Geum.ru

Учебники

4. Взаимоотношения ЕС и России

Алгоритм отношений России с Западом (западное направление остается доминирующим, несмотря на попытки внешнеполитической и внешнеэкономической диверсификации) в принципе мало меняется на протяжении пятнадцати лет российской независимости.

Летом 1994 года Борис Ельцин впервые приехал на саммит «большой семерки» в Неаполе, тогда же на греческом острове Корфу было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и Европейским союзом. Этот документ является, пожалуй, самым ярким отражением того, каким на заре перемен обеим сторонам представлялось будущее России. Идеология Соглашения исходила из того, что Российская Федерация - это страна медленно, с огромными трудностями, откатами назад и виражами, двигающаяся тем же путем, что и восточноевропейские государства - кандидаты в члены ЕС. Россия будет меняться, трансформируя себя по европейской модели и постепенно принимая нормы и правила Евросоюза. О возможности вступления в Европейский союз не говорилось никогда, но подразумевалось, что по мере европеизации Россия каким-то образом займет свое место в западном мире. В конце 1994 года, началась первая чеченская война, надолго отравившая внешнеполитические отношения России и Запада. В этот же период начинается финансово-инвестиционное и экономическое освоение Западом постсоветского пространства. К этому же периоду относится освоение советского геополитического пространства (расширение НАТО и Европейского союза, запуск каспийских энергетических проектов), что вызывало растущее раздражение Москвы. С приходом на пост министра иностранных дел Евгения Примакова в январе 1996-го российский курс на мировой арене претерпел изменения. Примаков попытался его сбалансировать, обратив внимание на направления, которые до того мало интересовали Кремль, - Азию и Ближний Восток. Борьба против первой волны расширения Североатлантического альянса завершилась поражением и подписанием в 1997-м Основополагающего акта Россия-НАТО. По мнению одних, этот документ открыл огромные и впоследствии не использованные возможности для прорыва в отношениях недавних противников. Другие уверены, что, подписав этот акт, Москва, по сути, капитулировала и согласилась на все дальнейшие расширения Альянса. Одновременно Государственная дума РФ наконец-то ратифицировала СПС, вступившее в силу в ноябре 1997-го. На фоне оживления российской экономики и благоприятных отчетов МВФ казалось, что трудности роста преодолены, а отношения с Западом снова обещают интеграцию. Итоговое коммюнике денверской встречи «семерки» 1997 года констатировало, что Россия «завершает историческую трансформацию в демократическое государство с рыночной экономикой». В мае 1998-го Борис Ельцин впервые присутствовал на саммите промышленно развитых стран в Бирмингеме в качестве равноправного партнера - Россия участвовала в подготовке встречи с самого начала, чего никогда не было раньше. Однако российский дефолт 1998 года привел к потере больших капиталов для западных инвесторов. В двусмысленное положение попали международные финансовые организации и правительства ведущих стран, прежде всего Соединенных Штатов, которые выступали кураторами российской трансформации. После дефолта и последовавшего за ним политического кризиса отношения резко ухудшаются, учитывая также влияние внешнеполитического конфликта - югославской кампании НАТО зимой и весной 1999-го. Россия вновь пошла на компромисс, демонстрируя, что полномасштабной конфронтации не желает. К осени 1999-го отношения опять резко ухудшилась. В европейских и американских СМИ началась масштабная кампания по разоблачению российской мафии и коррупции, ее мишенью стала и семья президента Ельцина. Борьба за власть в России резко обострилась, на Кавказе вспыхнула новая война, вызвавшая бурю возмущения на Западе. Назначение премьер-министром и преемником президента отставного офицера КГБ Владимира Путина только подтвердило, что демократии в России нет и не будет.

С точки зрения установления экономических связей Россия-ЕС ситуация на 1999-2003 годы выглядела более оптимистично. Несмотря на то, что торгово-экономические отношения имели асимметричный характер, Россия вошла в список трех крупнейших внешнеторговых партнеров ЕС и далее наблюдается устойчивая позитивная динамика. По состоянию на 2007 год доля ЕС в российской внешней торговле приблизилась к 53 %, а объем российского экспорта в страны Евросоюза только за период 2000–2006 годов вырос в два раза и достиг 140 млрд. евро. Объемы прямых иностранных инвестиций, идущих в Россию из стран ЕС, выросли в период 2001–2005 годов с 2,5 млрд. евро до 9 миллиардов. Существенно выросли и гуманитарные контакты. Вместе с тем такое расширение торгово-экономических отношений все чаще сталкивалось с важным структурным противоречием. Несмотря на попытки стран – членов ЕС выработать единую позицию, в политической сфере влияние процессов европеизации не могло быть значительным в силу сохранения суверенных прав отдельных стран – членов ЕС. В тех же сферах, таких как «общая» внешняя политика или политика в сфере юстиции и внутренних дел, где институты ЕС уже действовали, но страны все еще играли полностью определяющую роль, Евросоюзу становилось все труднее находить общий язык с внешними партнерами.

Незадолго вступления Владимира Путина в должность президента Россия и Европейский Союз обменялись документами, декларирующими основные принципы политической стратегии в отношении друг друга. ЕС принял «Общую стратегию по отношению к России» (Кёльн, 3-4 июня 1999 г.), а Россия «Стратегию развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000 — 2010)» (подписана в Хельсинки, 22 октября 1999 г.). В последней значилась задача «придания партнёрству Россия — ЕС стратегического характера». Одновременно делалось уточнение, что партнёрство РФ и ЕС «в рассматриваемый период будет строиться на базе договорных отношений, то есть без официальной постановки задачи присоединения или «ассоциации» России с Европейским Союзом». В «Коллективной стратегии ЕС в отношении России» указывалось, что ЕС «приветствует возвращение России на принадлежащее ей по праву место в семье европейских народов в духе дружбы, сотрудничества, честного согласования интересов и на основе уважения общих ценностей, составляющих общее наследие европейской цивилизации». Среди основных целей была указана заинтересованность в «придании России способности к интеграции в общеевропейское экономическое и социальное пространство».

Эти документы развивали «Совместную политическую декларацию о партнёрстве и сотрудничестве между РФ и ЕС», принятую в Брюсселе 9 декабря 1993 г. и являлись попыткой преодолеть кризис в отношениях России с Западом, поводом для которого стали военная операция стран НАТО в Югославии в марте–июне 1999 года и расширение НАТО за счёт Польши, Чехии и Венгрии в марте того же года. Необходимо было сохранить прежний уровень сотрудничества между РФ и ЕС. Впрочем, назвать его высоким было нельзя. Принятые стратегии мало согласовывались друг с другом и носили чисто односторонний и декларативный характер, а среднесрочный горизонт прогноза не позволял ставить никаких стратегических целей. На деле оказалось, что отношения РФ-ЕС деградировали на протяжении всех последующих лет президентства Владимира Путина.

В некотором смысле исключением из этого общего тренда был период после терактов в США 11 сентября 2001 года и продолжавшийся где-то до середины 2003 года. В это время на Западе превалировал положительный тон высказываний о России. Тогда было уже возникло ощущение, что формируется общее евроатлантическое партнёрство США-ЕС-РФ, чему немало поспособствовала поддержка Россией военной кампании в Афганистане. На тот период казалось, что в этой главной альтернативе европейской и в целом западной политики в отношении РФ тактика «вовлечения» действительно была для Запада приоритетной. В 2001 году ЕС признал рыночный статус экономики РФ, что позволяло России решить целый ряд проблем экономического сотрудничества. Москва серьёзно рассчитывала на активизацию роли ОБСЕ как основного института, формирующего общее пространство безопасности от Америки до СНГ, видя в нём во многом альтернативу НАТО. Россия в начале президентства Путина сделала вторую за постсоветское время попытку интеграции с Западом, однако она оказалась, в целом, провальной. 2003 год стал переломным, поначалу благодаря такому событию, как военная операция США и их союзников в Ираке. Иракская война обозначила кризисную точку евроатлантической структуры. И, тем не менее, сильно ухудшив отношения России с США и рядом стран Европы, она дала толчок к формированию более близких политических отношений между Москвой, Парижем и Берлином.

Однако подлинный кризис отношений РФ с ЕС спровоцировала подготовка к расширению ЕС весной 2004 года и вступлению Болгарии, Латвии, Литвы, Эстонии, Румынии, Словении и Словакии в НАТО. Решение принять страны центральной и восточной Европы (ЦВЕ) в ЕС было принято ещё на Копенгагенском саммите ЕС в декабре 2002 года. Однако Россия во время переговорного процесса с ЕС по разрешению большого комплекса проблем, связанных с этим расширением, во многом благодаря ещё политике 1990-х гг., оказалась в слабой позиции. Пик напряжённости между ЕС и РФ пришёлся на конец 2003 года, когда ЕС решил просто проигнорировать интересы России, которые ущемлялись предполагавшимся расширением ЕС. Брюссель отверг все российские 14 пунктов «минимизации последствий расширения». Достаточно сказать, что новобранцы по принятии в ЕС должны выполнять все принятые в ЕС антидемпинговые процедуры против России. В ответ Москва тогда отказалась распространять на них действие Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве (СПС) — главного документа, регламентирующего российско-европейские отношений. Только 27 апреля 2004 года министры иностранных дел России и стран ЕС подписали Протокол о распространении на новых членов ЕС действия СПС, а также Политическую декларацию об учёте пакета российских озабоченностей. Большой проблемой стал и статус Калининградской области РФ, которая оказывалась окружена со всех сторон ЕС. Эта область — самый зависимый от российско-европейских отношений регион РФ. Несмотря на многочисленные переговоры, фактически, по мнению большинства экспертов, РФ в 2003-2004 гг. проиграла «калининградскую партию». Граждане России должны теперь получать де-факто визы для переезда в область и обратно. Среди причин этого провала Москвы назывались как отсутствие отлаженного переговорного процесса между ведомствами РФ и ЕС, так и общая некомпетентность российских переговорщиков. 1 мая 2004 года стало датой вступления в ЕС 10 новых членов: Кипра, Чехии, Эстонии, Венгрии, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии и Словении. После расширения Евросоюза доля торгового оборота России со странами ЕС увеличилась почти в два раза — с почти 30-ти до более чем 50%. Значимость взаимоотношений значительно увеличилась, однако общий политический фон сильно осложнился откровенно антироссийским настроем части «новобранцев». Владимир Чижов, российский посол в ЕС, признал пару лет спустя в интервью Financial Times, что после расширения ЕС отношения России с Союзом сильно осложнились. В попытках как-то спасти положение в 2004 году Россия предложила ратификацию Киотского протокола (Киотский протокол — международный документ, принятый в Киото (Япония) в декабре 1997 года в дополнение к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК). Он обязывает развитые страны и страны с переходной экономикой сократить или стабилизировать выбросы парниковых газов в 2008-2012 годах по сравнению с 1990 годом. Период подписания протокола открылся 16 марта 1998 года и завершился 15 марта 1999 года. Россия и Украина обязались сохранить среднегодовые выбросы в 2008—2012 годах на уровне 1990 года), ожидая встречных уступок со стороны ЕС по другим вопросам. Но их на деле не последовало, к чему Россия была морально не готова.

Последующие годы прибавили целый ряд поводов и причин для обострения напряжённости в отношениях между РФ и ЕС: запрет Москвы на импорт польского мяса, беспорядки в Эстонии, прекращение поставок российской нефти в Литву, российско-американские трения по поводу установки систем ПРО в Польше и Чехии, убийство А. Политковской и дело А. Литвиненко. В 2006 году премьер-министр Польши Ярослав Качинский даже призывал ввести против России экономические санкции. И хотя Россия настаивала на том, чтобы её разногласиям с Польшей не придавали общеевропейского уровня, польское вето на начало переговоров между РФ и ЕС по выработке текста нового Базового соглашения оказалось катализатором негативных настроений в самом ЕС, и атмосфера, прежде благоприятствующая переговорам, была сорвана. Попытки председательствовавших в ЕС Финляндии и Германии смягчить напряжённость и перевести диалог в конструктивное русло, фактически не дали даже минимально желаемых результатов. Многочисленные инициативы Финляндии, представленные на саммите РФ-ЕС в Хельсинки в ноябре 2006 года, были последовательно завалены Польшей.

Под руководством Германии была разработана и принята общая для трех стран, по очереди председательствующих в ЕС (Германия, Португалия и Словения), 18-месячная программа председательства. Та ее часть, которая касается восточной политики, будучи мало актуальной и для Португалии, и для Словении, писалась, фактически, именно Германией, ею же во многом она и реализуется. Так что до середины 2008 года можно по-прежнему наблюдать реализацию германской стратегии восточной политики Евросоюза. Германия предложила изменить общую формулу развития отношений, заменив модель «интеграции через изменения» (стратегия «домашних заданий» для России, с успешностью выполнения которых увязывался ход переговоров), на «интеграцию через переплетение», то есть на развитие экономических отношений как базы для демократических и рыночных реформ в России. Эта инициатива была с живостью подхвачена в Кремле, и Сергей Кулик, руководитель департамента АП РФ по развитию отношений с ЕС, озвучивал её как принятую Кремлём новую концепцию взаимоотношений с ЕС. Однако общую направленность на ухудшение отношений эта новая формула изменить не смогла.

С 19 мая по 15 ноября 2006 года Россия возглавляла Совет Европы под лозунгом «К единой Европе без разделительных линий». Это было последним проявлением романтических настроений в осмыслении российского-европейских отношений. К этому времени фактически перестала существовать и сложившаяся после начала Иракской войны «ось Москва — Берлин — Париж», которая на протяжении нескольких лет была опорой российской политики в Европе. Её слабостью было то, что она основывалась на системе личных связей президента России с главами государств «старой Европы». Она была обречена на утрату своей эффективности в связи с приходом к власти в соответствующих странах новых лиц, не стремившихся называть себя «друзьями Путина». Все эти перемены оказалось не в пользу хороших отношений России с этими странами. Ушедшие лидеры Великобритании, Германии, Франции и Италии попытались было запустить процессы интеграции между РФ и ЕС. В связи с более проамериканским настроем новых национальных лидеров, многие эксперты заговорили тогда о начале процесса активной «атлантизации» Европы и консолидации евроатлантического сообщества в том числе и перед лицом России. Большую негативную роль для отношений РФ-ЕС сыграл политический и медийный скандал, вызванный двумя смертями: убийством 7 октября 2006 года известной журналистки Анны Политковской и гибелью 23 ноября 2006 г. бывшего подполковника госбезопасности России Александра Литвиненко, получившего в 2001 году политическое убежище в Великобритании. Майский 2007 г. саммит РФ-ЕС в Самаре продемонстрировал глубокий политический кризис отношений. Наметилась тенденция к окончательному свёртыванию умеренной линии председательствующей в ЕС Германии в отношении России. Financial Times назвала саммит в Самаре «прохладным саммитом, перечеркнувшим надежды на укрепление российско-европейских отношений», где «Европейский Союз отмахнулся от требований России, просившей приструнить восточноевропейских членов ЕС». После встречи министров иностранных дел стран ЕС в сентябре 2007 года журнал The Economist так подвёл общий итог «российского вопроса»: Европа ищет сотрудничества с Россией с 1999 года, но эти поиски провалились. В целом несомненно, что в 2007 году ЕС стал значительно более консолидированным в вопросах отношений с РФ. В докладе, подготовленном в 2007 году для Европейского совета по международным отношениям, говорится о провале политики по демократизации и вестернизации России и об опасности тактики национальных сделок с Россией. В такой холодной атмосфере прошёл и саммит РФ-ЕС в Марфе (Португалия) 26 октября 2007 г., на котором было решено продлить на год действие старого СПС.

Вопросы безопасности волнуют Россию всё больше и в связи с ростом террористических угроз, и в связи с нестабильностью военно-политического положения стран СНГ. Не имея возможности участвовать в выработке решений стран НАТО, Россия ещё в начале 2000-х делала упор на повышении роли такой организации, как ОБСЕ. Россия предполагала сделать ОБСЕ «фундаментом европейской безопасности». В «Стратегии развития отношений РФ с ЕС» 1999 года было специально оговорено, что сторонам необходимо «активизировать совместную работу в целях сохранения ОБСЕ в качестве ключевой опоры европейской безопасности». Однако этот проект полностью провалился, что заставило Москву поменять свою позицию по ОБСЕ на прямо противоположную. Теперь Москва говорит о глубоком кризисе ОБСЕ, нуждающейся в серьёзной реформе, которая перенесла бы акцент в деятельности организации с гражданских прав на собственно политику безопасности и экономику. Другой обсуждаемый вариант — просто упразднение организации. Тем более что Россия вышла в 2007 г. из ДОВСЕ, за соблюдением которого призвана была следить именно ОБСЕ. Однако ОБСЕ остаётся сейчас единственной организацией по безопасности, объединяющей Россию и Запад, и простой отказ от неё также чреват потенциальной изоляцией.

Параллельно с этим Россия старается усилить роль Совета Европы как генератора общеевропейских норм и стандартов, чтобы не допустить превращения его во вспомогательный орган ЕС. Впрочем, такая политика РФ очень спорна. СЕ был фактическим орудием Холодной войны и в последнее время всё более напоминает о своих былых функциях. Сейчас Совет Европы всё менее является механизмом выстраивания отношений с Западной Европой, но чёткой стратегии отношения к нему со стороны России по-прежнему нет.

На сегодняшний день можно выделить три блока основополагающих документов, регулирующих взаимоотношения между Россией и ЕС в рамках стратегического партнерства:

1. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС как основополагающий, центральный документ этих взаимоотношений (заключено 24 июня 1994г. на о. Корфу). Такого рода Соглашения о партнерстве и сотрудничестве были заключены Европейским союзом со всеми странами СНГ, их тексты практически полностью совпадают. Поэтому Соглашение о партнерстве и сотрудничестве можно назвать “типовым соглашением”. СПС носит базовый характер, содержит общие положения о сотрудничестве между Европейским союзом и Россией. Соглашение является комплексным (закладывает основы взаимоотношений в политической, социальной, культурной сферах) на фоне доминирующего экономического содержания. В СПС существует прочная институциональная основа для взаимодействия РФ и ЕС. Главными институтами взаимодействия сторон являются ежегодные саммиты Россия-ЕС на уровне глав государств/глав правительств; регулярные (раз в полгода) встречи на уровне министров иностранных дел России и стран ЕС. Комитет по вопросам политики и безопасности проводит консультации с Россией, также проходят переговоры по международным проблемам между Высоким представителем ЕС по ОВПБ и Министром иностранных дел РФ. Политический диалог осуществляется и на встречах «Тройки» министров иностранных дел, встречах политических директоров, ежемесячных встречах Постоянного представительства РФ при Европейских Сообществах в Брюсселе с «Тройкой» Комитета по политике и безопасности и на экспертном уровне по широкому кругу актуальных международных вопросов. СПС изначально было приспособлено к функционированию в условиях, когда в России сложится рыночная экономика, а сама Россия вступит в ВТО. Еще одним важным фактором, указывающим на перспективность СПС, является его окончательная нацеленность на создание зоны свободной торговли между Союзом и Россией. СПС подтолкнул РФ постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообществ. Этот процесс сближения законодательств (а в лице ЕС это около 8 тыс. разнообразных юридических актов) распространяется, в частности, на такие отрасли права, как предприятия и предпринимательская деятельность; банковская деятельность; бухгалтерский учет и налогообложение компаний; охрана здоровья и жизни людей, животных и растений; защита окружающей среды; защита прав потребителей; косвенное налогообложение; таможенное законодательство; технические нормы и стандарты; законодательные и нормативные акты в области ядерной энергетики; транспорт.

На заседании Европейского совета 3-4 июня 1999г., проходившем в г. Кельн (Германия), была утверждена Общая стратегия Европейского союза по отношению к России сроком на 4 года. Общая стратегия определяет основные цели в отношениях с Россией. Такими целями являются:

1. укрепление демократии, принципа правового государства и государственных учреждений в России;

2. интеграция России в общеевропейское экономическое и социальное пространство;

3. сотрудничество в интересах укрепления стабильности и безопасности в Европе и за ее пределами;

4. сотрудничество по общим проблемам европейского континента.

Среди вышеперечисленных целей Сотрудничество в области безопасности находится в данный момент на весьма приоритетном уровне. В Совместной декларации РФ и ЕС об усилении диалога и сотрудничества по политическим вопросам и вопросам безопасности, которая была подписана в Риме в ноябре 2003 года, было заявлено, что основой сотрудничества между РФ и Евросоюзом является борьба с терроризмом и обязательства по предотвращению распространения оружия массового уничтожения. СПС включает специальный раздел, посвященный сотрудничеству России и Евросоюза по предотвращению противоправной деятельности (нелегальная иммиграция; противоправная деятельность в сфере экономики, включая проблемы коррупции; незаконные сделки с различными видами товаров, включая промышленные отходы; подделки; незаконный оборот наркотических и психотропных веществ). В Соглашении имеются и нормы, которые регулируют конкретные проблемы, например “отмывание” денежных средств, доходов от преступной деятельности в целом, и, в частности, от преступлений, связанных с наркотическими веществами; борьба с незаконным производством, поставкой и оборотом наркотических и психотропных веществ, а также работа по предотвращению и сокращению использования наркотических веществ. Включение подобных статей в СПС с Россией стало прецедентом в договорных отношениях Евросоюза с другими странами. Обе стороны объективно заинтересованы в развитии сотрудничества на антикриминальном направлении. ЕС установил прямые контакты с МВД РФ, Федеральной службой налоговой полиции (ФСНП), другими силовыми ведомствами России, совместно был проведен ряд акций по борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом.

Тем не менее, становлению полноценного сотрудничества препятствует ряд факторов. В практической плоскости масштаб сотрудничества России с ЕС в рамках ОВПБ до сих пор ограничен. Это объясняется в первую очередь тем, что ОВПБ (в отличие, например, от структур блока НАТО) имеет относительно «закрытый» характер в плане взаимодействия с государствами, не входящими в ЕС. Главная задача Высокого представителя ЕС по ОВПБ состоит в том, чтобы способствовать выработке согласованной позиции стран Евросоюза по важным международным проблемам и в целом стремиться к повышению способности ЕС говорить в мировой политике «единым голосом». Развитие отношений многосторонних внешнеполитических и военных структур ЕС с третьими странами пока, очевидно, является лишь второстепенной задачей руководителей ЕС, ответственных за ОВПБ. Более того, в связи с развитием Европейской политики соседства, ЕС стремится способствовать стабилизации регионов - стратегических соседей ЕС и будет концентрировать свои усилия на распространении своей концепции демократии на постсоветском пространстве. Все это может вызвать определенные осложнения в отношениях РФ и ЕС. Более того, у ЕС и РФ имеется ряд разногласий по урегулированию чеченской проблемы, прав человека в странах Балтии, проблемы Калининграда. Несмотря на все сложности во взаимоотношениях ЕС и РФ, Евросоюз понимает, что без стабильного взаимодействия с Россией, в том числе и по вопросам безопасности, невозможно будущее развитие общеевропейского процесса. Одним из приоритетных направлений во взаимодействии России и ЕС в области безопасности сможет стать борьба с терроризмом.

Позиция России в отношении Европейского союза сегодня находит отражение в Стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000-2010 гг.), представленной российской стороной на встрече Россия-Европейский союз в Хельсинки 22 октября 1999г. Данная стратегия является логическим развитием общей внешнеполитической концепции России на европейском направлении, исходит из общности исторических судеб народов и ответственности государств Европы за будущее континента, взаимодополняемости их экономик. Основными целями данной Стратегии являются:

1. обеспечение национальных интересов и повышение роли и авторитета России в Европе и мире путем создания надежной общеевропейской системы коллективной безопасности;

2. привлечение хозяйственного потенциала и управленческого опыта Европейского союза для содействия развитию социально ориентированной рыночной экономики России, базирующейся на принципах справедливой конкуренции;

3. дальнейшее строительство демократического правового государства в России.

В Стратегии указывается, что Россия отдает приоритет построению отношений с Европейским союзом на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве и не ставит целью на ближайшие 10 лет вступление в Европейский союз или создание ассоциации с ним (т.е. получение статуса ассоциированного члена). Напротив, в том, что касается процессов экономической интеграции, российская сторона выражает всяческую поддержку этому и не исключает идеи создания зоны свободной торговли между нашей страной и Европейским союзом в первые десятилетия XXI века. Стратегия России в отношении Европейского союза определяет приоритетные направления интенсификации сотрудничества.

2. Секторные соглашения, принятые на основе СПС и развивающих ее положений в различных сферах взаимодействия России и Европейского союза. В силу того, что СПС носит «рамочный характер», было заключено несколько двусторонних соглашений, то есть на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве объективно формируется целая система двусторонних соглашений между Россией и Европейским союзом по различным вопросам.

3. “Дорожные карты” по четырем общим пространствам, документы программного характера, не имеющие обязательной юридической силы, но определяющие практические мероприятия и действия в рамках текущих отношений между сторонами. Четыре “дорожные карты” по четырем общим пространствам, принятые в Москве в ходе встречи на высшем уровне между представителями ЕС и РФ 10 мая 2005г. воплощают в себе концепцию четырех общих пространств и развивают в соответствующих сферах положения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве применительно к сегодняшнему дню. Идея "четырех общих пространств" была выдвинута лидерами России и стран ЕС в Санкт-Петербурге в мае 2003 года. Это - общее экономическое пространство, общие пространства внутренней и внешней безопасности, а также науки, образования и культуры. Их "дорожные карты" предполагалось принять в прошлом году на ноябрьском саммите Россия-ЕС в Гааге. Однако подготовить их к сроку не удалось. Брюссель настаивал на едином пакете, в котором торгово-экономические отношения были бы увязаны с проблемами прав человека, ситуацией в Чечне, "замороженными конфликтами" в Молдавии и Закавказье. Москва предлагала принять сначала те "карты", к реализации которых уже готовы обе стороны, оставив согласование других на более позднее время. В итоге были приняты:

1. “Дорожная карта” по общему экономическому пространству,

2. “Дорожная карта” по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, в основе которой лежат следующие принципы: равенство между партнерами и взаимное уважение интересов; приверженность общим ценностям, в частности демократии и верховенству права, а также их гласному и эффективному применению независимыми судебными системами; уважение прав человека, в том числе прав лиц, принадлежащих к меньшинствам; уважение и соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, включая гуманитарные положения; уважение основных свобод, включая обеспечение свободы и независимости средств массовой информации (в сфере свободного пространства). Совершенствование сотрудничества для противодействия терроризму и всем формам организованной преступности, а также другим видам незаконной деятельности (в целях обеспечения безопасности). Содействие повышению эффективности судебной системы России и государств - членов ЕС и независимости суда, а также развивать судебное сотрудничество между Россией и ЕС (в сфере правосудия).

3. “Дорожная карта” по общему внешнему пространству,

4. “Дорожная карта” по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты. В этой сфере был заключен договор об упрощении государствами ЕС визовых процедур в отношении ученых из России.

“Дорожные карты” содержат в своих положениях комплекс практических мероприятий на ближайшую перспективу взаимоотношений сторон, однако не закрепляют сроков реализации этих мероприятий и четких механизмов контроля и ответственности.

“Дорожная карта” не является юридически обязательным источником, это политический акт, акт мягкого права (soft law), но она определяет ряд задач и областей сотрудничества на краткосрочные и среднесрочные перспективы. В частности, ставится задача содействовать человеческим контактам и поездкам между Россией и ЕС, обеспечить облегченное пересечение границы на законных основаниях и пребывание на законных основаниях на их территориях. Однако, ни учредительные договоры Союза, ни вторичное законодательство ЕС нигде не предусматривают, что Сообщества и Союз строят свои отношения с третьими странами, основываясь на подобных документах, поэтому по отношению к европейскому праву - это акт sui generis. Соответственно, прочной юридической основы для развития отношений сторон в рамках четырех пространств “дорожные карты” создать не могут, что служит предметом их справедливой критики.

Проблемной точкой до настоящего момента в отношениях Россия-ЕС является либерализация и последующая отмена визового режима. С 2002 года, после направления в адрес председателя Европейской Комиссии и глав государств-членов ЕС послания по проблематике жизнеобеспечения Калининградской области в свете расширения ЕС, в котором было предложено рассмотреть вопрос о переходе в перспективе на безвизовый режим взаимных поездок. Это послание явилось официальным началом переговоров по вопросу безвизовых поездок граждан России и стран Европейского Союза. ЕС не отверг возможность установления безвизового режима с Россией, а, напротив, на заседании Совета ЕС в Брюсселе 30 сентября 2002 г. было принято решение рассмотреть отдельно в качестве долгосрочной перспективы вопрос о возможности установления с Россией безвизовых отношений. Но в течение девяти лет проблема так и не решена. 12 мая 2010 года «Ведомости» со ссылкой на «близкое к структурам ЕС издание EUobserver» сообщили о том, что ЕС разработал «дорожную карту» для отмены визового режима с Россией и может представить ее уже на саммите в Ростове-на-Дону 31 мая — 1 июня. ЕС предъявляет России три требования: введение биометрических паспортов, принятие законов о защите данных и улучшение безопасности границ. «Но и в случае их выполнения отмена виз не гарантирована», — пишет издание.23 июля 2010 года премьер-министр Италии Сильвио Берлускони во время визита президента РФ Дмитрия Медведева в Италию обозначил трудности с отменой визового режима: «Есть сопротивление со стороны стран Восточной Европы. Может быть, это связано с советским периодом». После этого итальянский премьер отметил, что "взял обязательство" продолжить обсуждение этого вопроса в Евросоюзе. Он также сообщил, что уже предложил председателю Европейской комиссии Жозе Мануэлу Баррозу поставить вопрос об отмене виз с Россией в повестку ближайшего заседания Совета Европы в Брюсселе Газета «Коммерсантъ» № 133 (4433), 24.07.2010.

Между Россией и Евросоюзом назрел целый ряд серьёзных разногласий. Это и сфера энергетики, и столкновение интересов на постсоветском пространстве, и дискуссия о правах человека, и жёсткая конкуренция на отдельных товарных рынках. В сфере энергетики, при общей тенденции к увеличению объёмов торговли, наметился наиболее острый проблемный фон. Кризис поставок энергоносителей из РФ на Украину и в Белоруссию сильно изменил подходы ЕС к формированию отношений с Россией в энергетической области. С 2006 года в Европе всё более говорят об общей «энергетической внешней политике». Кремль серьезно проиграл на том, что не сумел обеспечить плавный, неконфронтационный переход в энергетической торговле со странами СНГ на рыночные цены. Во время председательства РФ в Большой восьмёрке энергетическая политика была приоритетной темой. Тогда Москва предложила свою концепцию международной энергетической безопасности, которая так и не была воспринята с доверием. Европа угрожает формированием подобия «энергетического НАТО». Хотя надо сказать, что пока ещё вопросы энергетического импорта не входят в сферу компетенции наднациональных органов ЕС. Еврокомиссия предложила России открыть российские трубопроводы третьим операторам в обмен на выход «Газпрома» на розничный рынок ЕС. Россия отказалась и решила уделить пристальное внимание Китаю и США. В. Путин, со своей стороны, предложил Европе допустить Россию к покупке активов в европейских распределительных сетях в обмен на допуск европейских компаний к российским добывающим мощностям. Однако эти инициативы не нашли должной поддержки. Сильно омрачила фон отношений ситуация, сложившаяся в 2006 году, когда «Газпром» заявил о желании приобрести британскую газовую компанию Centrica и электроэнергетическую Scottish Power, а официальный Лондон этого не допустил. От России требуют ратификации Транзитного протокола к Энергетической хартии. Страны ЕС настояли, чтобы включить в проект Транзитного протокола к Договору к Энергетической хартии статью № 20, по которой фактически Протокол стал документом, регулирующем отношения исключительно за пределами ЕС. Одновременно на встрече президента РФ и глав государств ЕС в Лахти (Финляндия) 20 октября 2006 года ЕС заявил о необходимости интегрировать положения Договора и Транзитного протокола к нему в текст будущего нового Соглашения РФ-ЕС. Евросоюз развивает обширные планы по диверсификации поставок энергоносителей, строительству транспортной и трубопроводной структуры в обход России. Актуальной стала идея «возобновления Великого шёлкового пути» в его энергетическом измерении / воплощении. Остро стоит проблема Северного и Южного газопроводов, которые строит сейчас Россия. Эти проекты противоречат интересам стран ЦВЕ и Турции, но соответствуют интересам западных членов ЕС, да и всего ЕС в целом, так как диверсифицируют транзитные пути поставок. Россия в ряде случаев смогла затормозить выработку единой энергетической политики в рамках ЕС, заключив долгосрочные контракты о поставках энергоносителей с компаниями Франции, Германии, Италии и Австрии. Большое значение имеет также требование ЕС к отмене Россией нетехнических ограничений на пролёты авиакомпаний стран ЕС по Транссибирскому воздушному маршруту. Россия обещала прекратить взимание платы с 2013 года, хотя этот вопрос ещё не решён. Это же требование может быть распространено и на другие виды транзитного сообщения, и в первую очередь транзит энергоресурсов.

Довольно остро стоит проблема столкновения интересов и планов России и Евросоюза относительно стран СНГ. Фактически ЕС пришёл на постсоветское пространство с 2004 г., в связи с проблемой Приднестровья и событиями Оранжевой революции на Украине. Во время председательства Германии внешняя политика ЕС вышла и на Среднюю Азию. У РФ и ЕС не совпадают представления о степени совместимости европейского и постсоветского интеграционных пространств. Например, синхронизация энергосистем Украины и Молдавии может происходить либо с Россией и другими странами СНГ, либо с ЕС. Проблема состоит уже в том, что в зону притяжения ЕС попадает всё ближнее зарубежье России, сама же Россия исключает своё членство.

Стратегия ЕС в отношении постсоветского пространства строится на задачах по стабилизации проблемных стран и регионов и, одновременно, запуску процессов частичной интеграции наиболее подготовленных для этого стран. Однако стоит отметить, что Россия никогда не была включена в стратегии ЕС относительно посткоммунистического пространства. В связи с этим политика Брюсселя относительно стран СНГ носит принципиально иной характер, чем его политика в отношении России, что само по себе является почвой для конфликтных ситуаций.

Постсоветское пространство, разумеется, не единственная зона международно-политических разногласий России и Европы. Серьёзнейшими камнями преткновения остаются вопросы статуса Косово, установки систем ПРО США в Центральной Европе, политика в отношении Ирана. Однако именно «постсоветские противоречия», в силу их исключительной приоритетности для самой России являются определяющими в стратегическом плане.

Ещё одной значительной проблемой, отравляющей российско-европейские отношения, является уже упомянутая критика России за ущемление демократии и прав человека. Надо сказать, что защита прав человека давно стала для Евросоюза одним из приоритетных вопросов во взаимоотношениях с внешним миром в целом и сопредельными странами в особенности. В ЕС есть чёткое убеждение (ещё с 1970-х гг.), что в качестве глобального игрока Союз располагает главным образом именно «мягкой силой». Такое внимание к морально-правовой тематике вполне понятно, ведь поначалу Евросоюз был объединением бывших колониальных держав и экс-участников гитлеровской коалиции и тема прав человека была для них принципиально важна как способ очистки имиджа от плохого исторического наследия перед США. Акцентировка этих вопросов стала традицией ЕС. ЕС постоянно и последовательно настаивает на принципе «демократической обусловленности» в своих внешнеполитических связях. Все договоры и соглашения, которые подписывает ЕС, имеют и идеологическую обусловленность. Особенно выпуклым этот аспект европейской политики («стратегия стимулируемой европеизации») стал после Копенгагенского саммита ЕС (июнь 1993 г.). В 2000 году была принята Хартия фундаментальных прав ЕС — главное мерило при оценке норм демократии в третьих странах.

Сложившуюся атмосферу российско-европейских отношений, особенно в перспективе выработки нового базового двустороннего соглашения, можно охарактеризовать как взаимную стратегическую неопределенность. И в России, и в ЕС отсутствует понимание стратегической цели российско-европейского диалога. РФ и ЕС не в состоянии сформулировать не только конечную, но даже промежуточную цель своих взаимоотношений. Стороны не могут определиться, кем они друг друга хотят видеть. Эксперты считают, что речь идет о самоопределении России: готова ли она стать в долгосрочной перспективе глобальным независимым центром в международной системе, либо же её будущее — находиться в системе европейской. Не менее важно определиться со своим будущим и Евросоюзу. Европа до сих пор не выбрала формат внутренней интеграции, а он будет определяющим для отношения РФ к евроструктурам. Провал проекта европейской конституции на референдумах во Франции и Нидерландах выявил кризис механизма согласования интересов стран ЕС. В ЕС просто нет общего видения дальнейших стратегических целей проекта евроинтеграции.

Во взаимодействии России с ЕС можно усмотреть значительную асимметрию. Для ЕС речь идёт о включении аутсайдера в преуспевающее европейское пространство, и желательно в качестве энергетического придатка со слабым голосом. Для России речь идёт о важнейшем внешнем партнёре. Прежде всего, торговом. Примечательно, что торговля с СНГ в структуре товарооборота России составляет около 20%, тогда как с ЕС — около 60%. Несмотря на эту возрастающую экономическую зависимость, РФ и ЕС по-прежнему имеют очень слабые институты сотрудничества. Очень слаб аппарат представительства российских деловых кругов в Брюсселе, почти отсутствует пророссийское лобби. Что касается политического взаимодействия, то можно выделить три уровня отношений России с Евросоюзом: самый общий (как с организацией), региональный («Северное измерение», Совет государств Балтийского моря, Совет Баренцева Евро-Арктического региона и др.), а также двусторонний на межгосударственном уровне. Несущей конструкцией российско-европейских отношений являются именно двусторонние отношения. Одновременно стоит задача расширения контактов на региональном уровне.

< Назад   Вперед >
Содержание