Учебники

11.2. Основы организации бюджетного процесса в Российской Федерации

Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов разного уровня в РФ, а также контроль за исполнением и ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ регулируются Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» (от 10 октября 1991 г.) и Бюджетным кодексом РФ, принятым Федеральным Собранием и подписанным Президентом РФ 31 июля 1998 г., а также другими законами РФ, законами республик в составе РФ и решениями государственных (представительных) органов субъектов РФ, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Минфином РФ на основе бюджетного законодательства.
Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, т. е. частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Бюджетный процесс, как определяет его Бюджетный кодекс РФ (ст. 6), — регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Продолжительность бюджетного процесса, который включает четыре стадии, длится около трех лет: составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение занимают около года, исполнение, или бюджетный период, — с 1 января по 31 декабря (календарный год), составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение — восемь месяцев.
Задачи и участники бюджетного процесса. Перед бюджетным процессом стоят следующие важные задачи:
1) максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов в целях достижения существенного прогресса на пути к сбалансированному рынку;
2) определение доходов бюджета по отдельным налоговым и другим платежам, а также общего объема в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития;
3) установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного значения, предусмотренных бюджетом;
4) согласование бюджета с общей программой финансовой стабилизации, направленной на преодоление денежно-кредитного кризиса и инфляционных тенденций в экономике и обеспечение устойчивости национальной денежной единицы;
5) сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников;
6) осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними, а также между сферами хозяйства, экономическими регионами;
7) повышение роли перспективного бюджетного планирования (прогнозирования), которое обеспечит пропорциональность и сбалансированность всех крупномасштабных социально-экономических программ;
8) контроль за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств;
9) автоматизация процесса составления и исполнения бюджетов через автоматизированную систему финансовых расчетов с широким использованием электронно-вычислительной техники.
Участниками бюджетного процесса являются (ст. 152 Бюджетного кодекса РФ):
? Президент РФ и органы законодательной (представительной) власти;
? органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджета, другие уполномоченные органы);
? органы денежно-кредитного регулирования;
? органы государственного и муниципального контроля;
? государственные внебюджетные фонды;
? главные распорядители и распорядители бюджетных средств и др.
Законодательные органы — Федеральное Собрание (Парламент) РФ, представительные органы государственной власти республик в составе РФ, других субъектов РФ, а также местные органы самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль за их исполнением, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета.
Составление проекта бюджета и его исполнение, предоставление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов — функции исполнительных органов: Правительства РФ, советов министров республик в составе РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и местных исполнительных органов.
Организационная, методическая и практическая работа по составлению и исполнению бюджета возложена на Министерство финансов РФ. Министерство РФ по налогам и сборам и налоговые инспекции осуществляют контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и других платежей, установленных законодательством РФ, республик, входящих в состав РФ других субъектов Федерации.
Принципы организации бюджетного процесса:
1) единство, выражающееся в единой правовой базе, единой бюджетной классификации, единстве форм бюджетной документации, необходимой для статистической и бюджетной информации при составлении консолидированного бюджета РФ и территорий, единстве денежной системы;
2) самостоятельность каждого участника осуществлять бюджетный процесс. Обеспечивается наличием собственных и регулирующих источников доходов, а также правом определять направления их использования;
3) балансовый метод, который заключается в установлении правильного соотношения между доходами и расходами бюджетов. Это должно обеспечить устойчивость бюджета и необходимые пропорции в распределении средств между сферами хозяйства, экономическими регионами. Важное условие метода — соответствие расходов бюджета его доходам, создание финансовых резервов. Этот принцип — главная цель всей финансовой политики.
Составление проектов бюджетов осуществляется Правительством РФ не позднее чем за десять месяцев до начала очередного финансового года. Ему предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основе которых осуществляется разработка проектов бюджетов. Исходными макроэкономическими показателями для прогнозов являются: объем валового внутреннего продукта (ВВП) и темпы его роста в очередном финансовом году, а также уровень инфляции (темпы роста цен). Кроме того, подготавливаются основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год, а также план развития государственного и муниципального секторов экономики соответствующей территории.
На основе указанных документов готовится Бюджетное послание Президента РФ, которое не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, направляется Федеральному Собранию РФ. В нем определяется политика страны на очередной финансовый год.
Непосредственная работа по составлению проектов бюджетов проводится Министерством финансов и его финансовыми органами, а также налоговыми и таможенными органами. При составлении проектов бюджетов используются разные методы:
? метод экономического анализа — определяется степень выполнения бюджета за прошлый год и устанавливается степень выполнения за истекший год, выявляются причины отклонений;
? нормативный метод, в основе которого лежат нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг. Умножением натуральной единицы на норматив устанавливается общая сумма средств расхода для конкретного главного распорядителя, распорядителя, бюджетного учреждения;
? экстраполяционный метод — исходя из отчетных данных за предыдущие годы на основе динамики определяются финансовые показатели, и полученные суммы экстраполируются на будущий год.
Одновременно с проектом федерального бюджета Министерство финансов РФ разрабатывает основные показатели федерального бюджета на среднесрочную перспективу.
Перспективный финансовый план содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных и муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Он составляется на три года (год, на который составляется бюджет, плановый период — следующие два года). Составленный по укрупненным показателям перспективный финансовый план законодательно не утверждается.
Составляется также баланс финансовых ресурсов, представляющий собой баланс всех доходов и расходов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории.
Министерство финансов РФ, разработав основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ, а также проектировки основных расходов и доходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу, направляет их Правительству РФ, которое после принятия представляет указанные документы в виде информации Федеральному Собранию по их запросу. В двухнедельный срок после принятия Правительством РФ Министерство финансов РФ направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета, а также уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу. Далее осуществляется распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификацией расходов бюджетов РФ и по получателям бюджетных средств.
Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают и согласовывают показатели проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, объемы финансирования из средств федерального бюджета целевых программ до 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году.
С 15 июля по 15 августа Правительство РФ рассматривает следующие представленные документы:
? Прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу;
? Проекты федерального бюджета и внебюджетных фондов на очередной финансовый год;
? Проект перспективного финансового плана;
? Прогноз консолидированного бюджета на очередной финансовый год;
? Основные направления бюджетной и налоговой политики на предстоящий год;
? Адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;
? Принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ на предстоящий год;
? Структура государственного и муниципального долга;
? Программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;
? Оценка ожидаемого Исполнения бюджета за текущий финансовый год;
? Предварительные итоги социально-экономического развития РФ за истекший год, а также другие материалы, предусмотренные бюджетным законодательством.
После утверждения Правительством РФ Проекта федерального закона о федеральном бюджете и других указанных документов они вносятся на рассмотрение в Государственную Думу.
Вместе с Проектом федерального закона «О федеральном бюджете РФ» и другими документами Правительство РФ представляет в Государственную Думу предложения об увеличении (сохранении) минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации зарплаты работникам бюджетной сферы и государственных пенсий на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.
Рассмотрение и утверждение бюджетов осуществляется в законодательных органах — Федеральном Собрании (парламенте) РФ, законодательных (представительных) органах субъектов РФ и органах местного самоуправления.
Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 15 августа текущего года одновременно с указанными ранее документами. Этот Проект федерального закона представляется Президенту РФ. Совет Государственной Думы в течение суток после его получения направляет все материалы в Комитет по бюджету для подготовки заключения. На основании заключения данного Комитета решается вопрос о принятии Проекта федерального закона о бюджете к рассмотрению в Государственной Думе либо возвращению в Правительство РФ на доработку.
Доработанный законопроект со всеми необходимыми документами должен быть вновь представлен в Государственную Думу в десятидневный срок и рассмотрен Советом Государственной Думы, после чего направлен в Совет Федерации и комитеты Думы, ответственные за отдельные разделы и подразделы федерального бюджета для внесения замечаний и предложений. Результаты анализа с точки зрения целесообразности, актуальности, финансовой и материальной возможности соответствующих статей федерального бюджета и заключения по каждому комитету направляются в Комитет по бюджету, который составляет сводное заключение по законопроекту федерального бюджета и представляет его на рассмотрение в Государственную Думу.
Государственная Дума рассматривает Проект федерального бюджета на очередной финансовый год в четырех чтениях.
При рассмотрении законопроекта о федеральном бюджете в первом чтении, которое длится 30 дней со дня его внесения в Государственную Думу, обсуждаются концепция и прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета. Кроме того, рассматриваются основные характеристики федерального бюджета на предстоящий год, к которым относятся (ст. 199 Бюджетного кодекса РФ):
? доходы федерального бюджета по 'группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ;
? распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным 'бюджетом и бюджетами субъектов РФ;
? дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета и источники его покрытия;
? общий объем расходов федерального бюджета на предстоящий год.
При рассмотрении в первом чтении Проекта федерального бюджета Госдума заслушивает доклад Правительства РФ и содоклады Комитета по бюджету и профильных комитетов, а также доклад Счетной Палаты РФ и выносит решение о принятии указанного законопроекта..
В случае отклонения проекта федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума может:
? передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета;
? вернуть указанный Законопроект в Правительство на доработку;
? поставить вопрос о доверии Правительству РФ.
Согласительная комиссия в течение десяти дней разрабатывает новый вариант федерального бюджета и вносит его на рассмотрение в Государственную Думу в первом чтении. Прежняя процедура повторяется и заканчивается принятием решения о федеральном бюджете в первом чтении.
Во втором чтении Государственная Дума утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Второе чтение длится 15 дней со дня его принятия в первом чтении.
В целях нормализации бюджетного процесса в субъектах РФ Государственная Дума направляет в органы исполнительной власти субъектов РФ сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ, а также размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его между бюджетами субъектов.
Государственная Дума в третьем чтении утверждает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ, а также расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы в пределах расходов, утвержденных во втором чтении по разделам федерального бюджета. Рассмотрение в третьем чтении продолжается 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.
Заключительное, четвертое чтение федерального закона о федеральном бюджете заканчивается принятием закона в федеральном бюджете в целом. Внесение в него поправок не допускается. Вся процедура длится 15 дней.
Принятый Государственной Думой закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, который обсуждает федеральный бюджет в течение 14 дней и одобряет его (или нет) в целом. После одобрения Советом Федерации закон направляется на подпись Президенту РФ и обнародование.
Отклоненный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете передается в согласительную комиссию, которая в течение десяти дней выносит согласованный бюджет на повторное рассмотрение в Государственную Думу. Новый вариант федерального бюджета Государственная Дума второй раз рассматривает в одном чтении. Если Дума принимает бюджет, то он передается вновь в Совет Федерации. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный бюджет считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Думы.
При отклонении Президентом РФ федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год он передается в согласительную комиссию. Дальнейшее рассмотрение бюджета происходит в установленном порядке.
В случае непринятия федерального бюджета до начала финансового года Государственная Дума принимает федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного финансового года.
Порядок и условия представления проекта региональных и местных бюджетов соответствующему законодательному (представительному) органу власти субъектов Федерации и органу местного самоуправления, рассмотрение проектов бюджетов, утверждение их устанавливаются Положением о бюджетном процессе на территории данного субъекта РФ и местного органа самостоятельно в соответствии с Законом РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ и других субъектов РФ, местных органов самоуправления» (от 15 апреля 1993 г.).
Исполнение бюджета начинается после утверждения федерального бюджета Парламентом и подписи его Президентом РФ. Правительство РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами субъектов РФ и местного самоуправления организует порядок исполнения бюджетов. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджета.

Важнейшая задача исполнения бюджета — обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет.

Государство заинтересовано в увеличении ресурсов за счет повышения эффективности и интенсификации народного хозяйства, в соблюдении режима экономии в расходовании средств, а также более полного привлечения налоговых доходов.
Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся в результате дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляется в соответствующий бюджет и изъятию не подлежит. Она используется по усмотрению соответствующего органа власти. Потери в доходах и излишние расходы не компенсируются из вышестоящего бюджета за исключением случаев, когда они вызваны изменением действующего законодательства.
В процессе исполнения бюджета возможно снижение объема поступлений доходов бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов.
Если снижение объема поступлений доходов произошло:
1) не более чем на 5% годовых назначений, то руководитель финансового органа вправе самостоятельно принять решение о введении режима сокращения расходов бюджета;
2) более чем на 5%, но не более чем на 10% годовых назначений, то Правительство РФ, орган исполнительной власти субъектов РФ или орган местного самоуправления вправе принять решение о введении режима сокращения расходов;
3) более чем на 10% годовых назначений, то орган исполнительной власти направляет представительному органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете. Если такой закон не принимается, то орган исполнительной власти имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета впредь до принятия законодательного решения по данному вопросу.
Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета РФ проводится Министерством финансов РФ, его подразделениями и органами, а также Министерством РФ по налогам и сборам и Государственным таможенным комитетом РФ и их органами на местах.
При исполнении бюджета важное значение имеет правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета, которое осуществляется по бюджетной росписи.

Бюджетная роспись — документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Минфином РФ и утверждается министром финансов в течение 15 дней со дня принятия закона о федеральном бюджете. Утвержденная сводная бюджетная роспись федерального бюджета передается на исполнение Федеральному казначейству и направляется для сведения в Федеральное Собрание и Счетную Палату РФ.
Организация исполнения бюджетов и внебюджетных фондов возложена на Федеральное казначейство РФ, важную структуру Минфина РФ. Система органов Федерального казначейства состоит из Главного управления Федерального казначейства и подчиненных ему территориальных органов на местах.
Федеральное казначейство осуществляет:
? регистрацию поступлений доходов бюджета;
? регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, т. е. обязанность совершать расходование средств в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджета;
? совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств (лимиты бюджетных обязательств — объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств, исполняющим бюджет, на период, не превышающий 3 месяца);
? производство платежей от имени получателей средств федерального бюджета;
? и другие функции.
При исполнении бюджета все операции и средства бюджета отражаются на балансовых счетах Федерального казначейства. Счета находятся в Банке России и кредитных организациях, которые ведутся на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством. Федеральное казначейство обеспечивает принцип единства кассы в отношении бюджетных средств. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы.
Исполнение бюджетов по доходам предполагает перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета; распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах.
Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования. Основными этапами санкционирования при исполнении расходов являются:
1) составление и утверждение бюджетной росписи;
2) утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;
3) утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
4) принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств.
Исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, открываемых в едином учетном регистре Федерального казначейства для каждого главного распорядителя (органа государственной власти РФ, имеющего право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенных ведомственной классификацией расходов федерального бюджета), распорядителя средств федерального бюджета (органа государственной власти или органа местного самоуправления, имеющих право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств).
Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита, а также санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета в Главной книге Федерального казначейства, которая ведется на основе плана счетов, утвержденного Федеральным казначейством.
Исполнением бюджетов, доходной их частей занимаются Министерство РФ по налогам и сборам и налоговые инспекции, а также Государственный таможенный комитет РФ и его органы, которые осуществляют сбор налогов и других платежей в бюджет.
Финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие также 31 декабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается. Счета, используемые для исполнения бюджета, подлежат закрытию 31 декабря.
Составление Отчета об исполнении бюджета и утверждение его в законодательных органах власти. Вся работа по составлению Отчета возложена на Министерство финансов РФ и его органы, Министерство РФ по налогам и сборам и его налоговые инспекции, Государственный таможенный комитет РФ и его органы. Подготовленный Отчет на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств передается на рассмотрение органам исполнительной власти.
Отчет об исполнении федерального бюджета направляется Правительству РФ, которое не позднее 1 июля текущего года представляет его в форме федерального закона в Государственную Думу и Счетную Палату РФ. Дума рассматривает этот Отчет в течение полутора месяцев после представления заключения Счетной Палаты РФ. По итогам рассмотрения Отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной Палаты Государственная Дума РФ принимает решение об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета или его отклонении.
Неисполнение либо ненадлежащее исполнение порядка составления и рассмотрения бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю санкций

< Назад   Вперед >
Содержание