Учебники

Особый экономический режим в регионах

Распространенной в мире практикой является создание на ограниченных участках территории особого экономического режима. Например, известны свободные экономические зоны, зоны свободной торговли, зоны предпринимательства и т.п.
Политический смысл существования регионов с особым экономическим режимом заключается в формировании на их территории элементов автономии. Такая автономия либо обладает дополнительными финансовыми возможностями, либо получает возможность установить особые отношения с определенными бизнес-группами, использующими ее статус. В последнем случае выгода для региона может иметь только политический характер, выражаясь через патронажно-клиен-тельные отношения между регионом и корпорацией.
В российской практике первой формой особого экономического режима стали свободные экономические зоны (СЭЗ). Эта форма оказалась стихийной, нерегулярной и плохо регламентированной. В начале 1990-х гг. СЭЗ воспринимались как территории, которые быстрее начинают внедрять практику рыночных отношений и станут "флагманами" капиталистической экономики. За их статус велась лоббистская борьба, поскольку он позволял региональным элитам свободнее распоряжаться финансовыми ресурсами. Вначале вышел указ президента России "О свободных экономических зонах". В 1990—1991 гг. обсуждалось создание 11 СЭЗ — в Санкт-Петербурге, Ленинградской, Калининградской областях (СЭЗ "Янтарь"), Новгороде, подмосковном Зеленограде, Алтайском крае, Кемеровской, Читинской (СЭЗ "Даурия"), Сахалинской областях, Еврейской АО и Приморском крае. В частности, в 1990—1991 г. Верховный Совет России принимал распоряжения о развитии свободных экономических зон в Алтайском крае, Амурской, Кемеровской, Новгородской, Сахалинской областях, Еврейской АО, приграничном городе Выборг Ленинградской области, портовом городе Находка в Приморском крае. Более или менее реально действовали СЭЗ "Находка" в Приморском крае на базе крупного российского порта (предприятия работали в СЭЗ на условиях налогового кредита) и СЭЗ "Янтарь" в Калининградской области, имевшие наилучшие экономико-географические предпосылки.
Особенностью ситуации с СЭЗ на первом этапе стало отсутствие четких критериев их выделения и ясных правил работы. Многие предполагаемые СЭЗ были продуктом лоббизма региональных элит, не имея предпосылок для развития в таком качестве. Спорным моментом стала и выгода от их создания для государства, поскольку в ряде случаев СЭЗ не приносили выгоды ни федеральному, ни региональному бюджетам и приобретали сомнительную репутацию.
На протяжении 1990-х гг. ситуация с СЭЗ развивалась крайне неровно при отсутствии правил игры и большом влиянии индивидуального и не всегда экономически обоснованного лоббизма. Например, в 1995 г. статус СЭЗ президентским указом получила Кабардино-Балкария — одна из экономически слабых кавказских республик. Чуть раньше, в 1994 г. по распоряжению правительства создавалась свободная экономическая зона в Дагестане. По сути, СЭЗ создавались в рамках практики индивидуальных отношений между центром и регионами без необходимой проработки.
Ситуация была введена в правовое русло с появлением федеральных законов и используемого в них понятия "особая экономическая зона". Первым был принят федеральный закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области", который установил экономический статус российского эксклава (который обусловлен геополитическими обстоятельствами). Этот закон вступил в силу в январе 1996 г. (в начале 2006 г. был принят новый закон об этой особой экономической зоне). Далее последовал закон "Об особой экономической зоне в Магаданской области" (вступил в силу в мае 1999 г.).
Особый экономический статус, подтвержденный на уровне федерального законодательства, в России получили только два приморских региона. При этом федеральный центр предпринимал определенные усилия для введения экономических и временных ограничителей, не допуская превращения этих регионов в полунезависимые экономико-политические образования.
Принятие закона об особых экономических зонах в российском парламенте произошло только в 2005 г. Причем этот закон не предполагает совпадения территории ОЭЗ с территорией субъекта федерации: речь идет о компактных территориях, где обеспечивается создание новых производств в условиях льготного режима. Создание особых экономических зон, совпадающих с целыми субъектами федерации, возможно только с помощью специальных федеральных законов. Главным и, возможно, единственным претендентом на такую зону является Калининградская область с ее особым экономико-географическим и геополитическим положением.
Кроме того, характерным явлением в 1990-е гг. стали внутренние офшорные зоны. В этих ситуациях регионы освобождали предприятия, регистрируемые на их территории, от своих налогов. Это привлекало многие компании, которые снижали таким образом свои издержки. Как правило, одновременно формировались особые отношения между руководством региона и представителями бизнеса, поскольку региональный бюджет от такой практики не выигрывал. Внутренние офшорные зоны, по сути, оформили особые отношения между региональными властями и отдельными крупными компаниями, заинтересованными в оптимизации налогообложения.
Обычно внутренние офшорные зоны создавались в небольших республиках и автономных округах. Примерами являются экономически слаборазвитая Ингушетия (зона экономического благоприятствования "Ингушетия" была создана по решению федерального правительства; в 1996 г. в продолжение этой практики был принят федеральный закон о Центре международного бизнеса "Ингушетия"), Калмыкия (регистрация предприятий на условиях офшорного налогового законодательства проводилась через Агентство развития и сотрудничества), Республика Алтай ("Эколого-экономический регион "Алтай"). Позднее практику освобождения предприятий от региональных налогов стали применять в Мордовии, Эвенкийском, Чукотском АО и др. Например, Калмыкия на протяжении ряда лет была среди лидеров по доле федерального бюджета в налогах, собираемых на ее территории (т.е. налоги в региональный бюджет практически не шли)27.
Однако практика внутренних офшорных зон была фактически свернута в 2004 г. в связи с введением в федеральное законодательство нормы, которая запретила освобождать предприятия от региональной ставки налога на прибыль (это было наиболее привлекательным стимулом для тех, кто пользовался услугами внутренних офшоров). Хотя определенные возможности для сохранения "офшорной" практики у регионов остаются: право снижать региональную ставку налога на прибыль в пределах 4%28 и субсидирование предприятий из регионального бюджета на сумму заплаченных налогов29.
На уровне городов признаки особого экономического режима в России на протяжении многих лет имели ЗАТО — закрытые административно-территориальные образования (табл. 8). Их количество в России составляет около 40, в основном они относятся к атомной промышленности или министерству обороны. Федеральный закон "О закрытом административно-территориальном образовании" был принят в июле 1992 г., после чего в него вносилось множество поправок.
Положение ЗАТО определялось несколькими аспектами:
• ЗАТО зависят от федерального бюджета, поскольку все они получают ежегодные дотации (в федеральном бюджете определяется, какую сумму дотаций получает какое ЗАТО);
• ЗАТО занимали совершенно особое положение в субъекте федерации. В региональные бюджеты налоги, собираемые на их территории, не поступали;
• ЗАТО на протяжении многих лет обладали признаками офшорных зон. Некоторые ЗАТО активно использовались компаниями как внутренние офшорные зоны. Однако в конце 1990-х гг. федеральное законодательство было ужесточено.
Однако эта ситуация тоже постепенно начала меняться в сторону ликвидации особого экономического статуса ЗАТО.
Также особый экономический режим предполагается еще для одного типа городов — наукоградов (табл. 9). Соответствующий закон принят в январе 1999 г., но он только определяет статус этих населенных пунктов. Далее на протяжении нескольких лет с помощью президентских указов формировался список наукоградов. Но содержание их особого статуса в целом остается неконкретизирован-ным. Закон, принятый в 2004 г., установил, что статус наукограда с 1 января 2005 г. присваивается правительством России на определенный срок.
Наконец, в особом положении в России находятся северные регионы. Учитывая их особые природно-климатические условия, в России формировалось специальное "северное законодательство", регулирующее особенности государственной поддержки этих территорий, льготы тем, кто живет и работает на Севере, и т.п. Можно говорить об особой — северной региональной политике в России. В 1993 г. появился федеральный закон "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". В 1996 г. был принят федеральный закон "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации", который действовал до 2004 г

< Назад   Вперед >
Содержание