Учебники

1.3. ПРИКЛАДНОЙ АНАЛИЗ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ В РОССИИ 1990-х - 2000-х гг.

В качестве основных индикаторов региональных политических процессов мы выбрали:

– направленность межполитических отношений «центр - регионы» по оси централизация - децентрализация;

– типологию параметров регионального режима: акторов, институтов, ресурсов, и стратегий политики;

– характер и формы проявления региональных конфликтов;

Теоретические черты истолкования постсоветских процессов, на наш взгляд, таковы:

- альтернативность состояний и изменений всей социетальной системы России, а также ее регионального пространственного уровня и отдельных акторов политики;

- термин «постсоциалистические трансформации» предпочтительнее, чем «демократический транзит», т.к. оставляет открытыми вопросы о характере переходных режимов и региональных итогах перемен;

- эффективна модель «обусловленного пути» (В.Я.Гельмана)83, которая позволяет выявить причинно-следственные связи между хронологически последовательными событиями;

- необходимо встраивать собственно региональные преобразования в системный контекст глобализации, в частности, выявлять эффекты трансграничных влияний и общероссийских процессов;

- целесообразно применить методику «воронки причинности», а значит, идти в исследовании от общего к частному и использовать диахронный анализ.

«Советское наследие» как исходное состояние региональных политий. В темах 3, 4 и 8 подробно выяснено, что советский тип центр-региональных отношений характерен чрезмерной унификацией, административным (внеэкономическим) регулированием всех сфер региональной жизни. Но в постсталинский период (1953-1980-е гг.) постепенно окрепли и прошли институционализацию неформальные акторы политического процесса. Отказ от массовых репрессий, не компенсированный рыночными методами стимулирования, породил «загнивание» региональных элит и складывание на их основе негласных корпоративных структур. Р.Ф.Туровский называет этот процесс «врастанием в почву» в сравнении с назначением лидеров из иных регионов, преобладавшим в раннесоветском обществе84. Снижение географической и карьерной мобильности региональных элит вели к закреплению технократических интересов, к значительному росту регионального самосознания.

Преобразования «перестройки» легализовали региональные интересы. Географические и экономико-социальные различия в ресурсной базе регионов нарастали из-за распада союзного рынка. Качественно новые акторы политики - партии, гражданские массовые движения, предпринимательские группы в наибольшей степени закреплялись в столичных либо высокоурбанизированных регионах с преобладанием русской идентичности85. Напротив, регионы с преобладанием патриархальной либо подданнической политической культуры (см. тему 17) реагировали на вызов демократии мимикрией своих позднесоветских элит и их практик правления. В итоге складывался региональный авторитаризм, достигший «рафинированного» выражения в дотационных республиках Северного Кавказа и Сибири86. (Пример экономически успешных Татарстана и Башкортостана показывает, что тип политической культуры и ресурсная база важнее для выбора «траектории» развития, чем этнические аспекты).

В условиях затяжной неопределенности на этапе кризиса и распада СССР, зарождения новой российской государственности элиты регионов оказались перед «навязанным выбором» своей стратегии. Исследователи (Р.Ф.Туровский, В.Я.Гельман, А.Е.Чирикова) полагают, что мотивы выгоды и сохранения власти преобладали над идеологическими пристрастиями87. «Второй эшелон» партийно-государственной элиты - председатели край (обл) исполкомов Советов, вторые секретари край (об) комов КПСС сумели в большинстве регионов обменять свою должность на глав новых, альтернативно избранных Советов. Провозглашение автономий РСФСР суверенными субъектами права (лето 1990 - осень 1991 гг.) привело к принятию ими президентской формы правления, к попыткам конфедерализации своего статуса. Эти институциональные перемены развивались в переплетении с мощным экономическим кризисом, сузившим пределы массовой поддержки режимов.

На этапе становления российской государственности (лето 1991 - осень 1993 гг.) в регионах сформировалось двоевластие. Доминирующими акторами развития стали главы администраций (президенты) субъектов федерации наряду с Советами народных депутатов. Между законодательной и исполнительной ветвями власти развернулся острый конфликт. Целью обеих сторон было установление моноцентрического режима и устранение соперничающего института. Конфликт усугублялся противоречивой ролью федерального «центра»: Советы краев и областей апеллировали к Съезду народных депутатов России, а назначенные главы администраций - к Президенту страны Б.Н. Ельцину. При этом федеральная исполнительная власть выстраивала прагматическую линию поведения в зависимости от значения ресурсов региона и от идеологических позиций региональных элит. Например, в краях и областях Ельцин был заинтересован усиливать губернаторов, а в республиках - напротив, законодательную власть.

Именно в 1990 - 1993 гг. складывается два различных институциональных дизайна региональных процессов. Для административно-территориальных субъектов характерна модель назначаемой губернаторской власти (исключения - Свердловская область, Москва, Санкт-Петербург подтверждают правило в силу своих ресурсов влияния). В республиках, напротив, закрепляются ультрапрезидентские режимы, в ряде случаев бесцеремонно игнорирующие федеральные законы (Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутия, Калмыкия и др.). Характерно, что степень авторитарности режимов в республиках имеет прямо пропорциональную зависимость от типа политической культуры и удельного веса «титульных» этносов, от урбанизованности88.

Второй водораздел в начале 1990-х гг. возник между регионами с диверсифицированной экономической системой и достаточно заметным влиянием третичного сектора - и, напротив, регионами «моноцентричного» хозяйства: аграрного, военно-промышленного сектора и т.д. Первая группа регионов тяготела к складыванию полицентричных режимов и реального плюрализма акторов политики (например, Пермская, Самарская, Ярославская области, Санкт-Петербург). Вторая группа в лучшем случае испытывала застой слабо взаимосвязанных «очагов» демократизма, двигаясь к авторитарной ситуации (Амурская, Курганская, Пензенская области, Приморский край).

Третий водораздел прошел между регионами, активно вовлекаемыми в глобализацию (формы: трансграничные торговые культурные отношения, инвестирование, коммуникативные системы) и регионами - «изолятами». Экономические эффекты глобализации влияют на политические индикаторы: различия ценностей региональных культур, уровень институционализации гражданских движений и партий, степень свободы печати и др89. В.А.Ковалев подметил, что регионализация России после распада СССР - «обратная сторона глобализации». Ослабление государства вызвало «расползание» неоднородного политического пространства90 (Чечня - крайний случай), да и просто утрату управляемости развитием.

Этап складывания постсоветских институтов власти в регионах (Осень 1993 - 1995 гг.) привнес в политические процессы следующие новые проявления (по Р.Ф.Туровскому):

1. Нормативная модель разделения властей и парламентаризма.

2. Усиление элементов «договорной» федерации, а значит, децентрализацию власти (прежде всего в республиках).

3. Выборность глав регионов на альтернативных прямых выборах (с 1995 г.).

4. Закрепление моноцентрических форм режимов.

5. Первую, не очень удачную, попытку сформировать «партию власти» президентского типа (НДР в 1995 г.).

6. Постепенное «полевение» состава региональных парламентов вследствие альтернативных выборов, что привело к частичному реваншу советской по менталитету части элиты.

Этап наивысшего влияния региональных акторов и институтов на российский политический процесс (декабрь 1995 - лето 1999 гг.) может считаться типичным для выделения общих черт «ельцинского» периода региональных процессов. Его новые проявления:

1. Совет Федерации формировался отныне из глав законодательных и исполнительных органов власти 89 регионов, что делало региональные элиты автономным актором процесса.

2. РФ до 1996 г. заключала договоры о разграничении полномочий и предметов ведения с республиками и только в редчайших случаях - с «административными» регионами. Напротив, в 1996 - 1998 гг. договорная практика затрагивает почти только края, области и города. По подсчетам Р.Ф. Туровского, с начала 1996 до июля 1998 гг. договоры впервые подписаны между РФ и 37 регионами, в т.ч. только 4 автономными округами92. Это - тенденция к «симметричной» договорной федерации.

3. Всеобщие прямые выборы президентов республик и глав администраций регионов резко повышают статус и ресурсы региональных элит. С октября 1997 г. почти все главы регионов стали всенародно избранными (исключения - Удмуртия и Дагестан с косвенными выборами, Чечня в состоянии сецессии и Карачаево-Черкессия с назначенным главой республики). С декабря 1995 г. по декабрь 1998 гг. сменились 43 из 66 глав регионов, где прошли выборы93. Резко меняется социальный профиль новых лидеров: это чаще всего не демократы «первого призыва», а хозяйственники либо партократы советского времени. Многие новые лидеры овладели властью благодаря своим коммунистическим или общепатриотическим лозунгам. Но перейдя в качество правителей, они стали стремиться к компромиссам с федеральной либеральной элитой.

4. Конфликт между региональными парламентами и главами администраций сглаживается в силу их (как правило) идейной однородности, что открывает большие возможности для создания региональных корпоративных структур и «партий власти».

5. Напротив, конфликт между региональной властью и местным самоуправлением обостряется: и на почве противоречивого законодательства, и вследствие инициатив федеральной власти. Создается «муниципальный противовес» региональным режимам при поддержке общегосударственных структур. Но эта тактика не может быть признана успешной и последовательной. Отдельной муниципальной элиты не было и скорее речь шла о персональной борьбе за власть.

6. Отставка правительства В.С. Черномырдина весной 1998 г. и последовавший дефолт резко увеличили политическое влияние региональных элит на принятие общегосударственных решений. Региональные лидеры выстраивали самостоятельный курс, стремясь низвести федеральную власть до инструмента согласования своих интересов. Наивысшее выражение эта тенденция получила в голосованиях Государственной Думы по назначению главы Правительства РФ, по принятию госбюджета 1999 г., в действиях предвыборного блока «Отечество - Вся Россия».

Если пренебречь внутрисистемными изменениями 1990-х гг., то можно сформулировать модель региональных политических процессов «ельцинского» времени.

1. Официально объявлялась цель преобразований в регионах - создание демократической государственности. Но транзит был «навязанным» для регионов даже в большей мере, чем для всей России. Это требовало от реформаторской части элит одновременно закреплять новые институты и требовать от них быстрого эффекта, что вызвало отторжение преобладающих слоев общества. В итоге реформы становились шаткими, теряли свою демократическую направленность. Акторы политики предпочитали «пактовый сговор» гласной конкурентной борьбе. Но и этот метод взаимодействия, по меткому замечанию В.С.Авдонина, закрепился не в силу отторжения административного диктата, а из-за ограниченности ресурсов соперников94.

2. В итоге «навязанного перехода» 1990-х гг. закрепились базовые формальные институты демократии. В.Я. Гельман95 выделяет важнейшие из них: разделение законодательной и исполнительной власти; автономия местного самоуправления; альтернативные выборы. На социальном уровне можно добавить к ним оформление слабо зависящих от государства страт крупных предпринимателей. Однако формально-правовые нормы слабо коррелировали с повседневными политическими практиками корпоративных отношений. Например, подлинные партии остались маловостребованными в региональных парламентах, где преобладали взаимодействия лоббистских команд «крепких хозяйственников». Упрочение персонифицированной региональной власти с явным доминированием исполнительной ветви делали «авторитарную ситуацию» преобладающей.

3. Эмпирически выделены на материале субъектов РФ 4 сценария трансформации региональных процессов (В.Я.Гельман, с некоторыми корректировками В.А.Ковалев): «война всех против всех»; «борьба по правилам», «сообщество элит», «победитель получает все»96. На примере Саратовской области определены стадии установления неоавторитарного режима (В.Я. Гельман, С.И. Рыженков, И.Семенов)97: а) восстановление позиции доминирующего актора; б) прекращение публичной конкуренции акторов; в) сохранение слабости и фасадной роли формальных институтов (кроме выгодных губернатору); г) частичное воссоздание практики централизованного управления ресурсами региона). В отличие от советской модели, такой режим потребовал корпоративных пактов между политической элитой и крупным бизнесом.

4. В аспекте центр - периферийных отношений к концу 1990-х гг. создались разнообразные «конфигурации» региональных элит (по К. Мацузато), что точнее назовем их позициями в общероссийском пространстве98:



Плюрализм позиций регионов в отношении российской политики рос, что привело Россию на грань конфедерализма. Уже правительство Е.М.Примакова начало ответный курс централизации. Он был усовершенствован и нашел наиболее полное выражение в региональной политике 2000 - 2004 гг. Президента РФ В.В. Путина.

Часто противопоставляются региональные политические процессы 1990-х начала 2000-х гг. Необходимо углубить анализ с внешнего уровня «вектора» политики на внутренние уровни факторов и причинной обусловленности. Тогда, как доказывают К.Мацузато и В.С.Авдонин, противоположность меняется на преемственность этапов трансформаций99. Нельзя считать централизацию сугубо «антикризисным управлением». Она вызревала исповедь благодаря переделу рынков после дефолта 1998 г., оживившему межрегиональный обмен ресурсами. Ряд регионов был «вскрыт» проникновением крупного бизнеса, который либо овладевал формально-правовыми институтами власти, либо выстаивал «параллельную» теневую власть вопреки нелояльным главам регионов100. Монополистические корпорации нуждались в предсказуемых и «расчищенных» от регионального хаоса правилах развития. Другая сторона той же медали - потребность федеральной политической элиты в жестком контроле над регионами. При слабости внешних рычагов воздействия логично было создать промежуточный уровень влияния (федеральные округа), а также закрепить власть лояльных губернаторов.

Как изменились основные проявления политических процессов в системе координат «акторы - ресурсы - институты - стратегии» в годы президентства В.В.Путина?

1. Создан новый уровень власти - федеральные округа. Институт полпредов Президента РФ позволяет координировать действия структур федеральной власти (ФСБ, МВД, прокуратуры, налоговых служб и др.) в регионах. Тем самым возник новый конфликт: между полпредствами и администрациями регионов.

2. Федеральные институты власти обещают поставить глав регионов под единообразный контроль. Однако на деле моноцентризм режимов и их корпоративные тенденции усилились при условии подчинения «центру» в стратегических делах. (Этим не отвергается слом моновласти нелояльных региональных элит действиями федеральных органов).

3. Изменения российских законов о выборах региональных парламентов, о политических партиях сделают общепринятой смешанную избирательную систему. Ввиду тенденций всероссийских выборов эта реформа резко повысит роль картельной «партии власти» и, возможно, умеренно-лояльных партий101. Регионалистские партии и блоки вряд ли выиграют от реформ, за исключением таковых в традиционной среде (Дагестан, Чечня и т.п.).

4. Преобладающий тип взаимодействий участников процесса - «сообщество элит» с доминирующим актором. Чаще распространены внешние процессы глав регионов и федерального центра при неформальном торге по объемам власти. Р.Ф.Туровский отвергает возможность качественных различий: «путь развития везде одинаковый с небольшими корректировками, - кланово-номенклатурный капитализм»102. В.С.Авдонин показывает на примере Рязанской области103, что новая модель «сообщества элит» основана на ряде двусторонних соглашений центра с правящими «командами» регионов. Таковы: взаимная лояльность на выборах, право глав регионов избираться на 3-й срок, отказ глав регионов вести самостоятельную публичную политику на федеральном уровне в обмен на статус исключительного партнера центра в своей вотчине.

5. Названные перемены в институтах и расстановке акторов открывают крупному бизнесу повышенные возможности влиять на политику. Исследование дают классификацию стратегий бизнеса либо по ресурсной базе регионов (Р.Ф. Туровский), либо по методам обретения власти (Н.В.Зубаревич)104. В первом случае выделяют стратегии:

- «приватизация власти» в регионах с монокультурной экономикой («Северсталь» в Вологодской области. ЮКОС в Эвенкии, «Норильский никель» на Таймыре, Ново-Липецкий металлургический комбинат в Липецкой области);

- борьба и нестабильность в диверсифицированных регионах, арбитражная роль глав регионов (Кемеровская и Тюменская область);

- конфликт региональной элиты с бизнес - корпорациями в депрессивных территориях (Ульяновская область).

Н.В.Зубаревич предлагает набор стратегий крупного бизнеса по методам влияния:

- «приручение» и поддержка правящего главы региона (Волгоградская область);

- консолидация ресурсов нескольких корпораций для победы нового главы региона (Рязанская область, Карачаево-Черкессия);

- выдвижение кандидата непосредственно от корпорации и создание «вотчины» (Красноярский край, Ханты-Мансийский АО);

- поддержка действующего главы региона - «маклера», обеспечивающего раздел сфер влияния (Кемеровская область, Москва).

Концентрация капитала ведет к тому, что ареалы влияния не совпадают с административными границами. По меткому выражению А.В.Дахина105, образуются «разрывы» внутриполитического пространства одних регионов и «штольни влияния» других за пределами своих границ. Возможно даже внешнее управление регионом (Чукотка, Красноярский край - в губернаторство А.И.Лебедя и др.).

Итак, современный этап трансформаций региональных политий России закрепил преобладание моноцентричных режимов с доминирующим актором, стратегии «сообщества элит». Сложившаяся система отношений способна к устойчивому воспроизводству, основана на неформальных практиках

< Назад   Вперед >
Содержание