Учебники
1.6. Система соціального захисту в Україні
Проблема формування ефективної системи соціальної політики, в тому числі політики соціального захисту, є вкрай актуальною для України. Систему фондів суспільного споживання, що була невід’ємним елементом радянського господарського механізму, протягом ринкової трансформації вітчизняної економіки було повністю зруйновано. Внаслідок цього на постсоціалістичному соціальному просторі виникла значна інституційна порожнеча, яка тільки зараз починає заповнюватись. Теоретичні аспекти розвитку соціальної сфери за умов панування ринкових відносин почали розроблятися вітчизняною економічною думкою наприкінці 1990-х – початку 2000-х років. На сьогодні в Україні сформувалося достатньо широке коло вчених, які ретельно, з різних позицій досліджують шлях соціалізації економічних відносин; до них належать Аксьонова С., Антонюк В., Балтачеєва Н., Баланда А., Близнюк В., Богиня Д., Васильченко В., Гаркавенко Н., Грішнова О., Григорович С., Данилишин Б., Дієсперов В., Кашулько О., Кір’ян Т., Кичко І., Колот А., Коропець П., Кочума І., Крищенко К., Куликов Ю., Курило І., Куценко В., Левін П., Лібанова Е., Мандибура В., Маршавін Ю., Мельник С., Михайленко Н., Новак І., Павловська О., Панченко В., Петрова І., Семикіна М., Стожок Л., Ткаченко Л., Ушанко Н., Филюк Г., Шаповал М., Щетиніна Л. тощо. У той же час спеціальних досліджень соціального захисту як системного явища вітчизняними науковцями на сьогодні майже не проводиться.Останніми роками інтереси економістів і соціологів концентруються на проблемі відшукання балансу між економічним зростанням та рівнем соціального захисту, яка активно обговорюється як правило в періоди формування державного бюджету і підготовки звітів про його виконання. У цьому зв’язку позначилися дві протилежних думки. Відповідно до першої, збільшення соціальної складової в державних витратах вище за деякий певний рівень, що є одним із серйозних ризиків для розвитку національної економіки і може призвести до економічної стагнації. Прихильники другого підходу відзначають, що збереження нинішнього рівня соціальних витрат держави є не меншим ризиком для розвитку національної економіки, тому що такий рівень не забезпечує належних інвестицій у людський капітал і стримує формування економіки знань.
На пострадянському науковому просторі все більш посилюється позиція, відповідно до якої забезпечення соціальної справедливості не перешкоджає зростанню економіки. Навпаки, саме таке зростання неможливе без соціальних гарантій, гідної оплати праці і справедливого розподілу доходів, без розвиненої системи соціального партнерства. Зневага підтримки соціальних стандартів негативно позначається на конкурентоспроможності трансформаційних економік, їх спроможності досягти рівня високорозвинених країн світу. З міжнародного і вітчизняного досвіду відомо: тільки суттєві капіталовкладення в людину здатні забезпечити трансформацію ресурсної індустріальної економіки в економіку знань – економіку щоденної технологічної революції, що створюється особистими зусиллями активних, здорових, освічених громадян. Не випадково розвинені країни значну увагу приділяють соціальному забезпеченню населення, спрямовуючи в освіту, науку, охорону здоров’я, культуру такі обсяги бюджетних коштів, які в декілька разів перевищують витрати капітального характеру.
Нині ця ідея набуває все більшого поширення в Україні, про що свідчить державне замовлення на обґрунтування загальної стратегії соціально-економічного розвитку. Зазначена стратегія припускає вичленовування певних пріоритетів національного розвитку, визначення етапів і умов їх реалізації. Певні пріоритетні завдання визначаються на рівні послань Президента України до Верховної Ради України й урядових програм, починаючи з 2000 р. При цьому кількість таких пріоритетів сягала декількох десятків, самі пріоритети постійно змінювалися залежно від цільових орієнтацій уряду, існуючої політичної ситуації, актуальних завдань, що виникали на різних етапах ринкової трансформації. У результаті на сьогодні в Україні фахівці нараховують більш ніж 400 державних цільових програм, що мають приблизно однаковий рівень пріоритетності. Фінансування цих програм здійснюється в неповному обсязі, у «рваному режимі», що не дозволяє досягти поставлених завдань і не може бути визнано суспільством як ефективне використання власних ресурсів.
У зв’язку з підготовкою проекту загальної Стратегії соціально-економічного розвитку України постає завдання вибору й обґрунтування основних складових розвитку, а в межах кожного з них – сукупності найважливіших пріоритетів. Соціальна політика, у тому числі, політика соціального захисту, безсумнівно, є складовою національної Стратегії; у той же час окремі сучасні проекти в галузі освіти, охорони здоров’я, сільського господарства, будівництва доступного житла, пенсійного забезпечення й ін. спрямовані на «крапкове» вирішення найбільш гострих соціальних проблем за рахунок державного фінансування. Проекти можуть стимулювати позитивні зрушення в названих сферах, однак їх включення до Стратегії національного розвитку покликано забезпечити не просто зрушення, але якісно новий характер перетворень – системність. Так, система пріоритетів соціального захисту має спиратись на сукупність взаємозалежних інститутів, які у процесі взаємодії здатні не тільки відтворювати свою структуру, але і трансформувати її, адекватно реагуючи на зміни умов суспільного господарювання і відповідний соціальний запит.
Система соціального захисту покликана соціалізувати економічний механізм господарювання, спрямувати його потенціал для:
– підвищення загального рівня життя населення;
– досягнення соціальної справедливості в межах ієрархії різних категорій, верств і соціальних груп суспільства;
– забезпечення прожиткового мінімуму і конституційних гарантій для всіх громадян, незалежно від віку, статі, національності, місця проживання;
– стимулювання трудової і підприємницької активності населення;
– залучення всіх працездатних громадян до економічної участі в загальнодержавних заходах.
Принципами процесу соціалізації сучасної економіки є:
– послідовність і стабільність здійснення;
– об’єктивна обумовленість і адекватне суб’єктивне забезпечення;
– соціоекономічна двоєдність: забезпечення єдності та узгодженості соціальної й економічної спрямованості господарських процесів, соціальної справедливості та економічної ефективності;
– принцип гуманізму;
– соціальна конкуренція.
Сутність системи соціального захисту виявляється у функціях, які вона виконує в суспільстві. Найважливіші серед них:
– сприяння гармонізації економічних інтересів;
– забезпечення зростання добробуту суспільства;
– створення фундаменту і системи передумов для реалізації творчого потенціалу громадян;
– формування соціального підґрунтя для підвищення ефективності виробництва і продуктивності праці;
– відтворення відносин соціального партнерства;
– формування соціального мислення;
– пом’якшення, а в перспективі – подолання існуючих протиріч між різними класами, групами, верствами суспільства;
– забезпечення взаємної трансформації «людини економічної» у «людину соціальну» та ін.
Всупереч переважаючим у пострадянських країнах уявленням механізми соціального захисту створюються і приводяться в дію не винятково силами держави, а взаємодією сил держави і суспільства в особі зацікавлених громадян, їх об’єднань, груп, верств, класів, колективів. Механізмами державної підтримки системи соціального захисту є:
– витрати державного бюджету;
– встановлення мінімальної межі заробітної плати;
– податкова політика, що покликана забезпечити систему горизонтальної (рівномірність податкового навантаження) і вертикальної (прогресивний характер оподатковування) справедливості;
– створення робочих місць і стимулювання зазначеного процесу;
– трудове законодавство;
– суспільні фонди та їх стимулювання (соціальне страхування);
– вплив на ціни і тарифи;
– участь у розподілі ресурсів та ін.
На зламі ХХ–ХХІ ст., в умовах глобалізації і поширення лібералізації економічних відносин проблеми модернізації інституту соціальної політики в цілому і гармонізації системи соціального захисту набули нових відтінків. На Європейському форумі з соціальної політики було сформульовано дилеми, які не одержали свого однозначного розв’язання дотепер, а саме:
1) соціальна солідарність або індивідуальна соціальна відповідальність;
2) задоволення соціальних потреб колективно або індивідуально;
3) доступ до соціальних фондів для всіх громадян або для окремих категорій.
Стосовно країн пострадянського простору, то тут застосування методів «шокової терапії» у сфері оплати і стимулювання праці, крім позитивних результатів (прискорення формування ринкового менталітету), обумовило і цілий ряд негативних наслідків, які необхідно враховувати при формуванні системи соціального захисту. Фахівці, зокрема, відзначають, що гіперіндивідуалізація та утилітаризація свідомості громадян України, що позначилася з 1990-х років, стала наслідком ігнорування традиційних моральних засад життєдіяльності суспільства. В англосаксонських і західноєвропейських країнах противагою надмірному індивідуалізмові й утилітаризмові є трудова етика, яка має релігійні, насамперед, протестантські, джерела. Ця етика формує основу західних систем мотивації праці і її неможливо запозичити формально.
Говорячи про необхідність системного відновлення механізмів соціального захисту в трансформаційних економіках, слід виявити, у яких пропорціях соціальна політика має розподілятися між прямими діями державних інститутів і їх непрямим впливом через створення і підтримку правил гри, в межах яких відбувається поєднання її економічних і соціальних функцій. Важливо враховувати також, що в ринково зрілих країнах система соціального захисту населення спирається на певний філософський конструкт, відтворює в суспільстві відповідну ідейну атмосферу життя, яка відображає гарантії економічної безпеки людини в соціумі і соціуму у світі.
Економічна безпека особистості в будь-якій країні вимагає забезпечення доходу, достатнього для задоволення первинних потреб, насамперед, за рахунок продуктивної праці, а у випадку відсутності такої можливості – за рахунок фінансованої суспільством соціальної підтримки. Отже, гарантії і стимулювання працевлаштування громадян – це перша турбота держави: чим менше зайнятість і нижче рівень заробітної плати, тим більше розвинені в суспільстві утриманські настрої і тим масштабнішими мають бути соціальні виплати. Крім того, сьогодні розширюється саме коло первинних потреб пересічної людини; сюди, крім фізіологічних, включаються потреби, пов’язані з одержанням житла і комунальних послуг, доступ до послуг охорони здоров’я й освіти, до інформаційних ресурсів, статусні потреби, базисні передумови, які обумовлюють можливості самореалізації громадян. В останню третину минулого сторіччя майже одночасно в багатьох країнах світу почала поступово розвиватися і формуватися нова концепція людського розвитку («human development»). Усвідомлення того, що люди та їх розвиток є найважливішою сферою суспільного прогресу, стало усе більш зримо виявляти себе в соціально-економічних дослідженнях і поступово реалізовуватися в програмах суспільного розвитку. Наприкінці ХХ ст. концепція людського розвитку завдяки активній підтримці такої впливової міжнародної організації, як Програма розвитку ООН (ПРООН) одержала широке поширення у світі.
Принципово новий підхід, покладений в основу концепції людського розвитку, полягає в тому, що в сучасних умовах досягнутий рівень добробуту необхідно розглядати в контексті реалізації людиною можливостей вести гідний спосіб життя. Тобто дохід і його збільшення – це не самоціль життєдіяльності людини і суспільства, а засіб розширення людського вибору в одержанні освіти, можливостей довгого і здорового життя, формування такого способу життя, який людина вважає найбільш відповідним його розумінню і потребам. Людський розвиток, таким чином, одночасно є метою і критерієм суспільного прогресу. Ідеї концепції людського розвитку послідовно відображаються в щорічних доповідях ПРООН, а у вересні 2002р. вони були узагальнені в Декларації «Цілі майбутнього тисячоліття» (United Nations Millennium Declaration) і схвалені 55-ю сесією Генеральної асамблеї ООН за підтримки керівників держав і урядів 189 країн світу, включаючи Україну.
Таким чином, система соціального захисту в Україні має формуватися в руслі, яке відображає реалізацію двох стратегічних соціально-економічних проектів – економічної безпеки людини, родини, колективу і гідного способу життя. При цьому стартові умови реформування системи соціального захисту виглядають досить суперечливими. Так, бідність як суспільне явище в Україні в процесі ринкової трансформації народногосподарського комплексу протягом майже 10 років не визнавалася на державному рівні, і тільки з прийняттям Стратегії подолання бідності (згідно з Указом Президента України від 15.08.2001 р.) у рамках соціальної політики позначено міри, спрямовані на зменшення масштабів бідності і подолання її найбільш гострих форм. Відповідно до Закону України «Про державні соціальні стандарти і державні гарантії» від 05.10.2003 р. система соціальних стандартів в Україні орієнтована на показник прожиткового мінімуму, тобто мінімальну заробітну плату, мінімальну пенсію, неоподатковуваний мінімум доходу. Законом України «Про прожитковий мінімум» від 15.07.1999 р. визначено мінімальний набір продовольчих продуктів, непродовольчих товарів і соціально-культурних послуг, що був узятий за основу абсолютного критерію мінімального рівня життя (мінімальна заробітна плата складала у 2000 р. – 118 грн, 2002 р. – 165 грн, 2003 р.– 205 грн, 2004 р. – 237 грн, 2005 р. – 332 грн, 2006 р. – 366 грн, 2007 р. – 460 грн, 2008 р.– 525 грн, з 1 жовтня 2008 р. – 545 грн).
Мінімальний набір споживчих благ і послуг давно зазнає критики за невідповідність не те що гідним, але взагалі прийнятним нормам задоволення потреб. Однак середній рівень доходів в Україні сьогодні такий, що середньодушові сукупні витрати у 70% населення є меншими, ніж прожитковий мінімум. За результатами соціологічних опитувань, близько 40% населення вважають свій дохід недостатнім для придбання продуктів харчування, близько 60% – медичних послуг, більш 50% – для одержання освіти, близько 80% – для якісного відпочинку, оздоровлення й ін., більш 50% респондентів, що мають вчений ступінь і наукове звання, заявили, що отримують заробітну плату менше 1 тис. грн.
У Польщі мінімальна заробітна плата в 3,5 раза вище, ніж в Україні, середня заробітна плата – у 4,3 раза, а середня пенсія – у 2,7 раза вище, ніж в Україні. У доларовому еквіваленті оплата праці в Україні в 12 разів є меншою, ніж у середньому в США, у 9 разів – порівняно з Францією, у 8 разів – з Великобританією і Німеччиною. Частка заробітної плати у ВВП у країнах Європейського союзу в середньому складає 65%, в Україні – 49,4% (за станом на 2006 р.).
У той же час за станом на 2005 р. ВВП на душу населення в Україні за паритетними розрахунками склав лише 24,7% від середнього по 25 країнах Євросоюзу. Навіть порівняно з 4-ма колишніми країнами соціалістичного табору – Польщею, Чехією, Словаччиною, Угорщиною – цей показник в Україні складає лише 44%. При такому співвідношенні продуктивності праці з європейськими країнами розраховувати на істотне скорочення розриву в оплаті праці Україні не слід. Викликає тривогу також тенденція випереджального зростання заробітної плати в Україні порівняно зі зростанням продуктивності праці, що свідчить про поширення в суспільстві настроїв надлишкового споживання і гедонізму (табл. 1).
У світовій практиці існують дві моделі встановлення мінімальної заробітної плати (МЗП). Відповідно до першої встановлюється єдиний для всієї країни розмір МЗП у розрахунку на певний період. З 30 країн, що входять в Організацію економічного співробітництва і розвитку, цю модель застосовують 17. Друга модель припускає, що в країні відсутній єдиний мінімальний розмір оплати праці, величина мінімальної заробітної плати встановлюється на рівні певних галузей, як правило, при укладанні галузевого колективного договору між профспілками і роботодавцями. В окремих країнах рішення про зміну рівня МЗП приймають спеціальні галузеві ради. До цієї групи входять Німеччина, Італія, Австрія, Швейцарія, Великобританія, усі скандинавські країни. З огляду на різницю в розмірах середньомісячної заробітної плати в різних галузях економіки, фахівці висловлюють думку, що й в Україні було б доцільно впровадити механізм встановлення МЗП не на загальнодержавному, а на галузевому рівні в процесі укладання договорів між профспілками і роботодавцями. Дійсно, галузеві співвідношення середньомісячної заробітної плати штатних працівників з основних видів економічної діяльності у відсотках до середнього рівня в економіці складають: у промисловості – 119,9%; у сільському господарстві і пов’язаних з ним послугах – 51,5%; у будівництві – 110,9%; на транспорті й у зв’язку – 131,2%; у фінансовій діяльності – 192,7%, в освіті – 79,5 %; у сфері охорони здоров’я і соціальної допомоги – 64,1%. Однак з цього переліку видно, що середня заробітна плата в соціально значимих галузях економіки України сьогодні наближається по своєму розміру до мінімально встановлених стандартів, її подальша диференціація убік зменшення може призвести до деградації системи науки, освіти, охорони здоров’я, тобто тих галузей, що є ключовими для відтворення людського капіталу.
Однією із злободенних проблем системи соціального захисту в Україні є необхідність упорядкування розгалуженої системи пільг і компенсацій. Щорічна сума державних компенсацій, що нараховується громадянам відповідно до більш ніж 20 законодавчих актів, складає понад 30 млрд грн. Однак, за відомостями фахівців, значна частина пільг і компенсацій є тільки продекларованою відповідними статтями законів України або постанов Кабінету Міністрів. Реальні грошові кошти на компенсацію квартплати, вартості проїзду в міському транспорті й ін. не закладаються у видаткову частину державного і місцевих бюджетів, внаслідок чого сфера житлового господарства і міський транспорт не отримують достатніх коштів для відтворення і розвитку. Фахівці неодноразово пропонували внести у Верховну Раду України пропозиції про скасування всіх пільг і компенсацій, за винятком житлових субсидій, виплат родинам з дітьми і родинам, що знаходяться за межею бідності, однак такі радикальні заходи можуть бути неоднозначно сприйняті в суспільстві.
Суперечливими є погляди «пересічного українця» на систему соціального захисту в суспільстві. Так, за даними «Європейського соціального обстеження» (European Social Survey), масштабного міжнародного проекту, до якого Україна приєдналася з другого раунду (опитування проводилося протягом 2004–2005 рр. у 24-х європейських країнах, загальна кількість опитаних – 45681 респондент, в Україні – 2031 респондент), українське населення має статистично значимі відмінності від загальноєвропейського соціального фону. Особливостями українського національного характеру є відносно велика, порівняно з іншими європейськими народами, фіксація на проблемах влади й особистих досягнень, а також сильніше виражені конформізм, консервативні, насамперед, патерналістські, установки, потреба в безпеці.
Незважаючи на регулярне збільшення мінімальних зарплат і пенсій, значне зростання середньої (номінальної і реальної) заробітної плати, в Україні стрімко зростає рівень «суб’єктивної» бідності – бідними називають себе 85% опитаних. Тільки третина з них вважає, що краще живуть ті, хто більше працює, а переважна більшість не позв’язує рівень життя з рівнем кваліфікації. Для українців бажаним є задоволення поточних потреб, а не довгострокові реформи з відкладеною в часі матеріальною віддачею: вибираючи між інвестуванням у перспективні економічні галузі і підвищенням зарплат і пенсій більшість віддає перевагу останньому. Таким чином, «давальницька» роль, що намагається грати держава стосовно українського суспільства, є не стільки нав’язуваною, скільки добровільно прийнятою. На думку фахівців, значною мірою зростання споживчих настроїв у суспільстві обумовлюється популістською лінією поводження провідних українських партій, які, переслідуючи певні політичні цілі, пропагують можливості невиправдано високого рівня перерозподілу коштів через держбюджет та «глобальні» соціальні гарантії і тим стимулюють так названу гонку соціальних очікувань.
Покладаючись на державу як інститут соціально-економічного захисту, «пересічний» українець одночасно не довіряє центральним владним органам. Досить скептичним є ставлення і до партійних організацій – для більшості населення існування партій виправдане лише тоді, коли вони безпосередньо впливають на поліпшення життя. Іншими словами, українці охоче сприймають «технологічну» функцію політичних партій, але не сприймають всерйоз їх ідеологічну місію, у тому числі, здатність успішно перебороти довготривалу політико-конституційну кризу. Однак українське суспільство не довіряє і «самому собі» – участю в громадських організаціях охоплено сьогодні тільки 6% населення, а рівень довіри до їх діяльності є вкрай низьким.
У той же час, як показали фокус-групи, проведені в грудні 2006– січні 2007 рр. суспільно-політичним об’єднанням «Український форум», у суспільстві сформувався запит на популярну стратегію економічного розвитку, що виключає радикальні зміни і ґрунтується на еволюційному русі від однієї локальної мети до іншої, містить чітке формулювання цілей і поетапне планування їх досягнення в межах 1–2 років. Суспільство готове взяти участь у реалізації загальнонаціонального проекту соціально-економічної модернізації у випадку, якщо держава, з одного боку, у повному обсязі візьме на себе зобов’язання із соціального захисту (надасть чіткі соціально-правові гарантії, забезпечить соціально-економічну безпеку і стабільність умов цивільної життєдіяльності), з іншого, – стане суб’єктом активного керування соціально-економічним розвитком. За наявності чітко позначених цілей, гарантій і послідовних кроків перетворень громадяни готові мириться з багатьма тимчасовими труднощами і витратами – такими, наприклад, як підвищення тарифів ЖКГ і проїзд у суспільному транспорті за умов значного поліпшення якості комунальних і транспортних послуг.
Однак держава в особі своїх органів різних рівнів також є досить непослідовною у справі здійснення політики соціального захисту. Як відзначалося, українська держава протягом десяти років реформування економіки не визнавала явища бідності в суспільстві (хоча з початку 1990-х рр. унаслідок гіперінфляції, масового безробіття, втрачання грошових внесків і ін. майже 80% населення колишнього СРСР опинилося далеко за межею бідності). Після прийняття в 2001р. Стратегії подолання бідності в межах соціальної політики були розроблені заходи для її поетапної реалізації. На першому етапі (2001-2002 рр.) був розроблений комплекс заходів (включаючи визначення межі бідності, мінімальної заробітної плати й ін.), що дозволив стабілізувати рівень життя, усунути найбільш гострі форми прояву бідності. Другий етап (2003–2004 рр.) передбачав заходи щодо стабільного зростання реальних доходів населення, забезпечення стабільного рівня зайнятості. Основними задачами сучасного етапу є посилення соціальної орієнтації економічних процесів, їх спрямованість на ефективне задоволення потреб, зменшення рівня бідності, створення передумов переходу від стратегії подолання до стратегії попередження бідності. Політика боротьби з бідністю припускає перерозподіл доходів, регулювання трудової міграції, професійну підготовку. Так, одним з положень Плану заходів щодо реалізації Стратегії, який був прийнятий Урядом України в січні 2007 р., є працевлаштування в поточному році не менш 1 млн незайнятих і безробітних на вільні і знов створені робочі місця. Крім того, Планом передбачено подальше наближення державних соціальних гарантій до прожиткового мінімуму, упорядкування умов оплати праці робітників бюджетної сфери; не менш 410 тис. чол. мають бути задіяні для участі в оплачуваних суспільних роботах.
У той же час на сьогодні, коли період реформування економіки наближається до 20 років, рівень життя значної частини населення України залишається незадовільним. Так, частка населення зі середньодушовими сукупними витратами на місяць меншими, ніж прожитковий мінімум, є досить високою – 50,9% (2000 р. – 80,2%). Низьким порівняно з розвиненими країнами залишається рівень зайнятості в Україні – 57,7% (у країнах Євросоюзу – у середньому 65,3%; у США – 70,8%; у Великобританії – 72,2%). Підвищення розміру мінімальної заробітної плати в Україні сьогодні має як негативні, так і позитивні наслідки. До позитивних відносять зростання мотивації до праці, підвищення життєвого рівня населення, зміцнення конкурентних переваг ринку праці, наближення до стандартів оплати праці в Європейських країнах. Негативні наслідки позначаються через економічну необґрунтованість підвищення МЗП, що порушує фінансову стабільність підприємств і, як наслідок, може призвести до вивільнення робочих місць, порушення диференціації в оплаті праці і посилення інфляційних процесів.
У цілому підвищення МЗП збільшує сукупні витрати на заробітну плату, що потенційно впливає на економічний зростання. Якщо заробітна плата підвищується лише за рахунок зменшення прибутку, виникає небезпека скорочення рівня нагромадження й інвестицій, які направляються на розвиток виробництва, його матеріальної бази, створення робочих місць. Це, у свою чергу, може призвести до стримування економічного зростання, стимулює вивіз капіталу, консервує технічну відсталість виробництва і знижує попит на робочу силу. Отже, поступове зближення розміру МЗП і прожиткового мінімуму має здійснюватися з урахуванням стану економіки, а політика соціального захисту повинна корелюватися з загальною стратегією соціально-економічного реформування, технологічної модернізації і структурної перебудови народногосподарського комплексу. Однак такого узгодження між концепціями і різними підходами в соціально-економічній політиці України на сьогодні не існує. Фахівці відзначають, що соціальна політика залишається витратною для держави і неефективною для суспільства; основною методологічною проблемою державної соціальної політики залишається її дотаційна спрямованість і уніфікація всієї сукупності громадян у концепції бідності. Виходом зі сформованої ситуації може стати розмежування і взаємне узгодження двох найважливіших напрямків політики соціального захисту – системи соціального страхування і системи соціальної підтримки (допомоги); такий підхід забезпечить формування системної (соціально справедливої, ефективної і фінансово обґрунтованої) моделі соціальної політики. У рамках такої моделі доцільно вичленувати можливості державної допомоги, гарантій, стимулів. Дотепер орієнтири державних гарантій в Україні є досить розмитими і суперечливими.
Так, у сукупності цільових настанов Саміту тисячоліття, затверджених 189 країнами-членами ООН, Україна має до 2015 р. виконати такі зобов’язання:
– зменшити в 2 рази (порівняно з 2002 р.) кількість громадян, що проживають за межею бідності;
– зменшити наполовину кількість людей, що страждають від недоїдання;
– зменшити поширення ВІЛ/сніду;
– зменшити показник смертності серед немовлят на дві третини;
– зменшити показник материнської смертності на три чверті;
– забезпечити всім громадянам доступ до репродуктивної медицини;
– зменшити наполовину кількість громадян, що не мають доступу до чистої питної води;
– надати всім дітям початкову освіту.
У стратегії економічного і соціального розвитку України (2004–2015 рр.) «Шляхом Європейської інтеграції» проблеми соціального захисту населення розглядаються в контексті державної концепції підвищення якості життя й основних задач демографічної політики. При цьому державне регулювання передбачає:
– формування нових акцентів політики доходів,
– підвищення життєвого рівня населення,
– забезпечення якісної освіти протягом всього життя,
– подолання безробіття,
– житлову політику,
– реформування системи охорони здоров’я,
– регулювання демографічних процесів,
– забезпечення гендерної рівності.
Тут представлено два індикатори бідності (частка населення, вартість добового споживання якого не перевищує 4,3 дол. США за паритетом купівельної спроможності; частка населення, що живе за загальнодержавною національною межею бідності), а також визначені цільові орієнтири їх динаміки до 2015 р.
У Національній стратегії розвитку «Україна – 2015», що представлена суспільно-політичним об’єднанням «Український форум», спеціально виділяються державні гарантії, які стосуються абсолютно всіх громадян, населення в цілому і включають повну доступність:
– середньої освіти,
– базових медичних послуг,
– пенсійного забезпечення.
При цьому конкретних орієнтирів реалізації державних соціальних гарантій не пропонується. Незважаючи на слабкі державні гарантії в галузі зайнятості й освіти, в Україні сьогодні спостерігається поширення сфери застосування праці і зростання рівня освіти населення. Так, у 2005 р. при скороченні чисельності зайнятих робітників підприємств, установ, організацій на 35,9 тис. осіб, масштаби створення робочих місць збільшилися до 384,3 тис. осіб. Це здійснилося за рахунок зростання середньорічної чисельності зайнятих з таким статусом, як: самозайняті громадяни, підприємці-фізичні особи, наймані робітники підприємців-фізичних осіб. Стосовно рівня освіти населення України, то, за оцінками фахівців, він сьогодні є одним з найбільш високих серед країн Центральної і Східної Європи. За даними Національної доповіді про розвиток людини ПРООН, у 2004 р. валовий показник охоплення навчанням в Україні складає 79,6% (для порівняння, у цілому світі він складає 65%, у країнах Східної Європи і СНД – 77%, у країнах, що розвиваються – 61%). Незважаючи на патерналістські настрої, громадяни України забезпечують відтворення себе як соціуму багато в чому незалежно (а іноді і всупереч) від державних можливостей, програм і установок.
Це свідчить про те, що в Україні на державному рівні сьогодні не сформувалися уявлення про соціальний захист як системне явище. На думку фахівців, пануючою в нас є економічна доктрина, яка ідеологічно спирається на принципи не високої якості трудового потенціалу, а низьку вартість, дешевизну: сировини, товарів, технологій, робочої сили тощо. Такий підхід і сьогодні приносить результати, але він характерний не для європейських країн, а для азіатських (Китай, Корея, Індія і ін.). Будучи застосованим в Україні, він обумовлює поляризацію суспільства і перешкоджає формуванню середнього класу. Орієнтуючись на дешеву робочу силу, роботодавці не зацікавлені впроваджувати новітні технології і заощаджувати живу працю, унаслідок цього в складі зайнятих на вітчизняних підприємствах занадто високою є частка некваліфікованих працівників. Не маючи державних соціальних гарантій, не будучи охопленими системою соціального страхування, найбільш конкурентоспроможні (кваліфіковані і високоосвічені) працівники та фахівці не відчуваються зобов’язаними власній державі і масово, в пошуках кращої долі, виїжджають за кордон (або шукають роботу в українських філіях закордонних компаній). Отже, бюджетні витрати на підготовку фахівців сьогодні не компенсуються, а українська робоча сила і людський потенціал у цілому працюють на економіку інших країн, де створені більш гнучкі системи мотивації праці і соціального захисту. У цьому зв’язку має сенс звернутися до досвіду функціонування системи соціального захисту в розвинених країнах.
У цілому в розвинених Європейських країнах, США, Канаді державне регулювання сфери соціального забезпечення має комплексний характер і сприяє зміцненню економічної безпеки громадян через реалізацію політики допомоги, спрямованої на законодавче закріплення економічних прав учасників процесу праці, що обмежує ризик падіння їх доходів нижче межі бідності, полегшення доступу до професійної перепідготовки, кредитним і іншим ресурсам з боку соціально уразливих груп населення (у тому числі реципієнтів допомоги) з метою розширення їх можливостей самозабезпечення. Система соціального забезпечення, таким чином, стосується трудового законодавства і трудового стимулювання, а також містить у собі державні соціальні гарантії, механізми соціальної допомоги, систему соціального страхування. Модель соціального ринкового господарювання, що сформувалася в розвинених країнах світу в другій половині ХХ ст., спирається на загальну ідеологію ринку, однак має свої особливості в різних країнах. Так, європейська система соціального захисту ґрунтується на сильних соціальних гарантіях; англо-американська більшою мірою пожвавлює механізми індивідуального соціального захисту і самозабезпечення, тут держава пропонує відносно меншу кількість соціальних благ і повільніше регулює процеси соціальної диференціації; канадська модель соціального захисту має свої особливості і знаходиться як би «посередині» між європейською та англо-американською, намагаючись поєднати переваги тієї й іншої систем.
З огляду на той факт, що для України найбільш актуальною задачею в сфері соціальної політики є формування ефективної моделі соціального захисту, а саме створення широкомасштабної системи соціальних гарантій в умовах жорсткої дисципліни витрат бюджетних коштів, звернемося до досвіду функціонування канадської моделі соціальної політики. Сучасна Канада належить до країн з великим економічним потенціалом і найбільш високим рівнем і якістю життя. Відповідно до класифікації Міжнародного валютного фонду вона входить до групи семи провідних країн з розвиненою ринковою економікою (major advanced economies). Канада – єдина з цих країн і одна з декількох держав в ОЕСР, у яких центральний уряд має профіцит бюджету з 1998 р. і планує зберігти його у майбутньому.
У цілому в еволюції «соціальної держави» у ХХ – початку ХХІ ст. можна виділити такі етапи:
1) початковий період становлення (до 1930-х рр.);
2) інтенсивний розвиток (1940-ті – 1970-ті рр.);
3) суттєва трансформація (1980-ті – 1990-ті рр.);
4) формування нової моделі (кінець 1990-х – початок 2000-х рр.).
У період початкового становлення, аж до 1950-х років, у Канаді основні види соціальної допомоги вводилися пізніше, ніж у Європі і США, а її розміри були значно меншими. Це було пов’язано з тим, що до 1930-х років. Канада знаходилася в стані переходу від переважно аграрної до аграрно-індустріальної економіки (сільське населення переважало над міським), фермерські і професійні спілки були досить слабкими, а відповідно до Конституції соціальні функції виконувалися виключно владними структурами провінцій.
Першою загальнодержавною програмою соціального страхування в Канаді стали пенсії за віком, що виплачувалися громадянам у віці 70 років і понад на основі перевірки щодо необхідності. Закон про пенсійне забезпечення був прийнятий у 1927 р. і запрацював лише через кілька років, коли федеральний уряд збільшив свою частку асигнувань до 75%. В умовах кризи 1929–1933 рр. представники провінцій почали переговори з федеральним урядом про введення допомоги з безробіття. У 1937 р. був прийнятий федеральний закон «Про зайнятість і соціальне страхування»; він у повну силу зміг запрацювати, однак, лише після Другої світової війни, після прийняття в 1941 р. доповнень до Конституції, які обґрунтовували правомірність участі федеральної влади в здійсненні загальнонаціональних соціальних програм. Прийняття доповнень прискорило становлення моделі соціального захисту. У 1944 р. в Канаді (раніше, ніж у європейських країнах) було введено універсальну (незалежно від рівня доходів родин) допомогу на дітей. З 1947 р. страхування з безробіття було поширено на всіх регулярно працюючих у сфері промисловості, будівництва, транспорту, а декількома роками пізніше – на працівників сфери послуг. У 1951 р. пенсії за віком стали виплачуватися всім громадянам, що досягли 65 років без перевірки і незалежно від їх інших доходів. До кінця 1950-х років рівень витрат на соціальні нестатки досяг 10% у ВНП, значна їх частина включалася в програми підтримки доходів.
З 1960-х років починається новий етап формування системи соціального захисту, пов’язаний, насамперед, з реалізацією масштабних проектів у сфері охорони здоров’я й освіти. Вперше обов’язкове лікарняне страхування було введено в 1947 р. у провінції Саскачеван; до 1957 р. в межах системи медичного страхування всі мешканці провінції могли одержувати деякі базові медичні послуги на безкоштовно. Досвід даної провінції був покладений в основу федерального законодавства про охорону здоров’я (1961 р.) і формування загальнонаціональної системи лікарняного страхування. З 1971 р. у Канаді введено загальне медичне страхування, що гарантує безкоштовність широкого спектру медичних послуг для всіх громадян. У 1960–1970 рр. загальними зусиллями федерального уряду і провінцій введено в дію велику кількість установ охорони здоров’я, освіти, науки, культури; розвинені системи суспільного транспорту, комунального господарства, реалізовано проекти благоустрою міст. Держава на 85% субсидіювала бюджети коледжів і університетів; освіта, у тому числі, й вища, стала доступною для широких верств населення.
З 1965 р. отримала розвиток система соціального забезпечення: на відміну від впроваджених раніше універсальних програм (дитячої допомоги, пенсій за віком), нові програми допомоги малозабезпеченим працездатним громадянам з початку мали адресний характер і формувалися з урахуванням критерію нужди, різної для різних провінцій. У 1966 р. створена система трудових пенсій, що була заснована на страхових принципах і фінансувалася за рахунок обов’язкових внесків роботодавців і працівників. Система пенсій за віком була змінена таким чином, щоб диференціювати розміри виплат громадянам похилого віку з урахуванням їх доходів з інших джерел. У 1981 р. розміри надбавок були істотно збільшені, але через декілька років з основної суми пенсій за віком стали стягуватися податки. У результаті рівень компенсації допенсійних доходів за рахунок пенсій у малозабезпечених канадців наблизився до 90%, у громадян із середнім статком – до 50%, у заможних – до 22%.
Здійснена в 1971 р. реформа федеральної системи з безробіття, трохи послабила дію страхових принципів, збільшила розміри фонду виплати допомоги через систему додаткових виплат з федерального бюджету з урахуванням рівня безробіття в регіоні, що зробило цю систему однією із самих «щедрих» у капіталістичному світі. У цілому ж частка витрат на соціальні нужди у ВВП Канади з 1960 р. по 1980 р. подвоїлася (зросла з 10% до 21%. При цьому в європейських і скандинавських країнах ця категорія витрат у ВВП складала 25–35%, у США – 16,9%, у Великобританії – 15,2%).
Особливості сучасної моделі соціальної держави в Канаді.
Найбільш значні відмінності канадської моделі соціального захисту від моделі, що діє в США, пов’язані, по-перше, з наявністю великих загальнонаціональних (універсальних) програм, що не мають аналогів у США. Головна з них – програма загального медичного страхування, що гарантує всім мешканцям Канади безкоштовний доступ до широкого спектра медичних послуг, включаючи лікування в лікарняних стаціонарах. Наявність подібної системи значно згладжує наслідки нерівності в ринкових доходах і є важливим чинником соціальної стабільності.
Допомоги на дітей. До 1978 р. програма була універсальною –допомога виплачувалася на кожну дитину в однаковому розмірі. З 1978 р. допомога родинам стала здійснюватися через механізми повернених податкових кредитів; при цьому до 1998 р. частка родин, що одержували цільові пільги і виплати, знизилися до 80%, а до 2005 р. зросла до 95%. Сьогодні зазначена програма підтримки доходів знову стала «майже» універсальною, тепер вона доповнена елементами адресності і стимулювання економічної активності малозабезпечених. Так, для родин з низькими доходами передбачені додаткові грошові допомоги, а найбільші за величиною виплати одержують працюючі батьки або батьки, що професійно навчаються.
Система пенсійного забезпечення. Сьогодні пенсію за віком одержують усі канадці (за винятком 2% найбільш заможних громадян); 95% продовжують одержувати виплати в повному обсязі, а 40% надаються гарантовані надбавки.
Таким чином, соціальні гарантії супроводжують канадців протягом усього життя – від народження до смерті. При цьому програми державної допомоги пенсіонерам не поступаються американським, а програми підтримки працездатних і родин з дітьми перевершують американські стандарти.
Друга особливість обумовлена механізмами реалізації соціальної політики: у Канаді головну роль відіграють державні і/або фінансовані переважно за державний рахунок суспільні установи некомерційного характеру.
По-третє, особливості пов’язані з функціонуванням податкової системи. Так само, як і в США, у Канаді існує принцип прогресивного оподатковування особистих доходів. Однак тут ставки, що застосовуються до доходів заможних громадян, вище, а режим оподатковування малозабезпечених більш пільговий. Після реформи оподатковування 2001–2004 рр. приблизно всі дохідні групи рівною мірою відчули зниження податкового тягаря, однак значна диференціація рівня податкових вилучень збереглася: майже 60% прямих податкових надходжень забезпечують 10% багатих канадців, а 60% населення з найнижчими і середніми доходами забезпечують 10% загальної суми прямих податків.
Особливістю соціальної держави в Канаді є масштабний перерозподіл фінансових ресурсів між регіонами. У такий спосіб реалізується один з найважливіших принципів канадського федералізму, а саме, підтримка приблизно однакового рівня забезпеченості всіх громадян країни соціально значимими благами і суспільними послугами. Механізмами перерозподілу є «вирівнювальні платежі,» і соціальні трансферти. При цьому загальнонаціональні соціальні програми відіграють ключову роль у підтримці економічної і політичної єдності Канади.
Відмінності стосуються рівня державних витрат і структури їх розподілу. У цілому частка державних витрат на соціальні нестатки до середини 2000-х років. у Канаді складала 23–25% від ВВП, що збігається із середнім показником по країнах ОЕСР, але це вище аналогічних показників для США і Японії і нижче тих, що є характерними для більшості країн Західної і Північної Європи. При оцінюванні масштабів і особливостей розвитку соціальних функцій держави в різних країнах важливо враховувати не тільки прямі витрати з державного бюджету (так звані цільові податкові пільги), що матеріалізуються в соціальних трансфертах, але і податкові витрати – приватні витрати на соціальні нестатки, що недоодержуються бюджетом (держава залишає їх у розпорядженні громадян, комерційних підприємств, громадських організацій у формі податкових пільг). У Канаді механізми податкових пільг на соціальні потреби (ППСП) традиційно задіювалися менш порівняно зі США, Японією, Францією, Німеччиною. Однак у 2001–2006 рр. застосування таких пільг тут помітно активізувалося.
Стосовно розподілу державних асигнувань, то найбільша їх частка припадає на сфери освіти (7% від ВВП) і охорони здоров’я (7% від ВВП), на підтримку доходів родин з дітьми (2,7%). У той же час ринки праці в Канаді, як і в США, є найбільш «лібералізованими» порівняно з європейськими.
У цілому досвід функціонування канадської моделі соціального захисту свідчить про те, що громадяни тут мають більш високий рівень соціальних гарантій порівняно із США. Крім того, сучасна інтенсивна соціально-економічна інтеграція не призводить до автоматичного нівелювання національних особливостей, і уряд будь-якої країни може зберігати досить високу ступінь самостійності в проведенні соціальної політики з урахуванням специфічних національних потреб.
Сукупність форм і механізмів реалізації заходів соціального захисту в сучасному суспільстві має системний характер – вона забезпечується спільними діями держави і суспільства в особі його громадян та їх об’єднань і спирається на систему соціально-економічних інститутів, які у процесі взаємодії здатні не тільки відтворювати економічну безпеку особистості в соціумі як цільний конструкт, але і трансформувати останній, адекватно реагуючи на зміни умов суспільного господарювання і відповідний соціальний запит.
Сьогодні розширюється коло первинних потреб, що відтворюють економічну безпеку людини в соціумі, а соціуму у світі. Крім фізіологічних, у цей перелік включаються потреби, які відповідають умовам гідного способу життя: забезпеченість житлом, якісні комунальні послуги, послуги сфери охорони здоров’я й освіти, доступ до інформаційних ресурсів, статусні потреби, базисні передумови, що обумовлюють можливості самореалізації громадян.
Формування системи соціального захисту в Україні має відображати логіку взаємозв’язку умов економічної безпеки особистості в соціумі і гідного способу життя. Як складова сучасної моделі ефективної держави система соціального захисту передбачає створення широкомасштабної сукупності державних соціальних гарантій при одночасній жорсткості дисципліни формування і витрати бюджетних коштів.
Соціально-економічна політика (у тому числі, політика соціального захисту) в Україні не має системного характеру. Про це свідчать такі факти:
• сукупність соціальних стандартів орієнтована на показник прожиткового мінімуму, що не відповідає вимогам економічної безпеки і гідного рівня життя. Це відтворює в суспільстві ідеологію дешевизни економічних ресурсів як основи конкурентної переваги національної економіки;
• протягом останніх років в економіці чітко позначилася тенденція випереджального зростання заробітної плати порівняно із зростанням продуктивності праці; що свідчить про непогодженість програм економічного і соціального розвитку суспільства;
• однією із злободенних проблем соціальної політики є наявність неупорядкованої розгалуженої сукупності пільг і компенсацій, багато з них мають декларативний характер. За підрахунками фахівців, в Україні сьогодні нараховується більш ніж 400 державних цільових програм, що мають приблизно однаковий рівень пріоритетності для суспільства;
• суперечливими є погляди «пересічного» українця на систему соціального захисту в суспільстві: його патерналістські настанови і потреби в економічній безпеці сполучаються з недовірою до органів влади всіх рівнів;
• держава є досить непослідовною при здійсненні політики соціального захисту, внаслідок цього, незважаючи на значне зростання реальної заробітної плати у 2000-х роках, сукупні витрати більшості населення не забезпечують відтворення його прожиткового мінімуму;
• у суспільстві відсутні ефективні механізми реалізації універсальних соціальних гарантій; громадяни України забезпечують відтворення себе як соціуму багато в чому незалежно (а іноді і всупереч) від соціально-економічної діяльності держави;
• не маючи чітких державних соціальних гарантій, не будучи охопленими системою соціального страхування, найбільш конкурентоспроможні працівники і фахівці не вважають себе зобов’язаними власній державі, у результаті людський потенціал України спрямовується на розвиток економіки інших країн;
У пошуках прийнятної моделі соціального захисту Україні доцільно звернутися до досвіду розвинених країн. Досвід функціонування канадської моделі соціального захисту демонструє приклад ефективного трансформування ресурсної економіки до економіки, заснованої на людському капіталі, що відбувається за умов глобалізації з урахуванням специфіки національних потреб
< Назад Вперед >
Содержание