Учебники

8.4 Дерегулирование

Вообще дерегулирование по значению близко к термину "либерализация" и охватывает как либерализацию цен, снятие ограничений с доходов, так и открытие экономики. Здесь это понятие мы используем в более узком смысле, в котором оно употреблялось в 2000 г. при работе над программой Г. Грефа: оно будет означать снятие административных ограничений во всех других областях, например, регламентацию числа инспекций и проверок предприятий, облегчение входа на рынок и т.д.
В 1992 г. основным содержанием этого процесса был демонтаж институтов планово-распределительной системы. Наиболее одиозные элементы – фонды, наряды – исчезали сами собой, через 1–2 месяца их уже стали забывать. Официально правительство планировало, что в 1992 г. через госзаказы и старую централизованную систему распределения пройдет еще 50–55% продукции госпредприятий. В первом полугодии этот показатель едва достиг 40%: сами предприятия большей частью предпочитали прямые связи. К концу 1993 г. от старой системы ничего не осталось, хотя никаких правительственных решений по этому поводу не принималось*.
* Программа углубления экономических реформ. М., 1992. С. 52–54.

Более сложно шла ликвидация отраслевых министерств, главков, ВПО и т.п. В начале 1992 г. она совмещалась со слиянием союзных и российских ведомств, реорганизацией одних, ликвидацией других. Министерства не хотели просто погибать, они трансформировались в следующие основные формы:
• часть работников переходила в новые российские ведомства;
• на базе министерств создавались отраслевые союзы и ассоциации, жившие на добровольные отчисления бывших подчиненных предприятий и на плату за оказываемые ими услуги. Примеры: Автосельхозмашхолдинг (бывшее Министерство сельскохозяйственного машиностроения и автомобильной промышленности), Ростекстиль (бывшее Министерство текстильной промышленности РСФСР) и др.;
• преобразование министерств в какие-либо государственные компании и правительственные агентства. Примеры: Росконтракт – оптовая компания, преобразованная из Госснаба СССР; Росхлебопродукт – бывшее Министерство заготовок, превратилось в государственную компанию. Другие примеры того же рода: "Газпром" – концерн, еще до 1991 г. преобразованный из Мингазпрома, и РАО "ЕЭС России", которое возникло на базе бывшего Министерства энергетики и электрификации СССР.
Госпланы СССР и РСФСР слились в Министерство экономики Российской Федерации. Также образовался Минфин России. Два союзных министерства остались неприкосновенными – МПС и Минатом (бывший Минсредмаш), средоточие могущественного атомного комплекса.
Все эти органы были центрами административного регулирования. Их сотрудники большей частью не воспринимали радикальной рыночной ломки и тяготели к привычным методам. Поэтому, а также в силу других причин после первых шоковых реформ процесс дерегулирования пошел ни шатко ни валко, все более напоминая перетягивание каната. Постановление по регулированию цен – только один из примеров попятного движения. Другие акты – регламентация свободной торговли местными властями "от Москвы до самых до окраин". Рудименты централизованного распределения сохранились до сих пор: по нефтепродуктам есть прикрепление заводов к регионам и балансовые задания, введенные министром топлива и энергетики В. Калюжным при правительстве Е. Примакова. В этом случае простое объяснение: большой разрыв между внутренними и мировыми ценами, неразвитость внутреннего нефтяного рынка вследствие доминирования вертикально интегрированных компаний.
Нарастающее сопротивление реформам привело уже в 1992 г. к увеличению финансовой поддержки предприятий, в том числе на пополнение оборотных средств, к дополнительным субсидиям на посевную, на поддержку "северов", к принятию льгот для Национального фонда спорта, для ветеранов Афганистана и т.д. Реально мы имели в 1993–1994 гг. "большое и слабое государство" – огромные обязательства при неспособности их выполнять.
Но это все как бы пережитки советской системы. Между тем уже в 1992 г. возникает движение за государственное регулирование. Теоретически оно обосновывалось учеными-академиками тем, что либерализация по Гайдару – ошибка, что в переходный период роль государства даже возрастает (см. гл. 7).
Практически же оно лоббировалось:
1) терпящими бедствие государственными предприятиями, которые жаждали помощи от государства;
2) частными и государственными предприятиями, стремившимися с помощью бюрократии монополизировать те или иные рынки с целью получения монопольных доходов для себя и своих покровителей;
3) и главное – бюрократией, которая старалась создать для себя "кормушки".
Два последних фактора являются постоянными, они будут сохраняться всегда, и противодействие им требует создания постоянного и надежного заслона в виде формальных (законодательных) и неформальных (действий гражданского общества) институтов.
Можно сказать, что первый этап либерализации основал ведущие институты рыночной экономики, открыл путь к ее развитию. Но надежный заслон против бюрократизации создан не был. С тех пор основная тенденция состояла в усилении регулирования, в воздвижении административных барьеров для бизнеса, в результате чего произвол бюрократии является сегодня одним из главных факторов неблагоприятного делового климата, высоких трансакционных издержек в России, существенным тормозом экономического роста на основе частной инициативы. Частная инициатива зачастую глушится на корню, если она не включает мзду чиновникам или их прямое участие в прибыли.
В настоящее время обычно выделяются следующие основные виды административных барьеров.
Регистрация юридических лиц. Считается, что это несущественное ограничение, но все же средняя цена регистрации в Москве в 2000 г. составляла 12 тыс. руб., в регионах – 2–10 тыс. руб. Ежемесячно в России регистрируются 30 тыс. юридических лиц, совокупные расходы – 130–140 млн. руб. в месяц, в том числе официальные платежи – 10% общих издержек*.
* Крючкова П.В. Административные барьеры в российской экономике. Ин-т национального проекта "Общественный договор", 2001. С. 6.

Обязательная сертификация товаров и услуг. Она производится в соответствии с Законом 1993 г. "О сертификации", который был принят с целью противодействия проникновению на российский рынок некачественных и опасных товаров в период импортного бума. У нас обязательной сертификации подлежит 70–80% товарной номенклатуры, в Европе – 4%, в США обязательной сертификации нет вовсе. Целей, ставящихся Законом, практика обязательной сертификации не достигает.
Лицензирование отдельных видов деятельности. Борьба за и против лицензирования – одна из наиболее характерных страниц в истории работы российской бюрократии по возведению административных барьеров и выступлений либералов и бизнеса за дерегулирование.
27 мая 1993 г. под давлением местных и региональных властей Правительство издало постановление, обязывающее эти власти лицензировать едва ли не все виды деятельности*. Свои права на лицензирование имели и почти все отраслевые ведомства.
* Бергер М. Постановление о расширении коррупции на местах // Известия. 1993. 3 июня.

В 1995 г. Министерство экономики подготовило первый проект закона о лицензировании, в соответствии с которым число лицензируемых видов деятельности должно было сократиться с 2000 до 500. Несмотря на острую дискуссию на заседании Правительства, законопроект был одобрен и затем принят Государственной Думой. Когда в 2000 г. Г. Греф стал готовить новый вариант того же закона, число лицензируемых видов деятельности вновь оказалось равным 2000. Бюрократии удалось использовать лазейку: в Законе 1995 г. перечень лицензируемых видов деятельности оказался не закрытым. В новом Законе 2000 г. этот перечень вновь резко сократили, но ряду ведомств, в первую очередь силовых, удалось вывести свои "виды деятельности" из-под действия Закона.
Органы, выдающие лицензии, сплошь и рядом направляют обращающихся к ним предпринимателей в центры и фирмы, осуществляющие подготовительные экспертные услуги, разумеется, за плату, которую сами эти органы взимать не имеют права. Согласно оценке специалистов Минэкономразвития, лицензия на производство хлеба предполагает посещение 8 инстанций, составление 20 документов, затраты 15 тыс. руб. и около 270 человеко-часов*.
* Крючкова П.В. Указ. соч. С. 10.

Барьеры на отдельных рынках. Обязательное маркирование продукции. По расчетам Конфедерации обществ потребителей (КонфОП), только рынок знаков соответствия и учетных марок имел примерно 150–200 млн. долл., к ним надо еще добавить 50–70 млн. долл. на нанесение знаков и наклеивание марок, которые обязан израсходовать бизнес. Этот рынок создан постановлением Правительства "О маркировании товаров и продукции на территории Российской Федерации знаками соответствия, защищенными от подделок". В первом варианте этого постановления, принятого 17 мая 1997 г., производство и распространение знаков соответствия и учетных марок поручалось ЗАО "Спецзнак" и "Кодзнак". 20 октября 1998 г. в текст постановления были внесены изменения – потребовали организации конкурса. На конкурсе победу одержало ЗАО "Спецзнак", учредители которого – организации Госстандарта и несколько оффшорных фирм. Это постановление не отменено и по сей день, несмотря на активную кампанию бизнеса и либералов в правительстве.
Маркирование в регионах стали вводить с 1997 г., взяв пример с федеральных властей. Вводилось оно дополнительно к федеральным нормам как обязательное за счет предприятий. На Алтае ввели маркирование минеральной воды, бизнесу оно обходилось в среднем в 5% стоимости продукции, а максимально – 18%*. Если брать только алкогольные напитки, составляющие по стране около 9% розничного товарооборота, и считать, что повторное региональное маркирование проводилось только по этой продукции в половине регионов, то минимальная оценка расходов бизнеса составит 50–70 млн. долл. в год. Реально поборы с бизнеса региональных властей в несколько раз превышают эту величину. Правда, начиная с 2000 г. в рамках работы по приведению региональных и местных нормативных актов в соответствие с федеральным законодательством многие из них были отменены.
* Там же. С. 16.

Государственная регистрация товаров охватывала долгое время только лекарства и медицинское оборудование. В 1996 г. Минздрав России создал Бюро по регистрации лекарственных средств, медицинской техники и изделий медицинского назначения. Регистрация одного импортного лекарства стоит 12 тыс. долл.* Министерство по антимонопольной политике вынесло решение о прекращении подобной практики.
* Крючкова П.В. Указ. соч. С. 13.

Но аппетиты разгораются. В соответствии с федеральным законом "О качестве и безопасности пищевых продуктов" 19 декабря 2000 г. Правительство принимает постановление № 988 "О государственной регистрации новых пищевых продуктов, материалов и изделий", в соответствии с которым регистрации подлежат табак и табачные изделия, парфюмерия и косметика, предметы ухода за полостью рта (включая зубочистки), посуда и упаковка для пищевых продуктов.
Если брать только регистрацию импортных лекарств по указанной цене и считать, что за год регистрируется всего 1000–1500 изделий, то расходы бизнеса составят 12–18 млн. долл. в год.
Это были только административные барьеры входа, причем лишь те, что уже привлекли внимание.
Еще весьма существенны расходы, связанные с текущим контролем госорганов за деятельностью хозяйствующих субъектов. По оценкам Минэкономразвития, такой контроль за каждым предприятием осуществляет более 20 органов.
Исследование Рабочего центра экономических реформ (РЦЭР) при Правительстве Российской Федерации показало, что только на одном среднестатистическом предприятии малого и среднего бизнеса в 2000 г. проводились: проверки наличия лицензий – 37 раз, проверки наличия сертификатов – 104 раза*.
* Там же. С. 24.

Исследование группы ученых экономического факультета МГУ под руководством В.Л. Тамбовцева показало, что издержки торговли и производства на текущий административный контроль составляли в 2000 г. от 18 до 19 млрд. руб. в месяц, или около 10% розничного товарооборота. В расчете на год это 210–220 млрд. руб., или 7,2–7,5 млрд. долл.*
* Там же. С. 19.

Все приведенные оценки сведены в табл. 8.1. Они показывают, что расходы бизнеса на преодоление административных барьеров и текущий контроль составляют примерно 8–8,5 млрд. долл. в год, или около 1% ВВП по паритету покупательной способности.


Лицензия на производство хлеба – 8 инстанций,
15 тыс. руб., 270 человеко-часов


5 % стоимости продукции
Регистрация одного импортного лекарства – 12 тыс. долл.
10 – 15 % стоимости проекта; 10 % от размера субсидий или стоимости контракта


Оценка на основе исследования В.Л. Тамбовцева (18 – 19 млрд. руб. в месяц)
* Примерная оценка произведена исходя из 5% стоимости оборота одной алкогольной продукции (=9% розничного товарооборота).
** Оценка произведена исходя из стоимости регистрации одного импортного лекарства (12 тыс. долл.) и в предположении, что в год регистрируется 1000–1500 лекарственных препаратов и этим расходы на регистрацию ограничиваются.
*** Оценка сделана исходя из предположения, что расходы на согласование инвестиционных проектов составляют не более 1 % от реализованных инвестиций в основной капитал.

Источник: Крючкова П.В. Указ. соч.

Конечно, многие из охарактеризованных административных мер объективно необходимы и предупреждают потери, которые тоже нужно оценить. Но, с другой стороны, приведенные оценки минимальны. Реальные трансакционные издержки, плохо изученные в силу их латентности, выше по меньшей мере на порядок.
Отсюда и нужда в далеко идущем дерегулировании российской экономики, сочетающемся с укреплением законности и правопорядка.
Усилия в этом направлении возобновились лишь в 2000 г. Они получили выражение в новых законодательных актах, подготовленных Правительством, в том числе: новая редакция Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности"; Закон "О государственной регистрации юридических лиц"; Закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Нужны новые и непрерывные усилия

< Назад   Вперед >
Содержание