Учебники

Как дело обстоит в России

К сожалению, ничего подобного в России нет. Ни российскому обществу, ни тем более нашим зарубежным коллегам не понятно, кто и как принимает у нас важнейшие решения в области международной деятельности. Формально вопросы координации в этой сфере возложены на МИД РФ. Однако, если он и координирует внешнюю политику с другими ведомствами, то в основном лишь на рабочем уровне, и уж во всяком случае, не системно. Нет и должной прозрачности этого процесса. Если бы это было не так, у общественности не возникало бы вопросов, например, о том, кто готовил и с кем было согласовано решение о вступлении России в Организацию исламская конференция, были ли просчитаны долгосрочные последствия этого решения, в том числе и в контексте нашего партнерства с США, Европой, Китаем и т.д.

Концептуальные вопросы внешней политики сегодня призвана (но явно с этим не справляется) прорабатывать межведомственная внешнеполитическая Комиссия Совета Безопасности РФ. Рассмотрением оперативных вопросов международной деятельности занимаются МИД РФ, Минобороны, СВР и ряд других ведомств. Оперативные вопросы, связанные с планированием и осуществлением мероприятий Президента РФ, решаются в Администрации Президента, в частности через Управление по вопросам внешней политики и Управление протокола Президента РФ.

Деятельность этих органов зачастую имеет разрозненный характер, что наносит ущерб внешнеполитическим интересам России. Кроме того, из процесса принятия решений при сложившемся порядке полностью исключены структуры Федерального Собрания РФ, не говоря уже о регионах России, которые порой стремятся осуществлять самостоятельную внешнеполитическую деятельность. Самым же главным недостатком этого порядка является то, что он не отвечает оперативной внешнеполитической деятельности Президента РФ и зачастую попросту не поспевает за ее темпами, которые задает стремительно меняющаяся международная обстановка.

В бывшем СССР существовал координационный механизм выработки позиций страны в этой области – межведомственная комиссия при ЦК КПСС (так называемая «пятерка»), которая готовила проекты решений руководства по основным вопросам национальной безопасности с участием МИД, Минобороны, КГБ и Комиссии Совмина СССР по военно-промышленным вопросам (ВПК). Во многом благодаря этому механизму принятия и реализации решений на важнейших направлениях международной политики СССР добился значительных успехов в сфере ограничения ядерных вооружений и других видов оружия массового уничтожения, а также обычных вооружений в Европе. Этот механизм позволил нейтрализовать активные силы в лице ряда политиков и военных, которые выступали против разоружения. Позитивные последствия имело и вовлечение ключевых государственных структур в переговорный процесс, поскольку способствовало осознанию крупными политическими и военными руководителями необходимости достижения компромисса с партнерами по переговорам. В свою очередь, это отразилось на итогах переговоров позволило в ряде случаев избавиться от целых классов вооружений, и, тем самым, как сэкономить финансовые средства, так и ослабить напряженность в военно-политических отношениях по линии Восток-Запад.

Действовала «большая пятёрка», действовала «малая пятёрка». Причем этот орган действовал коллегиально. Это означало, что все участники процесса выработки межведомственного решения были затем просто вынуждены придерживаться соответствующей государственной дисциплины: они говорили иностранцам одно и то же.

После распада СССР ничего даже близкого по эффективности в России создано не было. Не последнюю роль здесь сыграли межведомственные распри. Сами же ведомства, ничего кроме идеи возродить «пятерку», не предлагали. Но ведь ясно, что для того, чтобы восстановить прежний порядок, существовавший в СССР, надо ни больше ни меньше, как восстановить в России прежний коммунистический режим и Политбюро ЦК КПСС. К счастью, это совершенно невозможно. Однако такая констатация, к сожалению, проблемы координации не решает.

Совет Безопасности, созданный в 1992 г., был задуман как основной механизм системы исполнительной власти по выработке, принятию и выполнению важнейших решений в области национальной безопасности – как внутри-, так и внешнеполитических. Создавался он в первую очередь на основе вышеизложенного успешного опыта США. Однако в России с 1991 года внешнеполитическую деятельность осуществлял министр иностранных дел А.Козырев, который по существу получил от Б.Ельцина неограниченный мандат на проведение внешней политики, в том числе и на ее концептуальную часть. В результате, когда на должность секретаря Совета Безопасности был назначен Ю.Скоков, между ними начался нешуточный конфликт, тем более что Ю.Скоков, будучи весьма амбициозным человеком, пытался подмять под себя не только министра иностранных дел, но и других министров силового блока. Президент Б.Ельцин отправил его в отставку менее чем через год после назначения. В дальнейшем СБ возглавляли отнюдь не самые сильные чиновники - О.Лобов, И.Рыбкин, Н.Бордюжа, А.Кокошин, В.Рушайло, И.Иванов. Исключение из этого списка составил харизматичный генерал А.Лебедь, назначенный Б.Ельциным на эту должность сразу после президентских выборов 1996 года, в ходе которых А.Лебедь набрал чуть менее 15% голосов. Врочем, он был уволен через четыре месяца без объяснения причин.

В результате за без малого 20 лет сменилось около 20 его секретарей. Одним посчастливилось работать несколько лет, другим – несколько месяцев. Но каждый приходил со своей командой. Аппарат СБ был в основном занят адаптацией к очередной смене ситуации и к проводимым ежегодно, а иногда и чаще, реорганизациям, сопровождавшимся каждый раз выводом всех сотрудников за штат. К моменту завершения такой реорганизации терял своё место, как правило, и секретарь Совета Безопасности. Всё начиналось как бы с нуля. В этом режиме Совет Безопасности не мог, конечно, превратиться в эффективную координирующую структуру.

К тому же руководители силовых министерств и ведомств, координировать работу которых по положению был призван Совет Безопасности, сделали все, чтобы этого не допустить. Президент же (и первый, и второй), которого вполне устраивали прямые контакты с «силовиками», ничего не сделал для того, чтобы укрепить Совет, председателем которого он являлся. К тому же ни один из назначенных им секретарей СБ не располагал достаточным авторитетом в государстве для того, чтобы руководители других ведомств согласились с его координирующей функцией. Понятно, что когда секретарем СБ был специалист в сфере уголовного розыска В.Рушайло, то СБ не мог быть координатором принятия решений в области внешней политики. Даже авторитета бывшего министра иностранных дел РФ И.Иванова, например, для этого тоже оказалось недостаточно.

В результате работа аппарата СБ была практически дезорганизована. Ни на одном из этапов своего существования Совет Безопасности не имел возможности выполнять возложенные на него полномочия и из года в год терял свой авторитет и даже известность в российском обществе, несмотря на то, что по Закону «О безопасности» 1992 года Совет Безопасности РФ является центральным государственным органом подготовки, принятия и осуществления важнейших решений в области внутренней и внешней политики. Между тем недавний экспертный опрос показал, что граждане либо вовсе не знают о существовании такого органа власти, либо полагают, что он не имеет никакого политического веса. В рейтинге весов на первом месте Президент. На втором — министр иностранных дел. На третьем — Администрация Президента. На четвертом — нефтегазовый комплекс. На пятом — правительство (после нефтегазового комплекса!). На восьмом — ВПК. На девятом — частный бизнес. На тринадцатом — Госдума. На пятнадцатом — экспертное сообщество. На последнем, шестнадцатом — Совет Федерации. Совет Безопасности России в этом перечне не упоминается вообще.

Следствием такого положения дел явилось отсутствие государственного управления в области национальной безопасности в целом и в области внешней политики, в частности. Государственное управление свелось к оперативно принимаемым решениям даже тогда, когда они вели к долгосрочным и необратимым последствиям. В итоге сложилась ситуация, когда такого рода координацией на государственном уровне и сейчас по существу не занимается никто. В этих условиях резко упала (да и не могла не упасть) государственная дисциплина выполнения внешнеполитических решений. Ни Совет Безопасности, ни МИД, ни Администрация Президента - в том числе и по причине недостаточного авторитета и политического веса руководителей этих ведомств – оказались неспособными организовать эффективный механизм принятия и выполнения решений в этой сфере.

< Назад   Вперед >
Содержание