Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по экономике
На правах рукописи панова александра георгиевна совершенствование Организации предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - сфера услуг) Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук Москва-2012 |
Диссертация выполнена на кафедре Государственное и муниципальное управление ФГБОУ ВПО Российский государственный университет туризма и сервиса.
Научный руководитель | - кандидат экономических наук, доцент Шестакова Светлана Вячеславовна |
Официальные оппоненты | - Бушуева Ирина Викторовна доктор экономических наук, профессор, ФГБОУ ВПО Российский государственный университет туризма и сервиса, декан Экономического факультета - Сираждинов Рифат Жамалетдинович кандидат экономических наук, доцент, ФГБОУ ВПО Государственный университет управления, доцент кафедры Государственное и муниципальное управление
|
Ведущая организация | - Институт региональных экономических исследований |
Защита состоится л26 апреля 2012 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.150.02 при ФГБОУ ВПО Российский государственный университет туризма и сервиса по адресу: 141221 Московская область, Пушкинский район, пос. Черкизово, ул. Главная, д. 99, ауд. 1209 Зал заседаний.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО Российский государственный университет туризма и сервиса.
Автореферат разослан л23 марта 2012 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Л.И. Черникова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования определяется необходимостью разработки концептуальных подходов и методических положений по совершенствованию организации предоставления муниципальных услуг как одного из важнейших элементов муниципальной экономики, а также повышением требований к качеству и доступности этих услуг со стороны как общества в целом, так и индивидуальных потребителей.
Значительное внимание развитию сферы муниципальных услуг уделяется в Концепции административной реформы в Российской Федерации 2006-2008 годов1, а также в Федеральном законе Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, принятом в 2010 году. Однако, отдельные аспекты организации предоставления муниципальных услуг по- прежнему остаются непроработанными. В частности, планирование деятельности создаваемых многофункциональных центров предоставления услуг на федеральном уровне до сих пор ведется в единицах, а не в удовлетворенности граждан числом и качеством полученных услуг. На муниципальном уровне система нормативных документов, регламентирующих предоставление муниципальных услуг, разрабатывается органами местного самоуправления самостоятельно, что значительно затрудняет управление данными процессами со стороны органов власти.
В настоящее время отсутствуют единый перечень муниципальных услуг, система количественно измеримых характеристик их качества, что затрудняет общую объективную оценку деятельности органов местного самоуправления в данном направлении. В муниципальных образованиях не осуществляется системный мониторинг результатов предоставления муниципальных услуг, не проводится анализ соотношения затрат на их предоставление с извлекаемым доходом и удовлетворенностью получателей. Неопределенность в сфере закрепления центров ответственности за производство и предоставление муниципальных услуг приводит к снижению поступлений средств в местные бюджеты, что вызывает падение эффективности муниципальной экономики.
В сфере управления муниципальными услугами используются в основном организационно-административные методы регулирования, на территории муниципальных образований слабо развита координация между органами местного самоуправления и другими организациями, контролирующими предоставление муниципальных услуг.
Особенно актуальным решение этой проблемы становится в условиях реформирования сети бюджетных учреждений, на которые в основном ложится нагрузка по предоставлению основной массы муниципальных услуг.
Вполне очевидно, что в сложившихся условиях необходим пересмотр подходов и методов в организации предоставления муниципальных услуг. Прежде всего, речь идет о реализации эффективного распределения ресурсов в условиях перехода на среднесрочное бюджетное планирование, интеграции механизмов организации предоставления муниципальных услуг в существующую систему управления развитием территории.
Степень научной разработанности проблемы. Наибольшее внимание ученых и специалистов привлекает сфера платных услуг, ее изучению посвящены многочисленные диссертации, монографии и другие публикации фундаментального и прикладного характера. Исследованию социально-экономических особенностей сферы услуг в целом и отдельных ее отраслей посвящены работы Бабича А.М., Бушуевой И.В., Валового Д.В., ЖильцовааЕ.Н., Рождественской И.А., Иноземцева В.Л., МорозовааВ.Ю., Новицкого А.Г., Платоновой Н.А., Погребовой Е.С., Сираждинова Р.Ж., Сульповара Л.Б., Тупчиенко В.А., Христофоровой И.В., Якобсона Л.И., Лавлока К., Прайса Б., Джаффе Д. и многих других авторов.
Методологические подходы к исследованию проблем развития муниципальных образований были заложены в трудах Велихова Л.А., Загряцкова М.Д., Гензеля П.П., Озерова И.Х., Твердохлебова В.Н. Значительный научный вклад в разработку проблем формирования хозяйственных основ местного самоуправления внесли такие авторы как Авдеева Т.Т., Бабун Р.В., Воронин А.Г., Жилкин С.Ф., Зотов В.Б., Лексин В.Н., Михеева Н.Н., Рой О.М., Филиппов Ю.В., Швецов А.Н., Широков А.Н., Юркова С.Н. и др.
Несмотря на существенный вклад этих ученых в развитие теории сферы услуг и муниципальной экономики, вопросам организации предоставления муниципальных услуг в целом и финансируемыми бюджетом учреждениями различных форм собственности в частности, в научных публикациях уделяется недостаточное внимание, что обусловливает необходимость проведения теоретико-методических исследований в этом направлении.
Таким образом, актуальность проблемы, ее научная и практическая значимость, недостаточная методическая проработка вопросов организации предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями в отечественной литературе, необходимость поиска новых вариантов решений в сложившихся экономических условиях, наличие широкого круга дискуссионных вопросов определили выбор темы, постановку целей и задач настоящего исследования.
Цель диссертационной работы состоит в формировании обеспечения организации предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями через разработку научно-методических и практических рекомендаций, развивающих и дополняющих существующие подходы в данной сфере.
Достижение поставленной цели обусловило необходимость постановки и решения следующих задач исследования:
- раскрыть содержание, выявить особенности и уточнить на этой основе авторское определение понятия муниципальные услуги, определить специфику организации предоставления данного вида услуг, провести их классификацию;
- определить место и роль муниципальных учреждений при организации предоставления муниципальных услуг, выявить особенности организации предоставления муниципальных услуг бюджетными, казенными и автономными учреждениями;
- обобщить отечественный и зарубежный опыт организации предоставления муниципальных услуг через сеть бюджетных учреждений в целях выявления инструментов регулирования их качества и доступности;
- рассмотреть и систематизировать основные методические подходы к определению результативности оказания муниципальных услуг и критериев их оценки, реализация которых может быть положена в основу организации и регулирования деятельности бюджетных учреждений;
- сформулировать требования к составу и содержанию документов, регламентирующих организацию предоставления муниципальных услуг в условиях перехода от сметного финансирования муниципальных учреждений к финансированию оказываемых ими муниципальных услуг;
- предложить методику, обеспечивающую эффективный контроль деятельности бюджетных учреждений, предоставляющих муниципальные услуги, и соответствия предоставляемых ими услуг действующим нормативным документам.
Объектом исследования являются муниципальные услуги и участники процесса их оказания - органы исполнительной власти, уполномоченные предприятия и учреждения.
Предмет исследования - совокупность организационно-экономических отношений, возникающих в процессе предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями.
Теоретической и методологической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области теории управления социально-экономическими системами, экономики, организации и управления сферой услуг, оценки качества предоставления муниципальных услуг органами местного самоуправления.
Методы исследования. В основу исследования положен системный подход, приемы и средства статистического, экономического и логического анализа. Эти инструменты использовались в различных комбинациях на разных этапах проведения исследования, что позволило обеспечить научную достоверность итоговых результатов, выводов и рекомендаций.
Информационную базу исследования составили нормативно-правовые и законодательные акты Российской Федерации, документы и материалы зарубежных и отечественных организаций, занимающихся организацией предоставления муниципальных услуг, данные государственной, региональной и муниципальной статистики и специальных исследований, научные издания и материалы публикаций в средствах массовой информации, Интернет-ресурсы.
Научная новизна диссертации заключается в разработке комплекса методических положений и научно-практических рекомендаций по совершенствованию организации предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями с целью повышения ее результативности.
Основные научные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем:
1. Дана авторская трактовка понятия муниципальная услуга, уточнена классификация муниципальных услуг с выделением двух групп признаков: характеризующих предоставление услуги и условия обслуживания.
2. Проведена систематизация характеристик бюджетных учреждений по ключевым позициям регламентации их деятельности по шестнадцати классификационным признакам.
3. Выявлены и сгруппированы требования получателей муниципальных услуг, характеризующих их представление о качестве конечного результата и обслуживания. Предложены критерии оценки качества обслуживания при предоставлении муниципальных услуг, определяющие подходы к формированию системы показателей качества обслуживания, рекомендованных для включения в структуру муниципального задания.
4. Определены структура и содержание нормативных документов, которые рекомендуется использовать в качестве регламентирующих организацию предоставления муниципальных услуг и требования к качеству обслуживания населения на местном уровне.
5. Разработана методика оценки соответствия характеристик фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативным значениям показателей качества, рекомендуемая для контроля результатов деятельности бюджетных учреждений в сфере их оказания и качества обслуживания населения.
Указанные положения соответствуют пунктам 1.6.109 - Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка и 1.6.115 - Социально-экономическая эффективность и качество обслуживания населения в отраслях сферы услуг Паспорта специальностей ВАК по специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - сфера услуг).
Практическую значимость исследования определяет возможность использования результатов проведенного исследования в работе органов местного самоуправления при обосновании и принятии конкретных управленческих решений, связанных с функционированием и развитием сферы муниципальных услуг.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были доложены, обсуждены и получили положительную оценку на научно-практических конференциях: VI межрегиональной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых ФГОУВПО РГУТиС Экономика. Финансы. Менеджмент (октябрь 2009 г.), IV Всероссийской научно-практической конференции в Финансовой академии при Правительстве РФ (декабрь 2008 г.), I,II,III,IV Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов Актуальные проблемы социоэкономики в XXI веке ФГОУВПО РГУТиС (апрель 2009, 2010, 2011 гг.). Международной научно-практической конференции в Финансовой академии при Правительстве РФ (декабрь 2009 г. и 2010 г.).
Публикации по теме диссертации. По результатам выполненных в диссертации исследований опубликовано четырнадцать печатных работ, общим объемом 11 п.л. (из них лично автора - 6,8 п.л.), в том числе четыре статьи, опубликованные в журналах, указанных в перечне ВАК.
Структура и содержание диссертации отражают целевую установку и логику исследования, работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.
В первой главе Научные основы организации предоставления муниципальных услуг рассматриваются научные подходы к определению понятия муниципальные услуги, организационно-экономические аспекты функционирования системы предоставления муниципальных услуг с участием подведомственных учреждений и организаций, пути повышения эффективности их деятельности и рациональности использования бюджетных средств.
Во второй главе Анализ существующих подходов к организации предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями и оценке их качества проведен анализ деятельности муниципальных учреждений по предоставлению муниципальных услуг, определена действующая структура сети бюджетных учреждений и результаты начавшихся процессов ее реструктуризации, а также рассмотрены основные методические подходы к оценке качества и доступности предоставления муниципальных услуг.
В третьей главе Методические рекомендации по совершенствованию организации предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями рассмотрены направления развития документационного обеспечения предоставления муниципальных услуг на местном уровне; определены основные направления реформ в сфере деятельности финансируемых из бюджета учреждений, предоставляющих муниципальные услуги; обоснованы требования к включаемой в структуру муниципального задания системе показателей качества оказания муниципальных услуг и разработана методика оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг этим требованиям.
В заключении диссертации кратко изложены основные положения и результаты проведенного диссертационного исследования.
Основное содержание работы
1. Муниципальная деятельность реализуется через систему муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни населения. Организация предоставления муниципальных услуг служит важнейшей составной частью муниципального управления, поэтому четкое определение данной категории является ключевым моментом к пониманию всех социально-экономических процессов, происходящих на местном уровне.
Существующие различные научные подходы к определению сущности и содержания понятия муниципальная услуга, а также несовершенство действующего законодательства применительно к данному понятию порождают неопределенность:
- при формировании системы административных регламентов и стандартов предоставления услуг, затрудняя тем самым их внедрение в практику муниципального управления;
- при разграничении муниципальных услуг для целей реформирования сети муниципальных учреждений, что препятствует развитию практики предоставления услуг автономными учреждениями.
В диссертационной работе под муниципальной услугой предлагается понимать регламентированную деятельность подразделений органов местного самоуправления и других хозяйствующих субъектов в рамках их компетенции и ответственности, которая направлена на удовлетворение потребностей граждан или организаций на территории муниципального образования, частично или полностью финансируемая за счет средств местного бюджета и внебюджетных фондов. Результат этой деятельности может носить как материальный, так и нематериальный характер.
Среди наиболее распространенных муниципальных услуг можно выделить следующие: обеспечение безопасности населения (милиция, пожарная служба, службы спасения и т.п.); жилищно-коммунальные услуги (содержание и ремонт жилищного фонда, водопровод, канализация, отопление, электроэнергия, сбор и вывоз бытовых отходов, ритуальные услуги и др.); услуги по содержанию территории (планировка, дороги, благоустройство, озеленение, уличное освещение и др.); транспортные услуги; бытовые услуги (парикмахерские, бани, прачечные и т.д.); услуги торговли и общественного питания; услуги социального и гуманитарного характера (здравоохранение, детские дошкольные учреждения, образование, культура, отдых и др.).
В диссертационной работе усовершенствована классификация муниципальных услуг, построенная на укрупненной группировке по различным признакам: в рамках каждой из групп можно выделить целый ряд подгрупп (табл. 1).
Таблица 1. - Классификация муниципальных услуг
№ п/п | Классификационный признак | Виды услуг |
Характеризующие предоставление услуги | ||
Уровень регламентации |
| |
Вид финансирования |
| |
Источник возникновения обязательств органов местного самоуправления |
| |
Характер деятельности производителей услуг |
| |
Источник предоставления услуги |
| |
Содержание услуги |
| |
Отраслевое происхождение |
| |
Взаимодействие потребителя с производителями услуг |
| |
По целевой направленности |
| |
Характеризующие условия обслуживания | ||
Уровень общественной потребности |
| |
Характер потребления |
| |
Группы потребителей |
| |
Тип процедуры обслуживания |
| |
Причина обращения |
| |
Использование данной классификации позволяет определить роль и степень участия различных субъектов предоставления в оказании огромного спектра многообразных муниципальных услуг.
2. Существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях. Она не учитывает современные подходы в развитии государственного и муниципального управления, принципы результативности в предоставлении муниципальных услуг. По сути, органы публичной власти просто содержат существующую систему бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. Как следствие этого наметилась тенденция отставания уровня бюджетного финансирования учреждений от уровня средних издержек на предоставление ими услуг, формирующихся под давлением роста оплаты труда в экономике в целом, роста стоимости коммунальных услуг, альтернативных экономических издержек и др. Необходимость реформирования организации деятельности государственных и муниципальных учреждений обусловлена неэффективным использованием выделяемых из бюджетов всех уровней средств, низким качеством оказания гражданам значительной части государственных и муниципальных услуг.
В диссертационном исследовании проведен анализ показателей, характеризующих влияние деятельности учреждений - получателей средств бюджета на социально-экономическое развитие муниципальных образований Московской области, который свидетельствует о серьезных недостатках в ее организации, снижающих результативность и влекущих удорожание содержания.
Основные причины сложившейся ситуации можно объединить в две основные группы:
- распределение средств бюджета одного уровня государственной власти осуществляется организациями, административно подчиняющимися другому уровню государственной власти;
- наличие в подчинении некоторых ведомств значительного числа учреждений, занимающихся непрофильной для данного ведомства деятельностью (главным образом, медицинских, образовательных и культурных).
В соответствии с целями проводимой в РФ реформы межбюджетных отношений и административной реформы в данной области необходимо решить следующие основные задачи:
- приведение сети бюджетных учреждений в соответствие с новым разграничением расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;
- устранение практики распределения средств бюджета одного уровня государственной власти органами власти другого уровня;
- передача в единое подчинение учреждений, выполняющих идентичные функции;
- устранение неоправданной сложности и разветвленности бюджетной сети;
- иквидация или объединение учреждений, имеющих малочисленный контингент потребителей.
В регионах и муниципальных образованиях с середины 2007аг. начали создаваться государственные и муниципальные учреждения нового организационно-правового статуса Ч автономные учреждения (АУ) (таб. 2). Появление автономных учреждений как альтернативы бюджетным привело к изменению характера взаимодействия органов местного самоуправления с муниципальными учреждениями.
Таблица 2. - Количество автономных учреждений, созданных в субъектах РФ и муниципальных образованиях, в разрезе сфер деятельности (на 1.07.2010 г.)
Сфера (отрасль) | Субъекты РФ | Муниципальные образования | Всего |
Наука | 16 | 1 | 17 |
Образование | 274 | 632 | 906 |
Здравоохранение | 22 | 6 | 28 |
Культура | 132 | 76 | 208 |
Социальная защита | 227 | 6 | 223 |
Занятость населения | 34 | 2 | 36 |
Физкультура, спорт, туризм, оздоровление | 90 | 60 | 150 |
Иные сферы | 639 | 120 | 834 |
Всего | 1434 | 903 | 2337 |
огическим продолжением процессов реформирования бюджетного сектора стало принятие Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений. Предлагаемая им система поправок создает основу для нового этапа реформирования бюджетного сектора путем создания казенных учреждений и изменения правового положения бюджетных и автономных учреждений, повышения самостоятельности и ответственности руководителей государственных и муниципальных учреждений и, в конечном счете, повышения качества оказания муниципальных услуг.
Сравнительный анализ характеристик муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений (в соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ) по ключевым позициям регламентации их деятельности можно представить в виде таблицы (табл. 3).
Таблица 3. - Сравнительный анализ характеристик муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений
Критерии сравнения | Бюджетное учреждение | Автономное учреждение | Казенное учреждение |
Возможные сферы действия | юбые сферы, соответствующие полномочиям муниципального образования | Образование, здравоохранение, культура, наука, соцзащита, занятость, физкультура и спорт и др. установленные законом | юбые сферы, соответствующие полномочиям муниципального образования |
Права на закрепляемое собственником имущество | Право оперативного управления | ||
Состав закрепляемого имущества | Недвижимое, движимое, особо ценное движимое | Недвижимое, движимое | |
Пределы ответственности учреждения | Отвечает по своим обязательствам денежными средствами | Отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением закрепленных на праве оперативного управления недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества | Отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением закрепленного на праве оперативного управления особо ценного движимого и недвижимого имущества |
Ответственность собственника | Собственник не несет ответственности по обязательствам учреждения | Субсидиарная (в случае недостаточности у учреждения средств по обязательствам отвечает собственник) | |
Источники финансирования | Субсидии из бюджета на выполнение муниципального задания, субсидии на иные цели, средства из бюджета на исполнение публичных обязательств, доходы от оказания платных услуг | Субсидии из бюджета на выполнение муниципального задания с учетом мероприятий, направленных на развитие автономных учреждений, определяемых учредителем, доходы от оказания платных услуг | Сметное финансирование из бюджета Доходы от приносящей доход деятельности зачисляются в бюджет. |
Документы о планах деятельности, государственное (муниципальное) задание | План финансово-хозяйственной деятельности, муниципальное задание | Смета, для отдельных учреждений - муниципальное задание | |
Счета по учету средств бюджета и доходов от предпринимательской деятельности | ицевые счета в казначействе и счет в кредитной организации (валютный) | ицевые счета в казначействе и счет в кредитной организации | ицевые счета в казначействе |
Распространение действия 94-ФЗ | Распространяется в полном объеме | Не распространяется (регулируется 223-ФЗ) | Распространяется в полном объеме |
Независимый аудит | Не проводится | Проводится ежегодно | Не проводится |
Органы управления | Руководитель, коллегиальные органы (худ.совет и т.п.) | Руководитель, наблюдательный совет, коллегиальные органы | Руководитель |
Учет | Бюджетный учет по кодам КОСГУ | Бюджетный учет | |
Отчетность | Бюджетная отчетность, статистическая отчетность Отчет о деятельности и об использовании имущества | Бухгалтерская отчетность, статистическая отчетность Отчет о деятельности и об использовании имущества | Бюджетная отчетность, статистическая отчетность Отчет о деятельности и об использовании имущества |
Финансовый контроль и контроль учредителя | В основном - заключительный; предварительный (в части субсидий на иные цели и исполнения публичных обязательств) | Заключительный (контроль выполнения муниципального или государственного задания) | Предварительный по всем расходам (проверка Казначейством наличия денежного обязательства), текущий, заключительный |
Последствия ликвидации | Обязательства исполняются только за счет имущества, которым учреждение отвечает по обязательствам. Собственник получает имущественный комплекс в составе особо ценного движимого имущества, которое было закреплено за учреждением на праве оперативного управления и недвижимого имущества | Обязательства исполняются только за счет имущества, которым учреждение отвечает по обязательствам. Собственник получает имущественный комплекс в составе недвижимого и особо ценного движимого имущества, которые были закреплены за учреждением на праве оперативного управления | В случае недостаточности денежных средств учреждения собственник исполняет обязательства перед кредиторами |
Открытость | Сведения об учреждении и его деятельности, публикуются в открытом доступе в сети Интернет на общероссийском сайте, который будет создан Федеральным казначейством и запущен с 1 января 2012 г. (ст. 32 Закона 7-ФЗ) | ||
Предложенные критерии рекомендуется использовать при регулировании создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации учреждений всех типов, а также при принятии решения о возможности использования учреждения в качестве субъекта предоставления муниципальных услуг и установлении требований к качеству деятельности учреждений разных типов.
3. На основе анализа зарубежного и отечественного опыта оказания муниципальных услуг сформированы группы показателей, характеризующих представления потребителей о качестве конечного результата и условиях обслуживания при оказании услуг, включающие информационные, функциональные и эмоциональные параметры.
Информационные параметры характеризуют информированность населения о получении услуги. К ним отнесены конфиденциальность, возможность реализации обратной связи, содержание предоставляемой информации. Функциональные параметры определяют деятельность субъектов предоставления при обслуживании с точки зрения места, времени и условий оказания услуги. К группе эмоциональных относятся параметры восприятия потребителем как процесса взаимодействия в ходе обслуживания, так и полученного конечного результата.
Проведенный в диссертации анализ вторичных источников информации, данных экспертных и массовых опросов в диссертационном исследовании позволил выявить причины, негативно влияющие на качество конечного результата и условия обслуживания:
- отсутствие системного и регулярного мониторинга качества обслуживания и процессов управления оказанием муниципальных услуг;
- отсутствие стандартов качества услуг;
- отсутствие или непроработанность административных регламентов оказания услуг;
- недостаточная информированность населения о возможности и условиях получения услуг;
- слабое использование информационно-коммуникационных технологий в организации процессов обслуживания;
- низкий уровень профессионализма и клиентоориентированности персонала;
- межведомственная несогласованность (отсутствие в большинстве случаев системы лодного окна).
Исходя из вышесказанного, в диссертации предлагается система критериев качества муниципальных услуг, включающая в себя оценку конечного результата и условий обслуживания при оказании услуг (рис. 1). При этом, безусловно, оценка конечного результата обслуживания имеет первостепенное значение.
Оценка условий обслуживания | Оценка качества конечного результата обслуживания | |||
Информированность потребителя о получении услуги | о содержании услуги о порядке и условиях получения (включая необходимые документы) о правах потребителя | Содержание конечного результата обслуживания | соответствие нормативным документам и запросам потребителя | |
Комфортность ожидания и получения услуги | оснащенные места ожидания, гардероб, буфет санитарно-гигиенические условия помещения (освещенность, соблюдение норматива по площади, отопление и чистота воздуха) эстетическое оформление; техническая оснащенность; комфортность организации процесса | Ресурсы, затраченные на получение конечного результата обслуживания | Соответствие нормативным значениям показателя результативности и запросам потребителя по времени, затраченному: на подготовку необходимых документов, на ожидание оказания услуги, на непосредственное получение услуги | |
Доступность оказываемой услуги | информационная (объём, носители, воспринимаемость потребителями, финансовая (цена услуги и дополнительные издержки), территориальная (транспортная и шаговая), физическая (пандусы, лифты, режим работы) | - соответствие материальных затрат на получение услуги конечному результату обслуживания | ||
Отношение персонала к потребителю услуги | вежливость тактичность отзывчивость | |||
Возможность обжалования действий персонала | инструменты досудебного обжалования: имеются известны доступны | |||
Рис. 1. Система критериев качества муниципальных услуг
Указанные критерии выбраны исходя из наиболее важных проблем, с которыми сталкиваются потребители муниципальных услуг, среди которых значительная часть предпринимателей, населения и государственных служащих отмечают низкое качество документов, регулирующих различные стороны предоставления муниципальных услуг.
В настоящее время обязательным для формирования и исполнения документом, устанавливающим показатели качества деятельности учреждения, является государственное (муниципальное) задание. Подобный подход следует из статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой государственное (муниципальное) задание должно содержать показатели качества оказания государственных (муниципальных) услуг.
Источниками получения информации о качестве муниципальных услуг являются:
- опросы населения муниципального образования о качестве предоставляемых муниципальных услуг;
- проведение контрольных мероприятий по проверке соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества муниципальных услуг;
- сплошное наблюдение за соответствием качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества муниципальных услуг.
- обращения граждан, которые могут поступать в следующих формах: в устной, письменной, электронной и в форме заявлений, жалоб и предложений, зафиксированных в книге обращений, обязательной к ведению во всех организациях, оказывающих муниципальные услуги;
- в качестве дополнительных источников информации могут использоваться ведомственная статистика и отчетность, социологические опросы населения (проводимые независимыми негосударственными организациями), данные сети Интернет, средств массовой информации.
Степень соблюдения зафиксированных в муниципальном задании показателей качества является основным критерием результативности деятельности субъекта предоставления муниципальной услуги.
При разработке методики оценки результативности оказания услуг рекомендуется принимать во внимание состав видов деятельности учреждения, закрепленных в его учредительных документах, а также показатели, устанавливаемые в докладах о результатах и основных направлениях деятельности, долгосрочных и ведомственных целевых программах.
Для упрощения разработки предлагается для каждой из услуг выделять две группы показателей:
- характеризующие важнейшие результаты работы учреждения, соответствующие целевым показателям развития соответствующей отрасли, в том числе удовлетворенность потребителей государственных (муниципальных) услуг;
- характеризующие состояние наиболее проблемных вопросов материально-технического обеспечения, кадрового состава, сохранности предметов и оборудования, организации работы по оказанию государственной (муниципальной) услуги, на которые может повлиять учреждение, оказывающее государственную (муниципальную) услугу.
Показатели могут включать в себя:
- количественные характеристики оказанных услуг;
- характеристики периодичности и продолжительности оказания услуги;
- наличие/отсутствие у исполнителя лицензии на предоставление услуги;
- характеристики уровня квалификации, опыта работы персонала, оказывающего услугу;
- характеристики оборудования и инструментов, используемых для оказания услуги;
- характеристики расходных материалов, используемых для оказания услуги.
4. Принципиальное изменение методологии бюджетного планирования в рамках Федерального Закона № 63-ФЗ от 26.04.2007 г., ориентированное на переход от сметного планирования к результативному, требует соответствующего изменения действующих и принятие новых документов, регулирующих бюджетные отношения на муниципальном уровне в логике новаций федерального бюджетного законодательства.
Организация и контроль предоставления муниципальных услуг невозможны без четкого выделения самих услуг как объекта управления и нормативной фиксации поэтапной организации процедур их оказания.
В диссертационном исследовании разработана система документов, регламентирующая организацию предоставления муниципальных услуг, которая включает в себя документы, утверждаемые органами исполнительной власти местного самоуправления, представленные на рис. 2.
Предлагаемые состав и структура нормативного обеспечения организации предоставления муниципальных услуг позволяют наиболее полно и систематически корректировать требования к качеству предоставления этих услуг для удовлетворения динамичных потребностей населения. Для этого рекомендуется регулярно проводить оценку соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг утвержденным требованиям по каждой услуге и оценку ресурсного обеспечения муниципальных учреждений на предмет возможности соблюдения требований к качеству услуг.
Структура и содержание входящих в систему регламентации предоставления муниципальных услуг документов, обеспечивающих решение вышеизложенных задач представлены в таблице 4.
Рис. 2 Система документов, регламентирующая организацию предоставления муниципальных услуг на местном уровне
Таблица 4. - Структура и содержание документов, необходимых для регламентации организации предоставления муниципальных услуг
№ п/п | Элемент регламентации | Нормативный документ, который должен быть утвержден муниципальным правовым актом | Содержание документа |
Реестр муниципальных услуг | Положение о порядке использования и ведения реестра муниципальных услуг муниципального образования |
| |
Административ-ный регламент исполнения муниципальных функций по предоставлению муниципальных услуг | Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций и административных регламентов предоставления муниципальных услуг |
| |
Стандарты качества и комфортности оказания муниципальных услуг | Положение о порядке разработки, утверждения и реализации стандартов качества и комфортности муниципальных услуг |
| |
Положение о порядке оценки соответствия качества и комфортности фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативным значениям показателя качества |
| ||
Оценка стоимости муниципальных услуг | Порядок проведения оценки стоимости муниципальных услуг |
| |
Оценка потребности в муниципальных услугах | Порядок проведения оценки потребности в оказании муниципальных услуг и методика учета результатов оценки при формировании расходов бюджета муниципального образования |
| |
Муниципальное задание | Положение о порядке формирования и финансового обеспечения муниципального задания для бюджетных учреждений (автономных учреждений и иных некоммерческих организаций) муниципального образования |
| |
Положение о порядке формирования и финансового обеспечения муниципального задания для казенных учреждений муниципального образования |
5. Предложенный в диссертации формат муниципального задания предполагает установление порядка контроля его выполнения. Поскольку задание Ч это индивидуальный для каждого учреждения документ, в него невозможно включить детальное описание процедуры контроля выполнения задания, которое обычно утверждают нормативно-правовым актом. Более того, этого и не требуется, так как задание Ч документ, обязательный для учреждения, а порядок осуществления контроля Ч документ, регулирующий права и обязанности не только учреждения, но и контролирующих органов.
В связи с этим в муниципальном задании целесообразно: достаточно кратко указать на формы контроля и органы, проводящие мероприятия по контролю; установить порядок отчетности о его выполнении. Для этих целей представляется целесообразным указывать формы отчетности о результативности оказания услуг и периодичность их предоставления учреждением (например, ежегодно либо ежеквартально).
При проведении контрольных мероприятий за основу рекомендуется принять перечень показателей, разрабатываемый в соответствии со сферой деятельности конкретного учреждения и предложенными в диссертации критериями качества предоставления услуг.
Контрольные мероприятия по проверке соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативным значениям показателя качества муниципальных услуг должны проводиться отраслевыми подразделениями органов местного самоуправления на основе ежегодно составляемых ими планов и на основании поступивших жалоб на качество услуг. При этом за нормативные принимаются плановые значения показателей, зафиксированные в муниципальных нормативных документах.
Автором диссертации предлагается методика оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативным значениям показателя качества муниципальных услуг, которая проводится в два этапа:
1-й этап - расчет каждого показателя соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги нормативному значению показателя качества муниципальной услуги. При этом необходимо реализовать пошаговую реализацию следующих мероприятий:
1. Формирование системы показателей качества предоставления муниципальной услуги для учреждений одной отрасли. Может производиться в пределах перечня критериев качества предоставления услуг, разработанных в диссертации, путем экспертной оценки. Экспертное решение предлагается принимать совместно представителями отраслевых подразделений органа местного самоуправления, руководителем учреждения и представителями ведущих учреждений региона в данной отрасли. Привлечение последних может быть реализовано региональными властями через формирование отраслевых перечней показателей, обязательных для включения в муниципальные нормативные документы.
2. Определение значений приоритетности каждого показателя в разрабатываемой системе, проводимое тем же составом экспертов. Приоритетность каждого показателя соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги нормативному значению показателя качества муниципальной услуги в сводной оценке устанавливается таким образом, чтобы их сумма по перечню показателей каждого учреждения составляла 100%.
3. Тот же состав экспертов предлагается привлечь для определения нормативных значений показателей с использованием данных региональной отраслевой статистики для обеспечения равного положения потребителей на всей территории региона.
4. Проведение контрольных мероприятий по оценке фактических значений показателей должно быть закреплено за представителями отраслевых подразделений органов местного самоуправления.
2-й этап - проведение комплексной оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативным значениям показателей качества муниципальных услуг по каждому учреждению (структурному подразделению), предоставляющему муниципальные услуги.
По итогам расчета оценки каждого показателя определяется комплексная оценка соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги нормативному значению показателя качества по каждому учреждению, предоставляющему муниципальные услуги, по следующей формуле:
(1)
где So - комплексный показатель соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги нормативному значению показателя качества муниципальных услуг по каждому учреждению, предоставляющему муниципальные услуги;
Fi - фактическое значение показателя качества муниципальной услуги;
Hi - нормативное значение показателя качества муниципальной услуги;
Pi - приоритетность каждого показателя соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги в общей оценке.
Оценка результатов контроля соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативному значению показателя качества муниципальных услуг по каждому учреждению, предоставляющему муниципальные услуги, производится по следующим критериям (табл. 5).
Таблица 5. - Оценка результатов контроля соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативному значению показателя качества муниципальных услуг по каждому учреждению, предоставляющему муниципальные услуги, по предложенным критериям
Критерии оценки | Сводная оценка (в %) | Интерпретация оценки |
Отсутствие выявленных в ходе контрольных мероприятий нарушений требований стандартов качества | 91 - 100 | услуга соответствует стандартам качества |
Выявленные в ходе контрольных мероприятий единичные нарушения требований стандартов качества | 51 - 90 | услуга в целом соответствует стандартам качества |
Выявленные в ходе контрольных мероприятий многочисленные нарушения требований стандартов качества | 21 - 50 | услуга предоставляется с устранимыми нарушениями стандартов качества |
Выявленные в ходе контрольных мероприятий многочисленные нарушения требований стандартов качества и не устранение исполнителем услуг ранее выявленных нарушений | 0 - 20 | услуга не соответствует стандартам качества |
Обобщенную информацию о результатах оценки качества муниципальных услуг предлагается представлять отраслевыми подразделениями органов местного самоуправления в финансовый орган местной администрации.
Апробация методики оценки соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги нормативному значению показателя качества муниципальных услуг была проведена в МДОУ Детский сад общеразвивающего вида № 18 Росинка в Пушкинском муниципальном районе. Проведенные контрольные мероприятия позволяют заполнить таблицу для расчета соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги нормативному значению показателя качества муниципальной услуги (табл. 6).
Таблица 6. - Пример использования методики оценки соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги нормативному значению показателя качества муниципальной услуги Дошкольное воспитание и образование в Пушкинском муниципальном районе
Наименование муниципальной услуги | Показатель стандарта качества муниципальной услуги | Нормативное значение показателя качества муниципальной услуги (Hi) | Фактическое значение показателя качества муниципальной услуги (Fi) | Удель-ный вес (Fi/Hi) | Приоритетность показателя соответствия качества в сводной оценке (Pi, %) |
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |
Дошкольное воспитание и образование | Наличие учредительных документов | 1 | 1 | 1,0 | 10 |
Наличие лицензии на образовательную деятельность | 1 | 1 | 1,0 | 10 | |
Наличие свидетельства государственной аккредитации | 1 | 1 | 1,0 | 10 | |
Уровень санитарно-гигиенической защищенности | 1 | 0,85 | 0,85 | 10 | |
Уровень соответствия норм требованиям Госпожнадзора | 1 | 0,89 | 0,89 | 10 | |
Доля детей, не посещающих занятия по болезни | 10% | 14,2% | 0,7 | 5 | |
Число дней пропусков по болезни в расчете на одного ребенка | 12% | 15% | 0,8 | 5 | |
Общий уровень укомплектованности кадрами | 100% | 90% | 0,9 | 10 | |
Доля педагогов с высшим образованием | 60% | 56,4% | 0,94 | 5 | |
Доля педагогов, прошедших курсовую переподготовку не менее 1 раза в пять лет | 60% | 55,2% | 0,92 | 5 | |
Охват детей дошкольным образованием | 65% | 31,8% | 0,49 | 5 | |
Охват детей 5-7 лет системой подготовки к школе | 100% | 90% | 0,9 | 5 | |
Готовность выпускников к обучению в 1 классе | 80% | 64% | 0,8 | 5 | |
Успешность обучения выпускников в 1-м классе | 100% | 90% | 0,9 | 5 | |
Итого | x | x | x | x | 100 |
Учитывая, что МДОУ Детский сад общеразвивающего вида № 18 Росинка предоставляет только одну услугу, можно говорить о формировании комплексной оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативному значению показателя качества муниципальных услуг по каждому учреждению, предоставляющему муниципальные услуги. В ходе контрольных мероприятий были выявлены отдельные незначительные нарушения установленных нормативных требований. Согласно данным табл. 5 это свидетельствует о том, что данная услуга в целом соответствует нормативным показателям качества, однако по некоторым составляющим уровень организации предоставления недостаточный.
Результаты применения данной методики могут быть использованы отраслевыми подразделениями органов местного самоуправления для достижения следующих целей:
- создание источника информации для формирования отраслевой статистики;
- формирование базы для принятия обоснованных решений в отношении организаций и их руководителей, нарушающих стандарты, а также для поощрения организаций, соблюдающих стандарты, и их руководителей;
- учет результатов проведенных контрольных мероприятий при финансировании, исполнении и формировании муниципальных заданий и (или) муниципального заказа на предоставление муниципальных услуг.
Реализация предлагаемых в диссертации рекомендаций по совершенствованию организации предоставления муниципальных услуг позволит:
- оптимизировать порядок предоставления муниципальных услуг, повысить их качество и доступность для потребителей на территории муниципального образования;
- создать систему контроля качества предоставления муниципальных услуг на территории муниципального образования;
- снизить организационные, временные, финансовые затраты потребителей муниципальных услуг.
Основные положения диссертации получили отражение в следующих публикациях:
I. Монографии
- Морозов В.Ю., Шестакова С.В., Шестаков В.А., Абаджиди А.Г. (Панова А.Г.) Мониторинг в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. Монография - М.: ФГОУВПО РГУТиС, 2010 г. 6 п.л., лично автором 1,5 п.л. С. 1-117.
II. Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК
- Панова А.Г. Зарубежный опыт повышения качества и эффективности предоставления муниципальных услуг // Вестник университета. - М.: ГОУВПО ГУУ, 2011 г., №4 - 0,45 п.л. С 220-222.
- Панова А.Г. Роль стандартизации в оценке качества государственных и муниципальных услуг // Сервис в России и за рубежом. - Том 6 (25). - 2011. - - 0421100058\0156.
- Панова А.Г. Эффективное распределение ресурсов между различными муниципальными предприятиями // Вестник университета. - М.: ГОУВПО ГУУ, 2011 г., №18 - 0,5 п.л. С 186-188.
- Панова А.Г. О содержании и структуре стандартов государственных и муниципальных услуг// Вестник университета. - М.: ГОУВПО ГУУ, 2011 г., №25 - 0,5 п.л. С. 181-182
III. Статьи в профессиональных журналах и научных сборниках,
доклады на конференциях, научно-методические работы
- Абаджиди А.Г. (Панова А.Г.) Особенности предоставления муниципальных услуг. // Сборник научных статей межвузовской научно-практической конференции по теме: Проблемы государственного регулирования и муниципального управления. - М.: ГОУВПО МГУС, 2006 г. - 0,25 п.л. - С 3Ц7.
- Шестакова С.В., Абаджиди А.Г. (Панова А.Г.) Место сферы услуг в муниципальной экономике // Сборник научных статей по материалам II Всероссийской научно-практической конференции Система государственного и муниципального управления: проблемы и перспективы развития, выпуск 3. - М.: ФГОУВПО Финансовая академия при Правительстве РФ, 2007 г. - 0,4 п.л., лично автором 0,2 п.л., лично автором 0,2 п.л. - С 175-182.
- Абаджиди А.Г. (Панова А.Г.) О целесообразности привлечения некоммерческих организаций к предоставлению социальных услуг // Сборник научных статей межвузовской научно-практической конференции по теме: Проблемы государственного и муниципального управления. - М.: ГОУВПО ГУУ, 2008 г. - 0,25 п.л. - С 8-12.
- Абаджиди А.Г. (Панова А.Г.) Развитие рынка социальных услуг // Материалы Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов Актуальные проблемы социоэкономики в ХХI веке. - М.: ФГОУВПО РГУТиС, 2008 г. - 0,3 п.л. - С 3-9.
- Абаджиди А.Г. (Панова А.Г.) Источники и методы сбора информации для проведения мониторинга в системе оказания государственных и муниципальных услуг // Сборник научных статей по материалам III Всероссийской научно-практической конференции Система государственного и муниципального управления: проблемы и перспективы развития, выпуск 4. ЦМ.: ФГОУВПО Финансовая академия при Правительстве РФ, 2009 г. - 0,5ап.л. - С 394-402.
- Абаджиди А.Г. (Панова А.Г.) Международные тенденции и развитие социального партнерства и корпоративной социальной ответственности, их роль в формировании государственных социальных стандартов // Материалы IV научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. - М.: ФГОУВПО РГУТиС, 2009 г. - 0,45 п.л. - С 5-13.
- Абаджиди А.Г. (Панова А.Г.) Учет административных расходов при определении стоимости муниципальных услуг // Материалы II международной конференции Актуальные проблемы социоэкономики в XXI веке. - М.: ФГОУВПО РГУТиС, 2009 г. - 0,4 п.л. - С 20-27.
- Панова А.Г. Формирование системы менеджмента качества в деятельности органов местного самоуправления // Материалы III международной конференции Актуальные проблемы социоэкономики в XXI веке. - М.: ФГОУВПО РГУТиС, 2010 г. - 0,45 п.л. - С 173 - 180.
- Панова А.Г. Место и роль муниципальных предприятий в системе предоставления муниципальных услуг // Система государственного и муниципального управления: проблемы и перспективы развития: Сборник научных статей. М.: Издательство ООО ПК - Альтекс, 2010 г. - 0,5 п.л. - С 308-312.
1 Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р.
Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по экономике