Учебники

Правительство: общая характеристика. Бюрократия и бюрократизм

Правительство представляет собой высший государственный коллегиальный орган исполнительной власти, осуществляющий основные политические решения, принятые парламентом. В состав правительства входят главы министерств и центральных ведомств. Наиболее распространенное название его — совет министров или кабинет министров. В Норвегии, Финляндии, Швеции он официально именуется Государственным советом, в Швейцарии — Федеральным советом. Возглавляет правительство председатель (премьер-министр, канцлер).

Статус и роль правительства в политической жизни определяются формой правления и политическим режимом. В президентских республиках правительство имеет статус совещательного органа при главе государства, при парламентарных формах правления — это высший орган исполнительной власти.

Порядок формирования правительства в разных странах имеет свою специфику, но общая черта — партийная основа. В президентских республиках правительство формируется президентом из представителей партии, победившей на президентских выборах, независимо от соотношения сил партий в палатах парламента. В некоторых странах (например, США) назначение на ключевые министерские посты наряду с принципом партийной принадлежности производится с ведома и согласия сената.

В странах с парламентарными формами правления, правительство формируется по-разному. Если в парламенте имеется партия, располагающая большинством мест, то она и формирует правительство (Великобритания, Канада, Индия). В Великобритании, например, главой правительства становится лидер партии, победившей на парламентских выборах. В случае отсутствия такового монарх может повлиять на выбор кандидата, консультируясь при этом с видными политическими деятелями страны.

Если ни одна партия не имеет большинства в нижней палате парламента, то две или больше партий договариваются о том, чтобы сформировать коалиционное правительство, опирающееся на совместное парламентское большинство этих партий. Такие коалиционные правительства являются характерными для Италии, Бельгии, Нидерландов и часто нестабильны. К примеру, правительство Италии в послевоенный период переживало правительственный кризис 55 раз. Однако это не является закономерностью. Многие правительственные коалиции демонстрируют достаточно высокую эффективность (Израиль, Германия, Швейцария).

Иногда правительственную коалицию по той или иной причине создать не удается. В таком случае одна или несколько партий формируют правительственное меньшинство, которое обладает властью лишь постольку, поскольку его поддерживают другие партии, не вошедшие в состав правительства. Такие правительства формируются довольно часто в Дании, Норвегии, Швеции. В некоторых случаях правительство может быть сформировано не лидерами партий, а высшими чиновниками и называется "деловым", "служебным" или просто "чиновничьим". В послевоенный период "деловые кабинеты" формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии.

В Беларуси центральным органом государственного управления является Совет министров, который формируется президентом. Премьер-министр назначается президентом и одобряется Палатой представителей. В случае двукратного отказа в согласии на назначение премьер-министра президент имеет право назначить исполняющего обязанности, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.

В странах с парламентарными формами правления правительство ответственно перед парламентом, со смешанными – оно несет двойную ответственность и перед парламентом, и перед президентом.

Полномочия правительства в юридических актах, как правило, предметно не формулируются. Соответствующие министерства и ведомства руководят экономикой, культурой, образованием, здравоохранением, энергетикой, обороной, иностранными делами и т.д.

К числу важнейших полномочий правительства можно отнести следующие:

• формирование государственного аппарата и руководство его деятельностью;

• исполнение законов;

• составление и исполнение бюджета;

• прогнозирование социально-экономического развития;

• руководство отдельными отраслями хозяйства, духовной и социальной сферами;

• участие в законодательной деятельности (посредством права законодательной инициативы разработки законопроектов);

• принятие нормативных актов, конкретизирующих, а иногда и подменяющих законодательство;

• ведение международных переговоров и заключение соглашений.

Для исполнительной власти характерна тенденция узурпации властных полномочий, поэтому очень важно, чтобы парламент имел достаточный вес и влияние на политические процессы. Такая ситуация характерна для демократических режимов. В государствах, отличающихся кризисными явлениями, нестабильностью социально-экономической обстановки, роль правительства во главе с президентом резко возрастает, а парламента ослабевает. В силу этого очень важен баланс исполнительной и законодательной властей.

Деятельность правительства строится по принципу иерархии: председатель (премьер-министр), министр, начальник (председатель) департамента, управления, комитета, отдела и т.д.

Чиновников государственного аппарата очень часто называют бюрократией (от фр. bureau — бюро, канцелярия + гр. kratos — власть, т.е. господство канцелярии). Теоретическое осмысление проблемы бюрократии можно найти в трудах Сен-Симона, который первым обратил внимание на то, что в будущем обществе власть будет сосредоточиваться в руках людей, обладающих специальными знаниями (Сен-Симон К. Избр. соч. 1948. Т.2. С. 196). Концептуальное же развитие эта проблема получила в трудах М. Вебера. Занимались ею также К.Маркс, В.И. Ленин и др.

М.Вебер отмечал, что в крупных государствах нормальным состоянием общества является бюрократизированная демократия. Источником развития бюрократии он считал процессы, связанные с отделением непосредственного исполнителя от используемых им средств производства. "Современное государство, — писал он, — возникает тогда, когда государь... назначает оплачиваемых чиновников и таким образом осуществляет отделение должностных лиц от орудий их деятельности..." (Вебер М. Социализм. Речь для общей информации австрийских офицеров в Вене (1918 г.) Вести. Моск. ун-та. Сер. 12. 1991; # 2. С.48). Т.е. бюрократия рассматривалась им как аппарат господства, обеспечивающий упорядоченное существование общества, что необходимо не только для тех, кто находится у власти, но и для всех членов общества.

Вебер различает два типа бюрократии: 1) традиционную "патримониальную" (наследственную, родовую), которая является иррациональной, и 2) современную, рациональную. Бюрократия первого типа была связана с государственным управлением доиндустриальных обществ. Рациональная бюрократия сформировалась в Новое время и вначале оказывала влияние на честно хозяйственную деятельность, а позднее и на другие социальные сферы, что постепенно вытесняло из них бюрократию патримониального типа. По его мнению, окончательное решение проблемы бюрократии невозможно ни эволюционным, ни революционным путем.

К.Маркс, В.И. Ленин рассматривали бюрократию как систему организаций, с помощью которых классово-эксплуататорским государством осуществляются функции подавления и принуждения. Отсюда, по их мнению, достаточно устранить частную собственность как основу классовой эксплуатации, и тогда исчезнет необходимость в государственно-бюрократической надстройке. Однако, как свидетельствует историческая практика, социалистическая революция в России не только не подрубила корни бюрократии, но и, наоборот, способствовала ее развитию. Управленческий аппарат в советской стране с каждым годом все больше "разбухал". Так, в середине 80-х гг. в среднем на восемь человек приходился один управленец, в то время как оптимальным может считаться соотношение 1:30.

И все же следует признать, что существование бюрократии — неизбежность и необходимость в функционировании политических институтов и нормальной жизнедеятельности всего общества. За всю историю человечество не создало возможностей для существования государства без бюрократического аппарата. Поэтому чрезвычайно важным для государственного управления является улучшение качественного состава чиновничества: его профессионализм, нравственный уровень, компетентность.

Во многих странах с целью улучшения отбора чиновников, регламентации их труда приняты законы о государственной службе. Аналогичный закон, начиная с 1993 г. действует и в Беларуси. Такого рода документ определяет процедуру назначения и отбора чиновников на государственные должности, оговаривает права и обязанности государственных служащих, регламентирует классы и разряды в иерархической структуре управления.

Так, практически во всех странах назначение чиновников является прерогативой главы государства или главы правительства. В реальной жизни эти полномочия передаются министрам, которые в свою очередь переадресуют их своим подчиненным. Вопрос о пригодности кандидатов на государственные должности часто решает конкурсная комиссия. В некоторых странах (ФРГ, Швейцарии и др.) при этом учитываются только документы о квалификации, в США, Англии и Франции проводятся специальные экзамены, на которых проверяются общеобразовательный уровень, практические навыки претендентов на чиновничьи должности. В Беларуси ряд должностей замещается на основе открытого или закрытого конкурса.

Отметим, что законодательства многих стран лишают чиновников права участия в деятельности партий, выдвижения своих кандидатур на выборах и т, д. Служащие государственного аппарата Беларуси не могут участвовать в забастовках, выполнять поручения общественно-политических объединений, лично заниматься предпринимательской деятельностью, принимать вознаграждения и использовать свое служебное положение в личных целях и т.д.

В соответствии с занимаемой должностью чиновников подразделяют на классы и разряды. Так, в Беларуси определено 12 классов, в Англии и Индии — 3 разряда, во Франции, Бельгии и Японии — 15 разрядов.

Независимо от количества разрядов можно выделить три основных слоя профессиональных государственных служащих — низшее, среднее и высшее. Чиновники низшего звена выполняют техническую работу — это простые исполнители. Их ряды пополняются в основном за счет трудящихся. По условиям труда и заработной плате они не отличаются от рабочих.

Среднее звено чиновников рекрутируется, как правило, из зажиточной части населения. Выполняемая ими работа требует профессионализма, достаточно высокого уровня образования и культуры. Жалованье они получают более высокое, нежели чиновники низшего звена, в соответствии с уровнем квалификации.

Высшие чиновники ("администраторы" в Англии, чиновники разряда "А" во Франции) занимают командное положение внутри бюрократического аппарата. Они возглавляют различные службы министерств и осуществляют общее руководство и надзор за текущей работой подчиненных ведомств. Высшие чиновники образуют то ядро бюрократического аппарата, которое разрабатывает политику.

Итак, бюрократия — это неизбежный способ организации управления. Однако с ее возникновением появилась и проблема бюрократизма. А это уже болезнь, причем общемировая, и проявляется она на всех ступеньках иерархической лестницы — от министра до рядового служащего. Внешние признаки бюрократизма — канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей. Внутреннее же содержание состоит в чрезмерном разрастании и безответственности исполнительной власти, ее отчуждении от гражданской, бесконтрольности, в формализме и деформированности сознания чиновничества.

Истоки этого явления следует искать в особом положении административно-управленческого аппарата в системе органов власти. Отделение от общества превращает его в самостоятельную силу с собственными интересами и большими возможностями для их удовлетворения. Особенно отчетливо это проявляется в недемократических государствах, в которых не с форсированность, неразвитость гражданского общества приводит к неограниченной и бесконтрольной власти чиновничества. Большие возможности для злоупотреблений открываются в периоды экономических и политических кризисов, общественных трансформаций. Субъективным фактором, способствующим бюрократизму, является невысокий уровень общей, политической и правовой культуры граждан.

Преодоление бюрократизма — процесс сложный и связан прежде всего с формированием гражданского общества и правового государства, установлением демократии, развитием гласности, ростом политической и правовой культуры граждан, повышением образованности, профессионализма, нравственных качеств работников госаппарата.

< Назад   Вперед >
Содержание