Учебники

4.3. Роль и место Парламента в системе механизмов обеспечения безопасности

В механизмах обеспечения безопасности Парламент призван решать целый ряд важнейших задач.

Первая и самая очевидная из них состоит в том, что Парламент должен разрабатывать и постоянно совершенствовать законодательную базу, на основе которой должны функционировать и взаимодействовать все субъекты, так или иначе вовлеченные в деятельность по обеспечению национальной безопасности страны. Причем эта система законов должна охватывать как обеспечение интересов, прав и свобод отдельных личностей – граждан, так и регламентацию деятельности общественных организаций и государственных институтов, прежде всего силовых структур, к которым относятся Вооруженные Силы, силы МВД и ФСБ и др.

Вторая задача состоит в оказании влияния на выбор национальных приоритетов вообще и приоритетов в области обеспечения политики безопасности, в частности. Основным каналом влияния при этом, помимо самого законотворчества, остается государственный бюджет. Именно распределение бюджетных средств наилучшим образом показывает, решению каких задач по обеспечению национальной безопасности отдается предпочтение.

Третьей важной функцией Парламента как механизма в сфере обеспечения национальной безопасности страны является гражданский политический контроль над силовыми институтами государства, недопущение опасной концентрации власти в руках какого-либо исполнительного органа, особенно из числа тех, под контролем которых находятся реальные силовые рычаги, такие как вооруженные формирования. Вообще, контрольные функции Парламента как одного из механизмов по обеспечению национальной безопасности наиболее ярко выражаются в возможности контролировать исполнение государственного бюджета, влиять на подбор и расстановку кадров в наиболее важных звеньях государственного аппарата, контролировать их работу и осуществлять независимую экспертизу, организуя слушания по наиболее важным проблемам, стоящим перед государством.

Наконец, важная роль Парламента как одного из механизмов, используемого в ОНБ, связана с процессом ратификации международных договоров, заключаемых Россией.

Каждая из названных задач в российских условиях имеет свою специфику. Прежде всего это связано с отсутствием длительного опыта парламентаризма в России, с особенностями действующей Конституции, которая значительно ограничивает роль и значение органов законодательной власти. Сам законотворческий процесс в государственной Думе не отличается системностью и продуманностью и не базируется на четком концептуальном фундаменте. Последовательность выдвижения законодательных инициатив, обсуждения законопроектов в комитетах и комиссиях и их последующее принятие чаще определяются конъюнктурными политическими соображениями, чем государственной целесообразностью. Очень слаба и координация между законодательной и исполнительной ветвями власти – Думой, Администрацией Президента и Правительством.

Поэтому организацию эффективного функционирования Федерального Собрания в деятельности по обеспечению национальной безопасности необходимо начинать с четкого формулирования на уровне высших органов государственной власти политики национальной безопасности России. Если исходить из того, что безопасность России связана с возможностью развития ее граждан, их сообществ и страны, с безусловной защитой прав и свобод граждан, созданием государства, в котором обеспечивается верховенство права и закона, то эти условия, в свою очередь, могут явиться основанием для формирования нескольких пакетов законодательных актов, разработке и принятию которых должен быть предоставлен «режим наибольшего благоприятствования», причем формирование этих «пакетов» целесообразно проводить совместно представителям высших эшелонов исполнительной власти и руководства комитетов и комиссий Федерального Собрания. Иными словами, минимальная законодательная база, необходимая для деятельности по обеспечению национальной безопасности, должна быть сформирована по возможности быстро и комплексно. Второе условие, по меньшей мере, столь же важно, как и первое. Пока что в очередности разработки и принятия законов трудно обнаружить стремление решить эту задачу.

Формирование «пакетов» первоочередных законодательных актов будет во многом определяться тем содержанием понятия национальная безопасность, которое декларируется на высшем политическом уровне. Они отнюдь не должны ограничиваться чисто военно-силовыми вопросами, такими как «Закон об обороне», «Закон о безопасности», «Закон о статусе военнослужащего» и т.д. Вполне возможно, что в соответствии с Концепцией, отдающей приоритет развитию личности и общества, не менее важно включение в состав первоочередных пакетов законов, обеспечивающих неукоснительную реализацию прав и свобод граждан, включая право частной собственности, свободу предпринимательской деятельности, защиту гражданина от бюрократического произвола государства, представляющего сегодня одну из главных угроз и основных препятствий для развития России и, следовательно, для ее безопасности.

При разработке законодательной базы, регламентирующей деятельность по обеспечению национальной безопасности, можно также использовать ресурсный подход. Парламент при разработке законов может сконструировать их таким образом, чтобы они способствовали превращению деятельности по обеспечению безопасности из ресурсопоглощающей в деятельность, увеличивающую ресурсный потенциал. Если, скажем, для оказания противодействия риску, связанному с возможной будущей экспансией Китая, Россия будет делать ставку на создание на Дальнем Востоке энергосети или инфраструктуры, ориентированной на китайский рынок и использующей зарубежные инвестиции, то задачей Парламента станет первоочередная разработка и принятие законодательных актов, стимулирующих такого рода инвестиции.

При любой попытке оптимизировать работу Парламента по законотворчеству в области безопасности мы столкнемся с проблемой способности его депутатов принять профессиональное решение относительно состава пакетов законодательных актов, очередности их рассмотрения и содержания. Ясно, что публичные политики, как правило, не обладают достаточной компетенцией. А поскольку Парламент России еще достаточно молод, то и депутаты не обладают практическим опытом в указанных сферах деятельности; им будет необходима помощь профессионалов в выработке ответственных решений. Ясно также и то, что существующие в настоящее время помощники депутатов могут оказать помощь скорее в плане организации их работы, чем в плане экспертно-аналитическом. Значит, важно на самом начальном этапе законотворчества организовать сотрудничество депутатского корпуса с экспертно-аналитическим сообществом. При этом необходимо решение двух задач. Во-первых, у депутатов должны выработаться потребность и вкус к профессиональному мнению и совету. Во-вторых, под такое сотрудничество необходимо подвести финансовую базу, поскольку Парламент должен иметь возможность привлекать первоклассных специалистов, что в рыночных условиях означает необходимость идти на определенные затраты. Однако, это обойдется, в конечном счете, несравненно дешевле, чем в условиях отсутствия необходимых законов «латать дары в законодательстве» с помощью президентских указов или иных подзаконных актов, как это, например, происходит в вопросе о частной собственности на землю, или принимать законы, адекватность которых современным реалиям, как и их долговечность, вызывает большие сомнения.

Вторая важная сторона деятельности Парламента по обеспечению национальной безопасности связана с такой специфической формой законотворчества, как рассмотрение и принятие государственного бюджета Российской Федерации. Надо сказать, что полномочия российской Государственной Думы в этом вопросе явно недостаточны, и это не способствует обеспечению российских интересов вообще и интересов национальной безопасности, в частности. Собственно, в Думе нет пока сложившейся процедуры постатейного профессионального анализа и обсуждения бюджета в течение достаточно длительного времени. Дума обладает правом либо целиком принять, либо целиком отвергнуть предложенный Правительством бюджетный запрос. Например, военная часть государственного бюджета дается с недостаточной степенью детализации по видам Вооруженных Сил и военным программам. Все это оставляет военному ведомству совершенно недопустимую свободу рук в расходовании выделяемых средств по своему усмотрению и в соответствии со своими представлениями об интересах безопасности государства.

В свою очередь, следует отметить, что российское государство еще ни разу, с момента своего образования после распада СССР, не выполнило своих финансовых обязательств перед Министерством обороны, как, впрочем, и перед всеми другими бюджетными организациями. В результате сложилась порочная система, когда финансирование государственных ведомств, включая силовые структуры, производится по случайному и непредсказуемому расписанию и в объемах значительно меньших, чем это запланировано в госбюджете, а ведомства, в свою очередь, считают, что в подобных условиях они вольны распоряжаться полученными финансовыми ресурсами по своему усмотрению, что создает идеальную почву для ведомственного произвола и коррупции. В таких условиях не может быть и речи о формировании и обеспечении выбранных приоритетов политики национальной безопасности.

Ясно, что сложившуюся практику придется менять, и чем скорее это будет сделано, тем лучше будет для интересов России вообще и интересов ее безопасности, в частности. Бюджетный запрос должен поступать в Госдуму из Правительства с высокой степенью детализации по статьям, и на его анализ и обсуждение должно предоставляться необходимое время. Думе необходимо выработать четкую процедуру первоначального разделения бюджетного запроса на блоки и их адресного распределения для первичного рассмотрения между комитетами и комиссиями Госдумы. Понадобится разработка согласительных и координационных механизмов внутри Парламента, которые позволяли бы на определенном этапе работы с бюджетом сводить его части после рассмотрения в соответствующих думских комитетах в единое целое. Главное при этом, чтобы депутаты могли сделать осознанный вывод, соответствует ли предлагаемое распределение финансовых ресурсов государства провозглашенным его политическим руководством стратегии развития и задачам деятельности по обеспечению национальной безопасности. Все эти задачи требуют достаточно объемной и серьезной экспертной работы на регулярной основе. Поэтому, помимо широкого взаимодействия с экспертно-аналитическим сообществом, Думе рано или поздно придется налаживать собственную аналитическую деятельность.

Помимо участия в разработке государственного бюджета депутаты и аппарат Думы должны будут принять самое непосредственное участие в контрольных функциях по проверке его выполнения. Действующая в настоящее время Счетная палата – очень важный шаг в нужном направлении, но ограничиваться им нельзя. И хотя этот орган совершенно независим, все же исполнительная власть не может эффективно контролироваться только другими органами исполнительной власти. Законодательная власть в лице органов Государственной Думы должна иметь возможность участвовать напрямую в контроле за исполнением принятого ей государственного бюджета.

Что касается влияния Парламента на подбор и расстановку кадров, занимающих ответственные государственные посты, то и здесь необходимо изменение сложившейся практики. Пока роль Госдумы Российской Федерации сводится к тому, что она вправе принять или отвергнуть кандидатуру Председателя Правительства, предложенную Президентом, и состав сформированного им Правительства. Безусловно, избранный Президент должен иметь свободу в подборе своей команды. Думается, однако, что вполне можно сформировать такую процедуру парламентского обсуждения и одобрения кандидатов на важнейшие государственные посты, которая, никак не ущемляя прав Президента, помогала бы избежать появления на ответственных постах фигур, от которых впоследствии все равно приходится избавляться с большим ущербом и для самого Президента, и для демократических идей, которые ассоциируются сегодня с исполнительной властью.

Вообще сам процесс формирования Правительства выявил еще одну большую слабость российских демократических институтов, что вполне можно рассматривать как угрозу национальной безопасности страны. Оказалось, что в России совершенно отсутствует механизм, способный трансформировать выбор, сделанный обществом на президентских выборах, в состав кабинета министров, который гарантировал бы проведение политики в соответствие с этим общественным выбором. Строго говоря, ничто не мешает Председателю Правительства, имя которого назовет Президент, пригласить на работу в Правительство людей с любыми политическими взглядами, включая и такие, которые прямо противоположны тем, что получили одобрение и поддержку в ходе выборов. Эта ситуация отражает слабость и неразвитость многопартийной политической системы в России и вот в ее-то становлении роль Парламента огромна. По-видимому, перечисляя задачи, которые должны решаться Парламентом как одним из механизмов, участвующих в деятельности по обеспечению безопасности, следует особо выделить становление и развитие многопартийной политической системы.

Говоря об обеспечении гражданского политического контроля над военной, а в более широком плане над «силовой сферой» государства, необходимо понимать под этим сочетание уже перечисленных областей деятельности Парламента. Во-первых, это разработка законодательной базы, призванной ликвидировать «правовой вакуум» в регламентации деятельности силовых структур – Министерства обороны, Министерства внутренних дел, служб безопасности, ФАПСИ и т.п. Некоторые законодательные акты в этой области уже приняты, но необходим комплексный, «пакетный» подход. Во-вторых, это детальная разработка и контроль за исполнением тех статей бюджета, которые определяют финансирование этих структур. Наконец, это возможность влиять на подбор высших руководящих кадров в этих структурах и, что не менее важно, введение в практику работы Парламента организации специальных слушаний, если необходимо закрытых, на которые могли бы приглашаться руководители силовых структур (и были бы обязаны принять приглашение Парламента, если оно получено).

Вообще, одной из главных задач совершенствования работы Парламента должно стать осознание депутатами факта, что они имеют законное право задавать вопросы любому должностному лицу государства и получать исчерпывающие ответы. При этом мотивы вызова в Парламент и процедура слушаний должны быть детально разработаны и исключать использование этого инструмента в чисто политических целях. Очевидно, что при этом у Президента должен быть совершенно особый статус, и только экстраординарные обстоятельства могут служить мотивом для его личного приглашения на слушания.

Другое, не менее важное условие эффективности работы Парламента, состоит не только в праве депутатов задавать вопросы, но и в их профессионализме в оценке и обращении с полученными ответами. И здесь опять встает вопрос о необходимости как собственного аналитического обеспечения работы Федерального Собрания, так и организации его контактов с экспертно-аналитическим сообществом.

Наконец, необходимо привнести какую-то логику и профессионализм в работу Парламента по ратификации международных договоров России. Эта работа остается чрезвычайно важным направлением деятельности по обеспечению национальной безопасности страны. Необходимо разработать механизм, который позволял бы определять, в какие комитеты Госдумы должны поступать определенные виды международных договоров. Процесс этот не должен носить случайного характера. Важно определить и то, каким образом, в какой последовательности и в каких временных пределах в комитетах Госдумы и Совета Федерации должны организовываться слушания по подписанным документам, как организовывать постоянную работу над ними депутатов и собственных аналитиков Парламента, а также привлекаемых экспертов.

< Назад   Вперед >
Содержание