Учебники

Межрегиональные пограничные споры

Довольно распространенным явлением в России являются пограничные споры между субъектами федерации. Практически все они относятся к категории территориа.1ь-ных споров.
Наиболее распространенными являются пограничные споры, вызванные этно-политическими проблемами. Они практически неизбежны в государстве, которое использовало институт национально-территориальной автономии и в котором сильно размыты этнические границы. Эти споры можно классифицировать следующим образом.
• Стремление района с преобладающим русским населением выйти из состава национально-территориальной автономии (особенно, если этот район был присоединен к автономии позже других).
• Стремление национально-территориальной автономии включить в состав своей территории районы других регионов с преобладанием своего титульного населения.
• Исторические претензии автономий на районы, ранее входившие в их состав. Конфликтные ситуации вызвало принятие Верховным Советом России в начале 1990-х гг. закона о реабилитации репрессированных народов, подразумевавшего восстановление их автономий в прежних границах, территориальную реабилитацию60.
Наиболее острый территориальный спор этнополитического и одновременно исторического характера в России связан с претензиями некоторых политических кругов Ингушетии на Пригородный район и (реже) на правобережную часть Владикавказа, входившие в состав Чечено-Ингушетии и ранее Ингушской АО до ликвидации автономии и оставшиеся у Северной Осетии после восстановления Чечено-Ингушетии61. В свое время Владикавказ даже играл роль "двойной" столицы для Северной Осетии и Ингушетии одновременно.
Пограничный спор между Северной Осетией и Ингушетией в 1992 г. вылился в вооруженный конфликт. После образования в 1992 г. Ингушской Республики представители ингушской элиты практически открыто выдвинули территориальные претензии, ссылаясь на нормы закона "О реабилитации репрессированных народов". В целях стабилизации обстановки Верховный Совет России в июне 1992 г. утвердил предложение Северной Осетии о введении чрезвычайного положения в г. Владикавказе, Алагирском, Моздокском, Правобережном и Пригородном районах и обязал правительство Российской Федерации привлечь воинские континген-ты, необходимые для охраны общественного порядка и обеспечения иных мер, предусмотренных законом РСФСР "О чрезвычайном положении". Война между осетинами и ингушами вспыхнула осенью 1992 г. На территории Ингушетии оказалось несколько десятков тысяч беженцев — ингушей из Пригородного района. Однако в декабре 1993 г. президент России Б. Ельцин принял принципиальное решение о возвращении беженцев, подписав соответствующий указ. В конце июня 1994 г. президенты Северной Осетии и Ингушетии согласовали "Порядок возвращения и расселения беженцев и вынужденных переселенцев...". Однако проблема остается нерешенной до сих пор: территориальные претензии прямо или косвенно выдвигаются многими ингушскими политиками и политическими движениями, а возвращение беженцев идет медленно и сложно.
Настроения русского населения в пользу выхода из состава национально-территориальной автономии на разных этапах и в разных формах отмечались в следующих районах".
• Северные районы Карачаево-Черкесии (к Ставропольскому краю)т. В начале 1990-х гг. здесь даже провозглашались казачьи Баталпашинская и Зеленчук-ско-Урупская республики, в то время как национальные движения провозгласили отдельные Карачаевскую и Черкесскую республики. Предложения о вхождении в состав Ставропольского края высказывались представителями всех народов, проживающих в северной части республики, — русских, черкесов, абазин. В 1994 г., например, прозвучала идея создания Черкесской автономной области в составе Ставропольского края.
• Город Майкоп и Майкопский район Адыгеи (к Краснодарскому краю)64.
• Северные районы Республики Алтай (к Алтайскому краю).
• Город Алатырь, Алатырский и Порецкий районы Чувашии (к Ульяновской области).
Примерами возможных претензий национально-территориальных автономий на присоединение районов с титульным населением (не всегда уже преобладающим) являются:
• претензии Татарстана на присоединение западных районов Башкирии;
• претензии Чечни на Новолакский район Дагестана (бывшая территория проживания чеченцев-аккинцев);
• претензии Башкирии на Аргаяшский и Кунашакский районы Челябинской области;
• претензии Адыгеи на районы Краснодарского края, ранее населенные шапсугами — адыгским субэтносом (в 1924—1945 гг. здесь существовал Шапсугский национальный район с центром в Лазаревском, ныне входящим в состав Большого Сочи).
Исторические претензии национально-территориальных автономий на районы, ранее входившие в их состав, но не отличающиеся доминированием титульного населения, отмечаются в следующих случаях:
• претензии Калмыкии на "Черные земли", входящие ныне в состав Астраханской области;
• претензии Усть-Ордынского Бурятского АО на Ольхонский район Иркутской области, входивший в состав Бурят-Монголии;
• претензии Агинского Бурятского АО на земли Акшинского, Ононского и некоторых других районов Читинской области, входивших в состав Бурят-Монголии.
В свою очередь Ставропольский край может претендовать на северные районы Чечни — Наурский и Шелковский, которые ранее входили в его состав и были переданы Чечено-Ингушетии при ее восстановлении в 1957 г. в качестве компенсации за утрату Пригородного района.
Наиболее острым из перечисленных выше оказался спор между Калмыкией и Астраханской областью. Территория "Черных земель" до ликвидации Калмыкии входила в ее состав, но затем была передана Астраханской области и там и осталась (хотя в качестве компенсации в 1957 г. Калмыкия получила выход к Волге, которого ранее не имела).
Например, демонстративным решением властей Калмыкии в 1999 г. стало проведение выездного заседания республиканского правительства, на котором были продекларированы территориальные претензии. В июне 2001 г. арбитражный суд Поволжского округа, расположенный в Казани, признал часть территории Лиман-ского района Астраханской области землями Калмыкии. Однако такие действия национальных элит, настроенных на восстановление "справедливых" границ, не нашли поддержки на федеральном уровне. Впоследствии президиум Высшего арбитражного суда отменил это решение.
Распространенным явлением стали пограничные споры между городами федерального значения и окружающими их областями. Превращение городов федерального значения в полноправные субъекты федерации сделало актуальной проблему их размежевания с окружающими областями. В ряде случаев ситуация оказалась запутанной в связи с частыми изменениями границ между этими городами и прилегающими областями в советский период.
Например, еще в советский период Москва постоянно расширялась за счет области и в итоге вышла за пределы Московской кольцевой автомобильной дороги, некоторое время обозначавшей ее границу. Главная и очень актуальная проблема — административная принадлежность международного аэропорта Шереметьево, который является очень крупным экономическим объектом. Москва считает Шереметьево своим эксклавом, а Московская область — частью своей территории (Химкинский район).
В 1960-х гг. было принято решение о передаче в административное подчинение исполкому Московского городского совета нескольких подмосковных территорий, в том числе поселка Шереметьево. Однако о землях вокруг этого поселка, на которых сегодня и расположился аэропорт и прочие доходные предприятия, ничего сказано не было. В 1991 г. Совет министров СССР передал территорию аэропорта в состав Москвы. Однако Московская область с этим не согласилась. Областные власти считали, что такие решения по существовавшему законодательству могли приниматься только высшим законодательным органом, т.е. Верховным Советом РСФСР (или СССР).
На протяжении длительного периода Шереметьево находилось под фактическим контролем Москвы. Например, 5 июля 1995 г. власти Москвы приняли закон "О территориальном делении города Москвы", по которому аэропорт со всей инфраструктурой, а также поселок Шереметьево были приписаны столице. Районные и областные власти никаких активных действий не предприняли, но этот момент можно считать началом новой, более активной фазы противостояния столицы и области по поводу принадлежности международного аэропорта.
Со стороны Московской области борьбу за эту территорию вели власти Химкинского района, на территории которого находится шереметьевский анклав. В 1996 г. аэропорт подписал с администрацией района договор об аренде земли, что можно было считать признанием администрацией самого экономического субъекта принадлежности территории к Московской области.
Новое обострение территориального спора началось в 2000 г. По итогам судебных решений, принятых в 2001 г., территория Шереметьево находится под фактической юрисдикцией Московской области, но Москва этого официально не признает.
Определенные проблемы существуют в отношениях Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Здесь имеет место тяготение приграничных населенных пунктов области к вхождению в городскую черту. Например, в июле 1994 г. в четырех приграничных поселках Выборгского района Ленинградской области прошел референдум о вхождении в городскую черту Санкт-Петербурга (Ильичеве Решет-никово, Сертолово и Черная Речка). Поселки дружно высказались "за". Однако изменение границ утверждено не было в связи с несогласием Ленинградской области. Определенной уступкой со стороны областных властей стало преобразование поселка Сертолово в город областного подчинения, оставшийся при этом в составе Ленинградской области.
Пограничные споры между городами федерального значения и окружающими областями могут рассматриваться и как пример споров, возникающих в результате географического тяготения. Географическое тяготение может проявляться через стремление "областных" территорий присоединиться к более благополучным мегаполисам. В другом случае регионы претендуют на замкнутые анклавы, со всех сторон окруженные их территориями (пример Шереметьево).
Пограничный спор по поводу анклава был характерен и для отношений Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) АО. Как и в случае с Шереметьево, стимулом в этом споре служит наличие на территории анклава значительных экономических ресурсов. Отличие от ситуации с Шереметьево заключается в том, что этот анклав представляет собой большую городскую агломерацию с заинтересованным населением. Объектом территориального спора в данном случае является город Норильск, а точнее созданный на его основе Норильский промышленный район, включающий также города Талнах и Кайеркан и поселок Снеж-ногорск. Норильск со своими городами-спутниками административно относится непосредственно к Красноярскому краю, но при этом со всех сторон окружен территорией Таймыра. Экономическая ценность Норильского промышленного района определяется огромными запасами никеля, меди и платиноидов.
Норильск возник на территории Таймыра в процессе промышленного освоения. В 1953 г. постановлением Президиума Верховного Совета СССР он был передан в подчинение Красноярскому краю. Обострение спора начинается в 1994 г., после того как Таймыр стал равноправным субъектом федерации. Власти Таймыра считали, что Норильск должен перейти под их юрисдикцию, раз он географически расположен на их территории (хотя, строго говоря, это не так, поскольку Норильск представляет собой эксклав Красноярского края). Претензии Таймыра усиливал тот факт, что в самом Норильске были развиты настроения в пользу смены юрисдикции. В 1994 г. именно у промышленной элиты Норильска и в мэрии возникла идея присоединиться к Таймырскому АО. Норильский мэр В. Ткачев даже организовал сбор подписей за административное переподчинение города. В ответ в марте 1995 г. краевая администрация заменила мэра (который на том этапе назначался губернатором).
Таймыр обозначил свою позицию в мае 1995 г., когда окружная дума приняла постановление "О статусе Норильска", в соответствии с которым Норильск переходил в состав округа. Свое решение окружная дума подтвердила еще раз в конце сентября 1995 г. Однако деятельность таймырских властей не нашла понимания у федерального центра, который встал на сторону Красноярского края. Президент России Б. Ельцин обратился к окружной думе, в его обращении указывалось на неконституционность решения таймырцев, далее последовало специальное совещание в администрации президента. После вмешательства центра окружная дума отменила свое решение, а краевая администрация согласилась перечислять часть средств, получаемых из Норильска, в бюджет Таймырского АО. Рецидивы конфликта возникали и далее. Так, в декабре 1996 г. мэром Норильска был избран все тот же В. Ткачев, который в своих публикациях вновь выступал за переход города в подчинение Таймыра.
Большое недовольство на Таймыре вызвало принятие в 2000 г. краевого закона "Об утверждении границ города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск". По мнению таймырских депутатов, Красноярский край в одностороннем порядке принял решение о переносе границ округа и края, в результате чего город Норильск оказался в красноярском регионе (хотя Норильск и ранее находился в краевом подчинении).
Вопрос о переходе Норильска в состав Таймыра стал предметом плебисцита в Норильске в 2002 г. Вопрос был поставлен следующим образом: "Согласны ли вы с тем, что на территории единого муниципального образования «Город Норильск», расположенного на территории ТАО, должно действовать исключительно законодательство ТАО в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации, о чем должны быть внесены изменения в соответствующие законодательные акты?". "За" проголосовали 99,2% при охвате 89% избирателей. Однако это голосование не имело статуса референдума, а потому не могло повлечь за собой правовые последствия. После 2005 г. пограничный спор между двумя субъектами федерации начинает автоматически сниматься с повестки дня в связи с их объединением.
Ситуации пограничных споров, связанных с географическим тяготением, существуют и в некоторых других регионах. Например, в Татарском районе Новосибирской области, расположенном на огромном расстоянии от областного центра, поднимался вопрос о присоединении к соседней Омской области.
Территориальные претензии нередко являются результатом внутрирегиональных или межрегиональных конфликтов. Например, в ответ на выступления ведущих политиков Алтайского края по поводу объединения региона с Республикой Алтай, глава республики М. Лапшин предъявил претензии на входящие в состав Алтайского края город Бийск и прилегающие к границам республики сельские районы.

< Назад   Вперед >
Содержание