Учебники

4. Місцеве самоврядування: поєднання державних та громадських засад в управлінні

Самоврядування є лакмусовим папірцем демократії, яка передбачає не тільки декларацію прав і можливість критикувати владу, а й можливість та здатність управляти, на місцевому регіональному рівні.

Коли йдеться про декларацію прав і свобод, слід згадати, що вони, як правило, фіксуються за умов будь-якого політичного режиму. Наприклад, при тоталітаризмі про права громадян говорять не менше, ніж за демократичного устрою. Більше того, за панування диктатури народ „керує”, „обирає” і „реалізує” самоврядування. Місцеве самоврядування вступає з центральною владою у дискусію, проблематика якої залежить від стану політичної системи. За умов тоталітаризму, коли центральна влада узурпує всі сфери, а громадянське суспільство характеризується найнижчою стадією розвитку. Інститут самоврядування тут не має можливостей реального застосування, оскільки все вже визначається, контролюється і забезпечується центральною владою. Натомість демократичний розвиток суспільства передбачає плюралізм інтересів та соціальну активність місцевого життя, тобто місцевої громади. Інститут місцевого самоврядування бере на себе системну функцію - ефективного управління в локальному вимірі, виступаючи амортизуючим і конструктивним елементом системи державного управління. Але для цього принципово, щоб населення усвідомило себе громадою, готове до організації громадської і політичної участі на низовому рівні.

При відсутності адекватного розвитку форм місцевого самоврядування накопичення місцевих проблем та інтересів спричиняє зростання соціально-політичного напруження, політичну деструкцію. Це відбувається через те, що при відставанні у розвитку інститут місцевого самоврядування не здатний сприймати, інтерпретувати, розв’язувати питання щодо забезпечення належної життєдіяльності людей на місцевому рівні, і вони перетворюються на серйозну проблему. Представники різних гілок влади та рівнів управління починають втручатися у її розв’язання, породжуючи подвійне підпорядкування, зайве напруження і завантаження органів влади. Умовно кажучи, держава не встигає зайнятись космічними програмами та лагодженням дахів. Виходом із такої ситуації може і має стати розвиток місцевого самоврядування.

Сутність самоврядування. Самоврядність – природна характеристика людини і спільноти, так само, як їхня соціальність. Не можна уявити життя чи історичний поступ без такої характеристики, як самоврядність (самопорадність) людини (людей). З часом вона змінює своє змістовне наповнення, але зберігає сутність – забезпечення життєдіяльності.

Самоврядність, як дія і природна сутність людини, виражається в інституті самоврядування. І хоча для позначення цього явища використовується термін “місцеве самоврядування”, треба зважати на те, що “немісцевого” (тобто, поза певною зоною, певною територією) самоврядування не може бути. Ним визначається локальність, а також, індуктивно, така характеристика, як колективність участі в дії цього соціального інституту. Це стає більш зрозумілим, коли спробувати дати відповідь на запитання: “Місцеве самоврядування – кого? чого? ким? чим?”. Вона звучить так : “Кого? - Людей, колективу, громади. Чим? – Будинком, вулицею, селищем, регіоном, розуміючи під цим життя (людей, колективу, громади) на конкретній території”. Відповідаючи на запитання: “Ким? Чим?”, відкриваємо новий горизонт розуміння самоврядування: воно є прикладним до самого себе. Самоврядування кого? - людей; ким? – людьми, причому собою самими. Інше питання, як це організовано інституційно. Отже, місцеве самоврядування виступає формою безпосередньої демократії, при якій органи управління не дистанційовані від громади.

Потрібно розуміти, що місцеве самоврядування передбачає локальну суб’єктність. Тобто, наявність територіальної громади, територіального колективу, що виражається у самоусвідомленні й організованості. Наявність лише формальних органів, як то місцеві Ради, говоритиме лише про формальне самоврядування. Окрім усвідомлення себе громадою потрібне усвідомлення себе (громади) власником. Ми часто сприймаємо помешкання своїм, але вулицю чи підїзд нечійним. Звідси феномен територіальної громади потрапив у поле зору вітчизняних дослідників нещодавно. Тоді, як в європейській науці він присутній в розробках соціологів, правників більше пів століття (Дж.Міллер, К.Іонассен).

Стверджуючи, що жодного історичного поступу не було без самоврядності, можна дискутувати про документальне та інституційне оформлення цього явища, підтримуючи різні історичні школи. Це зумовлено існуванням різних рівнів розуміння самого поняття “самоврядування”.

Історичний контекст. Базою місцевого самоврядування є громадянське суспільство. Так, у ХVІІ-ХVІІІ ст. за часів просвітництва ідея громадянського суспільства набула нового звучання завдяки ідеологам лібералізму А.Сміту, Дж.Локку та ін., які розглядали його в руслі приватних ринкових інтересів. При бажанні коло інтересів можна розширити, але ключовим залишається те, що вони є приватними, індивідуальними, відмінними від державних, загальних та обов’язкових. Базою місцевого самоврядування є місцеві (локальні) інтереси, які завдяки йому можуть реалізовуватися через певні інститути.

Джерелом місцевого самоврядування у середньовічній Європі було прагнення міських общин, в умовах зростання торговельно-промислового капіталу, вийти з-під юрисдикції землевласників.

У працях Е.Мейєра, О.Лабанди, О.Ресслера та інших німецьких учених розроблялася теорія “вільних общин”, згідно з якою общини за природою є автономними, створеними не державою, а тому мають право управляти своїми власними справами. Отже, самоврядування розглядалося на рівні не органів держави, а органів місцевої спільноти.

Відомий варіант, коли самоврядування не протиставляється державі. Скажімо, в дореволюційній Росії поєднувалися губернське і повітове державне управління, а самоврядування поставало як форма участі громадян в управлінні. Державницька теорія самоврядування набула досить глибокого аналізу у працях О.Градовського, І.Євтихієва та ін. дослідників. Звичайно, самоврядування може функціонувати за умов суб’єктності місцевої громади, коли визнається право громадської автономності, а людина постає самодостатньою цінністю на відміну від тотальної влади держави та статусу людини як підлеглої чи кріпосної. Разом з тим, формальні ознаки недостатні для забезпечення самоврядності; вкрай важлива позиція самооцінки спільноти себе як організованої, здатної до рішень, управлінських кроків та виконавчих дій.

Поняття громади як об'єднання мешканців міста чи села (супутнє і взаємопідкріплююче поняттю самоврядування, його зворотний бік) зустрічаємо в пам'ятках стародавнього права – “Руській правді” та “Литовському статуті”. Що стосується “конституції” самоврядування міст – Магдебурзького права, то його першими здобули Володимир-Волинський (1324 р.), Львів (1352 р.), Кам'янець-Подільський (1374 р.), Луцьк (1432 р.), Житомир (1444 р.), Київ (1499 р.) та інші міста. На Українських землях Магдебурзьке право надавалося грамотою великого князя литовського або польського короля, а в ХVІІ-ХVІІІ ст.ст. підтверджувалося документами українських гетьманів та російських царів. Однак у ХVІІ ст. Лівобережна, а в ХVІІІ ст. – майже вся Правобережна Україна потрапляють до складу Московського царства (яке стає Російською імперією), для якого місцеве самоврядування не було органічним. Почалося обмежування прав. У складну ситуацію потрапили міста з Магдебурзьким правом, що у ХVІІІ ст. опинилися в складі Гетьманщини. Вони переживали змагання за домінування між трьома системами – міського самоврядування, козацького управління та московської адміністрації. Наприкінці ХVІІІ ст. стався розгром Москвою традиційних інститутів самоврядування. У 1764 р. було ліквідовано гетьманство, у 1775 р. – Запорізьку Січ, а у 1781-1785 рр. - запроваджено губернську систему управління. Магдебурзьке право по всій Україні було скасовано у 1831 р., а в Києві – у 1835.

Уклад Російської імперії не сприяв розвитку соціальної відповідальності та громадянської активності. Політична система працювала за принципом “заборонено все, що не наказано”. Разом з тим, за реформою Катерини ІІ відбулось остаточне відокремлення міста в самостійну одиницю, а з жалуваною грамотою 1785 р. місто та все його населення розглядалось як юридична особа зі своїми інтересами та потребами. Низовий уклад повітів формувався на основі традиційної родової, сусідської чи територіальної спільноти. Та після реформи 1861 р. община в Росії набуває нових, більш чітких контурів. Земське громадське управління одержало подальший розвиток. До вирішення земських питань залучалися різні прошарки населення; це реалізовувалося через органи місцевого самоврядування – повітові, губернські збори та управи. Земства були зобов'язані забезпечувати міста провізією, розвивати місцеву освіту, медицину, благоустрій. Вони мали власний бюджет, що формувався переважно від доходу із земського нерухомого майна, надання в оренду земель та капіталів. Центральна влада хворобливо реагувала на ініціативи земств, селяни також у багатьох випадках ставилися до них із недовірою через нерозуміння сутності їхньої діяльності та появу додаткових податків. Однак незабаром (із приходом царя Олександра ІІІ) права земств були урізані. Російська імперія із своїми величезними просторами, різними народами та традиціями не мала єдиної схеми місцевого самоврядування. Наведені вище тези можуть відображати лише загальні тенденції, в той час як кожна територія мала свою специфіку.

В ході бурхливих політичних подій, пов'язаних з революційною добою (з 1917 р.), політичні системи не встигали ані змінюватись, ані приживатись. Ради, що створювались явочним порядком і включали представників громадських та політичних організацій, - і Ради, утворені за класовим принципом з робітників, селян та солдат; міські думи, запроваджені законом Тимчасового уряду, що формувалися на основі прямих виборів за пропорційною системою. Часто ці органи діяли паралельно, доки остаточно не перемогла система Радянської влади, яка використовувала вибори в трудових колективах, профспілках до 1937 р., коли новою Конституцією було відновлено місцеве самоврядування і скасовано класовий принцип виборів та запроваджено загальні вибори за мажоритарною системою. Характерною рисою радянської політичної системи щодо самоврядування було те, що воно інтерпретувалось як фундаментальна ідеологема системи і зводилось у ранг культу. При цьому, центральна влада максимально регламентувала і контролювала місцеве життя, а органи самоврядування не тільки були підконтрольними, а й створювалися центральною владою, набувши статусу її безпосередніх елементів.



Кожне суспільство, кожна країна пройшла свій шлях розвитку самоврядування. Наприклад, визначальною віхою для Франції і в цілому для континентальної Європи стала Велика французька революція 1789 р., коли було утверджено новий статус особи як громадянина. Революція принесла виборність громадських органів, вибори урядовців і відокремлення ухвалюючих органів від виконавчих; очолював громаду виборний мер. Революція порушила основи абсолютної держави. На противагу абсолютизму постала свобода громадянина. Але це не означає, що розвиток комунального укладу, як і будь який інший, не є лінійним. Реформи Наполеона 1800 р. поставили громаду в залежність від центральної влади, перетворивши першу на адміністративний орган. Перемоги Наполеона стимулювали прийняття французької муніципальної системи в Європі. Але не можна вважати це заслугою однієї особи, скоріше це стало втіленням вже назрілих ідей.

У Прусії, незважаючи на антагонізм до всього французького, Законом від 1808 р. визнано міську громаду як політичну особу. Це відбулося після знищення самостійності середньовічних німецьких міст і відносно нетривалого періоду абсолютиської держави, коли з “підданих потрібно було робити громадян”. На відміну від Франції та Прусії, в Англії система самоврядування не кодифікована. Вона “склеєна з різних частин, не є органічно цілісною; ці частини є найрізноманітнішого походження, форм та розмірів”. Сучасна Лівія (доба Муаммара Каддафі) пропонує варіант гіперсамоврядності, коли всі питання ніби вирішуються на місцевих зборах тощо.

Відмінність громадянського від інших типів суспільства полягає в тому, що в ньому не існує когось, хто перебуває над усіма, тобто не постає питання “who is boss” (Ернст Геллнер). Проте настає момент, коли для реалізації інтересів необхідний конкретний носій, втілювач, нарешті, організатор цього процесу, який і стає “босом”. Інше питання, що маса інтересів і відповідно “босів” за умов розвинутого громадянського суспільства обмежує можливості появи “тоталітарного боса”, котрий заперечив би саму ідею громадянського

суспільства. Ст.3 Європейської хартії місцевого самоврядування, де зокрема зазначається: “Місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання й управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення”.

Самоврядування перебуває у дискусії із системою центральної влади на предмет розмежування компетенції та повноважень. Особливо це характерно для країн, що відходить від недемократичних укладів з централізованою системою управління. Інколи можна виявити протидію та обмеження центральною владою місцевого самоврядування. Але парадокс полягає в тому, що центральна влада і місцеве самоврядування не є конкуруючими структурами. Вони, якщо відобразити політичну систему в образі дерева, - сторони єдиного цілого стовбура. І надмірний розвиток однієї його половини, і слабкість іншої призведе до слабкості дерева в цілому, його потенційного зламу. Формула успіху - в потужності обох частин. Вони відмінні, але, разом із тим, їх не можна механічно розділити.



Політичний контекст. Місцеве самоврядування функціонує на різних рівнях. Можна говорити про рівень окремої сім’ї, яка самостійна і її життя є суто приватною справою її членів, хоча є сфери її певної залежності (робота, навчання тощо). Звичайно, за демократичних умов приватні справи сім’ї не сприймаються як політичне явище. Так само і організоване життя багатоквартирного будинку, діяльність членів місцевого клубу, селища тощо також мають неполітичний характер.

Представницьким органом територіальної громади є відповідні місцеві Ради. Інщі рівні, які можуть бути помічені, свідчитимуть про ступінь розвиненості інституту самоврядування. Чим розгалуженіша мережа “рівнів”, як горизонтальних, так і вертикальних зв’язків, тим вищий потенціал самоврядування, особливо враховуючи, що ці “рівні” не тільки теоретично констатуються, а й, як певні спільноти, здатні бути самоврядними. При цьому не важливо, чи формалізований їх статус, головне - їхня життєздатність.

Якщо маємо систему самоврядування тільки формальну у формі Рад без помітної самоорганізації місцевих груп інтересів, певної культури та усвідомлень територіальної громади, то можна говорити про вкрай слабкий, або формальний розвиток місцевого самоврядування, який часто трапляється як наслідок (спадок) авторитаризма. Особливо враховуючи те, що рівень локальних груп має законодавче оформлення, зокрема, Законом України “Про органи самоорганізації населення”. Такими органами можуть бути будинкові, вуличні, квартальні комітети та ін. Вони є формою участі членів територіальних громад у вирішенні місцевих питань. Мають створюватися за ініціативою самих мешканців, хоча є практика, коли місцеві адміністрації створюють їх формально на папері, перешкоджаючи місцевим ініціативам, що не є кроком у розвитку самоврядування.

Місцеве самоврядування, крім неформалізованих виявів, є організованим і формалізованим у вимірі місцевих виборів. Тут ми стикаємося з парадоксом сучасного політичного життя: результати голосування на політичних виборах (у тому числі й місцевих) у принципі не можуть достеменно відображати громадські настрої.

Наше бачення виборів це реалізація колективного договору, який полягає в тому, що незалежно від настроїв, громада зберігає громадський спокій і приймає наявні результати. Обраний депутат стає представником усієї громади. Щоправда, у вимірі місцевого самоврядування стикаємося і з іншою проблемою: пересічні громадяни доволі часто не ідентифікують і не розрізняють рівні виборів, а відносять обраних безпосередньо до “влади”, дистанціюючись від них. Це є суттєвою проблемою для місцевого самоврядування, яке неможливе без усвідомлення індивідом себе як частини громади, а обраних представників - як своїх представників. Констатуючи наявність такої проблеми, назвемо її автономізацією і дистанціюванням громади від її політичних представників.

Партизація місцевих виборів (Рад) залишається незначною. Так, за підсумками виборів 1994 р. місцевими депутатами обрано лише 4,7% партійних. У 1998 р. - 7,64%. Партизацію місцевих органів стимулювали вибори 2006 р. за новим Законом, після яких настане час “великого навчання” партійної роботи у самоврядуванні і громади в партійному житті. Цей досвід уже пережили в ряді країн Центральної та Східної Європи (зокрема Словаччина) і він не став руйнівним.

Важливо, щоб на низовій ланці розвинулися “місцеві партії”, які за своєю природою піднімали б місцеву проблематику – не як протидію загальнодержавній ідеології чи PR-кампанії, а як сутність діяльності місцевого (регіонального) осередку великої загальнодержавної партії.

Із становленням незалежності слід відзначити зростання інтересу до депутатських мандатів місцевого рівня, що прямо відображається у збільшенні кількості кандидатів на місцевих виборах.

Особлива увага до місцевих виборів прикута з боку місцевої адміністративної влади, оскільки склад Рад може прямо впливати на роботу і навіть на склад місцевих адміністрацій. Де-юре місцеві ради формують свої виконкоми. Де-факто, радянська система влади залишила “міцні” виконавчі адміністрації і номінальні Ради.

Сьогодні багатьом депутатам місцевих рад не вистачає політичної освіти, досвіду організованості та політичного темпераменту, що спричиняє перетворення цього органу на ще одного “прохача” місцевої адміністрації, хоча від виборів до виборів політичне наповнення стосунків органів місцевого самоврядування та виконавчої влади змінюється і перестає бути однозначним. Слабкість органів місцевого самоврядування у вигляді Рад різних рівнів криється і в “слабкості” місцевих бюджетів, що не дозволяє їм проводити інвестування у розвиток регіону, і як наслідок, громада не бачить з їхнього боку реальних дій. На жаль, частка інвестиційних витрат у видатках місцевих бюджетів в Україні вкрай низька і становить 3,5%, а по Києву – 20-30%.

Причина проблем криється у слабкості місцевих бюджетів – з одного боку, досить слабкою є база їх наповнення, наявний бюрократичний опір малому бізнесу, а з іншого - у структурі розподілу спостерігається домінування централізації ресурсів і рішень. Міський голова м. Львову (2000 р.), відзначає, що регіональний та місцевий рівень управління склалися в 30-ті рр. в інтересах централізованого управління. Тому частина самоврядних одиниць (сіл, селищ, міст районного значення) позбавлена необхідних економічних та фінансових ресурсів. Автор - противник укрупнення адміністративних одиниць (областей), вважає це інерцією ідей 60-х років.

Недостатня розвиненість економічного плюралізму засвідчується ще й тим фактом, що у більш ніж 300 “малих” містах, де проживає майже третина міського населення України, соціально-економічний стан залежить від роботи одного-двох підприємств. І занепад у галузі, банкрутство чи поточна криза одного з підприємств може послужити безпосереднім чинником тотальної кризи у соціальній сфері всього міста. Натомість “амортизатор” у вигляді розвинутого малого і середнього бізнесу – відсутній. Більше того, своїми діями, бюрократичністю, лабіринтами дозвільної системи політична еліта чинить опір розвитку малого та середнього бізнесу, який, по своїй суті, безпосередньо прив’язаний до місцевого рівня – як матеріально-ресурсного, так і безпосереднього поліпшення соціально-побутових умов життєдіяльності громади. Одним із показників такого опору є інститут деструктивної бюрократії, котра чинить опір прийняттю рішень, наслідком чого стає підвищення ставок хабарів.

Європейський Банк Реконструкції та Розвитку спільно з Світовим Банком дослідили, що в країнах колишнього СРСР середній розмір витрат підприємств на хабарі – становить 5,7% їх середньорічних доходів. У країнах Центральної та Східної Європи – 3,3%. У Грузії він найбільший – 8,1%; у Хорватії найменший – 2%; в Україні цей показник становить 6,5%; в Росії – 4,1%. Хабарі в нашій інтерпретації є проявом певного опору розвитку бізнесу, оскільки через цей тягар багато з потенційних нових бізнесів не відбулися. Не було створено нових робочих місць, не зароблені кошти на подальший розвиток економіки, не виховано вільних і самостійних у своїй господарській діяльності громадян, які є основою основ громадянського суспільства і потенціалом місцевого самоврядування. Для наочності наведемо дані, які проілюструють нашу тезу: на початок 2002 р. у Польщі зареєстровано 2,8 млн. малих і середніх приватних підприємств, а в Україні – лише 280 тисяч. Малий та середній бізнес це джерело наповнення місцевого бюджету, але не менш важливі суб’єкти колективного існуваня. Слабкість і відстороненість бізнесу від громади теж говорить про її неповноцінність.

З іншого боку, хабарі є “простим і ефективним” засобом накопичення ресурсів, що не потребує капіталовкладень, не вимагає виконання податкових зобов’язань тощо. На такому досвіді і таких ресурсах вихований потужний прошарок еліти, яка працює на самозбереження, обмежуючи розвиток громадянського суспільства, генеруючи збочені цінності та подвійні стандарти.

У вимірі місцевого самоврядування є ще одне проблемне питання – ідентифікація влади представниками місцевої громади. “Влада” зазвичай сприймається громадськістю як втілення однієї сили, і тому доволі часто тягар відповідальності населення покладає на найближчого доступного для неї представника влади, не пов’язуючи при цьому свою життєдіяльність з органами місцевого самоврядування. Тому останні часто залишаються автономізованими від громади і більшою мірою “одержавленими”, ніж самоврядними.

Не менш важливою складовою потенціалу місцевого самоврядування є розвиненість громадянського суспільства - бази (форми прояву) самоврядування. Депутати місцевих рад є тими самими членами місцевих громад, котрі мають разом пройти певний шлях розвитку, формуючи стандарти для наступних поколінь місцевих депутатів, але й залишаючи простір для подальших кроків. Навіть у межах одного міста, скажімо Києва, кожна районна рада формує свою політичну традицію - індивідуальну і специфічну, хоча наявні й певні загальні тенденції. Недоліком у цьому контексті є відсутність обміну досвідом, навіть у масштабі одного міста, не кажучи вже про такий обмін між регіонами та державою в цілому. Тобто, маємо тисячі місцевих “казанів”, в яких вариться власний “куліш” досвіду помилок і рішень, засад політичної культури. Відсутність інформаційної інфраструктури утруднює можливість обміну інформацією (як позитивною, так і негативною), формування нових стандартів. За таких умов розвиток місцевого самоврядування схожий на корабель, що не знає, куди плисти, а тому всі вітри йому непопутні.

Окрім інституціональної організації та правової бази у функціонуванні місцевого самоврядування вкрай важливу роль відіграє громадська думка. Насамперед має значення, чи сприймає територіальна громада сама себе як громаду, і чи виділяє якісь спільні для її членів проблеми. Часто трапляється так, що громада не сприймає себе як автономний організм, і блокує свої можливості позицією “нічого зробити неможливо”. Проявом цієї проблеми є брак лідерів на місцях, які могли б акумулювати місцеві ідеї, бути їх виразниками, представляти громаду.

Самоврядування має пронизувати всі рівні територіальної організації громади (суспільства). Чим нижче і локальніше первинний рівень, тим вища потенція та повноцінність самоврядування. Тому не можна погодитися з позицією професора В.Ф.Опришка, який вважає систему первинних суб’єктів місцевого самоврядування дворівневою: з одного боку, територіальна громада, а з іншого – фізичні особи. Від фізичної особи до громади довгий шлях (громадське життя), на якому згадані фізичні особи мають виявити свою позицію, інтерес, вступати в активну комунікацію з іншими людьми, знайти однодумців тощо.

Відверто кажучи, ініціатива або інтерес, який виражає населення на місцях, має ним же інтерпретуватись як інтерес громади; має відбуватися усвідомлення кожним належності себе до громади і до конкретної території, сприйняття місцевості проживання як “своєї”, відповідно відповідальність і участь в її розвитку. Останнього часто бракує, особливо для великих міст, де громадянами важко сприймається як “своє” помешкання навіть багатоквартирний будинок; і громада, ініціатива, інтереси обмежуються простором власної квартири.

Слід відзначити, що ініціатива та інтереси представників громади не є самодостатніми. Сама лише їх наявність за відсутності готовності громадян взяти участь у їх реалізації спотворюють самоврядування. У такому випадку представники громади висувають безліч пропозицій, адресованих аморфному персонажу – “їм”, “владі”, без залучення до участі в реалізації, хоча значна їх кількість цілком може бути реалізована власними силами. Відсутність підтримки викликає образу, поширення негативних настроїв стосовно будь-яких представників влади, без ідентифікації, чи це представник місцевої адміністрації, чи місцевий депутат, чи народний депутат, уряд, Верховна Рада тощо.

Наступний елемент цього ланцюга полягає у тому, що носії означеної образи додають до неї негатив власної нереалізованості. Останнє трапляється значно частіше в епоху після авторитарної державно-регульованої економіки, коли в нових, умовах більшість не готова і не пристосована жити. Критична маса населення з подібними настроями також формує перепону на шляху до повноцінного розвитку самоврядування, в тому числі.

Повернемося до питання про те, що ініціатива та інтерес, породжений місцевою громадою може бути ефективно реалізований при готовності брати в ньому участь, наявності структури управління, ефективних менеджерів та матеріального забезпечення. Правила формування місцевих бюджетів є фундаментальним стовпом матеріального забезпечення місцевого самоврядування. Сьогодні є негативна практика, коли місцевого бюджету вистачає на утримання апарату і виплату зарплат. У таких умовах місцеві органи орієнтовані на службовців вищого рівня, які можуть перерозподілити частину центрального бюджету на їхню користь. Відтак, втрачається позитивна орієнтація на територіальну громаду. Фоном такої ситуації є слабкість малого і середнього бізнесу на місцях, відповідно низький рівень надходжень від місцевих податків. Хоча при цьому є нормативне забезпечення матеріально фінансової основи місцевого самоврядування, зокрема, ст.142 Конституції України; ст.60 Закону України “про місцеве самоврядування в Україні” (Про рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальної громади).

Одним із джерел розвитку місцевої ініціативи та залучення певних ресурсів до вирішення локальних питань є різноманітні неурядові організації. Щоправда, інколи їхня наявність може бути номінальною або здійснювана ними діяльність не відповідати проголошеним ідеям. Разом із тим, позитивний досвід деяких країн, наприклад, Польщі засвідчує доцільність залучення коштів таких організацій для роботи на місцевому рівні, причому суми цих коштів обчислюються сотнями мільйонів доларів США.

Для подальшого суспільно-політичного розвитку, утвердження громадянського суспільства, зокрема становлення місцевого самоврядування, слід подолати поширену практику збереження репродукції політичної еліти від політичної еліти та автономізації її від суспільства. Необхідно сприяти розвитку бізнесу як ресурсної бази та джерела нової еліти, яка вже з’явилась, але поки що залишається надзвичайно слабкою і вразливою, не має, на відміну від “великого бізнесу”, своїх представників в органах місцевого самоврядування. У цьому контексті важливого значення набуває “вирощування” еліти - тобто класичних політиків, які представляють інтереси громад, а не лише апелюють до них. Нарешті, одна з важливих проблем, яку надзвичайно важко виміряти і визначити, полягає у необхідності зміни громадської свідомості – від пасивності з сегментами тоталітарності та вірою в царя-батюшку до ініціативності та індивідуальності.

Зрушення мають відбуватися не від потуги здійснити прорив, гігантську реформу, а від тисячі “маленьких кроків” у цьому напрямі. Поступ у визначених макропараметрах дозволить вести мову про інший щабель питань у розвитку місцевого самоврядування. Тому на порядок денний висувається низка завдань. Перше – розвиток громадянського суспільства, сприяння усвідомленню населенням себе як громади. Друге – оновлення еліти з метою запобігання консервації політичної та економічної ситуації. Третє – розвиток малого та середнього бізнесу для забезпечення інтересу до місцевих питань, збільшення їхніх ресурсів. Четверте – розвиток інформаційної структури, що передбачає активне впровадження обміну досвідом.

Структурна організація самоврядування. Відомі на сьогодні варіанти організації місцевого самоврядування можна звести до кількох схем. А.Білоус пропонує такі три моделі: “Сильний мер”, “Слабкий мер”, “Професійний менеджер”. У першому варіанті Раду і Мера (Голову) обирає Громада. Мер самостійно формує виконавчу адміністрацію. У другому варіанті Мера обирає Рада; він прямо залежний від неї, тому й застосовується визначення “слабкий”. Третій варіант передбачає обрання Голови ради депутатами, здійснення виконавчих функцій професійним менеджером, який обирається Радою або призначається Мером. В українській практиці в обласних і районних радах голови обираються депутатами, голови рад населених пунктів (сіл, селищ, міст) - виборцями цих пунктів. Перший варіант схематично відповідає моделі “слабкий мер”. Така схема не відображає політичної кон’юнктури, адже у переважній більшості випадків “трампліном” до високої виборної посади була така сама висока адміністративна посада, контроль за виборчим процесом і просуванням більшості своїх прихильників. Останні переважно належать до так званого директорського корпусу, часто залежні від адміністрацій і після обрання продовжують зберігати лояльність щодо них. Для обраного голови його посада стає формалізацією прав і продовженням (збереженням) адміністративного курсу. При цьому часто поєднуються посади голови ради і голови відповідної адміністрації. Поряд із цим поступово набирають реальності й інші ознаки: до рад потрапляє все більше нових сил, коли замість тотального “одобрямсу” постають питання узгодження інтересів. Те саме стосується і обрання голів у населених пунктах, що за схемою відповідає моделі “Сильний мер”. Реально він є сильним за умов дії наведеної вище “кон’юнктури” зв'язку з адміністративним апаратом, та формально залишається підзвітним раді. Надалі можлива схема, коли головою міста і адміністрації будуть різні персонажі, а позиція “сильного мера” зберігатиметься за умови, що вони належатимуть до однієї команди і діятимуть тандемом. За інших умов будемо спостерігати процес узгодження інтересів, а за його відсутності - стагнації. Зрештою, місцеві ради мають навчитись самостійно формувати власні міцні виконкоми. Звичайно, що їх “міцність” залежатиме від бюджетної політики. У будь-якому випадку це буде нова політична історія, а демократичність полягатиме у тому, що ці зміни (навіть за умов недоліків) відбуватимуться крок за кроком, від виборів до виборів.

Щодо інших країн, то, скажімо, у сучасній Франції адміністративно-територіальний устрій є трирівневим і включає комуни, департаменти та округи. Комуна є базовим рівнем самоврядування. Цьому рівню відповідає такий орган місцевого самоврядування, як муніципальна рада. Вона зі свого складу обирає мера, який має вагомий вплив на прийняття рішень. Слід відзначити, що великі міста Франції (Париж, Марсель, Ліон) мають ще поділи на райони, в яких діють відповідні районні ради. На рівні департаментів органами місцевого самоврядування виступають генеральні ради. Так званий третій рівень адміністративного поділу та самоврядування був створений у контексті розв'язання проблемних регіональних питань.

В Іспанії також існує трирівнева система адміністративного поділу та самоврядування. В системі територіальної організації держави досить сильно відчувається історична традиція, яка полягає в тому, що держава ніколи по-справжньому не об'єднувала регіони навколо панівного Центру. Тому іспанці віддані насамперед місцевій громаді, а потім уже державним органам. Нині в Іспанії існує 50 провінцій, що об'єднані у 17 автономних областей, 8000 муніципалітетів.

Ще одним рівнем аналізу є розгляд партійно-політичного складу місцевих представницьких органів. Це той шар прозорості, який дозволяє безпосередньо робити перші висновки про ситуацію у регіоні, ступінь розвитку політичного суспільства, громадського життя тощо. Пропонуємо наше тлумачення партійно-політичного складу столичної міської ради, який утворився за результатами виборів 2002 р.

Якщо розглядати депутатський корпус столичної Ради в партійно-політичному вимірі, то він має такий вигляд: відносна більшість утвердилася за “комунальною партією” “Єдність”, створеною перед виборами і очолюваною головою міста та адміністрації. Вона здобула 42 у 2002 р. Абсолютна більшість збереглася й після цього, адже з 21 безпартійного депутату значна кількість увійшла до відповідної фракції. Її рушійною силою є не відстоювання певної ідеологеми, а прагнення “наблизитися” до влади. Якщо припустити, що перемога 1-3 партійних кандидатів не є тенденцією чи закономірністю, а скоріше випадковістю, 11 мандатів, які вибороли 7 партійно-політичних структур, і відображають цей факт. (3 мандати від УНР, 2 - НРУ, 2 - КПУ, 1 - СПУ, 1 - АПУ, 1 - ПДС, 1 – “Молода Україна”). Насправді перемогу здобували не партійні організації, а конкретні персоналії незалежно від своєї партійної приналежності. Дещо відмінними від згаданих, але так само малопомітними за чисельністю, є переможці від ПРП, які вибороли шість мандатів. Враховуючи той факт, що вони є фактично єдиними альтернативними партійцями, їх вага більш значна порівняно із кількістю здобутих ними мандатів.

Висуваючи тезу про те, що партійна приналежність не є визначальною у виборчому процесі, розглянемо професійну належність депутатів міської ради Києва. 35 депутатів є безпосередніми керівниками бізнес-структур (у тому числі комунальних та наближених до них). Тобто, більше 38% з них - представники бізнес-еліти. 30 депутатів - працівники адмінапарату (більшість - безпосередньо Київської держадміністрації), що складає понад 33% мандатів ради. Остання цифра говорить про консервацію влади заради влади. З іншого боку, ці самі показники свідчать про слабкість місцевих громад, які цілком задоволені тим, що їм пропонують держслужбовці за рахунок держбюджету. Ситуація принципово змінилась в 2006 р., коли вибори відбулись за пропорційною системою. Окрім 100% наповнення рад представниками партій- відбувають дистанціювання від впливу Адміністрацій. Хоча далекозорі „адмінапарати” включали своїх представників в списки різних партій. Інша тенденція, що новим місцевим радам потрібно освоювати політичну роботу. Небезпека, яку потрібно подолати- це загроза дистанціювання місцевих рад (депутатів) від місцевих громад. Принципово те, що не має однозначних результатів, однозначних перспектив, що відбувається навчання, як виборців так і обранців, що потрібно узгоджувати позиції, домовлятися, зрештою - боротися. Все це говорить, що політичний організм живий, він розвивається і потребує повноцінного розвитку громадянського суспільства, щоб не перетворились в тоталітарний інститут.

< Назад   Вперед >
Содержание