Учебники

3. Политический статус неформальных субъектов власти в России

В странах постсоциалистических лоббизм имеет свою специфику. Он предполагает значительное влияние не только в представительных органах, но и в наиболее «грубой» форме (коррупция) проник в исполнительные структуры власти. Российский лоббизм осуществляется преимущественно посредством «коридорного воздействия» субъектов исполнительной власти по поводу получения дополнительного финансирования в виде предоставления налоговых льгот, квот, размер которых, а также финансовые выгоды невозможно точно подсчитать. Последнее является особенно неприемлемым в силу того, что именно бюрократия как единственный сохранившийся в «неизменном» виде элемент управленческой системы посткоммунистического общества осуществляет современное вхождение в мир «демократических ценностей». Как она это делает, видно на примере все еще «завершающего этапа» приватизации общенародного достояния, который по существу происходит вне контроля со стороны политических сил общества, а главное со стороны высшей ее части политической бюрократии, которая, скорее всего, вовлечена в этот процесс. Именно это создает благоприятные условия для невиданного до времени «реформ» 90-х годов ХХ и начала XXI вв. размаха коррупции и «сотрудничества» преступных элементов с официальными властными институтами.

Подтверждением высокого политического статуса неформальных субъектов власти в России может служить и анализ их роли в процессе принятия политических решений, в частности в законодательном процессе. Общество, называющее себя гражданским, относится к законодательному процессу ответственно.

Законодательная деятельность представляет собой проявление государственной власти. Законы — это не что иное, как способ претворения в жизнь той или иной политической линии. Законодательные органы власти не только по определению занимаются принятием тех или иных законов, они представляют собой поле деятельности политиков. Закон — это, прежде всего, форма, и при ее отсутствии можно оказаться в плену произвола. Именно поэтому столь важно ограничить законодателя процедурой. У нас можно выделить несколько наиболее перспективных для лоббирования стадий, как для высшей бюрократии и других центральных институтов, так и для промышленно-финансовых групп.

Бюрократия в этом плане, как представляется, находится в более выгодном положении, поскольку лоббировать свои интересы она может практически на всех стадиях: начиная от внесения законопроекта в парламент вплоть до подписания его президентом. Все политические решения в мире малодейственны, если имеющиеся средства для их проведения в жизнь неэффективны или узурпированы корпоративной группой. В связи с этим не менее, а может более важно то, что исполнение закона, претворение его в жизнь — почти полностью прерогатива аппарата. Кроме того, аппарат успешно усвоил «принцип» № 1 М.М. Сперанского: ни одно государственное установление не должно быть прописано так, чтобы его можно было применять без прямого участия чиновника.

Для групп интересов наиболее перспективными стадиями является само внесение законодательной инициативы и работа с законопроектом в Государственной Думе. На этих этапах согласование проекта закона с требованиями групп интересов имеет реальные шансы на успех. То есть в сфере их пристального внимания должны находиться субъекты законодательной инициативы, эксперты, профильные комитеты.

Несмотря на то, что в большинстве демократических стран предпринимаются попытки политическими и общественными способами, если не допустить, то, по крайней мере, ограничить влияние внутриправительственных, неправительственных неформальных институтов власти; в реальной жизни эти действия не всегда приводят к успеху. Сегодня целесообразно говорить о возможности более или менее результативного ослабления их влияния на процессы принятия и осуществления политических решений, что не во всех случаях оправдано.

«Ирония ситуации, — как пишет В.М. Рейсмен, — заключается в том, что многие процедуры, основанные на скрытых системах правил, оказываются необходимыми для эффективности правления. Теория демократии подчас вступает в противоречие с запросами и нуждами демократической практики. Иногда законодательная власть вводит нормы, которые являются неприменимыми или неосуществимыми, либо изначально предполагаются таковыми. В иных обстоятельствах тайные методы становятся неотъемлемой частью партийной системы, либо результатом какой-либо неформальной политической сделки».

Возможны различные варианты взаимодействия и взаимодополнения формальных и неформальных практик, формальных и неформальных институтов (С. Пейович). Это подавление формальными институтами неформальных, конфликт между формальными и неформальными институтами, доминирование неформальных институтов как механизмов регулирования и разрешения споров, подкрепление формальных институтов неформальными нормами и др.

Различные структуры и институты, при помощи которых выражаются интересы и осуществляется воздействие на публичные сферы, называются заинтересованными группами и группами давления (аномические, ассоциативные, неассоциативные, институциональные, реверсивные группы). Группами давления выступает политически активная и организованная часть групп.

Адресатами групп интересов являются как институты власти, так и институты участия. В соответствии с опытом ряда «демократических стран», в составе правового взаимодействия между правительством и группами интересов можно выделить корпоративизм; консультации и соглашения; использование групп интересов в организации и артикуляции своих требований, то есть как средство реализации государственной политики.

В то же время рассматривать отношения между данными институтами в управленческом процессе как построенные на правовой основе в нашей стране пока преждевременно. У нас преобладает государственный корпоративизм, клиентелизм, парантелизм. Правительство санкционировало монополию отдельных групп интересов на политические решения, используя их как средство социального контроля в ситуациях угрозы для его политики. Признание «законности» тех или иных групп интересов остается монополией правительства. Они формируются, как правило, по властным и иным, но не правовым критериям.

Например, российские региональные элитные кланы — это устойчивые группы людей, объединенные общностью политико-экономических интересов, по преимуществу консолидированные вокруг руководителей местной исполнительной власти на отношении личной зависимости. Преданность клану или его патрону — важнейший неформальный механизм внутриэлитной консолидации и рекрутирования властных структур в регионах. «Более того, если в 1990-е годы политический приоритет бюрократии в связке бюрократия-бизнес прослеживался преимущественно на уровне субъектов РФ, тогда как в центре доминировали финансово-сырьевые и политико-информационные империи…, то сегодня высшие эшелоны федеральной политико-административной власти активно участвуют в перераспределении политического влияния между административной вертикалью и крупными ФПГ».

Причины этого во многом лежат на поверхности, ибо повседневно государственная власть в значительно большей степени зависит от положения групп, обладающих властно значимыми ресурсами (финансовыми, сырьевыми, информационными и пр.). Более того, те, кто контролирует реальные ресурсы, представляют собой просто другую часть правящего класса, которая профессионально не занимается политикой, но использует свое положение для оказания влияния на власть. Хотя события последнего времени (1995–2007 г.г.) свидетельствуют о том, что крупнейшие промышленно-финансовые структуры не только делегируют представительство своих интересов, но и входят в российскую политику непосредственно в качестве политических субъектов. Политика стала исключительно выгодным объектом инвестирования, разновидностью экономической деятельности (А. Хлопонин, Р. Абрамович, С. Дарькин и др.).

Американский экономист Пол Хейне утверждал, что большинство общепринятых противопоставлений рыночной системы и государства не оправдывает себя при внимательном рассмотрении и что политик, заявляющий, что всеми его действиями руководит исключительно забота об общем благе, лукавит. На деле речь идет только о его личном представлении, об общем благе, тесно переплетенном с соображениями частного порядка — собственной карьерой, имиджем, материальным благополучием. Если сказанное является правильным для Америки, то еще более оно верно для России, где, начиная с удельного периода, считалось нормальным «кормиться» за счет политической и бюрократической деятельности.

Участие в политике заинтересованных групп в России приняло далеко не лучшие из возможных форм. Российский капитал активно участвовал в парламентских выборах 1993…, 2003 и 2007 г.г., и Государственная Дума давно представлена функционерами групп интересов, хотя число их представителей во фракциях различно (за исключением «новой» партии власти).

С точки зрения общества, главная опасность встраивания групп интересов (прежде всего, промышленно-финансовых) в систему власти и государственное управление в том, что они нередко деформируют, а то и ломают механизмы социального представительства более широких слоев населения. Особенно в тех случаях, когда действия властей из-за влияния олигархических групп начинают резко противоречить массовым социальным интересам. Одновременно экономическая зависимость властей от корпораций стимулирует заинтересованность государства в проведении пропагандистских кампаний, оправдывающих их роль и влияние в обществе.

Специфика российских реформ предоставила государственным должностным лицам исключительную роль в формировании коммерческих, общественных и политических объединений, вместе с тем эта роль далеко не всегда является законной и одобряется общественным мнением. При этом интересы этих групп и их связи с государством чаще всего замалчиваются, а их критика общественностью игнорируется.

Можно сказать, что сегодня лоббизм в России, как правовое и политическое явление, находится в стадии становления. Он характеризуется недостаточно эффективным государственным контролем над деятельностью групп давления, активным участием в процессе лоббирования криминальных и полукриминальных структур, использованием противозаконных средств достижения своих целей; слабым осознанием своих интересов, как со стороны государственных институтов, так и со стороны лоббистов от институтов гражданского общества.

Отсюда следует вывод, что лишь целенаправленное и последовательное регулирование правовых основ и способов лоббирования, а также ограничение незаконного воздействия со стороны групп давления на институты общества и государства может способствовать стабилизации всей политической жизни в современном российском обществе.

Таким образом, функционирование различных институтов власти, в частности, их разновидностей — политической и бюрократической властей — предполагает целую группу неформальных ценностей и норм, неформальную иерархию власти и неформальную борьбу за власть. Они вовлечены в сферу неформальных связей с различными группами интересов, что предполагает область принятия важнейших решений неполитическими способами, в обход политических властных структур и политически активной общественности. Однако мы вправе сказать, что неформальные отношения, как правило, разрешаются в конфликтах, что подтверждает как российский, так и мировой опыт.

В условиях конфликтной ситуации между социальными и политическими образованиями современное общество постепенно отказывается от господства неформальных видов взаимоотношений. Они уступают место формальным системам, способным справиться с возникающими проблемами. В результате множества мнений, позиций, отношений прежний, традиционный консенсус, будучи мало формализованным заменяется формальным соглашением, которое со временем наполняется развитой общественно-политической властью в виде политиков, исполнителей политики, судебной властью, силовыми структурами, экспертами-профессионалами, законами, инструкциями и процедурами и др

< Назад   Вперед >
Содержание