Учебники

Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)

Новый этап в отношениях "центр — регионы" начинается после разгона советов в октябре 1993 г. На этом этапе отношения между центром и губернаторами обретают новую завершенность.
Принципиальное значение имеют институциональные сдвиги, которые происходят параллельно на федеральном и региональном уровнях. В обоих случаях идет усиление исполнительной власти при симметричном ослаблении законодательной власти и, что принципиально важно, институтов парламентского контроля за исполнительной властью. В регионах формируется моноцентрическая система власти с губернатором во главе, которая является проекцией суперпрезидентской республики, складывающейся, по мнению многих аналитиков, на федеральном уровне.
Новые региональные законодательные собрания, избранные в конце 1993 — начале 1994 гг., имеют весьма ограниченные полномочия и в большинстве случаев попадают в зависимость от губернаторов. Центр с помощью Конституционного суда фактически заблокировал попытки некоторых регионов ввести парламентскую модель правления, в соответствии с которой губернаторы избираются законодательными собраниями или хотя бы подотчетны законодательной власти.
Таким образом, влияние губернаторов в своих регионах продолжает усиливаться. Контроль со стороны полпредов становится еще более слабым: фактически полпреды, а также практически все федеральные структуры в регионах попадают под неформальное, но весьма сильное влияние губернаторов. В то же время центр сохраняет вертикаль власти, не допуская пока перехода к выборности губернаторов. Первая серия губернаторских выборов проводится в порядке эксперимента только в декабре 1995 г., одновременно с думскими выборами.
Именно на этом этапе определяются институциональные основы отношений между центром и регионами, характерные для Российской Федерации. В декабре 1993 г. на референдуме была принята новая российская конституция, которая обозначала основные параметры отношений "центр — регионы", в частности конституционные принципы российского федерализма, о которых речь шла выше. Был создан новый политический институт — Совет Федерации, что привело к усилению регионального влияния на федеральном уровне. Возник новый баланс отношений между центром и регионами, несколько выправленный в пользу центра, с более стабильными отношениями, чем на предыдущих этапах.
В то же время этот баланс нельзя признать устойчивым. Формула отношений "центр — регионы" лишь в первом приближении определяется конституцией, в то время как необходимые федеральные законы откладываются на потом. Поэтому значительная часть отношений "центр — регионы" осуществляется в "серой зоне", где отсутствует должное правовое регулирование.
Складывается характерная модель, в соответствии с которой центр делится полномочиями, идет на уступки в обмен на политическую лояльность, которую демонстрируют региональные руководители. Показательно, что конституция 1993 г. не предусматривает серьезные рычаги федерального вмешательства. Логика борьбы за власть в России предполагала, что представители центра стремятся заручиться поддержкой региональных элит. Выиграв эту борьбу на том этапе и усилив институт президента на федеральном уровне, Б. Ельцин одновременно должен был идти на уступки региональным лидерам, тем самым "покупая" их лояльность.
В соответствии с этой логикой вступают в новую фазу отношения центра с республиками. С одной стороны, конституция 1993 г. установила принцип равенства субъектов федерации. С другой стороны, республики автономно развивали собственные властные институты и пользовались выгодами суверенизации, а точнее — тем, что центр мало вмешивался в их внутренние дела. Новой формой компромисса стало заключение договоров о разграничении полномочий между центром и субъектами федерации. На этапе 1994—1995 гг. они заключались только с республиками, и первой такой республикой стал Татарстан (февраль 1994 г.).
Таким образом, в совершенно особой сфере отношений между центром и республиками устанавливается свой новый баланс. В обмен на политическую лояльность и отказ от сепаратизма республики получают возможность в индивидуальном порядке разграничить свои полномочия с центром, который идет на серьезные уступки. Фактически многие республики получают значительную часть не только совместной, но и федеральной компетенции. Договора противоречили конституции и федеральному законодательству, но на это было принято "закрывать глаза". Зато с их помощью удалось решить вопрос о нахождении республик в составе России, хотя и на особых условиях (фактически некоторые республики, начиная с Татарстана, получили всю полноту экономического суверенитета). В целом доминирует тенденция к индивидуализации отношений между центром и регионами: в отсутствие строгого и единого федерального формата и необходимых федеральных законов отношения в значительной степени определяются конъюнктурными и субъективными факторами.
Способом консолидации федеральных и региональных элит на том этапе становится создание "партий власти" — политических движений, объединяющих руководителей обоих уровней. Самым ярким примером "партии власти" стало движение "Наш дом — Россия", созданное под парламентские выборы 1995 г. Движение возглавил премьер-министр В. Черномырдин, в его работе приняли участие большинство региональных лидеров, как из краев и областей, так и из республик.
На этом этапе баланс остается смещенным в пользу регионов. В то же время появляются признаки некоторого изменения ситуации в пользу центра. Так, все республики за исключением Чечни отказываются от сепаратистских устремлений и демонстрируют лояльность центру, получив взамен индивидуальные договора о разграничении полномочий и значительно большую компетенцию, чем та, которой располагали "обычные" субъекты федерации. Губернатор становится фактически единственным реальным центром силы в своем регионе, но центр продолжает практику назначения губернаторов и при необходимости может отстранять их от должностей.
Главным содержанием этой модели является элитный консенсус. Элиты федерального и регионального уровня в процессе общего и индивидуального торга договариваются об отношениях, региональных полномочиях и т.п. Результатом становится рыхлая асимметричная федерация.
Кульминацией развития этой модели стали президентские выборы 1996 г. Они показали практически полную консолидацию региональных лидеров вокруг Б. Ельцина, поскольку их устраивала предложенная президентом система отношений. Заметим попутно, что практика заключения индивидуальных договоров о разграничении полномочий в первой половине 1996 г. (т.е. накануне выборов) была резко расширена за счет подписания договоров с краями и областями.
В то же время президентские выборы 1996 г. обозначили переход к новым моделям отношений "центр — регионы", характерным для второго срока правления Б. Ельцина. Поводом для развития этих моделей стало новое смещение баланса в пользу регионов и региональных элит по двум главным причинам:
• введение повсеместной выборности губернаторов, начиная с сентября 1996 г. (процесс завершился в 1997 г.);
• формирование с начала 1996 г. нового Совета Федерации, в состав которого по должности вошли первые лица регионов — губернаторы и спикеры законодательных собраний.
В результате губернаторы обрели новую легитимность и стали меньше зависеть от центра. Одновременно у них появилась возможность прямого влияния на федеральном уровне через верхнюю палату российского парламента. Федеральный центр, пойдя на эти уступки, начинает искать способы для выравнивания баланса и укрепления собственных позиций. С этим процессом связаны основные модели отношений "центр — регионы" в 1997—1999 гг., которые можно назвать моделями рецентрализации

< Назад   Вперед >
Содержание