Авторефераты по всем темам  >>  Авторефераты по юридическим наукам  

На правах рукописи

ПОкачалова Еена Вячеславовна

ПУБЛИЧНЫЙ ДОЛГ:

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ и праКТИЧЕСКИЕ аспекты

РОССИЙСКОГО ФИНАНСОВОГО ПРАВА

12.00.14 - административное право; финансовое право;

информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Саратов 2007

Диссертация выполнена в Государственном образовательном учреждении

высшего профессионального образования

Саратовская государственная академия права

Научный консультант  доктор юридических наук, профессор,

заслуженный работник высшей школы РФ

Химичева Нина Ивановна

Официальные оппоненты  доктор юридических наук, профессор

  Запольский Сергей Васильевич

доктор юридических наук, профессор

Рукавишникова Ирина Валерьевна

доктор юридических наук, профессор

  Старилов  Юрий Николаевич 

  Ведущая организация   Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

  лМосковская государственная

юридическая академия

  Защита состоится л23 октября 2006 г. в 14.00 часов на заседании Диссертационного совета Д-212.239.02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Саратовская государственная академия права по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, д. 104, ауд. 102.

  С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Саратовская государственная академия права.

  Автореферат разослан л_____ сентября 2007 г.

  Ученый секретарь Диссертационного совета

кандидат юридических наук  И. С.Морозова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования  обусловлена недооценкой и игнорированием многими российскими учеными в течение длительного времени опыта мирового развития публичных (государственных и муниципальных) долговых отношений и  результатов практического применения публичными образованиями долговых обязательств для поддержания экономической стабильности и поступательного развития  национальной экономики своих стран. Большинство теоретиков правоведов и экономистов  критически относились к использованию государством публичного кредита (долга), отдавая предпочтение таким финансовым инструментам управления экономическими  процессами, как денежная эмиссия и налоги. Такая позиция опровергается анализом развития мирового сообщества,который свидетельствует о том, что использование государством кредитных и долговых отношений является объективным проявление экономических законов.  Многие цивилизованные страны, в том числе США, Япония, Германия, использовали и используют в настоящее время кредиты и долги публичных образований (как внутренние, так и внешние) для решения и традиционных и экстраординарных экономических проблем. В современных экономически развитых странах государственный (муниципальный) кредит является одним из основных (наряду с другими) инструментов для решения проблем достижения баланса доходов и расходов бюджета, а также регулирования денежно-кредитного обращения.

Все это позволяет сделать вывод о том, что механизм использования государством публичного кредита и долговых обязательств, наряду с такими финансовыми рычагами, как цены, налоги, денежная эмиссия, не только не является свидетельством деструктивного развития экономики страны, а наоборот, выступает как неотъемлемый атрибут развитой, эффективно хозяйствующей экономики и высокого уровня жизни граждан. Однако  теория отечественного финансового права до настоящего времени страдает отсутствием  глубоко обоснованной  доктрины публичного долга, что негативно отражается на эффективности использовании последнего. Истоки современных финансово-правовых теорий публичного кредита и долга должны базироваться на соответствующих финансово-экономических теориях. Это обусловливает особое внимание к исследованию  становления и развития указанных финансовых теорий публичного долга и кредита в разные исторические периоды, а также к  непосредственному освещению и анализу их содержания. Особое внимание при этом требуется  также к  выявлению тенденций их развития  как ориентирующего вектора при разработке  соответствующих правовых концепций публичного долга.

Анализ исторического пути развития экономической мысли и финансово-правовой науки свидетельствует о наличии не просто разнообразных, а диаметрально противоположных взглядов на целесообразность использования государством долговых инструментов Ч займов, государственных и муниципальных ценных бумаг и прочих государственных и муниципальных внутренних и внешних долговых обязательств, объединенных общим понятием формы(виды) публичного долга. При этом само понятие  публичный долг хотя и не разрабатывалось наукой финансового права, однако данный термин использовался российскими дореволюционными (до 1917г.)  учеными как аналог термина государственный долг, а в государствах, не являющимися унитарными, Ч еще и применительно к долгу его структурных подразделений. Несмотря на отсутствие в настоящее время легального (законодательно закрепленного) определения публичного долга, указанный термин достаточно точно отражает основную суть названных долговых отношений, в которых одним из обязательных участников выступает публично-правовое образование Ч государство и муниципальные образования.

Терминологическая особенность публичного долга  применительно к современной российской экономике и системе российского финансового права проявляется в том, что публичный долг является синтетической, комплексной категорией, объединяющей такие понятия, как государственный (федеральный, субфедеральный) и муниципальный долг. И именно в этом аспекте он  нуждается в анализе. Исследование исторического пути становления и развития правового регулирования  публичного кредита и долга особенно важно на современно этапе, когда в условиях глобализации экономики существует необходимость и реальная возможность применять все то положительное, что накоплено мировой практикой и отечественным опытом для решения социально-экономических задач, стоящих перед российским государством.

Сложный и многоаспектный характер отношений, возникающих в сфере публичного долга,  затрудняет  сформулировать в научной среде непротиворечивый взгляд не только на проблемы в указанной сфере, но и на саму постановку вопроса о целесообразности и финансовой эффективности использования государством долговых обязательств, в частности,  для решения проблем бюджетного дефицита и пополнения государственной казны.  В связи с этим возрастает значимость осмысления  доктрин и научных теорий, так или иначе относящихся к сфере публичных кредитных и долговых отношений, а также практики правового регулирования последних. Все это актуализирует необходимость проведения научных исследований, касающихся самых разнообразных сторон такого звена финансовой системы Российской Федерации и соответствующей составляющей российской экономики, как государственный и муниципальный кредит, а также результата его функционирования  и юридического проявления - публичного долга.

Разработка теории публичного долга необходима и для  выработки новых направлений правотворчества в области выбора и применения различных финансово-экономических и финансово-правовых государственных регуляторов экономики страны. Кроме важной роли публичного  долга и кредита  в механизме государственного управления экономикой, совокупность правовых норм, регулирующих их, занимает видное место в системе финансового права.

В настоящее время перед правовой наукой встает задача систематизации теоретических и исторических предпосылок формирования современных взглядов представителей науки финансового права и российского законодателя о публичном долге и его формах (видах), уточнения содержания финансово-правовых отношений в области публичного кредита и долга, исследования особенностей управленческих процессов в указанной сфере, подробного анализа конкретных видов публичных и, прежде всего, федеральных государственных займов, являющихся одной из самых распространенных  форм (видов)  современного российского государственного  внутреннего и внешнего долга. 

Обязательным условием устойчивого развития и нормального функционирования  системы публичного долга  является скоординированная, отражающая реальные процессы в экономике и социуме правовая база. В условиях рыночной экономики роль государства, устанавливающего правовые нормы экономической деятельности, включая финансовую, возрастает, разнообразятся его регулирующие, надзорные и контрольные функции.  Одним из основных начал (принципов) формирования и функционирования  публичного долга Российской Федерации является принцип адекватного правового обеспечения. Существенная роль в реализации данного принципа принадлежит нормотворческой деятельности  субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям, в связи с чем возникает проблема четкого законодательного  закрепления  разграничения  полномочий и предметов ведения в сфере публичных кредитно-долговых отношений. Все это вызывает  необходимость определения  не только самого понятия публичного долга, но и  его структурных  составляющих - государственного (федерального и  субъектов Федерации) и муниципального долга. Эффективная  правотворческая деятельность органов представительной власти  регионального и местного уровней  в сфере  выпуска и размещения  публичных долговых обязательств стали актуальной задачей в аспекте  управляющего воздействия на рыночные экономические процессы, а также реализации административной и  бюджетной реформ, проводимых в Российской Федерации.  Вместе с тем, требования стабильности бюджетных доходов  всего государства, предопределяют необходимость  установления границ  указанных прав субъектов РФ и муниципальных образований в сфере привлечения кредитных ресурсов, посредством установления  законом определенных нормативов (соотношение с уровнем ВВП, максимального размера объема долговых обязательств соответствующего уровня, особых правил  (направлений)  и мероприятий по осуществлении финансового и иного государственного контроля в сфере выпуска и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг и т.д.). Такой подход позволит реально защитить  как материальные права  публичного образования - заемщика, так и его кредиторов( граждан , юридических лиц, иностранных организаций и государств).

       Финансово-правовое регулирование в области региональных и муниципальных долговых отношений  осуществляется на основе  норм Конституции РФ и Бюджетного Кодекса РФ. Поэтому нормативные акты представительных органов субъектов РФ и  органов местного самоуправления не должны, с одной стороны, просто повторять конституционные нормы и нормы Бюджетного кодекса РФ, а с другой  - подменять федеральный закон. Это обусловливает необходимость  четкого урегулирования  компетенции региональных и муниципальных органов в указанной сфере.

Четкости правового регулирования долговых отношений с участием публичных образований будет способствовать  и выявление их правовой природы, а также анализ публично-правовых и частноправовых аспектов  и  их  системной связи.  Суть  публичных долговых отношений во многом предопределена  законными интересами, обусловливающими  их применение. В связи с этим представляется  ценным исследование теоретических  и практических сторон проявления  интересов в указанной сфере, выявление их публично-правовой направленности, при сохранении значимости и необходимости соблюдения интересов частноправовых.        Необходимость уточнения системной связи финансовых правоотношений, возникающих в сфере публичных долговых обязательств и выявления  их сущностные черт и признаков, определения состава и содержания прав и обязанностей их участников также свидетельствуют об актуальности  темы диссертационного исследования. Публичный (государственный и муниципальный) долг, являясь следствием соответствующих кредитных отношений, несмотря на  возможно кажущуюся  известность и разработанность последних, сам по себе остается  до настоящего времени  как для экономистов, так и теоретиков финансового права, экономическим и правовым феноменом, требующим тщательного и  всестороннего анализа.

При достаточно обширном научном направлении, посвященном исследованию проблем государственного кредита, в науке финансового права до настоящего времени публичный долг не стал предметом самостоятельных комплексных  научных исследований, не только на уровне докторских, но и кандидатских диссертаций.  Весьма ограниченный перечень авторов  занимается  исследованием и экономических  аспектов названных проблем. 

Правомочия  территориальных публично-правовых образований в сфере государственного и муниципального долга  закрепляются  Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ  и другими федеральными законами. Однако ряд норм указанных нормативных актов находится в противоречии, либо являются довольно неопределенными. Принимая во внимание, что важной стороной правового положения любого органа публичной власти  является его финансово-правовая составляющая, не вызывает сомнений целесообразность проведения анализа кредитно-долговой деятельности публичных образований как компоненты их финансовой компетенции и уточнения разграничения полномочий публично-правовых территориальных образований разных уровней в сфере публичного долга. Отсутствие правовой четкости в разграничении полномочий представительных и исполнительных органов  власти и местного самоуправления в сфере управления публичным долгом позволяет сделать вывод  не только о порождении им достаточно сложные теоретических и практические проблем, но  и возможных деструктивных явлений в экономике как отдельных регионов, так и всей страны в целом. Как один из ярчайших примеров правового просчета в механизме управления российским публичным долгом  можно привести  финансовый кризис (лдефолт) 1998 года.  При этом важно заметить, что глобализационные процессы неоднозначно влияют на выбор управленческих решений в сфере публичного, и, в частности, государственного долга, что, в свою очередь,  актуализирует  необходимость  выработки собственных национальных подходов к правовому регулированию  отношений в сфере  публичного долга.  От принимаемых в сфере публичных кредитно- долговых отношений решений зачастую зависит  не только уровень национальной  экономики, но и внешняя безопасность государства и сохранение его государственного суверенитета, поскольку внешние долги могут стать настолько обременительными для  финансовой системы страны, что под угрозой может оказаться финансовая и общеполитическая независимость страны.

  Публичная долговая деятельность государства и муниципальных образований является малоизученной категорией финансово-правовой науки. Между тем кредитно-долговая деятельность  является одной из форм реализации  компетенции публично-территориальных образований,  разновидностью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, наряду с такими ее видами как бюджетная, налоговая, валютная, эмиссионная, инвестиционная, являясь одновременно одним из основных проявлений финансово-правовой политики публичных образований.  В связи с этим разработка и  осуществление эффективной финансово-правовой политики  в сфере российского публичного долга является одним из приоритетных направлений деятельности  государства и его структурных подразделений. Характерно,что указанные вопросы  неоднократно были предметом Бюджетных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ.  Это обусловливает необходимость  научно- теоретического осмысления  проблем публичной долговой политики  как одной из разновидностей финансово-правовой политики, являющейся , свою очередь, важнейшей частью  современной правовой политики российского государства. 

Анализ проблем публичного долга свидетельствует о том, что они напрямую связаны с формированием публичных денежных фондов  и , прежде всего  таких,  как бюджетные, от  наполняемости которых  зависит  уровень  экономики любого государства.  Однако, согласно бюджетному законодательству , средства,  аккумулированные в бюджет в виде публичных заимствований учитываются в нем как средства, идущие на погашение бюджетного дефицита. Между тем, федеральный бюджет России с 2000 года принимается не с дифицитом, а с профицитом, и при этом  российское государство , особенно в последние годы, несмотря на погашение своих внешних долговых обязательств, расширяет практику внутренних  заимствований1.  Несоответствие  между нормами бюджетного законодательства и  реалиями финансово-экономической практики  нуждается в серьезной корректировке и обусловливает необходимость финансово-правового анализа в целях оптимизации законодательной регламентации и повышения эффективности правоприменительной деятельности в сфере кредитно-долговых  отношений с участием публично-правовых территориальных образований.

  Отсутствие  логичной, теоретически обоснованной концепции публичного долга обусловливает постоянное изменение бюджетного законодательства в указанной сфере,  ярким примером чему может служить Федеральный закон от 26 апреля 2007г.  № 63-ФЗ  л О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации  (Российская газета. 2007. 28 апреля). Нестабильность бюджетного законодательства, в свою очередь, приводит к проблемам в правоприменительной практике в рассматриваемой сфере как самих публично-территориальных образований, так и финансово-кредитных  и правоохранительных органов, в т.ч.  судов. Ведь  публичные кредитно-долговые отношения помимо тесной взаимосвязи с интересами публично-правовых территориальных образований в рамках осуществления серьезной  фискальной роли в реализации государственных и муниципальных задач, связанных с пополнением бюджетных и иных  финансовых фондов, затрагивают  частные (материальные и финансовые) интересы  широкого круга кредиторов, начиная от иностранных государств, и  до простых граждан, предопределяя тем самым необходимость  повышенной четкости в правовой регламентации указанных отношений  как на федеральном, так и региональном,  и муниципальном уровнях.

  Современное состояние правовой регламентации финансово-правового статуса  публичных образований как субъектов долговых отношений требует серьезного осмысления  в целях изменения и приведения в соответствие с Конституцией Российской  Федерации. Это необходимо для выработки оптимальных вариантов взаимосвязи  частноправовых и публично-правовых интересов при  регулировании кредитно-долговых отношений с участием государства и муниципальных образований. Публичные долговые отношения, отличаются  от иных долговых отношений тем, что условия заимствований  устанавливает  сам заемщик - публично-правовое образование (государство, муниципальное образование), что предопределяет особое, неравное  положение сторон публичного долгового обязательства. Выявление соотношения публично-правовых и частноправовых норм в регулировании  указанных долговых отношений, определение наличия и приоритета частных и публичных интересов - одна из сложных задач,  как науки, так и практики  при решении вопроса  о юридических основаниях  ответственности в случаях одностороннего отказа от исполнения  заемщиком взятых на себя  публичных долговых обязательств.

  Прямое отношение к упомянутым проблемам имеет основная из постоянно обсуждаемых научных проблем последних лет - проблема расширения предмета современного финансового права. Научная общественность, ставя вопросы  о расширении предмета финансового права, одновременно  предстает перед необходимостью осмысления  новых явлений в финансовом праве, а также  систематизации аргументов, обосновывающих новые научные позиции и взгляды на правовую природу тех или иных правовых феноменов, к которым относится и публичный долг. Развитие финансового права, его основных  институтов и подотраслей, свидетельствующее о расширении его предмета, настоятельно требуют  комплексного анализа происходящих изменений.  В частности, проблемы  публичного долга  требуют системного анализа по ряду особых направлений, в т.ч.  касающихся: а) детерминизма экономической и правовой специфики публичного долга; его места в системе финансовых (экономических) и правовых понятий и категорий; в системе финансового права как отрасли права,  в правовой системе  в целом,  в системе публичного и частного права;  в системе финансового права как отрасли законодательства  и  системе  законодательства в целом; в системе финансового права как  отраслевой юридической науки и учебной дисциплины; б) а также  собственно теории финансового права; выявления соотношения публичного и частного интересов  в отношениях  функционирования публичного долга; рассмотрения публичных долговых обязательств в системе публичных финансовых обязательств; переосмысления  функций, задач и содержания управления публичным долгом, в т.ч. в рамках современной бюджетной реформы, направленной на достижения конкретных результатов, а также в рамках повышения эффективности  долговой политики как разновидности финансово-правовой политики российского государства.

Изложенное является подтверждением актуальности и востребованности заявленной темы диссертационной работы  не только с теоретических,  но и с практических позиций.

Состояние и степень научной разработанности проблемы.

Современная российская юридическая наука  практически не уделяла внимания финансово - правовым проблемам публичных долгов в аспекте теории финансового права, в отличие от проблем государственного и муниципального кредита. Несмотря на очевидную взаимосвязь указанных проблем, вопросы правового регулирования публичного долга  требуют самостоятельного комплексного исследования как в аспекте развития теории финансового права, так и совершенствования правоприменительной, в т.ч. судебной  деятельности.

Представители экономической науки  обращались к проблемам государственного долга, однако это в основном касалось периода, когда в России бюджет принимался с дефицитом. Учитывая, что, начиная с 2000 года федеральный бюджет  в нашей стране принимается с существенным профицитом, проблемы государственного долга требуют не только новых экономических, но и правовых исследований. Комплексному анализу, предпринятому автором способствовал  материал, накопленный по проблемам государственного и муниципального кредита и отдельным вопросам функционирования  государственного долга современной России . В частности, это материал, обобщенный и исследованный  на уровне кандидатских диссертаций, в т.ч. Д.И.Хейло Государственный кредит в Российской Федерации, Э.Х.Махмутовой Государственный кредит в Российской Федерации: проблемы правового регулирования и перспективы развития, Д.Е.Кошеля Муниципальный кредит в Российской Федерации (финансово-правовое исследование), М.М.Прошунина Финансово-правовые вопросы управления государственным долгом Российской Федерации, К.А.Нечаева Кредит по российскому налоговому и бюджетному праву, С.Д.Сафиной Государственные внутренние займы (финансово-правовой аспект) и некоторых других. 

Историческую основу исследования составили  труды дореволюционных ученых (1917 г.), внесших неоценимый вклад в разработку проблем становления и развития публичного долга, в т.ч. таких как М.И.Боголепов, А.Запасник, А.А.Исаев, П.П.Мигулин, И.Х.Озеров, К.Г.Рау, М.И.Слуцкий, М.М.Сперанский, Н.И.Тургенев, Л.Д.Ходский, М.Ф.Орлов, И.И.Янжул, и  многие другие. 

Содержательный теоретический материал по проблемам государственного кредита  имеется в работах ученых советского периода А.Т. Зверева, В.Н.Твердохлебова, С.Д. Цыпкина, В.К.Сенчагова, Э.А.Вознесенского и некоторых других. 

Существенный вклад в разработку проблем финансового права, в том числе касающихся самой структуры финансовой системы РФ, системы финансового права и финансового законодательства, имеющих непосредственное влияние на развитие теории государственного и муниципального кредита внесли работы: Н.М.Артемова, Е.М. Ашмариной, О.Ю.Бакаевой, Н.М. Бородиной, К.С. Бельского, А.Ю. Викулина, Д.В. Винницкого, Л.К.Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, И.С.Гуревича, С.В. Запольского, Л.Г. Ефимовой, М.Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, Д.Е.Кошеля, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Н.П. Кучерявенко, В.М. Мандрица, Э.Х.Махмутовой, О.А.Ногиной, К.А.Нечаева. О.М. Олейник, Е.А., Е.Н.Пастушенко, П.С. Пацуркивского, М.И.Пискотина, М.М.Прошунина, Г.В. Петровой, М.Б. , Разгильдиевой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, Г.Ф. Ручкиной, С.Д.Сафиной, А.Д.Селюкова, Э.Д. Соколовой, Г.А. Тосуняна, А.В. Турбанова, Н.И. Химичевой, С.Д.Цыпкина, Н.А.Шевеловой. Н.Д. Эриашвили, А.А.Ялбулганова и многих других ученых.

Базовыми  источниками  при написании настоящей работы  явились  труды и выводы авторов  по общей теории права и государства: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, Л.И.Дембо, С.Ф. Кечекьяна, В.В.Лазарева, А.В. Малько, М.Н.Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Д.Е. Петрова, С.В.Полениной, И.Н. Сенякина,  Р.О.Халфиной и др. 

  В целях сравнительно-правового анализа  изучены труды ученых цивилистов В.С.Белых, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Л.Г.Ефимовой,  О.А. Красавчикова, Е.А.Суханова, Ю.К.Толстого и других авторов

Особое внимание при рассмотрении вопросов управления в сфере публичного долга  уделено анализу работ по административному праву, в т.ч. Ю.С. Адушкина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Р.Ф. Васильева, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина,  В.В. Лазарева, А.Е. , В.М. Манохина,  И.В. Пановой, С.В.Полениной, А.С.Пиголкина,  Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Старилова. В последнее время свои работы в этой области публикуют Е.К. Глушко, И.Ф. Казьмин, А.Е. Козлов, М.В. Костенков.

  Из зарубежных источников полезными для настоящего исследования стали работы французских исследователей экономики и права:G.Kopits, S.Symansky, D.Clevenot, J ЦC. Nemery, J-C. Ponsart, G.Rouet, M. Leroy и некоторые другие.

       Нормативно-правовую базу настоящей работы составли источники финансового, бюджетного, налогового, административного, гражданского, уголовного и некоторых других отраслей законодательства. Для  подтверждения теоретических выводов настоящего исследования использовались материалы судебной практики по вопросам, анализируемым в работе.

Объект, предмет диссертационного исследования.

       Объект диссертационного исследования - общественные отношения в сфере финансово-кредитной  деятельности публично-правовых территориальных образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), возникающие в процессе формирования, функционирования, погашения, управления и обслуживания публичного долга, и, соответственно,  категория л публичный долг.

       Предмет настоящего исследования составляют современные и исторические аспекты теоретических и практических  проблем  публичного долга, его соотношения с финансовой системой Российской Федерации, системой российского финансового права как отраслью права, отраслью законодательства, отраслью науки и учебной дисциплины. Это потребовало анализа как федерального, так и  регионального законодательства, а также  правовых актов  органов местного самоуправления, регламентирующего различные сферы  функционирования публичного долга и кредита, практики соответствующей деятельности.

       Цель и задачи исследования.

Основная  цель диссертационного исследования -  комплексный анализ основных  теоретических и практических вопросов российского финансового права, детерминированных финансово-правовым феноменом  публичного долга,  углубление научных знаний о месте публичного долга в  финансовой системе Российской Федерации, а также в  системе финансового права как отрасли права, законодательства, науки и учебной дисциплины, выявление пробелов современного регулирования и выработка практических рекомендаций и предложений о повышении эффективности правотворческой, правоприменительной,  договорной деятельности в сфере публичных долговых обязательственных правоотношений, а также разработка концепции финансово-правовой  природы публичного (государственного и муниципального)  долга Российской Федерации, которая может быть использована при подготовке и принятии Федерального закона О публичных финансах Российской Федерации (раздела Публичный долг Российской Федерации).

  Цель  диссертационного исследования предопределила  необходимым постановку и  решение следующих  задач:        

  1) определить на основе анализа  конституционных, финансово-правовых, бюджетно-правовых, гражданско-правовых и административно-правовых  и иных отраслевых норм  особенности (природу)  публичного долга ;раскрыть его место в системе правового категориально-понятийного аппарата, а также в системе права;

  2) выявить институциональную принадлежность публичного кредита и долга  в финансовой системе Российской Федерации, в системе финансового права как отрасли права, отрасли законодательства отрасли науки и учебной дисциплины;

3) раскрыть основные особенности финансово-правовой категории публичного долга, выявив её отличительные  черты; определить особенности кредитно-долговой деятельности с участием публично-территориальных образований  как разновидности их нормотворческой, правоприменительной,  договорной деятельности в финансовой сфере;

4) установить основы  разграничения финансовой компетенции представительных и исполнительных  органов государственной власти (соответствующих органов местного самоуправления), а также пределы  подзаконного регулирования  вопросов  кредитно-долговой финансовой деятельности субъектами  Российской Федерации и муниципальными образованиями;

       5) проанализировать основные исторические этапы становления и развития публичного долга в  России и выявить особенности его предназначения на различных этапах  развития государств с разным экономическим и политическим строем и государственным устройством;

6)  уточнить содержание  основных целей и  задач  формирования и функционирования  долгов территориальных публично-правовых образований  в условиях дефицитной и профицитной экономики, а также  перспектив использования публичных кредитно-долговых отношений в системе финансово-правовых инструментов централизованного  регулирования рыночных экономических  процессов;

6) выявить финансовую и правовую категориально-понятийную природу, параметры определения и значения  публичного долга (публичных долговых обязательств) в современной правовой системе; аргументировать их классификацию на  формы (виды);

7) рассмотреть  публичные долговые обязательства как источники покрытия  дефицита бюджета, их роль в реализации государством и муниципальными образованиями своей финансовой  компетенции;

  8) исследовать проблемы управления публичным долгом, проанализировать и уточнить понятие, признаки и классификацию публичного долга как объекта управления, разработать классификацию задач управления  публичным долгом в различных сферах;

9) выявить детерминизм понятий финансово-правовой политики государства и муниципальных образований и публичного долга. Раскрыть понятие финансово-правовой долговой политики территориальных публично-правовых образований, проанализировать её направления;

10) аргументировать дифференциацию мероприятий, составляющих содержание управления в сфере публичного долга; разработать классификацию  целей и задач управления публичным долгом, имеющих практическое значение для повышения эффективности управляющего воздействия на состояние и функционирование публичного долга;

11) определить основные положения (элементы), характеризующие финансово-правовую природу публичного долга и на их базе разработать концепцию финансово-правовой природы публичного долга;

12) выработать научные рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений в сфере публичного долга.

Методологическая база исследования. Методологической основой для полного, комплексного и  системного  решения  поставленных в работе задач, является  весь комплекс  общенаучных  методов познания.

Основным методом исследования выступает философско-логический метод анализа и синтеза, в соответствии с которым исследуемый феномен правового долга  анализируется посредством выявления совокупности его важнейших признаков, а сама работа основывается на  построении логических рядов абстрактного к конкретному, от общего к частному  и наоборот.

Большое внимание в работе уделено применению  частно - научных методов, в т.ч. логическому, историческому, статистическому. В работе  также использованы  специально-юридический, формально-юридический и сравнительно-правовой подходы, как разновидности частноправовых методов  проведения исследования. Использование перечисленных методов способствовало исследованию публичного долга как сложносоставного синтетического  явления в  аспекте  соотношения с  теоретическими и практическими  проблемами финансового права как отрасли права, отрасли законодательства, отрасли науки и учебной дисциплины.

  Научная новизна исследования состоит в полученных научных результатах, содержащихся в диссертации выводах и научно-теоретических положениях, сделанных автором  самостоятельно. Диссертация представляет собой первое в современной российской правовой науке комплексное, системное исследование, специально посвященное анализу полного содержания  публичного долга, включающего не только его государственный (федеральный, региональный), но и  муниципальный  компонент ,  в аспекте теоретических и практических проблем финансового права как отрасли права, отрасли законодательства, отрасли науки и учебной дисциплины, а также собственно теории финансового права. В системном единстве в работе  рассмотрены проблемы, связанные с историей становления и развития экономических теорий как базисной составляющей современной финансово-правовой доктрины публичного  долга и кредита, выявлены особенности и проблемы системы  правового регулирования публичных кредитно-долговых отношений в Российской Федерации. На основе разработанной автором  концепции финансово-правовой природы публичного долга, предлагаются и  обосновываются новые  подходы к законодательному и другому нормативному обеспечению  целей  и задач функционирования и использования  публичного долга и публичного кредита  в Российской Федерации.

В работе сформулированы  и  выносятся на защиту следующие основные положения, обладающие научной новизной 

       1. Публичный долг - это финансово-правовая категория, базирующаяся на экономическом содержании государственного и муниципального кредита, представляющая юридическую форму  финансового обязательства  публично-территориального образования.

Публичный долг  явление полифункциональное и многоаспектное.  В интерпретации  этой категории экономистов и юристов имеются различия, отражающие  те или иные ее отдельные стороны.  В диссертации обосновывается, что в отличие от  экономистов, делающих основной акцент на материальном содержании этой категории и определяющих публичный долг как накопленную задолженность  государственных и муниципальных органов225, для правоведов главным является обязательственный аспект публичных долговых отношений. Публичный долг - это прежде всего, облеченные в правовую форму, обязательства государства (в лице Правительства РФ и Минфина России, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также муниципальных образований ) перед своими займодавцами(кредиторами), состав которых зависит от правил и лограничений, установленных либо санкционированных самим государством237. 

  2.  Выявленные особенности публичного долга позволили определить его как самостоятельную финансово-правовую категорию и одновременно как категорию финансового права. Аргументирована позиция о  возможности рассмотрения  публичного долга в системе понятийных рядов, включающих: государственный кредит; муниципальный кредит; государственный долг; муниципальный долг; государственные долговые обязательства; муниципальные долговые обязательства; государственные гарантии; муниципальные гарантии и др.

3. Публичный долг - финансово-правовое следствие публичных кредитных отношений, участниками (субъектами) которых, с одной стороны,  всегда выступает публично - территориальное образование, а с другой -  в зависимости от конкретных правоотношений -  иное публично - территориальное образование, либо физическое или юридическое лицо, или организация (в том числе международная), не обладающая таковым статусом. На основе анализа исторических аспектов  становления и развития различных форм и видов государственного долга в различных странах обосновывается изменение предназначения  публичных долговых обязательств  - от  источников погашения дефицита бюджета  до инструментов централизованного управления рыночными процессами, при одновременном  сохранении их основной фискальной функции - пополнения доходной части бюджета соответствующего уровня.

  Выдвигается тезис использования публичных долговых обязательств современными  государствами в независимости  от их уровня экономического развития и государственно-политического строя. Публичные кредит и  долг  органически сочетаются с иными инструментами финансово-правового регулирования рыночных механизмов (наряду с налогами, ценами, денежной эмиссией). Соответственно этому  предполагается необходимым и целесообразным  даже  в случаях фактического отказа (временного) конкретного государства от использования публичного кредита в качестве  инструмента управления экономикой страны, оформлять правовое регулирование  указанных долговых отношений исключительно на уровне специализированных кодифицированных актов (например, Бюджетных либо Финансовых кодексов).

4. Публичный долг как  финансово-правовой феномен следует рассматривать  не только как следствие  кредитных отношений с участием публично-территориальных образований, но и  одновременно  как синтетическую финансово-правовую  категорию, содержание  которой обусловливается государственно-политическим устройством страны. В государствах с федеративным устройством публичный долг объединяет в себе государственный  долг, включающий долг федерального и регионального уровней (субъектов Федерации) и  долг муниципальный. В унитарных - публичный долг сводится исключительно к долгу государственному и муниципальному.  Публичный долг Российской Федерации  как синтетическая финансово-правовая категория, характеризующаяся, с одной стороны, целостностью, единством  и взаимной связью его составных частей -  государственного  (федеральный и региональный) и муниципального долга, одновременно  предполагает наличие  особых качественных характеристик и специфических черт и признаков  последних.

5. Сделан вывод о том,  что публичные долговые отношения и публичные долговые обязательства возникают исключительно в целях  удовлетворения публичного интереса и потому  публичный долг не может рассматриваться, как полагают некоторые ученые, как результат  договора купли-продажи государственных (муниципальных) ценных  бумаг. Публичные долговые обязательства, будучи разновидностью расходных и  в соответствующих случаях - бюджетных  обязательств, представляют собой  одну из  правовых форм  финансовой деятельности публично-территориальных образований, не имеют отношения  к предпринимательской деятельности указанных субъектов, хотя и могут приносить доход.  В связи с этим аргументируется  тесная взаимосвязь кредитно-долговой деятельности государства и муниципальных образований с инвестиционной деятельностью4, направленной  не столько на получение дохода (прибыли), сколько на развитие общественной инфраструктуры и решение иных публичных задач. Неслучайно кредиторы публичных образований, по аналогии с иными инвесторами, пользуются  налоговыми преференциями и иными льготам.  Публично-долговая деятельность, наряду с налоговой, валютной, эмиссионной деятельностью  составляют единую систему  финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в  основе которой лежат принципы единства финансовой политики и денежной системы, а также приоритета публичных интересов в правовом регулировании отношений в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований, являющихся основными принципами финансового права5.

6. Публичную  долговую деятельность (кредитно-долговую деятельность публично-правовых территориальных образований), с учетом ее сущностных черт, следует рассматривать как разновидность  такого ключевого финансово-правового института  как финансовая деятельность государства и муниципальных образований, что обусловливает возможность ее характеристики в экономическом, материальном и правовом аспектах.

  7.  Обосновывается, что изменение норм бюджетного законодательства, предусматривающего возможность изменения в одностороннем порядке публично-долговых обязательств (в т.ч. перенос срока выплаты основной(номинальной) суммы долга, изменение срока выплат и размера  установленных в условиях публичного займа процентов; реструктуризация долга; новация долга; списание долгов и т.п.) является нарушением  не столько  принципа гражданского права - о недопустимости  одностороннего расторжения или изменений условий договора, как обосновывают многие авторы, сколько  норм Конституции РФ (ст.75), являющейся основным источником правового регулирования финансовых отношений.

8.  Выявлена правовая  природа публичного долга в аспекте структуры финансового права как  отрасли права. Доказывается, что публичная финансово-правовая природа отношений в сфере организации государственного и муниципального долга не страдает и не видоизменяется в связи с тем, что само оформление публичных долговых обязательств  опосредуется, в соответствии с действующим законодательством, частноправовыми формами, т.е. с применением гражданско-правовых договоров (кредитных соглашений, кредитных договоров, договоров займа, договоров  о предоставлении гарантий и др.).

9. Резюмируется, что  если рассматривать публичный кредит  в составе системы финансового права как отрасли права, его можно характеризовать  как  новую сформировавшуюся подотрасль финансового права.  Последнее обстоятельство  подтверждается уже состоявшимся  вхождением в указанную подотрасль  таких крупных финансово-правовых институтов как  публичный внутренний долг; публичный внешний долг; публичные долговые обязательства; публичные займы; государственные и муниципальные ценные бумаги;  бюджетный кредит; публичные гарантии;  ответственность за нарушение бюджетного законодательства в сфере публичного долга и др, получивших  правовое закрепление в современном бюджетном законодательстве на уровне кодифицированного акта (Бюджетного кодекса РФ) и нуждающихся в самостоятельном научно-теоретическом анализе и развитии.

10. Исследованы проблемы публичного долга  во взаимосвязи с вопросами финансового законодательства. Характеризуя публичный долг в  указанном аспекте, обосновывается необходимость рассмотрения  его  в качестве  комплексной  подотрасли  российского законодательства, включающей нормы финансового, конституционного,  административного, гражданского,  международного права. 

11. С позиций системного анализа выделены и дифференцированы финансовые правоотношения, возникающие  в сфере публичного долга. Обоснованы их  основные  признаки.

12.  Публичный долг проанализирован в системе финансового права как отрасли отечественной правовой науки и учебной дисциплины. Сделан вывод о том, что публичный долг следует рассматривать как  подотрасль науки  российского финансового права и самостоятельное направление  в  образовательном процессе при подготовке современных правоведов и экономистов.

  13.  Проанализированы и уточнены понятия, признаки и классификация публичного долга как объекта управления.  Обосновано, что управление  публичным долгом в правовой сфере  выступает в таком его виде как регулирование и заключается в разработке и принятии собственной нормативно-правовой базы, обеспечивающей детальную регламентацию российского рынка внутренних и внешних публичных долговых обязательств, а также ратификацию международных правовых актов, закрепляющих права и обязанности участников  этого рынка.

14. Сформулировано определение понятия луправление публичным долгом  как одного из важнейших направлений финансово-правовой политики государства и муниципальных образований и как  организующей, целенаправленной деятельности уполномоченных публично- территориальными образованиями  органов власти и управления,  заключающейся в разработке и правовом закреплении совокупности мер воздействия на управляемый объект - публичный долг,  в целях упорядочения  системы его формирования, размещения и погашения (исполнения)  и обеспечения функционирования в установленном порядке, в целях достижения финансовой стабильности  и создания социально- благоприятных условий жизнедеятельности государства и общества. 

15. Аргументирована дифференциация мероприятий, составляющих содержание управления в сфере публичного долга; предложена классификация  целей и задач управления публичным долгом, имеющих практическое значение для повышения эффективности управляющего воздействия на состояние и функционирование публичного долга.

В связи с этим обосновывается  ряд особенностей  публичного долга как объекта управления, напрямую связанных с его публичным характером, что подтверждается  рядом  выявленных в процессе исследования признаков (в т.ч. социальной обусловленностью целей создания и использования рынка публичных долговых обязательств; прямой связью с экономической безопасностью государства; взаимозависимостью с финансово-экономическими интересами членов общества и др.). 

16. Выявлено  содержание управленческой деятельности в сфере публичного долга, посредством конкретизации функций управления и  задач, решаемых в процессе реализации функций по управлению долгом. Разработана  классификация названных функций и задач.

Обосновывается, что управление публичным долгом  представляет собой  одно из направлений как финансовой, так и регулятивной  правотворческой деятельности публичных образований, проявляющейся в официальном  установлении и закреплении, посредством принятия публичных финансово-правовых норм, правил  выпуска в обращение, эмиссии, размещения и погашения долговых заемных обязательств.

  17. Для  достижения  эффективной  реализации целей финансово-правовой политики в сфере управления публичным долгом, обосновывается необходимость применения на различных этапах деятельности  публично-территориальных образований  по выпуску и обращению публичных ценных бумаг - различных по степени жесткости властных  (императивных) методов финансово-правового регулирования (управления).

  При этом особо отмечается, что  теоретическая разработка управленческих проблем в сфере публичного  долга является важным направлением развития финансового  законодательства. Это связано  с поисками новых финансовых инструментов  финансовой политики государства  для обеспечения стабильных государственных и муниципальных доходов, строго целевого использования  государственных и муниципальных  расходов, выполнения обязательств участниками  фондового рынка, в том числе участниками рынка государственных(муниципальных) ценных бумаг, а также формирования  сбалансированного  бюджета (федерального , субфедерального и местного уровня).

18. Многочисленные задачи, решаемые посредством управления публичным долгом предложено дифференцировать в зависимости от сферы воздействия . Так можно выделить:

А)  Задачи управления  публичным долгом в экономической сфере . 

К ним относятся: бюджетное регулирование и оптимизация налогообложения, в т.ч.  путем частичного переложения налогового бремени современного поколения на будущее поколение; оптимизация эмиссионной деятельности, в  т.ч. путем ограничения монетарных рынков учетно-долговыми инструментами (рычагами).

  Б)  Задачи управления  публичным долгом в политической сфере.

Сюда следует, прежде всего, отнести обеспечение надежности и стабильности функционирования политической системы в государстве, обеспечение национальной безопасности.

  В)  Задачи управления  публичным долгом в социальной сфере.

  Главными  из которых отмечаются: стабилизация финансового обеспечения выполнения социальных программ, своевременная и полная выплата заработной платы, других социальных пособий и выплат работникам  бюджетной сферы.

Г)  Задачи управления  публичным долгом в правовой  сфере.

  Управление здесь выступает в таком его виде как регулирование и заключается в разработке и принятии собственной нормативно-правовой базы, обеспечивающей детальную регламентацию российского рынка внутренних и внешних  долговых обязательств, а также ратификацию международных правовых актов, закрепляющих права и обязанности участников  этого рынка.

  19. На основании проведенного исследования и полученных результатов автором разработана Концепция финансово-правовой природы публичного долга, основные положения которой могут быть использована при разработке и принятии Федерального закона О публичных финансах Российской Федерации (раздела Публичный долг Российской Федерации).

  Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования  определяется  актуальностью и новизной  рассмотренных в диссертационном исследовании проблем и состоит в разработке и методологическом обосновании концепции публичного долга с теоретических и практических позиций российского финансового права, которая  нацелена на продолжение научных дискуссий о развитии доктрины финансового права постсоциалистического периода. Исследование публичного долга имеет особое значение для определения  его экономической и правовой природы, уточнения и развития понятийно-категориального аппарата финансово-правовой  науки, совершенствования законотворческой и правоприменительной практики. Практическая значимость диссертации состоит также  в том, что использование  разработанных в ходе исследования рекомендаций, касающихся  деятельности финансовых  и других  органов публичной власти и  местного самоуправления, позволит повысить эффективность выполнения возложенных на них задач  в финансовой и бюджетной сферах. Основные положения диссертации могут быть использованы для углубленного изучения курсов финансового, бюджетного, банковского права.

  В целом, всестороннее  исследование публичного долга в направлении теоретических и практических аспектов финансового права  является решением крупной научно-практической проблемы, имеющей существенное значение для юридической, в т.ч. финансово-правовой, науки, законотворческой и правоприменительной практики.

  Апробация результатов. Основные научные результаты  диссертации опубликованы в монографиях, других научных публикациях, в т.ч. в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях,  установленных ВАК, тезисах международных и всероссийских научно-практических конференций, учебниках и учебно-методических пособиях и иных изданиях, в т.ч. имеющих рекомендацию (гриф) Министерства образования РФ.

Основные положения  и выводы  диссертационного исследования  также апробированы:

- при чтении лекций и проведении семинарских занятий по финансовому и налоговому праву в ГОУ ВПО Саратовская государственная академия права, по финансовому и банковскому праву в  Астраханском филиале ГОУ ВПО Саратовская государственная академия права; Самарском филиале Московского городского университета;

- при подготовке и проведении лекций и семинаров по спецдисциплине Актуальные проблемы государственного и муниципального долга РФ на факультете магистратуры в ГОУ ВПО Саратовская государственная академия права;

- при проведении занятий на курсах повышения квалификации для препода-вателей  в ГОУ ВПО Саратовская государственная академия права;

- при  осуществлении научного руководства соискателями и аспирантами  кафедры финансового, банковского и таможенного права;

- в выступлениях на научно-практических конференциях и круглых столах, в т.ч. международных;

-при обсуждении и одобрении диссертации на кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО Саратовской государственной академии права;

- в деятельности Центра экспертиз и научных исследований финансового права, образованного  при кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО Саратовская государственная академия права в соответствии с грантом Минобразования России (2004г.), директором которого является  диссертант, научным руководителем - академик МАН ВШ, доктор  юридических  наук, профессор Н.И.Химичева;

-  в практической адвокатской деятельности соискателя  при оказании  правой помощи  физическим и юридическим  лицам -  участникам  публичных долговых и иных, взаимосвязанных  с ними, правоотношений,  в судебных и иных государственных , муниципальных  органах на территории г.Саратова и Саратовской области . 

       Структура и объем работы   обусловлены  целью и логикой  исследования.  Диссертация состоит из введения, трех разделов, включающих  двенадцать глав, подразделенных на  параграфы (36) и подпараграфы (29), заключения, приложения и библиографического списка использованных источников.

Основное содержание работы

       Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются степень ее научной разработанности,  цель и задачи диссертационной работы, раскрываются ее методологические основы, теоретическую и эмпирическую базы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается научная новизна и практическая значимость полученных диссертантом выводов, отмечается их апробация.

       В первом разделе  Современный публичный долг (кредит) и исторические этапы его формирования, включающем в себя шесть глав, внимание сосредоточено на раскрытии публичного долга в системе понятийно - категориального  аппарата  финансового права и  анализе истоков формирования современного финансово-правового института государственного (муниципального) кредита и долга.

Последовательность теоретического анализа публичного долга  обусловлена  диалектическим подходом к  исследованию от общего к частному. При раскрытии в главе первой Публичный долг и кредит в системе финансово-правовых понятий и категорий сущности и содержания правового понятия и правовой категории  автор опирается на основные достижения общей теории права и отраслевых юридических наук (параграф 1.1.). Однако, анализируя  ход  правового исследования, выявляя  последовательность логического ряда аргументов, а также инструменты правового познания роли и места категориальных понятий общей теории государства и права различными представителями  этой науки, автор выявляет в них некоторые общие  логические противоречия, а также определенную дискретность в применении научного инструментария. Так, большинство авторов, аргументируя свои  позиции относительно  роли категорий, вырабатываемых общей теорией государства и права  для специальных дисциплин, входящих в правоведение, проводят параллель между аналогичным значением  философских категорий  для всех частных наук. Первые, по их мнению, позволяют выстроить единую картину  юридического мира,  вторые - служат для  создания цельной картины мира. Логика такого рассуждения исследователя, по мнению диссертанта,  полностью соответствует истинному положению таких базовых отраслевых юридических наук как уголовное право, уголовный процесс,  административное право и некоторых др.  Именно эти отрасли права и приводятся всеми авторами в качестве иллюстративного материала к своим выводам. Однако специалисты в области общей теории государства и права не привели в качестве примера  такую отрасль, как финансовое право. Думается, что это не случайно. Ведь отправной точкой эволюционного пути становления и  развития финансового  права  была финансовая наука и именно с развитием её теории, а,  следовательно, и соответствующих категорий, связано  развитие  категориального аппарата финансового права как отраслевой юридической науки. Учитывая, что длительное время  наука финансового права в стране не получала должного развития6, специфика указанной отрасли  правовой науки, по мнению автора, не  была учтена  теоретиками права  в должной мере. В работе обосновывается, что самобытность предмета науки финансового права заключается в том, что в основе ее категориального аппарата лежат  экономические категории и законы, а не только  правовые категории, аналогично тому,  как  система компонент общей теории права как науки, учеными - теоретиками  строится на  философских категориях и законах.

  От рассмотрения вопросов, выражающих взаимосвязь публичного долга  и кредита с важнейшими экономическими и правовыми понятиями и  категориями, автор переходит к определению  места публичного долга в системе  понятий и категорий  финансового права.  Выявляется понятие и роль финансово-правовой и экономической категории публичного (государственного и муниципального) долга  в аспекте конституционных основ российского государства. В работе обосновывается, что   государственный (муниципальный) кредит и государственный (муниципальный) долг  следует оценивать как неразрывно связанные, детерминированные  категории финансового права. Аргументируется , что государственный и  муниципальный  долг  следует рассматривать исключительно как  результат государственных (муниципальных) кредитных отношений  и одновременно как  их финансово- правовую форму. 

При выявлении сущностных черт государственного и муниципального  кредита  в работе  проведена дифференциация отличий публичного (государственного и муниципального) и частного (банковского) кредита по таким основаниям, как : цели использования, субъектный состав, правовое оформление и др. В параграфе 1.2. (подпараграф 1.2.2. Различия публичного (государственного и муниципального) и частного (банковского) кредита) отмечается, что  отличительные черты двух названных форм кредита, в свою очередь, служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института  публичного (государственного и муниципального) кредита, обособленного от банковского кредита.  Для подтверждения своих выводов автор обращается не только к работам современных авторов, но и к научным произведениям классиков политической экономии, а также русских дореволюционных ученых - специалистов в области финансового, гражданского и иных смежных отраслях  права. Анализ указанных работ показал, что главная особенность современного государственного (муниципального) кредита по-прежнему заключается в непроизводительном использовании капитала. Средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участвуют в кругообороте производительного капитала7, в производстве материальных ценностей, а идут на покрытие бюджетного дефицита. Средствами для погашения процентов за пользование государственным и муниципальным кредитом служат либо налоги, либо новые займы. Не случайно  К. Маркс называл государственный кредит антиципированными (взятыми наперед) налогами8.  При выявлении отличий публичного и частного (банковского) кредита особо заострено внимание на необходимости отличий смежных (гражданских и финансово-правовых) отношений. В частности, отмечается, что если отношения банковского кредита имеют своим следствием заключение между сторонами договора банковской ссуды, относящегося к объекту гражданско-правовых отношений, то результатом кредитных операций с участием публично-территориальных образований выступает внутренний и внешний публичный долг, являющийся объектом финансовых правоотношений.

Анализ  работ таких  представителей финансово-правовой науки дореволюционной России как М. Орлов, М. Слуцкий, Л. Ходский, А. Тарасов, В. Яроцкий, А. Исаев, Е. Ламанский, и др., позволил выделить ряд  других, актуальных и сегодня, отличий между публичным и частным (банковским) кредитом. Эти  различия заключаются в следующем:

1. В отношениях по публичному (например, государственному) кредиту всегда преобладает верховенство публично-правового образования (государства), несмотря на то, что государство является заемщиком (должником), а не кредитором. При банковском кредите, наоборот, кредитор (банк) обладает всей полнотой прав по применению мер принуждения, предоставляемых ему законом в случае неисправности должника.
2. Особая роль государства позволяет ему заключать долгосрочные займы без обеспечения их каким-либо залогом, тогда как при заключении договоров долгосрочных банковских ссуд необходимо предоставление залога.
3. При банковском кредите договор банковской ссуды заключается, как и любой гражданско-правовой договор, на условиях равенства сторон. Применение принципа диспозитивности при регулировании отношений по банковскому кредиту абсолютно несовместимо с элементом принуждения при заключении кредитной сделки. При государственном же кредите принуждение лимеет иногда место при заключении займа9. Таковыми, например, были государственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны и размещаемые среди населения по подписке. Эти отличительные признаки характерны и для муниципального кредита.

На основе выявленных черт публичного долга как финансово-правовой категории, в заключительном подпараграфе первой главы  государственный и муниципальный долг рассматривается как результат кредитных отношений с участием публично- территориальных образований (1.2.3.). При этом автор, анализируя  вступающие в силу с 1 января 2008 года изменения  Бюджетного кодекса РФ10, предусматривающие введение таких понятий, как  публичные обязательства, публичные нормативные обязательства и т.п., приходит к заключению, что указанные законодательные новеллы  не только свидетельствуют об унификации  юридической терминологии в сфере государственных и муниципальных кредитно-долговых и финансовых отношений  и обязательств, но и являются своеобразным подтверждением обоснованности  выдвигаемых автором предложений о введении  в научный оборот терминов публичный кредит  и публичный долг, обозначающих синтетические финансово-правовые категории, объединяющие такие финансово-правовые понятия, как государственный кредит и муниципальный кредит и ,соответственно - государственный долг и муниципальный долг.

  Вторая глава  Публичный  кредит в финансовой системе Российской Федерации начата с анализа отправного в этом случае понятия - финансовой системы Российской Федерации. В дальнейшем раскрываются ее основные компоненты. В круге основных звеньев финансовой системы  автор называет публичный (государственный и муниципальный) и частный (банковский) кредит, который традиционно  в финансово-правовой литературе именуется кредит.  В дальнейшем дается подробная характеристика  (параграф 2.2.) публичному кредиту  как элементу  финансовой системы России.

Финансовая система Российской Федерации, в соответствии с философскими позициями, рассматривается автором как  интегративная система. Интегративная система, в отличие от системы суммативной, является тем, что можно назвать лорганично целым11

. Суммативные системы характеризуются тем, что их свойства почти целиком исчерпываются свойствами входящих в систему элементов. Именно интегративные системы, по мнению ученых, представляют собой подлинные целостности, а  их элементы являются  их подлинными частями. В работе подчеркивается, что целостность финансовой системы  предопределяется  и тем, что она является своеобразным отражением внутреннего строения  такой целостной экономической категории как  финансы, но при этом отмечается, что понятие финансовая система шире понятия система финансов (аналогично понятиям налоговая система и система (совокупность) налогов; бюджетная система и система (совокупность) бюджетов. Между тем, автор, анализируя экономическую и финансово-правовую литературу,  приходит к выводу о том, что у экономистов и правоведов достаточно устоявшейся  считается позиция, согласно которой постулируется, что финансовая система, будучи производной от  экономической категории финансы, также является категорией финансовой. В связи с чем традиционно финансовая система (как экономическая категория) рассматривается как внутреннее строение финансов. Между тем, анализ современного финансового и бюджетного законодательства свидетельствует о том, что большинство из традиционных  финансово-правовых институтов, включаемых  в структуру финансовой системы Российской Федерации  претерпели изменения и наполнились абсолютно новым содержанием. Кроме того, в постсоветский период появились новые, неизвестные  ранее элементы (звенья) финансовой системы. Причем все эти звенья (за некоторым исключением) имеют не только экономическое содержание, но и правовое оформление, выражающееся в  закреплении их понятия, внутренней структуры  и принципов построения  посредством норм права. В связи с этим, как полагает автор, возникает  вполне логичный вопрос: может ли финансовая система , характеризуемая  в учебной литературе исключительно как экономическая  категория (поскольку производна от экономической категории финансы) и одновременно включающая  в качестве своих компонент институты, оформленные посредством финансово-правовых норм, оставаться таковой (т.е. только экономической) в своей целостности? По мысли автора, ответ должен быть отрицательным.

   Автором особо выделен вопрос о составе сфер (звеньев) финансовой системы России. Четкая  дифференциация финансовой системы на определенные звенья (институты) ,по мнению автора, важна  не только с теоретической, но и необходима  с практической точки  зрения. Ведь помимо решения проблем дальнейшего развития теории финансового права, указанная дифференциация, безусловно является основанием для достижения эффективности практического хозяйствования в различных  сферах экономики государства  и  выбора наилучших вариантов разрешения социальных проблем в  конкретных областях  жизнедеятельности общества.

На современном этапе в состав финансовой системы РФ  входят компоненты, наличествующие  одновременно как на федеральном уровне, так и на уровнях субъектов Федерации, а также  местного самоуправления. Все они обладают общими свойствами финансов, взаимодействуют между собой, но в силу своих  особенностей оказывают специфическое влияние на развитие экономики страны.

Автором проанализированы взгляды представителей различных научных школ финансового права на  состав элементов финансовой системы РФ и обоснована критическая позиция относительно  концепций ученых,  включающих в указанный состав такое звено, как финансы населения либо финансы домашних хозяйств12. Применение подобных терминов автор считает  неприемлемым, поскольку термин финансы в классическом понимании означает, прежде всего, денежные фонды, которые граждане ( в общепринятом, а также экономико-правовом понимании)  не формируют и не имеют13. Особое внимание уделено автором анализу  высказанной в экономической и финансово-правовой литературе позиции о  включении в финансовую систему таких звеньев как  публичные финансы и частные финансы. Автор резюмирует, что дифференциация финансов на публичные и частные имеет важное научно-практическое значение, поскольку позволяет в условиях рыночной экономики  выявлять приоритеты в использовании тех или иных форм финансов при решении  государственных, муниципальных и иных общезначимых задач.

  Говоря о  значении и роли публичных финансов, к системе которых относится и анализируемый в работе публичный долг, автор  поддерживает высказанную в литературе позицию о том, что  состояние государственных и муниципальных (то есть публичных - доп. Е.П.) финансов - один из основных показателей устойчивости экономики и совершенства социальной системыЕ14.  Предложенные в литературе принципы функционирования  публичных финансов, в т.ч. такие как принцип единства законодательной и нормативной базы; принцип открытости и прозрачности; принцип разграничения полномочий и предметов ведения; принцип целевой ориентированности и др.15, автор предлагает дополнить принципом  соблюдения публичных интересов. Указанный принцип, по мнению диссертанта, имеет особое значение, поскольку именно наличие публичного интереса предопределяет и научную парадигму по такому важному вопросу теории финансового права,  как дифференциацию  финансов на публичные и частные. Автор полагает, что в данном случае основой должно служить прежде всего  наличие, либо отсутствие соответствующего (публичного, частного) интереса.  Учитывая особую актуальность указанного вопроса для раскрытия обозначенной темы  диссертационного исследования в целом, его анализу уделяется особое внимание16. В работе выявляется детерминизм таких понятий как публичный интерес и государственный интерес, лобщественный интерес и некоторых иных схожих понятий, применяемых в общей теории права. При этом обобщение высказанных в литературе предложений о классификации  публичных интересов, позволяет констатировать, что единство в  данном вопросе еще не достигнуто.

Рассуждая о способах реализации и защиты публичных интересов, автор отмечает, что  государством, в целях достижения общественно-важных целей и, в зависимости от вида регулируемых отношений  и характера того общественного блага, которого необходимо достичь, применяются различные правовые средства. Так, свои потребности и источники их финансирования , государство  закрепляет в таком финансово-правовом акте как федеральный закон о федеральном бюджете, где в ряду важнейших финансовых показателей закрепляются пределы публичных (внутренних и внешних) заимствований на очередной финансовый год и среднесрочный период. Вместе с тем автор разделяет научно-теоретическую  позицию, согласно которой публичные интересы выражены как в системе публичного, так и частного права; они тесно взаимосвязаны, их разграничение до некоторой степени условно17.

  Подводя итоги анализа нормативно-правового регулирования категории финансовая система на различных правовых уровнях, в работе сделан вывод, что присутствие в многочисленных правовых актах термина финансовая система свидетельствует, с одной стороны, о необходимости  легитимного закрепления содержания названной категории, а с другой стороны - именно отсутствие правового закрепления самого термина финансовая система, является  причиной столь разнородного интерпретационного подхода  к его содержанию  в правовых актах разной юридической силы18. Наличие в правовых актах  разных по содержанию  трактовок понятия финансовой системы, определяет  также актуальность теоретических  разработок по данной проблематике19. Обобщая все основные качественные характеристики данного понятия и, учитывая, что категорию финансовой системы можно рассматривать  в нескольких аспектах (экономическом, материальном, правовом), диссертантом  предложены их варианты.

  При этом, характеризуя  современную категорию финансов как базисную основу рассматриваемой  категории финансовая система, автором в работе  особо выделен и проанализирован вопрос о  неравноценности понятий фонды денежных средств и финансовые ресурсы. Это, по мнению автора диссертационного исследования, обусловлено как изменениями экономических условий хозяйствования в условиях рыночной экономики, так и изменениями правового регулирования деятельности предприятий и организаций  как первичного звена финансовой системы РФ. Последнее замечание касается, в первую очередь,  гражданско-правового регулирования  денежных расчетов , который  предусматривает возможность распоряжения предприятием  своими денежными (финансовыми) ресурсами, без предварительного зачисления в какой-либо  специализированный денежный фонд последнего. В этой связи  автором предлагается при  характеристике звеньев финансовой системы не ограничиваться традиционным признаком фондовости, а применять более широкий термин финансовые ресурсы20. Одновременно сделан вывод об актуальности исследования нового содержания  категории финансов, причем как с позиции правовой, так и экономической науки.

В заключительном параграфе второй главы л Публичный кредит  как элемент  финансовой системы России автором критически оценена  позиция тех ученых, которые отрицательно относятся к включению звена кредит в финансовую систему, в связи с разнохарактерностью самих финансовых категорий финансов и кредита. Важнейшим доводом в пользу аргументации научной парадигмы о необходимости включения государственного (муниципального) кредита в финансовую систему РФ является  констатация большинством ученых фактов наличия лорганической связи финансов и кредита, а также  существования  их производного  характера от капитала,  отражения  рассматриваемыми категориями лишь  различных обязательных стадий его движения21.  В качестве дополнительных аргументов указанной позиции, автором отмечается, что общность финансов и кредита обусловлена  их  единой денежной формой, а также  взаимосвязью  с  государством,  его централизованными и децентрализованными фондами и т.д.

  В главе третьей Истоки формирования современного финансово-правового института государственного (муниципального) кредита и долга раскрываются вопросы возникновения и эволюции научных взглядов о зарождении отношений в сфере публичного кредита и долга в трудах ученых экономистов и финансоведов.  В целях комплексного подхода к исследованию подробно рассматриваются экономические и финансово-правовые теории, чему посвящен параграф первый указанной главы (3.1.). В ней  осуществляется анализ взглядов различных ученых на  сам процесс  зарождения публичного кредита и долга. Особо выделен вопрос об исследовании научных концепций государственного долга и кредита в трудах ученых ХVЦ ХVШ веков. Второй параграф третьей главы посвящен анализу проблемы о развитии финансово-правового института публичного кредита и долга в научных теориях ученых ХIХ Ч середины  ХХ века. И, наконец, последний (третий) параграф указанной главы  освещает  проблему становления экономических теорий ХХ - ХХI века как основы  современных бюджетных концепций  использования публичного кредита (долга).

Четвертая глава особо посвящена финансово-правовой доктрине публичного  долга в трудах русских дореволюционных ученых.

В первом параграфе четвертой главы исследуются теории  русских дореволюционных (до 1917 года) ученых, посвященных проблемам возникновения государственных долговых отношений в России и зарубежных странах. Во втором параграфе указанной главе осуществлен анализ теорий эволюции форм и  различий публичного и частного кредита.

Развитие теории государственного кредита и государственного долга в ХVIII Ч начале ХIХ века подробно рассмотрено в третьем параграфе четвертой главы. Четвертый  параграф указанной главы посвящен анализу проблем публичного государственного кредита (долга) в аспекте теории об обыкновенных и чрезвычайных  расходах государственного бюджета.

Выделен и рассмотрен  вопрос об учениях и взглядах русских ученых  на различные системы погашения государственных долгов, чему посвящен параграф пятый четвертой главы. В шестом, заключительном параграфе данной  главы осуществляется анализ финансово-правовых теорий русских ученых об управлении государственным долгом и об эволюции форм публичного долга (кредита).

Глава  пятая Развитие финансово-правового регулирования форм (видов) публичного  долга в  России дореволюционного и советского периодов включает два параграфа, последовательно раскрывающих  историю правового регулирования государственного долга дореволюционной России и его форм (видов),  а также государственного долга Советской России и его форм (видов).

  Отдельно выделен и рассмотрен в самостоятельной главе  вопрос Государственные займы как основная форма публичного долга (кредита) дореволюционной России и Советского государства(глава шестая).

  Композицией авторского замысла  охватываются  различные стороны обозначенной проблемы: анализ теоретических основ и исторических аспектов правового регулирования государственных займов в России, чему посвящен параграф первый, исследование понятия и сущности государственного займа и его значения, а также выявление той роли в системе форм (видов) государственного долга, которую определяли в своих  трудах отечественные ученые дореволюционного и советского периодов (подпараграф 6.1.1.). Достаточно подробно  исследуются  виды и основы правового регулирования государственных займов советского государства (подпараграф 6.1.2.), а также  раскрывается их суть в аспекте соотношения государственного долга (кредита), доходов и расходов бюджета, а также дефицитов бюджетов (п.п.6.1.3.).

В числе основных раскрыты также проблемы  о соотношении государственных займов и налогов (параграф 6.2.1.), определены особенности места публичных (государственных) займов и налогов в системе доходов и расходов государственных бюджетов (6.2.2), а также  в системе источников погашения дефицита бюджета, отмечены преимущества и последствия их использования (параграф 6.2.3. ).

Анализ научных теорий экономистов и финансоведов ХVЦХХI вв., позволил автору сделать вывод о том, что доктрина публичного долга напрямую связана с формированием научного мировоззрения на природу, содержание,  формы (виды) государственных (муниципальных) долговых обязательств, а также выработкой и закреплением требований к правовому оформлению каждой из упомянутых форм (видов) государственного (муниципального) долга. Ибо только тщательность и детализация правового закрепления отношений, возникающих в указанной сфере, начиная от определения самих понятий государственного (муниципального) долга; государственного (муниципального) займа; государственных (муниципальных) ценных бумаг и, заканчивая принципами (основными началами) управления государственным (муниципальным) долгом, может, по мнению диссертанта, служить гарантом четкого соблюдения как конституционных прав личности, так и прав самого государства (муниципального образования) как заемщика.

Раздел  второй  Современная финансово-правовая  долговая политика и бюджетно-правовая реформа: детерминизм целей и основных направлений правового регулирования  диссертационного исследования, включающий две главы, посвящен  проблемам современной  правовой  кредитно-долговой  политики как части финансово-правовой политики российского государства, а также  проблемам  бюджетно - правовой  реформы, проводимой в Российской Федерации в течение последних нескольких лет. Анализ названных проблем позволил выявить  взаимосвязь и взаимозависимость целей и основных направлений их  правового регулирования.

  В главе седьмой Кредитно-долговая политика в системе финансово - правовой политики Российской Федерации  раскрываются концептуальные основы и проблемы реализации  финансово-правовой политики российского государства в сфере публичного долга (параграф 7.1.).

  Анализ проблем совершенствования правового регулирования  отношений в сфере государственного долга  как одного из направлений реформы бюджетного и финансового законодательства, позволил высветить серьезную и сложную  проблему, связанную с  исполнением государством и муниципальными образованиями взятых на себя долговых обязательств. Как известно, наиболее распространенными методами управления публичным долгом  на стадии  его погашения являются  реструктуризация, рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация. Именно эти действия и признано называть мероприятиями по управлению государственным долгом. Отмечено, что применение  их на практике  свидетельствует  о возникновении достаточно серьезных правоприменительных проблем,  как  в аспекте соблюдения прав граждан  и  организаций -  кредиторов  государства, так и теоретических  проблем, касающихся коллизий между  бюджетным и  конституционным законодательством, между бюджетным и гражданским законодательством, а также между нормами  бюджетного законодательства. В частности, к названным  относятся  противоречия между ст.75 Конституции РФ и ст. 817 ГК РФ, в соответствии с которыми законодательно запрещено изменять условия государственного займа , в т.ч. в целях управления долгом, и ст. 105 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающего возможность реструктуризации долга22

.

Анализ изменений, внесенных в Бюджетный кодекс РФ на основе федеральных законов  от  5 августа 2000 г. № 116-ФЗ  и 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ , в том числе и в ст. 105, в соответствии с которыми закрепляется положение о том, что реструктуризация долга, в отличие от ранее действовавшей редакции, допускается теперь только на основании соглашения, позволил констатировать безусловное стремление законодателя к устранению  противоречий в правовом регулировании  управления  публичным долгом. Вместе с тем, отмечается ряд неразрешенных коллизий между финансовым, гражданским, конституционным и международным законодательством. Они обусловлены тем, в новой редакции ст.105 БК РФ:  1) не указаны  стороны этого соглашения; 2) отсутствует законодательно закрепленный механизм достижения такого соглашения между государством-должником  и кредиторами; 3) не закреплен особый  порядок судебной  защиты  финансовых прав граждан и юридических лиц, являющихся собственниками долговых ценных бумаг; 4) не разработаны и законодательно не закреплены  государственные гарантии по публичным долговым обязательствам.

  Анализ норм Бюджетного кодекса РФ, регулирующих отношения в области публичного (государственного и муниципального) долга  (главы 14, 15),  свидетельствует о необходимости принятия ряда нормативных актов на субфедеральном уровне в развитие закрепленных в Кодексе положений.

Сделан вывод о необходимости самостоятельного осмысления и правового закрепления новых подходов к осуществлению операций по обслуживанию, погашению и конверсии публичных (в первую очередь, государственных) ценных бумаг, по определению механизмов и форм их обслуживания и погашения, которые, по мнению диссертанта,  должны быть ориентированы  на усиление гарантий прав не только их эмитентов (РФ, субъектов РФ), но и прав и  материальных интересов владельцев  указанных ценных бумаг, в том числе физических и юридических лиц (резидентов и нерезидентов). Положительную роль в названном аспекте, как отмечается в работе, должно  сыграть новое направление финансово-правовой политики в сфере государственного долга, связанное с формированием финансового резерва23 и стабилизационного фонда24, а  с 1 января 2008 г. - также и  резервного фонда и фонда будущих поколений25.

  Достаточно остро в настоящее время, по мнению диссертанта,  стоит также проблема разработки модельного закона О государственном долге субъекта Российской Федерации и принятия на его основе субъектами  Федерации своих собственных законов о государственном  долге. При этом особо отмечается, что успешная разработка модельного регионального законодательства в сфере публичного долга возможна  лишь  при наличии продуманной и закрепленной на нормативно- правовом уровне  концепции государственной (федеральной и региональной) финансовой политики в этой области.  При ее разработке, согласно мнению автора, высказанному в работе, необходимо учитывать положения  Концепции  реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249"О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" 26, где была поставлена задача  создания системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью количественных и качественных индикаторов.

  В целях совершенствования правового регулирования  в сфере финансово-правовой долговой политики федерального уровня, в работе выдвинуто предложение об утверждении доктрины (лстратегии)  политики в сфере федерального государственного долга РФ в виде федерального закона. Конкретные же, то есть  ближайшие тактические цели и мероприятия  финансовой политики в сфере государственного долга, по мнению автора, могут утверждаться Минфином России в виде Основных направлений государственной финансовой политики в сфере государственного долга (кредита), принимаемые  на ближайшие 3-5 лет, а также в виде ежегодных Основных направлений государственной политики на рынке государственных долговых обязательств, разрабатываемых и утверждаемых Министерством финансов РФ по согласованию с Центральном банком Российской Федерации.

  Во втором параграфе 7-ой главы раскрывается место и особое предназначение Бюджетных посланий Президента РФ в системе источников формирования долговой финансово-правовой политики России, поскольку именно  в  ежегодных Бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, получают  свою конкретизацию проблемы финансовой и финансово-правовой политики в сфере российского публичного долга на ближайший временной период.  Важно заметить, что указанные  Послания являются обязательными в силу ст.170 Бюджетного кодекса РФ. При этом они содержат ряд актуальных вопросов как финансово-экономической, так и финансово-правовой политики, однако  без какого-либо отграничения первых от вторых. В связи с этим важно выявлять и систематизировать  конкретные положения, содержащиеся в ежегодных Бюджетных посланиях Президента РФ, относящиеся к общим и специальным (институциональным) направлениям финансово-правовой политики (бюджетно-правовой, налогово-правовой,  кредитно- долговой правовой политики и т.д.)в целях её эффективной реализации.  Подробный анализ Бюджетных посланий  за последние девять лет (1999-2007г.), осуществленный в диссертационной работе,  подтверждает их важное регулирующее значение, поскольку затрагивает область публичного регулирования финансовых отношений. Последнее же (т.е. публичное регулирование), как точно заметил С.В.Запольский - это  тот креативный созидательный элемент, без которого финансовая система такой стать не могла27. Развивая мысль названного автора, диссертант отмечает, что без указанного способа регулирования не смогло бы эффективно функционировать и такое звено (институт) российской финансовой системы как публичный долг. При этом позитивным моментом, по мнению автора, является то, что основное содержание Бюджетных посланий Президента РФ Федеральному собранию, безусловно, свидетельствует о повышении внимания руководства страны к  проблемам  именно  долговой финансово-правовой политики, наряду  с бюджетно-правовой и  налогово-правовой политикой. Одновременно  анализ  Бюджетных посланий указывает на необходимость и целесообразность привлечения к разработке подобных документов квалифицированных юристов соответствующей специализации (и прежде всего  специалистов в области финансового, бюджетного, налогового права), что  позволит не только усилить  их прикладное значение, но и  повысить теоретико Цправовой уровень названных документов.

  Влияние на  государственную  долговую правовую политику России  глобализационных процессов  рассмотрено в рамках третьего параграфа данной главы. Автором отмечено, что  в настоящее время актуализируются проблемы усиления места и роли государства в активном влиянии  на экономические процессы, происходящие как внутри страны, так  и на межгосударственном пространстве. Важная  роль здесь в целом, по мнению диссертанта, принадлежит финансово-правовым нормам, поскольку охрана интересов самого государства и его защита в процессе глобализации - это прежде всего сфера финансового  права. В связи с изложенным,  автор поддерживает высказанное в финансово-правовой литературе  предложение о принятии конституционного закона Об основах финансовой политики28. Ведь финансово-правовая политика как разновидность государственной правовой политики требует не только осуществления конкретных мероприятий в обозначенных финансовых сферах, но и  разработки - на основе  совместных исследований и разработок  ученых и практиков, экономистов и юристов - самой  теории  финансово- правовой политики России (и, с особым выделением, финансовой правовой долговой политики). В условиях  финансовой глобализации это позволит государству более активно использовать финансовые инструменты для совершенствования структуры отечественной экономики, стимулирования экономического роста и повышения уровня жизни своих граждан.

Глава восьмая лСовременная бюджетная реформа и публичные  долги: взаимосвязь целей и основы правового обеспечения состоит из  трех параграфов, первый из которых непосредственно посвящен  исследованию сущности бюджетной реформы в Российской Федерации, а также  анализу детерминизма  целей и правового регулирования современной бюджетной реформы и  публичных долгов, второй - социальной составляющей долговой правовой  политики России  как основе ее эффективности в условиях бюджетного реформирования, третий - правовым проблемам публичного долга в условиях дефицитной и профицитной  бюджетной политики  государства. 

Анализ  федеральных законов о федеральном бюджете за последние финансовые годы (2000- 2007гг.) позволил автору сделать вывод о том, что практически  все средства от превышения доходов над расходами федерального бюджета РФ (т.е. весь профицит) направляются на цели погашения ранее выпущенных заимствований и государственных долговых обязательств.  Определенная часть названных средств используется также на сокращение привлечения доходов от продажи государственной или муниципальной собственности, а также от реализации государственных запасов и резервов. Центральным направлением расходования названных средств является  использование их  на дополнительное (и, как правило, досрочное) погашение долговых обязательств. Используются указанные ресурсы и посредством увеличения расходов бюджета, в том числе, за счет передачи части доходов бюджетам других уровней.  При этом особо отмечено, что  в последние годы, учитывая отсутствие каких-либо концептуальных подходов, порядок использования средств превышения доходов над расходами закреплялся в ежегодно принимаемом законе о бюджете ( а в соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ - в законе на очередной финансовый год и плановый период). При этом названные цели, как правило, совпадают с теми целями, которые ранее регламентировались главой 12 БК РФ Профицит  бюджета и порядок его использования, кроме одного исключения. Так, ранее действующее бюджетное законодательство, помимо досрочного  погашения долговых обязательств ( например, в случае, когда вышеуказанные меры в силу социально-экономической ситуации, осуществить нецелесообразно) предусматривало и такую цель использования средств профицита бюджета, как сокращение налоговых доходов бюджета путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации (ст.88 БК РФ в ред. Федерального закона от 31 декабря 1999г. №227). Автором выдвигается предложение реанимировать указанную норму, посредством включения ее в  федеральные и региональные  законы (соответствующие муниципальные акты)  о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. 

  Кроме того, диссертант считает необходимым закрепить на законодательном уровне концепцию рационального и производительного использования средств публичных (государственных и муниципальных) заимствований и других долговых обязательств  в условиях профицита  ( а в некоторых случаях- и дефицита) бюджета в целях поддержания стабильной  экономической и финансовой системы страны и ее отдельных  регионов.

  Заключительный   третий раздел диссертации  Публичные кредитно-долговые отношения в Российской Федерации: современные правовые основы регулирования и управления, взаимосвязь с системой финансового права включает  три главы (9-12).

  Глава 9 л Публичный долг и кредит в системе финансового права  Российской Федерации: вопросы теории , начинается с параграфа (9.1.),   посвященного  публичным кредиту и долгу в системе финансового права как отрасли российского права . В результате проведенного исследования автором резюмируется, что  если рассматривать публичный кредит  в составе системы финансового права как отрасли права, можно констатировать, что это уже не один из крупнейших финансово-правовых институтов, а совокупность самостоятельных  институтов финансового права, что позволяет характеризовать  публичный кредит как новую сформировавшуюся подотрасль финансового права.  Последнее обстоятельство  подтверждается уже состоявшимся  вхождением в указанную подотрасль  таких крупных финансово-правовых институтов как  публичный внутренний долг; публичный внешний долг; публичные долговые обязательства; публичные займы; государственные и муниципальные ценные бумаги;  бюджетный кредит; публичные гарантии;  ответственность за нарушение бюджетного законодательства в сфере публичного долга и др, получивших  правовое закрепление в современном бюджетном законодательстве на уровне кодифицированного акта (Бюджетного кодекса РФ) и нуждающихся в самостоятельном научно-теоретическом анализе и развитии. В работе обращено внимание на то, что анализ  признаков публично-правовой природы традиционных и новых финансово-правовых институтов  и,  вытекающих из принципа публичности, особенностей  финансовых правоотношений, относящихся к новым самостоятельным финансово-правовым институтам и подотраслям финансового права как  базовой отрасли российского права, не получает должного внимания со стороны научного сообщества.  Учитывая же, что кредит (государственный, муниципальный),  по апробированному мнению большинства исследователей, входит в  состав  финансовой системы российского государства в качестве самостоятельного звена, автор полагает  необходимым выдвинуть тезис о том, что указанная сфера  является приоритетной сферой регулирования российского финансового права. Основываясь же  на  предложении  о  необходимости переименования указанного звена финансовой системы  и применения вместо термина государственный и муниципальный кредит термина публичный кредит, диссертант считает  логичным  предложить  переименовать  соответствующее подразделение  особенной части финансового права. В связи с чем,  вместо такого наименования раздела (подотрасли) финансового права, как  лорганизация государственного и муниципального кредита (долга), вести  и использовать  термин лорганизация публичного кредита  и публичного долга . В данном случае следует исходить из того, что  нормы финансового права опосредуют правовое оформление структуры  звеньев финансовой системы государства. В связи с этим  указанный вопрос  имеет также и прямое отношение к выявлению особенностей взаимосвязей финансовой системы Российской Федерации и системы  финансового права.

Рассматривая во втором параграфе девятой главы публичные долг и кредит в системе финансового законодательства, автор резюмирует, что  публичные  кредит и долг (кредитно-долговое законодательство) следует рассматривать как комплексную подотрасль  российского законодательства.

Принцип координации  правовых норм в сфере публичного кредита и долга  реализован в горизонтальном  расположении норм  как финансового, так и смежных отраслей российского законодательства, регулирующих  различные аспекты отношений, возникающих в указанной сфере. Поэтому само регулирование отношений, возникающих в сфере публичного кредита и долга,  относится к  одной из сложных и одновременно важнейших  проблем  как финансового, так и  смежных отраслей права.  Кроме того, сама  категория публичного кредита (также как и  публичного долга) явление  полифункциональное и многомерное, функционирование которой порождает целый ряд  отношений,  регулируемых одновременно нескольким  отраслями законодательства, в том числе конституционным, финансовым, административным, гражданским, а также международным.  Например,  отдельные вопросы, касающиеся конкретного порядка заключения договоров государственного займа регулируются,  гражданско-правовыми нормами (ст. 817 ГК РФ). Однако, автор констатирует,  что указанный факт не влияет на обоснованность вывода о том, что сам государственный (муниципальный) кредит  и его организация  является самостоятельным финансово-правовым институтом (а точнее - подотраслью финансового права). При этом в работе отмечается, что одной из причин формирования  комплексных правовых институтов (подотраслей), регулирующих финансовые отношения  и их разбросанности в разных федеральных кодексах, федеральных и региональных законах, иных документах обусловливается, как справедливо считают ведущие специалисты в области финансового права, концепциями (моделями) этих правовых  актов, не связанных едиными принципами функционирования и обеспечения стабильности финансовой системы Российской Федерации29. Указанный вывод в полной мере, как считает диссертант,  можно отнести и к причинам регулирования отношений в сфере публичных кредита и долга одновременно правовыми нормами сразу нескольких  разноотраслевых  кодексов и законов30.

В целях подтверждения вывода о разнохарактерности правового регулирования  кредитно-долговых отношений, в работе проведен  анализ  регионального законодательства, применяемого в сфере субфедерального долга, что позволило  констатировать отсутствие единого подхода у субъектов РФ к выбору форм и методов правового регулирования публичных долговых отношений субфедерального уровня. Сделан вывод о том, что  терминологическая неточность, различная степень  детализации  различных  аспектов публичных долговых обязательств субъектами  РФ, может  отрицательно  сказаться  не только  на реализации принципа федерализма, но и принципа единства  финансово-бюджетной  деятельности на территории  Российской Федерации, а также на соблюдении прав инвесторов на российском рынке капиталов, в связи с чем диссертантом выдвинуто предложение об унификации регионального законодательства в сфере публичных долговых обязательств.

В заключительном параграфе  указанной главы (9.3.) публичный долг  и кредит рассмотрены в системе российского финансового права как отраслевой  юридической  науки и  учебной дисциплины, где отмечается рост научного внимания к проблемам публичных долговых обязательств, а также проанализированы действующие нормативные акты(и, прежде всего, Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования. Специальность - Юриспруденция31), применяемые в указанной области и  выдвинуты предложения об их усовершенствовании.

В главе десятой Основы правового регулирования государственного и муниципального долга и кредита в Российской Федерации и его форм (видов) автором исследуются особенности современного правового регулирования федерального, регионального и муниципального долга  и кредита в Российской Федерации, чему посвящен первый параграф данной главы(10.1.). Второй параграф десятой главы (10.2.) Формы (виды) публичного долга Российской Федерации подразделен, в целях комплексного и тщательного анализа указанного вопроса , на несколько подпараграфов . В  первом подпараграфе раскрываются общие положения и основания дифференциации публичного долга, во втором  - порядок отражения в бюджете средств, привлеченных от различных форм (видов) долговых обязательств. 

Далее  в самостоятельных подпараграфах рассматриваются различные формы (виды) публичного  долга Российской Федерации, закрепленные Бюджетным кодексом РФ. Особо выделены и рассмотрены формы (виды) публичного (государственного) долга,  имеющие распространение на всей территории Российской Федерации.  Подробно охарактеризованы  кредитные соглашения и договоры (10.2.3.). В целях комплексного  исследования государственных (муниципальные) займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, рассмотрены не только их понятия и сущность, но и раскрыты особенности  эмиссии  указанных ценных бумаг,  особенности и содержание  Программ государственных внешних и внутренних заимствований. Также подробно и обстоятельно  исследуются  понятие государственного займа, его особенности, а также виды облигаций государственного займа, в т.ч. государственных займов, опосредуемых выпуском казначейских обязательств.

В отдельных  параграфах десятой главы раскрываются проблемы, возникающие при  заключении договоров и соглашений о получении бюджетных кредитов  (10.2.5.); выдаче и оформлении государственных и муниципальных гарантии  (10.2.6 ); заключении соглашений и договоров о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет (10.2.7.), а также иных форм (видов) государственных долговых обязательств, распространенных на территории Российской Федерации (10.2.8.) .

Отдельного рассмотрения потребовал вопрос о системе учета и регистрации публичных заимствований в Российской Федерации(10.3.).

Глава одиннадцатая Правовое регулирование внутренних займов в Российской Федерации. Управление публичным  долгом включает  четыре самостоятельных параграфа, где в системном анализе  раскрываются  особенности правового регулирования внутренних государственных и муниципальных займов в Российской Федерации (параграф11.1.); управление государственным (федеральным, региональным) и муниципальным долгом в Российской Федерации: понятие, задачи и принципы, называются основные компоненты управления  публичным долгом (11.2.).

В параграфе третьем одиннадцатой главы обращается особое внимание на  проблему обслуживания публичного долга, которую, как отмечается в работе, следует отличать от управления, а также исследуются вопросы учета долговых обязательств в составе доходов и расходов бюджета (11.2.1,11.2.2, 11.2.3.).

  Четвертый параграф названной главы  посвящен проблемам  бюджетной классификации внутренних и внешних долговых обязательств Российской Федерации, а также раскрытию  условий выпуска и обращения основных  видов современных  российских государственных долговых ценных бумаг.

   Особенностям финансовых правоотношений в области публичного долга и кредита посвящена глава двенадцатая, где в  четырех параграфах, в рамках логической взаимосвязи  первоначально выявляются отличительные черты финансовых правоотношений, возникающих в сфере публичного долга (кредита) (12.1.), устанавливается и анализируется субъектный состав правоотношений по публичному внешнему и внутреннему долгу (кредиту) (12.2.), исследуются особенности публичных долговых отношений в сфере сберегательного дела (12.3.). Рассмотрение  правового регулирования сберегательного дела  осуществлено в аспекте взаимосвязи с финансовыми  кредитно-долговыми отношениями. В этих целях в работе рассматривается понятие и содержание сберегательного дела, а также исследуются  субъекты сберегательных правоотношений. Анализ указанных вопросов обусловил необходимость  раскрытия роли и особого положения Сберегательного банка Российской Федерации на рынке сберегательных услуг и долговых обязательств государства, анализа особенностей отдельных видов сберегательных вкладов (12.3.2.). В качестве самостоятельного вопроса  в последнем параграфе двенадцатой главы рассмотрена государственная система мер по обеспечению сохранности вкладов и гарантированности долговых обязательств  (12.3.3.). Выявление позитивных моментов в практике работы государственной корпорации - Агентства по страхованию вкладов позволило автору сформулировать и выдвинуть предложение о введении обязательного страхования  возврата публичных займов, для чего по аналогии  с вышеуказанным агентством создать Агентство по страхованию государственных займов (с предоставлением права муниципальным органам создавать аналогичные агентства на местном уровне).

В заключении диссертационного исследования  резюмируются основные выводы проведенного исследования,  формулируются важнейшие  теоретические и практические  выводы, касающиеся  сферы публичных долговых отношений и их правовой регламентации, определяются основные элементы концепции финансово-правовой природы публичного долга и публичного кредита.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

  Монографии,

учебники и учебные пособия

1. Покачалова Е.В, Химичева Н.И. Правовая политика России: теория и практика: монография. Колл. авт. / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. (глава Финансово-правовая политика. (1,1 п.л.);
2. Покачалова Е.В. Становление и развитие публичного долга и его форм (финансово-правовые аспекты). Монография /Е.В.Покачалова; под ред. д.ю.н.,проф.академика МАН ВШ., заслуженного работника высшей школы РФ Н.И.Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО Саратовская государственная академия права, 2007. (19,7 п.л.);
3. Покачалова Е.В. Публичный долг в Российской Федерации: вопросы теории финансового права. Монография / Е.В. Покачалова; под ред. д.ю.н., проф.академика МАН ВШ., заслуженного работника высшей школы РФ Н.И. Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО Саратовская государственная академия права, 2007. (10 п.л.);
4. Покачалова Е.В., Химичева Н.И., Крохина Ю.А. Правовые проблемы финансовой деятельности государства и муниципальных образований //Фундаментальные исследования в области гуманитарных наук. Сборник рефератов избранных работ. Екатеринбург: Изд-во Уральского университета. 2001. (0,5п.л.);

5. Покачалова Е.В. Финансовое право  Российской Федерации : Учебно-методическое пособие / Составители: проф., докт. юрид. наук Н.И.Химичева, канд. юрид. наук Л.А. Давыдова, препод. Ю.В. Брызгалин, канд. юрид. наук Е.В. Покачалова. /Отв. ред. Н.И.Химичева. Саратов: Изд-во СГАП, 1992. (1,8п.л.);
6. Покачалова Е.В. Финансовое право: Учебно-методическое пособие /Под ред. Н.И.Химичевой. Саратов: Изд-во СГАП.1996. (2,4.п.л.);
7. Покачалова Е.В. Финансовое право Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. Отв. редакторы Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова. Саратов: Изд-во СГАП, Юридический колледж СГАП.1996. (2,2 п.л.);
8. Покачалова Е.В. Финансовое право: Учебник /Отв. ред .Н.И. Химичева. М.: Изд-во БЕК,1995 (з 5 гл.4, гл.21. 22.). (4,5 п.л.);
9. Покачалова Е.В. Финансовое право: Учебник /Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во Юристъ, 1999.  (гл.20,21,22,з 2 и 3 гл.26 (совместно с Новоселовым В.И.)) Рекомендован Минобразования РФ в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению и специальности Юриспруденция. (7,1 п.л.);
10. Покачалова Е.В. Правовые основы финансового контроля в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие / Сост. Е.В. Покачалова, В.В. Попов, Е.Н. Пастушенко, Д.А. Смирнов  / Под ред. Н.И. Химичевой. Саратов: Изд-во СГАП, 2000. (3,5 п.л.);
11. Покачалова Е.В. Финансовое и налоговое право Российской Федерации: Учебно-методическое пособие / Отв. ред. Е.В. Покачалова. Саратов: Изд-во СГАП, 2002. (2,0 п.л.);
12. Покачалова Е.В. Финансовое и налоговое право Российской Федерации: Учебно-методическое пособие / Отв. ред. Е.В. Покачалова. 2-е изд., стер. Саратов: Изд-во Сарат. гос. акад. права, 2003. (2,0 п.л.);
13. Покачалова Е.В. Финансовое и налоговое право Российской Федерации. Практикум. /Отв. ред. Е.В. Покачалова. Саратов: Изд-во СГАП, 2002. (1,3 п.л.);
14. Покачалова Е.В. Финансовое право :Учебник /Отв. ред. Н.И. Химичева.3-е изд. перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002.(гл.21,22, 23, 27,28). Рекомендован Минобразования РФ в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению и специальности Юриспруденция. (12,8 п.л.);
15. Покачалова Е.В., Химичева Н.И. Финансовое право /Отв. ред. д.ю.н., проф. Н.И. Химичева. М.: Изд.-во  НОРМА, 2005.(Серия учебно-методических комплексов). (гл. 8,9,14-19,22-24).(14,5 п.л.);

Статьи, опубликованные в ведущих научных журналах

и изданиях,  указанных в перечне ВАК

16. Покачалова Е.В. Финансово-правовые проблемы рынка государственных и муниципальных займов // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов: Изд-во СГАП. 1996. № 2. (0,5 п.л.);
17. Покачалова Е.В.  Тезисы выступления Проблемы регулирования ответственности на рынке государственных и муниципальных ценных бумаг  на международной научно-практ. конференции Состояние и проблемы борьбы с коррупцией и преступностью в сфере экономики/. Лопашенко  Н.А. Состояние и проблемы борьбы с коррупцией и преступностью в сфере экономики //Государство и право. М. 2000.№ 10. (0,02 п.л.);
18. Покачалова Е.В., Чесноков А.А.  Правовое регулирование исполнения местного бюджета  // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов: Изд-во СГАП. 2001. № 1.(0,25 п.л.);
19. Покачалова Е.В.  Управление государственным долгом Российской Федерации: теоретико-правовые проблемы // Правоведение. М. 2001.№ 4. (1,3 п.л.);
20. Покачалова Е.В. Доктрина финансового права и новое финансовое законодательство об институтах государственного кредита и государственного долга // Правоведение. 2002. М.  № 5 (0,5 п.л.);
21. Покачалова Е.В. Проблемы регулирования государственного и муниципального долга в свете правовой реформы в РФ //Юрист. М. 2002. № 3.(0,6 п.л.);
22. Покачалова Е.В. К вопросу правового обеспечения финансовой политики России в сфере государственного долга //  Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов: Изд-во СГАП.  2003. № 2. (0,5п.л.); 
23. Покачалова Е.В. К вопросу формирования системы государственно-правовых мер защиты организаций и физических лиц как субъектов налоговых и долговых обязательств в РФ // Известия Самарского научного центра Российской академии наук. Специальный выпуск Гуманитарные исследования. 2003. (0,6 п.л.);
24. Покачалова Е.В., Разгильдиева М.Б. Финансовое право: федеральные и региональные  аспекты (Круглый стол, посвященный 75-летию академика Н.И. Химичевой) // Журнал российского права. М. 2004.№ 8. (0,25 п.л.);
25. Покачалова Е.В. Бюджетная реформа и государственные заимствования: взаимосвязь целей и основы правового обеспечения // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия Право.2005. Выпуск 6. № 8.(0,5 п.л.);
26. Покачалова Е.В. Совершенствование финансово- и уголовно-правовой ответственности в сфере государственных (муниципальных) долговых обязательств //Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2005.№ 10. (0,4 п.л.);
27. Покачалова Е.В. Правовые проблемы государственного долга в  условиях дефицита и профицита  бюджета //Современное право. М. 2005. № 10.(0,5 п.л.);
28. Покачалова Е.В. Государственный долг: концептуальные проблемы институциональной принадлежности  //Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2005. № 11. (0,5 п.л.);
29. Покачалова Е.В. Бюджетные послания Президента РФ в системе источников формирования государственной долговой правовой политики России // Известия Самарского научного центра Российской академии наук. Специальный выпуск Гуманитарные исследования. 2006. (0,6 п.л.);
30. Покачалова Е.В. Тактические и стратегические цели государственных заимствований в свете современной бюджетной реструктуризации: вопросы правового регулирования  //Наука и общество. Сборник научных статей. Баку: Изд-во БСУ Китаб элями. 2006. Т. 2. (1,2 п.л.);
31. Покачалова Е.В. Современная бюджетная реформа и государственные долги: детерминизм целей и правового регулирования // Законодательство и экономика. М. 2006. № 3. (0,9 п.л.);
32. Покачалова Е.В. Проблемы модернизации финансово-правовой науки /Тезисы выступления на международной научно-практической конференции Юридическое образование и наука в России: проблемы модернизации, посвященной 75-летию Саратовской государственной академии права. 6-7 окт. 2006 г. // Правоведение. М. 2006. № 6. (0,1 п.л.);

Работы, опубликованные в материалах всероссийских и международных конференций

33. Покачалова Е.В. Проблемы прав личности в финансовых (налоговых) правоотношениях и усиления их юридических гарантий // Права человека в России и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод: Материалы международной научно-практической конференции (29-30 окт. 1996 г.). Саратов: Изд-во СГАП. 1997. (0,25 п.л.);
34. Покачалова Е.В. Финансово-правовые проблемы государственного кредита в Российской Федерации (в аспекте доходов и расходов государства)  // Правовое регулирование государственных доходов и расходов (Доклады и выступления на международной научно-практической конференции). Академия правовых наук Украины:  Харьков, 1998. (0,3 п.л.);
35. Покачалова Е.В. Правовая политика в области государственного внутреннего долга Российской Федерации //Правовая политика: федеральные и региональные проблемы: Материалы научной конференции 22-23 июня 2000 г., посвященной открытию Саратовского филиала Института государства и права РАН / Под ред. Н.И. Матузова. Тольятти: Волжский университет им. В.Н. Татищева. 2001. (0,2 п.л.);
36. Покачалова Е.В. Исполнение государственных и муниципальных долговых обязательств в свете соблюдения прав человека // Права человека и пути их реализации: материалы международной конференции. Саратов: Изд-во СГАП. 1999. Часть 2. (0,3 п.л.);
37. Покачалова Е.В. О совершенствовании законодательства в сфере рынка государственных ценных бумаг и других долговых обязательств //Законодательство России в ХХ1 веке: По материалам научно-практической конференции. Москва. 17 октября 2000 г. М.: Городец-издат. 2002. (0,4 п.л.);
38. Покачалова Е.В.  Государственные и муниципальные долговые обязательства в аспекте Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод  //Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и национальное законодательство: Материалы международной научной конференции 7-8 декабря 2000 г. Саратов: Поволжская академия государственной службы. 2001. (0,15  п.л.);
39. Покачалова Е.В. К вопросу совершенствования законодательства о государственных ценных бумагах и других российских долговых обязательствах в аспекте доктрины финансового права //Российская юридическая доктрина в ХХ1 веке: проблемы и пути их решения: Материалы научно-практической конференции, посвященной 70-летию Саратовской государственной академии права (3-4 октября 2001 г.)  / Под ред. А.И. Демидова. Саратов: Изд-во СГАП. 2001. (0,4 п.л.);
40. Покачалова Е.В. Проблемы регулирования государственного и муниципального долга в свете правовой реформы в РФ // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 2. В 2 томах. Том 2. М: Издательская группа "Юрист" 2002. (0,5 п.л.);
41. Покачалова Е.В.  Основные направления исследования проблем регулирования отношений в сфере государственного долга России в аспекте развития доктрины финансового права //Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства: Сб. науч. докладов и сообщений по материалам международной научной конференции. Вып. 2. Черновцы: Рута, 2003. (0,5 п.л.);
42. Покачалова Е.В. Особенности правоотношений в сфере государственного долга России как федеративного государства // Финансовый механизм и его правовое регулирование: Тезисы докладов международной научно-практической конференции. Саратовский государственный социально-экономический университет. Саратов, 2003. (0,15 п.л.);
43. Покачалова Е.В. Коллизии конституционного и финансового законодательства в сфере государственного долга //Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции России): Международная научно- практ. Конференция (1-3 окт.2003 г.): В 3-х ч. / Под ред. А.И. Демидова, В.Т. Кабышева. Ч.2. Саратов: Изд.во ГОУ ВПО Саратовская государственная академия права, 2004. (0,5 п.л.);
44. Покачалова Е.В.  Особенности правоотношений в сфере государственного долга России //Финансовый механизм и его правовое регулирование: Материалы международной научно-практической конференции (24-25 апреля 2003 г.) Часть П. Под ред. Е.В. Покачаловой и О.Ю. Бакаевой. Саратов: Издат. центр СГСЭУ. 2003. (0,5 п.л.);
45. Покачалова Е.В. Государственный кредит (долг) и организация страхового дела: методические проблемы финансово-правового регулирования //Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 3. В 3 томах. Том 3. М:. Издательсткая группа "Юрист" 2003. (0,5 п.л.);
46. Покачалова Е.В. Финансово-правовая категория государственного долга в аспекте конституционных основ  //Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 4. В 3 томах. Том 3. М: Издательская группа "Юрист" 2004. (0,25 п.л.);
47. Покачалова Е.В. Государственная долговая правовая политика как основа бюджетного реформирования в России  // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 5. В 3 томах. Том 3. М: Издательская группа "Юрист". 2005. (0,3 п.л.);
48. Покачалова Е.В. Глобализационные процессы  и их влияние на  государственную долговую правовую политику России //Актуальные проблемы финансового права Республики Беларусь, России, Украины /Отв. ред. д.ю.н., проф. Д.В. Винницкий. СПб : Издательский  Дом  С.- Петерб. гос. ун-та. Изд-во юридического факультета СПбГУ, 2006.  (0,5 п.л.);
49. Покачалова Е.В.Современная  бюджетная реформа: цели правового регулирования //Проблемы экономического и финансово-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел в условиях реформирования бюджетных и налоговых отношений. Сборник научных статей по материалам межвузовской научно-практической конференции. (Москва. 21 октября 2005 г.) М.: Изд-во Академии управления МВД России. 2006. ( 0,25 п.л.);
50. Покачалова Е.В. Фондовый рынок России в условиях мировой глобализации: правовые проблемы взаимосвязи и противоречий // Таможенно-правовая политика России в условиях вступления в ВТО: Материалы международной научно-практической конференции 14-15 апреля 2006 г. - Саратов: Изд-во СГСЭУ. 2006. (0,5п.л. );

Другие статьи, материалы конференций

51. Покачалова Е.В. Зашита прав  в сфере налогообложения //Ответственность и защита прав в сфере налогообложения в Российской Федерации: Сборник материалов семинара 19-21 сентября 1995 г. г. Саратов: Региональная общественная организация Центр содействия проекту правовой реформы Саратовской области. 1995. (0,5п.л.);
52. Покачалова Е.В. Финансово-правовые проблемы рынка государственных и муниципальных займов // Ценные бумаги: вопросы права  М: Изд-во Юрист. 1998. № 1. С.3-7 ( 0,25 п.л.);
53. Покачалова Е.В. Проблемы соотношения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере регулирования государственного долга //Разграничение полномочий по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: Научно-практический семинар, 9 февраля 2001 г. /Под ред. Р.Ш. Халикова, В.М. Манохина. Саратов: Изд-во СГАП. 2001. (0,25 п.л.);
54. Покачалова Е.В. Правовые основы разграничения прав Российской Федерации и ее субъектов в сфере государственных долговых обязательств //Разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти  РФ и органами государственной власти  субъектов РФ и органами местного самоуправления: Тез. док. научно-практ. семинара (30 марта 2001 г.) Саратов: Изд-во СГАП. 2002. (0,4 п.л.); 
55. Покачалова Е.В. Актуальные вопросы правового регулирования государственного и муниципального долга в России  // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Серия Юриспруденция. Вып. 20. Тольятти: ВУиТ,  2002. ( 0,5 п.л.);
56. Покачалова Е.В. в ст.  Крохиной Ю.А., Кучерявенко Н.П. Научно-практическая конференция Финансовое право на рубеже веков // Финансовое право. 2002. № 2. (0,01 п.л.);
57. Покачалова Е.В. Реализация концепции единой финансово-правовой политики по управлению государственным долгом как сфера деятельности Министерства финансов РФ //Вестник Волжского университета им. В.Н.Татищева. Серия Юриспруденция. Вып. 21.Тольятти: ВУиТ, 2002.

  ( 0,7 п.л.);

58. Покачалова  Е.В. Государственный и муниципальный долг: проблемы правового регулирования  //Финансовое право. М. 2002. № 1. (0,5 п.л.);
59. Покачалова Е.В. Сберегательное дело в аспекте правового регулирования государственного внутреннего долга // Человек и право на рубеже веков. Альманах. Саратов: Изд-во  СГАП. 2001. № 1. (0,6 п.л.);
60. Покачалова Е.В. Бизнес и российская государственная кредитно-долговая и налоговая политика: проблемы правового регулирования //Юридический вестник Ростовского государственного экономического университета. Ростов-на-Дону. 2003. № 3 (27). (0,7 п.л.);
61. Покачалова Е.В. К  вопросу об ответственности за нарушения, связанные с оборотом государственных и муниципальных  ценных бумаг //Финансовое право. М. 2003. № 3. (0,4 п.л.); 
62. Покачалова Е.В. Финансово-правовое регулирование отношений в сфере государственного долга России // Актуальные вопросы юриспруденции: Сборник  научных трудов / Отв. ред. О.Ю. Бакаева. Саратов: Саратовский государственный социально-экономический университет. 2003. (0,3 п.л.);
63. Покачалова Е.В. Проблемы разграничения бюджетных полномочий в сфере государственного долга в аспекте принципа федерализма //Актуальные проблемы финансового права. Сборник науч. статей, посвящ. 75-летию докт. юрид. наук, профессора, академика РАН ВШ Н.И. Химичевой. Под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО Саратовская государственная академия права. 2003. (0,8 п.л.);
64. Покачалова Е.В.  Государственный долг как финансово-правовая категория //Юридический вестник Ростовского государственного экономического университета. Ростов-на-Дону. 2004. №1 (29). (0,7 п.л.);
65. Покачалова Е.В.  Финансово-правовая политика российского государства в сфере государственного долга // Материалы круглого стола Правовая политика: от концепции к реальности /  Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М, Юрист. 2004. (0.7 п.л.);
66. Покачалова Е.В.  Разграничение бюджетных полномочий органов власти в сфере государственного долга // Россия на пути реформ: федеративный и региональный аспект / Под ред. С.Ю. Наумова. Саратов: Поволжская академия государственной службы П.А.Столыпина. 2003. В 2-х книгах. Кн. 2. (1 п.л.);
67. Покачалова Е.В., Разгильдиева М.Б. Финансовое право: федеральный и региональный аспекты (лкруглый стол, посвященный 75-летию академика Н.И.Химичевой) // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО Саратовская государственная академия права. 2004. № 2. ( 0.5  п.л.);
68. Покачалова Е.В.  К вопросу принятия модельного закона О государственном долге субъекта Российской Федерации // Федеральные и региональные аспекты финансового права: Материалы круглого стола, посвящ. 75-летию академика Н.И.Химичевой: Тезисы выступлений (2-3 октября 2003 года) / Под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО Саратовская государственная академия права. 2004. (0,15 п.л.);
69. Покачалова Е.В. Финансово-правовая политика России в сфере государственного долга в условиях глобализации экономики. //Юридический вестник Ростовского государственного экономического университета. 2005.  №2 (34).(1,1. п.л.);
70. Покачалова Е.В.  Социальная составляющая долговой правовой  политики России  как основа ее эффективности в условиях бюджетного реформирования  // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов-Москва. 2005. №  4 (21). (0,5 п.л.);
71. Покачалова  Е.В. Государственная долговая правовая политика как основа бюджетного реформирования в России. // Финансовое право. М. 2005. № 7. (0,25 п.л.);
72. Покачалова Е.В.  Истоки формирования современной правовой теории государственного долга и финансово-правовой  долговой политики России // Актуальные проблемы российской правовой жизни: Материалы круглого стола / Под ред. А.В. Малько. Самара: МГПУ. 2006.  (0,5 п.л.);
73. Покачалова Е.В.  Финансово-правовая политика и публичный долг: проблемы соотношения //Актуальные вопросы публичного права: межвузовский сборник научных трудов /Под ред. проф. О.Ю.Бакаевой. Саратов: Саратовский государственный социально-экономический университет, 2007. (0,25п.л.).

 

---

1 Согласно данным сайта Минфина России  государственный внутренний долг Российской Федерации ( выраженный в государственных ценных бумагах )  на 1 января 2007 г. составлял 1028,06 млрд руб.,  государственный внешний долг - соответственно  52 млрд долл. ( 39,5 млрд евро).При этом  прослеживается четкая динамика сокращения внешнего долга, при незначительном, но постоянном росте внутреннего государственного долга  РФ // www 1. minfin. ru  (2007. 10 апреля).

25 Так, напр., одни экономисты определяют государственный долг как накопленную задолженность  государственных органов, другие - как сумму накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом накопленных профицитов или излишков. / См., напр.: Экономика: Учебник /под ред.А.С.Булатов. М.,1997.С.760; Курс переходной экономики: Учебник. Под ред. акад. Абалкина Л.И. М., 1997. С.360.

27  Подробнее см.: Финансовое право: Учебник /Отв.ред.Н.И.Химичева.3-е изд. перераб. и доп. М., 2006.С.508 и след.(автор главы Покачалова Е.В.).

4 Примером является обсуждаемый законопроект Саратовской области , направленный на создание режима наибольшего благоприятствования для инвесторов ,  где устанавливается  участие Саратовской  области в реализации инвестиционных проектов наряду с иными формами государственно-частного партнерства и  такой формы партнерства как выпуск областью облигационных займов. См.: Шаршавова Л. Саратовская власть пытается улучшить региональное законодательство// Российская газета.2007.17апреля.

5 Подробнее о принципах финансового права  см.: Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансово-правовая политика в кн. Правовая политика России: теория и практика :монография / под ред. Н.И. Матузова и А.В.Малько.-М.,2006.С.446.

6 Не случайно на протяжении длительного времени  во всем  Союзе ССР  было не более 4-5 докторов юридических наук по финансовому праву .См.: Химичева Н.И. Предисловие к кн. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.Химичева, 3-е изд., перераб. и доп.М.,2004. С.13.

7 Ссудный капитал, используемый при государственном кредите, К. Маркс называл иллюзорным, фиктивным капиталом // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. 2. С. 7.

8 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 766.

9 Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву. Спб., 1902. С. 69.

10 Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации"// СЗ РФ. 2007. № 18. Ст.2117.

11 Философия. Энциклопедический словарь. Под ред. А.А. Ивина . М.,2004.С.977.

12 См., напр.: Бабич А.М., Павлова Л.Н. Финансы: Учебник. М.,2000. С.647-671;Финансы : Учебник.2-е изд., перераб. и доп./ С.А.Белозеров, С.Г.Горбушина и др. ; Под ред. В.В. Ковалева. М., 2004.С.383-411.

13 Термин финансы граждан иногда путают с понятием банковский вклад, который вправе иметь любой гражданин.  Однако ни в  экономическом (финансовом) , ни в правовом аспектах обозначенные понятия смешивать нельзя. Ведь термин финансовый  фонд, прежде всего означает, закрепленный законом или иным нормативным актом  строгий порядок аккумуляции, распределения и использования денежных средств (в данном случае физическим лицом).  Ничего подобного не может быть установлено  в отношении денежных средств граждан, хранящихся  в банковских кредитных организациях, не говоря уже о денежных средствах, хранящихся у граждан дома, поскольку это означало бы нарушение их конституционных прав и свобод.

14  Подробнее см.: Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. М., 1999.С.26.

15 Бабич А.М., Павлова Л.Н.  Указ. Соч. С.27.

16 В связи с вопросом  о публичном  интересе, президент Международной ассоциации финансового права, профессор С.В.Запольский справедливо  заметил, что  не государство создает или преобразует те или иные экономические отношения, а публичный интерес (курсив ЦЕ.П.)  в  их осуществлении по первоначально заданной программе вынуждает государство регулировать часть денежного оборота императивными методами, а не гражданско-правовыми средствами. И добавляет: Е любые попытки ведения финансовой деятельности на началах диспозитивности всегда будут обречены на неудачу, в этом нас убеждают и действительность и исторические примеры //Запольский С.В. О предмете  финансового права / Материалы научной конференции Финансовое право на рубеже веков (С-Петербург, май 2002)//  Правоведение.2002.№5. С.27.

17  Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько. М.,1997.С.359. // Цит. по Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита //Государство и право. 1999.С.95.

18  См., напр.: Указ  Президента РФ от 25 августа 1998 г. N 988 "О некоторых мерах по стабилизации финансовой системы Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998 . N 35.Ст. 4383.; пост. Правительства РФ  от 10 августа 1998 г. N 921 "О заключении Протокола о мерах по обеспечению взаимодействия национальных валютно - финансовых систем в целях создания благоприятных условий для развития взаимной торговли между государствами - участниками Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях // СЗ РФ.1998 .N 33.Ст. 4065.;  Распоряжение  Мэра Москвы от 6 декабря 1996 г. N 571/1-РМ "О проекте "Развитие финансовой системы Москвы в условиях рыночной экономики" ( с изм. от 27 мая 1997 г. N 412-РМ)// "Вестник Мэрии Москвы". 1997. №5(март) ; газета "Тверская, 13", 1997. N 26 .( 26 июня - 2 июля). Утр. силу. на осн. распор. Мэра Москвы от 31 декабря 1998 г. N 1333-РМ // "Вестник мэрии Москвы".1999 . N 4(февраль); Письмо Федеральной налоговой службы от 21 марта 2006аг. NаСАЭ-6-18/295@"О проведении 4 апреля 2006агода расширенного заседания Коллегии Минфина России" , приказ Министерства финансов РФ от 13 февраля 2006агода Nа73 4 апреля 2006агода "Об итогах исполнения федерального бюджета за 2005агод и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2006агод"// Не опубликовано. Содержится в СПС Консультант плюс.

19  Среди работ современных ученых - специалистов в области финансового права  по указанной проблематике следует выделить работы Э.Д.Соколовой // См., напр.: Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России / Текст / Э.Д.Соколова ; отв. ред. Е.Ю.Грачева. М.,2006.;  Соколова Э.Д, Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований / Текст / Э.Д.Соколова ; отв. ред. Е.Ю.Грачева. М.,2007.

20 В работе отмечается, что в правовой и экономической литературе уже  применяются , более широкие,  выходящие за пределы признака фондовости  определения финансов, хотя и без дополнительной аргументации. См., напр.: позиции Н.И.Химичевой в кн. Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право/Отв. ред. д.ю.н., проф. Н.И.Химичева. М., 2005 . Серия учебно-методических комплексов).С.92 ; Е.Н. Шутяк Финансы как экономическая категория//  в кн. Финансы и кредит: учебник / М.Л. Дьяконова, Т.М.Ковалева, Т.Н. Кузьменко  и др.; под ред .проф.Т.М.Ковалевой.2-е изд., перераб. и доп. М., 2006.С. 114.

21 Александров А.М.,  Вознесенский Э.А. Финансы социализма. М., 1971. С. 47; Аллахвердян Д.А. Финансы  социалистического  производства. М., 1971. С. 158 - 165.

22 Под реструктуризацией долга в целях Бюджетного кодекса РФ  понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Согласно ст. 105 БК РФ реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

23 Подробнее о финансовом резерве см.: пост. Правительства РФ от 20 мая 2002 г.№322(с изм. от 10 февраля 2003г. №85 и 4 августа 2005 г. № 489) О порядке управления средствами финансового резерва//СЗ РФ. 2002. № 21.Ст.1995; 2003.№7.Ст.650; 2005. №33.Ст.3420. Приказ Минфина РФ от 24 мая 2002 № 105 (с изм. от 1 октября 2002 г. N 224 ) О порядке образования, использования и управления средствами финансового резерва // Финансовый вестник: финансы, страхование, бухгалтерский учет.2002. №8; №12.

  24  Действует до 1 января 2008 г. ( гл.13.1. БК РФ в ред .ФЗ от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ).

  25  См. статьи 96.9-96.12 Бюджетного кодекса  РФ ( в ред. ФЗ от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ).

26 Действует  с изм.  от 23 декабря 2004аг. Nа838 // СЗ РФ . 2004. № 22. Ст.1180; N 52 (часть II).Ст. 5502.

27 Запольский С.В. О субъективном финансовом праве . В кн. Актуальные проблемы финансового права Республики Беларусь, России, Украины /Отв.ред. Д.В.Винницкий. Спб., 2006.С.31.

28 Винницкий Д.В. Финансовое право в современных условиях: традиции и инновации. В кн. Актуальные проблемы финансового права Республики Беларусь, России, Украины / Отв.ред. Д.В. Винницкий.-Спб.,2006. С.29.

29  Петрова Г.В. Финансовое право: учеб. М.,2006. С.16.

30 Дополнительным аргументом  в пользу финансово-правовой, а не гражданско-правовой природы публичного кредита является то, что публичный кредит и долг напрямую  связаны с централизованным публичным фондом-бюджетом. Средства, привлекаемые путем размещения публичных долговых обязательств, полностью и непосредственно направляются в бюджетные фонды и используются публично-правовыми образованиями  в порядке бюджетного финансирования. Погашение долговых обязательств также производится из соответствующего бюджета. Поэтому, держатели облигаций публичных займов ( как собственники) одновременно являются кредиторами  бюджетной системы РФ. Из сказанного вытекает, что публичный кредит , как  таковой, является финансово - правовым, а не гражданско  -  правовым институтом. Но вместе с тем сами облигации займа являются и предметом гражданско - правовых отношений: права собственности, сделок и т.д., что свидетельствует о комплексности публичного кредита и долга  как  подотрасли финансового законодательства.

31 Утвержден  Министерством образования РФ 27 марта 2000 г. Рег. № 260 ГУМ/ СП //  Не опубликован. Содержится в СПС Консультант плюс.

Авторефераты по всем темам  >>  Авторефераты по юридическим наукам