Учебники

Что необходимо предпринять?

Повышение эффективности внешней политики требует принятия специального закона о механизме разработки, принятия и реализации внешнеполитических решений, который обеспечивал бы четкую координацию деятельности министерств и ведомств в этой области под руководством Президента РФ в целях проведения единой линии Российской Федерации в отношениях с другими государствами и международными организациями. Как и в других успешных странах, отечественный механизм должен иметь коллегиальный характер, характеризоваться вовлеченностью всех субъектов внешней политики и опираться на глубокую аналитику и экспертизу правительственных и неправительственных научно-исследовательских центров.

Нет сомнений, что принятие политических решений в соответствии с Конституцией РФ по принципиальным вопросам внешней политики должно осуществляться Президентом Российской Федерации. Однако для представления Президенту РФ предложений по этим вопросам требуется их согласование между должностными лицами, имеющими непосредственное отношение к внешней политике. Это Председатель Правительства, секретарь СБ, руководители МИД, Минобороны, ФСБ и СВР. На данном этапе государственного строительства России в этом процессе, вероятно, должны принимать участие также представители законодательной власти – Председатели Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ: это необходимо для обеспечения единой позиции высших представителей двух ветвей власти по важнейшим внешнеполитическим вопросам, т.е. элементарной государственной дисциплины. Перечисленные лица и должны образовать новый орган по внешней политике и международной деятельности при Президенте Российской Федерации (который по-прежнему был бы его Председателем) в качестве его постоянных членов. Этот орган может быть создан путем кардинальной реформы Совета Безопасности РФ (поскольку в нем уже представлены все вышеперечисленные должностные лица), наделения его дополнительными полномочиями в вопросах внешней политики (нынешний СБ оказался для выполнения этой функции непригодным). Такой орган и был бы аналогом СНБ США. В этом контексте потребовалось бы, разумеется, назначение соответствующего функциям нового Совбеза его секретаря – из числа авторитетных отечественных дипломатов – с небольшим, хорошо оснащенным аппаратом.

В этом случае Совбез превратится из совещательного и рекомендательного органа при Президенте в реальный центр власти с широкими полномочиями. Вместо не слишком конкретных решений этот орган сможет принимать резолюции (по итогам пленарных заседаний голосами постоянных членов), а также директивы для российских делегаций на международных переговорах. Эти директивы не будут требовать подтверждения иными органами государственной власти (например, указами Президента) и будут обязательны для исполнения руководителями всех исполнительных органов, в том числе правительства. Кроме того, Совбез должен быть наделен правом формировать высшую кадровую политику государства в сфере национальной безопасности. И, наконец, Совбез должен получить отдельную строку в бюджете .

Следует подчеркнуть, что коллегиальность в подготовке решений в сфере управления международной деятельностью характерна для государств в целом, независимо от культурно-цивилизационных различий, их геополитического, геостратегического и геоэкономического положения. Это обстоятельство обусловлено, в первую очередь, тем, что по сути любая международная проблема – комплексна в своей основе. Как правило, она имеет взаимозависимые военно-политическую, экономико-финансовую, социальную, дипломатическую и другие составляющие и, соответственно, последствия как временного, так и длительного характера. Именно в условиях сегодняшнего мира, и места в нем России, положения внутри страны, главе государства требуется общенациональный коллегиальный орган управления (а не механизм для консультирования Президента) международной деятельностью страны. Нельзя в данном контексте не согласиться с прочно укоренившимся в США пониманием того, что ни одно государственное ведомство, какими бы формальными правами оно ни наделялось, не может быть лидером в сфере международной политики и ожидать от других заинтересованных ведомств, что они за ним последуют. Внешнеполитическая деятельность должна основываться в том числе и на новых возможностях по продвижению интересов страны через развитие международных связей всеми субъектами международной деятельности государства, в том числе российскими регионами.

Представляется, что эффективное функционирование механизма выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений связано с пятью главными методологическими трудностями.

Во-первых, такой механизм не может быть механизмом выработки, принятия и реализации всех внешнеполитических решений. Речь идет лишь о ключевых решениях, которые связаны непосредственно с внешними аспектами национальной безопасности, имеющими отношение к жизненно важным интересам личности, общества и государства. Следовательно, основная методологическая сложность состоит здесь в том, чтобы отделить ключевые внешнеполитические проблемы от текущих и оперативных, которыми занимается Министерство иностранных дел РФ. Общее соображение здесь такое: ключевые решения – это решения, непосредственно связанные с национальной безопасностью, как она «прописана» в соответствующих официальных документах – Концепции национальной безопасности, Концепции внешней политики, Военной доктрине, а также в других подобного рода документах – концепциях экономической, информационной, продовольственной безопасности и т. д. Следует провести соответствующую инвентаризацию этих документов. Например, проблема вступления России в ВТО – это проблема, напрямую относящаяся к национальной безопасности (поскольку она затрагивает жизненно важные интересы граждан России), хотя она и не имеет прямого отношения к военно-политической проблематике.

Во-вторых, необходимо строго и четко разграничить компетенцию различных ведомств. И в первую очередь – исполнительной и законодательной ветвей власти. Ведь мы ведем речь о механизме не только выработки и принятия, но и реализации внешнеполитических решений. К реализации таких решений ни Совет Федерации, ни Государственная Дума, ни вообще законодательные органы власти, отношения иметь не могут. Для того, чтобы выполнять такие решения нужны соответствующие ресурсы, людской и материальный потенциал, чем законодатели не располагают. Реализация – это исключительная прерогатива исполнительной власти. Другой вопрос, что законодательные органы могут контролировать выполнение принятых с их участием решений путем различного рода депутатских запросов, организации слушаний с участием руководителей федеральных ведомств и т. д. Хотя опять же функция контроля должна быть строго разграничена между исполнительными (в частности, президентскими) и законодательными органами власти. Например, текущий регулярный контроль за президентскими решениям в области внешней политики (в том числе контроль за внешнеполитическими ведомствами, и в первую очередь МИД) должен, безусловно, осуществляться Администрацией Президента РФ.

В-третьих, в условиях становления в России по-настоящему многопартийной системы следует отработать четкий механизм принятия важнейших внешнеполитических решений с участием представителей правящей партии (партий) и оппозиции (как это делается в других цивилизованных странах, в частности, в США).

В-четвертых, следует разработать различные алгоритмы принятия решений, когда это необходимо делать в различные сроки. Скажем, долгосрочное (год) решение (например, политика России в отношении расширения НАТО); среднесрочная (месяц) ситуация (например, наша реакция на выход США из Договора по ПРО); срочное (сутки) решение (например, позиция в связи с терактами в США).

В-пятых, – и это, пожалуй, главное – необходимо обеспечить сопряжение принимаемых внешнеполитических решений с имеющимися ресурсами, в первую очередь, экономическими ресурсами страны

< Назад   Вперед >
Содержание