Учебники

Нормы регионального представительства

Существуют две основные нормы представительства субъектов федерации в региональной палате — равенство и квотирование.
Равное представительство всех субъектов федерации в региональной палате является одним из главных способов, с помощью которого подчеркивается равенство регионов, объединенных в политический союз. Норма равного представительства, как считается, отражает определенную политическую справедливость.
Норма равного представительства характерна для одной из классических федераций — США. Здесь каждый штат представлен в Сенате двумя сенаторами (которых, как говорилось выше, избирает народ). Данный принцип используется в большинстве федераций. Ему следуют все латиноамериканские федерации (Аргентина, Бразилия, Мексика, Венесуэла), Швейцария8 и Австралия, Пакистан и Нигерия, Судан и Коморские острова.
Число членов региональной палаты от одного субъекта федерации может быть разным. В федерациях с более дробным АТД оно, как правило, невелико, чтобы число членов региональной палаты не воспринималось как чрезмерное. Поэтому в США и Швейцарии в региональных палатах каждый субъект федерации представлен двумя депутатами, то же предполагается сделать в Судане. В Аргентине, Бразилии и Нигерии норма представительства равняется трем, в Мексике — четырем членам региональной палаты от каждого субъекта9. В федерациях с более крупной сеткой АТД число представителей от каждого субъекта может быть и существенно больше. Например, в Пакистане, который делится всего на четыре провинции, каждая провинция отправляет в Сенат по 19 своих представителей (в том числе по пять по специальным квотам).
Модель равного представительства субъектов федерации в региональной палате может предусматривать полное и неполное равенство регионального представительства.
Неполное равенство обычно связано с ситуацией асимметрии, когда в составе федерации находятся территории с более низким статусом. Эти территории могут иметь меньшее число представителей в региональной палате. Например, австралийский сенат формируется из расчета 12 представителей от каждого из шести штатов и только двух представителей от каждой из двух территорий. В Пакистане наряду с представителями провинций в Сенате присутствуют восемь представителей от зоны племен10 и три представителя от столичной территории. Неполное равенство характерно и для Нигерии в связи с наличием столичного округа. Если штаты направляют в Сенат по три своих представителя, то Абуджа — одного.
Региональная палата в Малайзии имеет свою специфику. Каждый из 13 штатов направляет в Сенат по два своих представителя. Двух представителей имеет в Сенате и федеральная столичная территория Куала-Лумпур, но их назначает монарх. Вторая столичная территория — небольшой островок Лабуан — имеет только одного представителя, тоже назначенного монархом. Кроме того, малайзийский сенат не является региональной палатой в чистом виде. Если 29 сенаторов представляют регионы (но сами регионы определяют 26 из их числа), то еще 40 просто назначает глава государства — монарх по своему усмотрению, причем он и сам является сенатором.
Принцип квотирования используется при формировании региональной палаты значительно реже. Однако некоторые федерации не считают справедливой ситуацию, когда субъекты, вне зависимости от их размера, имеют одинаковое представительство. Здесь господствует иная точка зрения, что норма представительства ^¦бъектов федерации в региональной палате должна примерно соответствовать численности их населения.
В самом чистом виде этот принцип используется в австрийском бундесрате. Поскольку Австрия — небольшая страна, которая делится на девять земель, здесь оказалась возможной буквальная привязка численности членов бундесрата к численности населения той или иной земли. Данную ситуацию можно назвать прямым квотированием. В результате Вена и Нижняя Австрия имели к концу XX в. по 12 мест в бундесрате, Штирия и Верхняя Австрия — по 10, Тироль — 5, Каринтия и Зальцбург — по 4, Бургенланд и Форарльберг — по 3.
Принципы квотирования, связанного с численностью населения, применяются также в Германии и Индии. Отличие от Австрии состоит в том, что Германия и Индия характеризуются огромными различиями между территориями по числу жителей. Составить здесь строгую пропорцию, как в Австрии, практически невозможно, поэтому используется схема условного (конвенционального) квотирования. В Германии земли, насчитывающие менее двух миллионов жителей, имеют три голоса в бундесрате, насчитывающие от двух до шести миллионов — четыре, более шести — пять, более семи — шесть голосов. В Индии пропорции выглядят еще более условными, и все равно представительство регионов отличается во много раз — от 1 до 34 мест.
Следует отметить, что принципы квотирования не вызывали большой критики в тех странах, которые ими пользуются, т.е. не воспринимались как несправедливость и нарушение принципа равенства субъектов. Примечательно, что именно квотный принцип используется при формировании Европарламента.
Квотирование мест в региональной палате осуществляется и в Бельгии, где фламандцы имеют некоторый перевес над валлонами (они же имеют и перевес по числу жителей). Процедуру прямых выборов проходят 40 сенаторов, из которых 25 избираются во Фландрии и от фламандского населения Брюсселя. Валлония и франкоязычное население Брюсселя избирает 15 сенаторов. В то же время советы двух основных языковых сообществ избирают равное число — по 10 своих представителей. Зато третьему языковому сообществу — небольшому по численности германскому — отведено только одно место.
Неравное представительство двух субъектов федерации в региональной палате Боснии и Герцеговины вызвано тем, что государствообразующими здесь являются три народа. Поэтому обеспечивается равенство этноконфессионального представительства — по пять депутатов от каждой из трех групп (босняки-мусульмане, сербы и хорваты).
Квотирование регионального представительства в назначаемом канадском сенате осуществляется в соответствии с традицией и отчасти отражает региональную структуру этого государства. Здесь обеспечено равенство, но не между провинциями, а между наиболее крупными частями страны, которые принято называть регионами — в канадском смысле этого слова. По 24 своих представителя имеют самые крупные провинции — Онтарио и Квебек, а также группа Западных провинций (четыре провинции по шесть представителей) и группа Атлантических провинций (две крупные — по 10 представителей, третья — четыре). Но что касается собственно субъектов федерации, то, конечно, ни о каком их равенстве говорить в этом случае не приходится. Кроме того, свою квоту имеет Ньюфаундленд — шесть мест. Юкон и Северо-Западные территории имеют по одному представителю.
Наконец, примером условного квотирования служит совещательный орган, созданный в 1977 г. в Объединенных Арабских Эмиратах, — Федеральный национальный совет. Два наиболее крупных эмирата, доминирующих в политике и экономике страны, — Абу-Даби и Дубай имеют в этой структуре по восемь мест. Менее крупные, но также довольно значимые эмираты Шарджа и Рас-Эль-Хайма получили по шесть мест. Самым мелким эмиратам — Аджману и Умм-Эль-Кайвайну, а также географически обособленной Фуджейре досталось по четыре места.
Квотирование мест в региональной палате в странах, где оно применяется, в той или иной степени отражает вес регионов в общенациональной территориально-политической системе и является конвенциональной формой. Практика показала, что используемые в ряде федераций критерии квотирования не вызывают крупных конфликтов.

< Назад   Вперед >
Содержание