Авторефераты по всем темам  >>  Авторефераты по юридическим наукам  

На правах рукописи

БЕЛОУСОВА

Елена Вениаминовна

а

Представительный орган местного самоуправления

в системе публичной власти

муниципального образования в России

Специальность 12.00.02 Ц конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва Ц 2011

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин ННОУ ВПО Московский гуманитарный университет

Официальные оппоненты:        доктор юридических наук, профессор

Гошуляк Виталий Владимирович

        доктор юридических наук, профессор

Комарова Валентина Викторовна

  доктор юридических наук, доцент

  Королев Сергей Викторович

Ведущая организация:       ФГБОУ ВПО  Саратовский государственный

  университет  им. Н.Г. Чернышевского

Защита диссертации состоится 10 ноября 2011г. в 12.00 час. на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при ННОУ ВПО Московский гуманитарный университет по адресу: 111395,  г. Москва, ул. Юности,  д. 5/1, корпус 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ННОУ ВПО Московский гуманитарный университет.

Автореферат разослан л___ ____________ 2011г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор юридических наук,

профессор                               О.Н. Булаков

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.  Определение России в качестве демократического правового государства во многом зависит от того, насколько эффективной является организация публичной власти в государстве, в том числе на местном уровне, которая представлена системой органов местного самоуправления. С концом ХХ - началом ХХI в.  в России связан новый этап реформирования системы местного самоуправления, пересмотра его организационных начал, форм и способов взаимодействия с другими органами  в системе государства и в обществе. Процесс развития местного самоуправления как особого звена публичной власти, как одной из основ конституционного строя и обязательного элемента народовластия продолжается. Возникновение новых проблем, связанных с разграничением полномочий в сфере публичной власти, взаимодействием государственных и муниципальных органов, требует переоценки некоторых прежних решений, направленных на повышение эффективности функционирования местного самоуправления.

Процесс реформирования местного самоуправления невозможен без совершенствования организации и деятельности представительных органов власти. Представительные органы местного самоуправления,  являясь институтом организации народовластия на местном уровне, организационно обособленном от системы государственной власти, занимают доминирующее положение в системе публичной власти муниципального образования. Научно обоснованная реализация системы конституционных принципов организации и деятельности представительных органов местного самоуправления позволяет создать лучшие условия для участия этого института в ускорении формирования и развития гражданского общества в России, повышении активности населения и приближении власти к народу. Представительные органы местного самоуправления как элемент органов публичной власти являются важнейшим инструментом для решения на местах многих вопросов социально-экономического и иного характера в Российской Федерации.

Для местного самоуправления характерно широкое участие населения в решении вопросов местного значения, в том числе посредством представительной демократии. В Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. подчеркивается, что право самостоятельно решать на местном уровне часть публичных дел реализуется органами местного самоуправления, прежде всего, в интересах населения и осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы и собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

К настоящему времени в науке конституционного и муниципального права создана довольно обширная база исследований по вопросам о месте и роли представительных органов местного самоуправления в обеспечении принципа народовластия  на местном территориальном уровне, но, как правило, в обобщенном виде без разграничения уровней представительных органов местного самоуправления. В силу относительной новизны данного института в науке продолжаются исследования по вопросам его сущности, назначения в публично-правовом образовании1 местного уровня. Продолжается поиск оптимальных моделей построения данного органа и его функций и в законодательстве. Свидетельством этому является принятие Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ в ред. от 18 июля 2011г. №  243-ФЗ  Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации2, уже третьего, начиная с 1991 года. При этом за несколько лет своего существования названный Закон многократно подвергался изменениям и дополнениям.

В последнее время в муниципальном праве появились новые правовые институты, изменилось содержание отдельных муниципально-правовых категорий, что предопределяет изменение теоретико-правовых основ местного самоуправления, нуждающихся в соответствующем осмыслении. В муниципальном праве наглядно проявилась тенденция к наполнению его частно-правовым содержанием, пересмотрены основы взаимоотношений с органами государственной власти, существенно изменена территориальная организация местного самоуправления.

Отдельные аспекты функционирования представительных органов местного самоуправления остаются недостаточно исследованными. Отсутствие тщательно проработанной теоретической основы значительно затрудняет процесс оптимизации организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, их взаимодействия с другими муниципальными органами. В этой связи важнейшей задачей науки муниципального права в современных условиях является комплексное исследование места и роли представительных органов в системе публичной власти муниципального образования (в том числе, с учетом различных территориальных видов), разработка концепции статуса представительных органов местного самоуправления, выявление его содержания, структуры и элементов, анализ проблем их функционирования, что  позволит обосновать возможные пути совершенствования нормативной основы организации и деятельности названных органов, а также внедрить в практику наиболее результативные формы их организации и работы. Исследование правого положения представительного органа местного самоуправления в системе органов публичной власти муниципального образования позволяет выявить определенные пробелы в теоретических и практических подходах к правовому статусу данного органа, к вопросам его включенности в механизм организации и деятельности всей системы публичной власти на территории российского государства.

В целом, необходимость научного исследования механизма функционирования представительных органов местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования обусловлена не только важностью теоретического изучения вопроса о месте, которое названные органы занимают в системе муниципальной власти местного публично-территориального сообщества, но и в большей степени потребностью в обобщении опыта их функционирования и предложении конкретных мер, направленных на повышение эффективности правового регулирования как деятельности этих органов, так и местного самоуправления в целом.

Целью диссертационного исследования является разработка на основе проведения комплексного исследования места и роли представительного органа местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России теоретической конструкции представительного органа местного самоуправления как органа публичной власти третьего территориального уровня организации публично-территориального коллектива (после федерального и регионального) и практических предложений по совершенствованию законодательства, направленных на оптимизацию и повышение эффективности функционирования представительного органа, а также определение основных тенденций развития его правового статуса с учетом влияния органов государственной власти, с одной стороны, и населения муниципального образования - с другой.

Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:

- установить в сравнительно-правовом плане соотношение муниципальной публичной власти с государственной публичной властью;

- сформулировать и обосновать понятие представительный орган местного самоуправления как особый орган публичной власти на муниципальном уровне;

- раскрыть сущность и содержательные характеристики института представительного органа местного самоуправления и обосновать на концептуальном уровне его значение как одной из важнейших форм представительной демократии в механизме народовластия;

- определить специфику представительного органа местного самоуправления как органа публичной власти третьего публично-территориального уровня в Российской Федерации;

- раскрыть исторические аспекты становления и развития института представительного органа местного самоуправления в России в его сопоставлении с некоторыми сторонами такого института в отдельных зарубежных странах;

- выявить место представительного органа местного самоуправления в системе субъектов муниципальной власти;

- рассмотреть особенности формирования представительного органа местного самоуправления как органа публичной власти местного сообщества;

- установить общие черты и особенности организационно-правовой системы представительного органа поселенческого и районного (городских округов) уровней;

- проанализировать механизм функционирования представительного органа местного самоуправления с учетом публично-правовых и частно-правовых аспектов;

- определить пределы участия представительного органа в решении вопросов местного значения;

- провести осмысление теоретической интерпретации и практики реализации публично-правовой ответственности как одной из важнейших гарантий эффективной деятельности муниципального представительного органа;

- проанализировать правовые нормы, регулирующие вопросы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления с точки зрения их соответствия современному состоянию местного самоуправления, выявить возможности использования зарубежного опыта в российской правовой практике;

- сформулировать на основе теоретического осмысления результатов исследования института представительного органа предложения и рекомендации, направленные на совершенствование взаимодействия в системе органов местного самоуправления, повышение эффективности деятельности представительных органов;

- дать научный прогноз и оценить перспективы развития представительных органов в контексте проводимой реформы местного самоуправления.

Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в сфере функционирования института представительного органа местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования и его взаимосвязей с органами государства.

Предмет исследования составляют доктринальные положения теории конституционного и муниципального права в области правового статуса представительного органа местного самоуправления,  нормы конституционного и муниципального права, регламентирующие его правовое положение в системе муниципальной власти, а также судебная практика по вопросам формирования, организации деятельности, полномочий и взаимоотношений с субъектами муниципальных правоотношений.

Степень разработанности темы исследования. В силу своей актуальности вопросы, связанные с местом и ролью представительных органов местного самоуправления в системе народовластия исследовались достаточно широким кругом представителей различных научных дисциплин - истории, политологии, социологии, теории управления, юриспруденции. Отечественная и зарубежная правовая наука содержит обширный материал, раскрывающий отдельные вопросы функционирования представительных органов на местах. Однако специальных, комплексных исследований в этой области на сегодняшний период практически нет, т.к. большая часть трудов, в той или иной степени касающихся проблемы определения места представительных органов местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования - это работы, анализирующие лишь отдельные вопросы, связанные с правовым статусом названных органов - правовым обеспечением их функционирования, компетенцией, ответственностью, организационной структурой.

В докторских диссертационных исследованиях  постсоветского периода при  рассмотрении в целом системы функционирования местного самоуправления затрагивались некоторые аспекты правового статуса и деятельности представительных органов местного самоуправления, в частности, в работах: Н.С. Бондаря, Е.М. Ковешникова, И.И. Овчинникова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева - при исследовании проблем соотношения института местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации; Ю.М. Алпатова - при рассмотрении организации местного самоуправления в городах федерального значения; Н.А. Антоновой, Т.С. Масловской - применительно к правотворчеству органов местного самоуправления; В.А. Баранчикова, А.А. Сергеева,  - при исследовании конституционно-правовых аспектов и правовых проблем становления и развития местного самоуправления;  Р.Б. Булатова - в связи с рассмотрением проблем реализации муниципальной власти; Т.М. Бялкиной - применительно к компетенции муниципальных  органов; Н.Н. Черногора - относительно их правовой ответственности; М.Ю. Дитятковского - применительно к нормативному правовому регулированию наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; Н.Л. Пешина - в связи с эволюцией конституционной модели местного самоуправления в последние годы; С.Г. Соловьева - при исследовании системы публичных институтов муниципального права; Е.С. Шугриной - через призму гарантий права на местное самоуправление; Н.С Тимофеева - при анализе основ и пределов местного самоуправления в России. В кандидатских диссертациях Ю.О. Богер, В.И. Голованова, В.И. Емешова, М.И. Семенова, И.И. Худобина, А.А. Юсупова и других рассматривались вопросы становления правового статуса представительных органов местного самоуправления, их полномочий, механизма формирования и организации деятельности.

В последние годы отдельные аспекты института представительного органа местнонго самоуправления в России нашли свое отражение в научных работах И.В. Бабиченва, О.В Берга, И.В. Выдрина, Л.В. Гильченко, А.А. Замотаева, Н.А. Игнатюк, Н.В. Постового, В.В. Пылина. В.А. Сивицкого, В.А. Черникова, В.А. Ясюнаса и ряда друнгих ученых.

Вместе с тем, насколько известно, избранная тема диссертационного исследования отдельно в научной литературе, посвященной местному самоуправлению, не освещалась. В научных трудах и в диссертационных работах, как и в монографических исследованиях современного периода, отсутствуют работы, комплексно исследующие проблематику в более широком аспекте места и роли представительных органов в системе муниципально-властного аппарата.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные положения, содержащиеся в трудах советских и современных авторов в области общей теории права (С.С. Алексеев,  Г.В. Атаманчук, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, В.Г. Графский, В.Е. Гулиев, А.И. Денисов, Д.А. Керимов, С.Ф. Кечекьян, Л.С. Мамут, А.В. Малько, М.Н. Марченко, В.Д. Перевалов, В.С. Нерсесянц, В.А. Четвернин и др.), государственного права и советского строительства (С.А.аАвакьян, Г.В.аБарабашев, Р.Ф.аВасильев, О.Е.аКутафин, А.И.аПертцик, К.Ф.аШеремет и др.), государственного и муниципального права зарубежных стран (Е.И.аКолюшин, А.А.аМишин, Н.С.аТимофеев, В.Е.аЧиркин и др.), сравнительного правоведения (А.А.аТилле, Г.В.аШвеков и др.).

В рамках проведенного исследования широко использовались труды классиков отечественной историографии: В.О.аКлючевского, Н.И.аКостомарова, С.Ф.аПлатонова, Н.А.аРожкова, С.М.аСоловьева, В.Л.аЯнина, а также советских и современных историков: А.С.аАхиезера, М.М.аГоринова, Д.П.аКалистова, Л.Г.аКосулиной, Л.Е.аЛаптевой, Л.М.аЛяшенко, Н.Е.аНосова, Н.М.аПирумовой и др.

В диссертации автор опирался на работы дореволюционных представителей науки государственного права, таких как П.аБезобразов, Б.Б. Веселовский, П.Г.аВиноградов, А.И.аВасильчиков, С.Ю.аВитте, А.Д.аГрадовский, А.И. Елистратов, Н.И.аКареев, А.А.аКизеветтер, М.М.аКовалевский, Н.М.аКоркунов, Н.И.аЛазаревский, П.И.аНовгородцев, О.К.аНотович, Б.Н.аЧичерин, Н.Ф.аШершеневич и др.

Для исследования избранной темы важной теоретической базой послужили труды отечественных представителей науки конституционного и муниципального права современного периода, в которых затрагиваются вопросы конституционно-правовых основ местного самоуправления, его становления и развития: С.А.аАвакьяна, А.С.аАвтономова, И.А.аАзовкина, А.А. Акмаловой, А.А.аАксенова, Л.В. Андриченко, И.В.аБабичева, О.И. Баженовой, А.А.аБезуглова, А.А. Белкина, А.С. Бурмистрова, О.Н. Булакова, В.И.аВасильева, В.С. Вильямского, И.В. Выдрина, Б.Н.аГабричидзе, Г.А. Гаджиева, Л.А.аГригоряна, В.В. Гошуляка, А.Н. Дементьева, Ю.А. Дмитриева, В.Б. Евдокимова, Н.А.аЕмельянова, А.Р.аЕремина, И.А.аИгнатюк, А.А.аЗамотаева, В.В. Комаровой, Е.И.аКозловой, А.Н. Кокотова, Г.Н. Комковой, Е.И.аКолюшина, С.В. Королева, М.А.аКраснова, Ю.Л.аКрузе, В.А.аКряжкова, О.Е.аКутафина, А.А. Ливеровского, В.И.аЛысенко, И.И.аОвчинникова, В.Л.аЛавриненко, А.И.аЛепешкина, Г.С.аЛиманского, А.И.аЛукьянова, В.С.аМокрого, B.C.аОсновина, А.В. Павлушкина, Р.В.аПанова, А.Г.аПархоменко, С.М. Петрова, А.Е. Постникова,  Ю.В. Пуздрача, В.В. Пылина, А.С. Саломаткина, Г.В. Синцова, А.Я.аСливы, Я.Ю. Старцева, В.В.аТаболина, Ю.А.аТихомирова, Я.Н.аУманского, Т.Я. Хабриевой, С.Е. Чанова, Г.Н. Чеботарева, А.Н. Широкова, Ю.Л.аШульженко, В.А. Щепачева, Б.С. Эбзеева, А.А. Югова и др.).

Существенный вклад при написании диссертации внесли сравнительные исследования, отражающие зарубежный опыт осуществления местного самоуправления, среди которых выделяются труды таких ученых, как Е.В. Болотина, В.И. Бутов, В.В. Еремян, В.Г. Игнатов, А.С. Прудников, А.И. Черкасов, В.Ю. Щербаков и др.

В диссертации широко использованы работы зарубежных ученых философов и политологов (Х. Арендт, М. Вебер, Г. Еллинек,  А. Каплан, Г. Лассуэлл,  Д. Локк, К. Маркс, Ж.-Ж. Руссо, А.аТоквиль, и др. - при исследовании вопросов сущности и видов публичной власти) и  юристов (Ш. Алдерфер, П. Ашлей, Т. Берн, Р.аГнейст, Т. Дай, Дж. Диллан, Ш. Елкок,  А. Нортон, Е. Пейдж, Р. Родс, Дж. Чандлер, Л.аШтейн и др.- классиков зарубежной науки о местном самоуправлении).

Методологической основой исследования являются основные методы познания, разработанные юридической и философской науками, и прежде всего, общенаучные методы: диалектический метод познания правовой действительности через механизм возникновения и разрешения противоречий, системный - с помощью которого были выявлены системообразующие элементы публичной власти муниципального образования и правового статуса представительного органа местного самоуправления, функциональный, который применялся при изучении взаимодействия представительного органа  с субъектами муниципальной власти и государственными органами, а также методы анализа, синтеза, аналогии, индукции, дедукции.

Среди специальных методов в методологическом аппарате диссертации наиболее широко использовались формально-юридический (формально-логический), исторический, сравнительно-правовой (компаративистский), статистический, социологический. Компаративистский метод исследования позволил выявить зарубежный опыт правового регулирования института представительного органа местного самоуправления и его взаимодействия с субъектами муниципальной власти, определить как общие, совпадающие подходы в различных странах, так и особенные, не совпадающие. Выявление общих закономерностей места и роли представительных органов в системе муниципально-властного аппарата служит предпосылкой для разработки наиболее эффективной модели правового положения представительного органа в системе публичной власти муниципального образования в России. Формально-юридический метод послужил основой для анализа правовых актов, посвященных институтам публичной власти в целом, и местного самоуправления, в частности. Исторический метод позволил выявить истоки возникновения и развития представительных органов местного самоуправления и  определить их сущность в тот или иной исторический период. С помощью статистического метода были исследованы вопросы формирования, состава, механизма деятельности представительных органов местного самоуправления и на основе полученных данных определены тенденции развития института представительного органа. Социологический метод способствовал уяснению места и роли представительных органов местного самоуправления в системе народовластия.

Нормативную основу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., иные международно-правовые акты и акты органов публичной власти иностранных государств, регламентирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, решения судов общей юрисдикции, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления, законодательные акты Российской империи  ХIХ-ХХ вв., CCCР и РСФСР. Проанализированы проекты ряда федеральных законов и уставов муниципальных образований, ежегодные послания Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию РФ о положении в стране, основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Эмпирическую базу исследования составляют документы и материалы деятельности внутригородских муниципальных образований районов Ивановское и Вешняки в городе Москве, муниципального образования городское поселение поселок Мстера Владимирской области, городских  поселений  г.г. Вязники, Покров, Петушки, городских округов Пенза, Ульяновск за период 2003 - 2011 гг., в число которых вошли: решения представительных органов, отчеты представительных органов и местных администраций; распоряжения и приказы руководителей муниципалитетов; комиссионные акты проверок по вопросам опеки и попечительства, по работе с несовершеннолетними; протоколы заседаний комиссий по делам несовершеннолетних, по опеке и попечительству; заключения комиссий представительных органов (бюджетных, по делам семьи и молодежи, по вопросам образования, по вопросам культуры и спорта); жалобы граждан на работу органов местного самоуправления;

- материалы совещаний и отчетов Комитета по вопросам местного самоуправления при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Совета муниципальных образований города Москвы, территориальных подразделений отраслевых и функциональных органов исполнительной власти г. Москвы по вопросам местного самоуправления за период 2005-2011 гг.;

- статистические материалы Министерства регионального развития Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов РФ, избирательных комиссий муниципальных образований, Общероссийской общественной организации Всероссийский совет местного самоуправления, Центра публичных реформ России и Всероссийского центра изучения общественного мнения за 2001-2011 гг.;

- материалы социологических исследований (опроса и анкетирования), проведенных соискателем среди сотрудников аппаратов представительных органов отдельных муниципальных образований (Муниципального Собрания района Вешняки, Совета народных депутатов пос. Мстера Владимирской области,  Городской Думы  г. Ульяновска).

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем проведен комплексный анализ, системный по характеру и концептуальный по содержанию, места и роли представительных органов местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России, что позволило выдвинуть ряд предложений, направленных на совершенствование и оптимизацию функционирования представительных органов местного самоуправления, уточнения их статуса в системе муниципальной власти.

В процессе исследования автором получены следующие результаты, отличающиеся научной новизной:

- обосновано системное единство публичной власти в виде общегосударственной, региональной и муниципальной при ведущей роли суверенной государственной власти;

- предложено законодательное определение понятия представительный орган местного самоуправления;

- выявлен механизм взаимодействия представительного органа местного самоуправления с другими субъектами муниципальной власти и обосновано его доминирующее положение в системе публичной власти муниципального образования;

- проанализировано соотношение понятий система и структура органов местного самоуправления и предложено внести изменения в законодательство с целью соблюдения права населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления;

- введена в научный оборот комплексная категория лорганизационная система муниципального образования как публично-правового образования и выявлены  составляющие ее элементы;

- выявлена нецелесообразность применения только пропорциональной избирательной системы в муниципальных образованиях, особенно поселенческого уровня, и обоснована целесообразность установления смешанной либо мажоритарной избирательной системы в муниципальных образованиях указанного уровня;

- установлено, что формирование представительных органов районного уровня непрямыми выборами не оказывает влияния на представительный характер указанных органов;

- выявлена тенденция к отказу от использования прямых выборов при формировании районных представительных органов и установлены факторы, способствующие этому;

- проанализированы элементы частно-правового характера в публично-правовой природе представительного органа местного самоуправления, выявлена неурегулированность организационно-правовой формы его выступления в гражданско-правовом обороте, в связи с чем обоснована необходимость создания в правовой доктрине России конструкции юридического лица публичного права; 

- установлена тенденция к расширению контрольных полномочий представительного органа в отношении остальных субъектов муниципальной власти;

- предложено ввести единый универсальный критерий разграничения компетенции между представительным и исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления по функциональному признаку;

- выявлена нецелесообразность использования категории муниципально-правовая ответственность и обосновано, что публично-правовая ответственность представительного органа местного самоуправления относится к категории конституционно-правовой ответственности. 

В ходе проведенного исследования сформулированы следующие теоретические положения, выводы и предложения, выносимые на защиту:

1. В Российской Федерации, как и в любом демократическом государстве, существует системное единство публичной власти, имеющее свою иерархию при определенной автономии каждой разновидности публичной власти того или иного территориального публичного коллектива в осуществлении своих полномочий. Системное единство публичной власти трех территориальных уровней публично-правового образования (федерального, регионального и местного) основано на общих принципах функционирования механизма публичной власти: принципе социального единства власти и разграничения полномочий между различными уровнями территориального управления, с одной стороны, и принципе субсидиарности, - с другой.
2.   Муниципальная власть, являясь разновидностью публичной власти и обладая определенной автономией, вместе с тем, имеет зависимый от суверенной государственной власти характер, несмотря на конституционную норму об отделении органов местного самоуправления от системы государственных органов. Данное положение обусловлено тем, что местный публично-территориальный коллектив представляет собой часть системы всего общества, элементы которой определяются суверенной государственной властью.
3. Представительному органу местного самоуправления присущи общие черты представительных органов публичной власти, действующих  на территории Российской Федерации, а также особенности, обусловленные природой и задачами местного самоуправления: выражение интересов местного территориального коллектива (населения) как части народа Российской Федерации либо народа субъекта Российской Федерации; прямая (не опосредованная) ответственность перед населением, в том числе включая отзыв местного депутата; особый порядок формирования непрямыми выборами (на уровне муниципальных районов), не предусмотренный в отношении представительных органов других территориальных уровней публичной власти. Формирование представительных органов муниципальных районов косвенными выборами (путем делегирования) не оказывает влияния на  их представительный характер и не противоречит Европейской Хартии местного самоуправления, поскольку является особой формой косвенного представительства.
4. На основе анализа  научной дискуссии по вопросу об определении понятия представительный орган местного самоуправления сформулировано авторское определение, в соответствии с которым представительный орган местного самоуправления - это коллегиальный орган публичной власти местного территориального публичного коллектива, формируемый на определенный срок населением местного публично-правового образования посредством прямых либо косвенных выборов, представляющий интересы населения по вопросам местного значения и характеризующийся наличием публично-правовой ответственности перед населением.
5. Принцип народовластия в местном публично-территориальном коллективе реализуется посредством использования форм прямой (непосредственной) и представительной (опосредованной) демократии. Представительная демократия реализуется как через представительные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления, так и через иные органы местного самоуправления в связи с участием в их формировании представительного органа либо населения. При этом представительные органы местного самоуправления занимают доминирующее положение в системе органов публичной власти муниципального образования: все иные муниципальные органы производны от представительных органов (либо населения); представительный орган местного самоуправления, принимая основной учредительный документ - устав муниципального образования, определяет основную конструкцию муниципально-властного аппарата; за представительными органами местного самоуправления закреплены исключительные полномочия, которые не могут быть реализованы иными органами местного самоуправления, в том числе и контрольные функции в отношении иных субъектов муниципальной власти.

6. Доминирующее положение представительных органов в системе муниципально-властного аппарата не распространяется на правоотношения, возникающие с участием избирательной комиссии муниципального образования ввиду двойственного статуса последней. Существующий подход в нормативном регулировании статуса муниципальной избирательной комиссии как муниципального органа, не входящего в систему органов местного самоуправления, но, вместе с тем, наделенного полномочиями по вопросам местного значения, является неправомерным по следующим основаниям: вхождение муниципальной избирательной комиссии в систему избирательных комиссий на территории РФ, являющихся государственными органами, подотчетность избирательной комиссии субъекта РФ; тождественность (равнозначность) терминов местный и муниципальный, установленная законодательством, словосочетания с которыми применяются к органам местного самоуправления; установленные Конституцией РФ положения о решении вопросов местного значения только органами местного самоуправления и о невхождении последних в систему государственных органов. Для устранения указанных противоречий следует внести изменения в законодательство и не применять термины местный, муниципальный в отношении данной избирательной комиссии, заменив их на понятие лорган публичной власти, наделенный полномочиями по организации форм прямой демократии на уровне местного публично-территориального коллектива.

7. На основе анализа соотношения категорий система и структура органов местного самоуправления установлена целесообразность внесения изменений в статью 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, заменив слова Структуру органов местного самоуправления составляютЕ на Систему органов местного самоуправления составляютЕ.  Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) гарантирует населению право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, тогда как в ч. 1 ст. 34 названного Закона уже определена структура органов муниципального образования. Анализ термина структура позволяет сделать вывод, что под ним понимается совокупность внутренних элементов того или иного объекта, внутреннее устройство. На основании этого вопрос о структурном устройстве муниципальных органов следует решать в уставах, иных местных правовых актах (регламентах, положениях). Под системой органов местного самоуправления следует понимать совокупность имеющих самостоятельный правовой статус органов, обладающих собственной компетенцией и реализующих на данной территории муниципальную власть. При таком подходе к терминам система и структура отсутствуют противоречия между Конституцией РФ (ч.1 ст. 131) и Федеральным законом № 131-ФЗ (ч.1 ст. 34), в соответствии с действующей формулировкой которого структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

8. Целесообразно ограничить возможность применения пропорциональной избирательной системы в малочисленных поселениях с незначительным числом депутатов и предусмотреть в законодательстве критерии допустимости использования указанной системы и возможности применения других избирательных систем. Использование пропорциональной избирательной системы на выборах представительных органов малочисленных поселений приводит к искажению волеизъявления избирателей, что ставит под сомнение легитимность самого представительного органа, с одной стороны, и ограничивает пассивное избирательное право независимых кандидатов в депутаты, вынуждая их вступать в члены избирательного или иного общественного объединения, ассоциируясь с его идеологией, - с другой. Следует учитывать также отсутствие обязанности названных объединений включать в списке и указанных кандидатов.

9. На современном этапе развития местного самоуправления очевидна тенденция к отказу от использования прямых выборов при формировании представительных органов муниципального района и переходу к формированию районного представительного органа путем делегирования. Выявленная тенденция во многом связана с так называемой проблемой двух пятых (норма представительства от каждого поселения, расположенного на территории района при прямых выборах) ввиду практической невозможности соблюдения данной нормы в связи с правилами нарезки избирательных округов из-за большей плотности населения в городах. С целью устранения указанной коллизии и сохранения возможности формирования районного представительного органа выборным путем предлагается ввести принцип представительства поселений в районном представительном органе пропорционально числу избирателей.

10. Совокупность присущих представительным органам (как и иным органам) местного самоуправления признаков определяет отнесение названных органов к особой категории юридических лиц, отличных от категории юридических лиц частного права, а именно - юридическое лицо публичного права.  Установлены следующие признаки, обосновывающие данное утверждение: сочетание публично-властных и частно-правовых функций при превалирующей роли первых; интегрирование в систему публичной власти; особое целевое назначение - реализация интересов местного публично-территориального коллектива; возможность издания нормативно-правовых актов; особый порядок создания и ликвидации органов; установление публично-правовой ответственности за выполнение возложенных функций; особый порядок применения мер гражданско-правовой ответственности.

Сформулированные признаки обуславливают видовое отделение представительных органов местного самоуправления от частно-правовой категории юридических лиц. Введение в российскую правовую систему категории люридическое лицо публичного права возможно лишь при выработке четкой концепции, разработанной совместными усилиями цивилистов и государствоведов.

11. Установление Федеральным законом Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ статуса представительного органа местного самоуправления, наделенного правами юридического лица, в организационно-правовой форме учреждения, выполняющего управленческие функции (п. 9 ст. 35, п.7 ст. 37, п. 2 ст. 41), является неправомерным в связи с иной нормативно-правовой трактовкой понятия лучреждение в Гражданском кодексе РФ и федеральном законодательстве: органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, в то время как учреждение не вправе самостоятельно распоряжаться закрепленным за ним имуществом; предусмотрена возможность создания органами местного самоуправления муниципальных предприятий, учреждения не вправе создавать коммерческие организации; органы местного самоуправления осуществляют публично-властные функции,  учреждение - это организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Учреждениям, как правило, присущи функции специальной компетенции.

12. Предложено определение предметов ведения местного самоуправления как совокупности сфер общественных отношений, закрепленных законодательством и межмуниципальными договорами, в которых органы местного самоуправления либо население муниципального образования посредством прямого волеизъявления правомочны принимать юридически значимые решения.

В структуру предметов ведения конкретного муниципального образования, определяемую через совокупность областей деятельности, входят 4 элемента: 1) вопросы местного значения, установленные уставом на основании законодательства; 2) отдельные государственные полномочия в определенных сферах деятельности, переданные в соответствии с законодательством данному муниципальному образованию; 3) области общественных отношений, в которых органы местного самоуправления вправе участвовать; 4) сферы деятельности других муниципальных образований, переданные по межмуниципальным договорам.

13. Используемый в Федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ подход, определяющий три группы вопросов, находящихся в ведении муниципального образования  (вопросы местного значения; отдельные государственные полномочия, переданные в соответствии с законодательством; вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления законодательством в случае принятия представительным органом муниципального образования решения об участии в их осуществлении при наличии необходимых средств в местном бюджете), является нецелесообразным и нуждается в корректировке. Установленная правовая конструкция полномочий органов местного самоуправления фактически стерла грань между вопросами местного значения, полномочиями по их осуществлению, предметами ведения государственных органов и их полномочиями, что влечет требования от органов местного самоуправления выполнения не обеспеченных финансово государственных полномочий. С этой целью целесообразно исключить из числа вопросов местного значения не свойственные местному самоуправления функции; поддержать предлагаемую в научной литературе необходимость разделения вопросов местного значения на списки обязательных (касающихся непосредственно обеспечения жизнедеятельности муниципального образования) и факультативных, осуществляемых при наличии свободных средств (в этот список целесообразно перенести основные права органов местного самоуправления по участию в реализации государственных полномочий, а также отдельные вопросы местного значения). На основании этого в уставе муниципального образования помимо обязательного перечня полномочий при возможности будут включаться любые вопросы из факультативного списка, а также вопросы, не отнесенные к ведению других уровней публичной власти. Подобный подход обеспечит ведущую роль представительного органа в определении конкретной компетенции муниципального образования с учетом финансовых и материально-технических возможностей.

14. Отсутствие в законодательстве единого универсального критерия разграничения компетенции представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления вызывает нечеткость разграничения компетенции названных органов в уставах муниципальных образований, приводит к дублированию их полномочий. Такой критерий следует определить по функциональному признаку - представительный орган устанавливает общие правила по вопросам местного значения, а исполнительно-распорядительный орган обеспечивает их проведение в жизнь. Таким образом, к ведению представительного органа будут отнесены следующие направления: нормотворчество; формирование и определение структуры других органов местного самоуправления; установление общих правил в финансово-экономической сфере; осуществление контроля.

15. После принятия Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ проявляется тенденция постепенного отхода от характера императивного мандата местного депутата, проявляющаяся в ограничении права население на отзыв местного депутата, что подтверждается следующими положениями законодательства: введением нормы о закреплении в уставах оснований отзыва, которыми могут быть только противоправные действия (бездействия) или решения, подтвержденные в судебном порядке; постепенный переход к использованию пропорциональной или смешанной избирательной систем на всех уровнях муниципальных образований.

Устранение существующих противоречий между Законом № 131-ФЗ о местном самоуправлении и  Федеральным законом Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации № 67-ФЗ3 в части отзыва местного депутата возможно путем внесения изменений в Закон № 131-ФЗ, предусмотрев такую форму прямой демократии только в отношении депутатов, выдвигавшихся не в составе списка кандидатов.

16. На основе анализа норм российского и зарубежного законодательства и практики местного самоуправления выявлена целесообразность введения правового регулирования механизма функционирования местного самоуправления в зависимости от его территориального уровня. В настоящее время в законодательстве регламентация с учетом двух территориальных уровней местного самоуправления (поселенческого и районного (городского округа) используется только применительно к полномочиям органов местного самоуправления и видам объектов муниципальной собственности. Распространение раздельной правовой регламентации по другим аспектам, в частности,  - порядку и способам формирования местных бюджетов, закреплению источников доходов, способам формирования органов местного самоуправления, организации их деятельности - будет способствовать наиболее эффективному функционированию органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

17. Публично-правовая ответственность представительных органов местного самоуправления является разновидностью конституционно-правовой ответственности, в связи с чем постановка вопроса о необходимости дифференциации конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности как особого самостоятельного вида ответственности представляется необоснованной. Выступая участниками муниципально-правовых отношений как юридические лица, органы местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственность, реализуя публично-властные функции - конституционно-правовую ответственность.

Теоретическая значимость исследования состоит в осмыслении комплекса проблем, связанных с местом и ролью представительных органов местного самоуправления в системе муниципально-властного аппарата; существенным образом развивает и конкретизирует отдельные положения теории конституционного и муниципального права. Результаты исследования способствуют более полному и глубокому пониманию тенденций и закономерностей развития институтов публичной власти публично-правового образования третьего (после федерального и регионального) территориального уровня, в целом, и правового положения представительного органа в системе публичной власти муниципального  образования, в частности. Содержащиеся в диссертации обобщения, выводы и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию законодательства о местном самоуправлении.

Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования и предложения могут быть использованы:

- в законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти РФ и субъектов РФ в процессе дальнейшего совершенствования законодательства в сфере правового регулирования функционирования представительных органов местного самоуправления как органов публичной власти;

- в правотворческой деятельности представительных и иных органов местного самоуправления при разработке и принятии местных нормативных правовых актов;

- в практической деятельности сотрудников органов местного самоуправления.

Результаты исследования также могут быть применены в научно-исследовательской работе и в учебном процессе при преподавании учебной дисциплины Муниципальное право Российской Федерации в юридических высших учебных заведениях и при подготовке учебников, учебно-методических материалов.

Апробация результатов исследования осуществлялась при обсуждении на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин  Московского гуманитарного университета; в ходе выступлений и обсуждений на научно-практических конференциях различных уровней, в том числе международных, среди которых следует выделить: международную научно-практическую конференцию Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод: итоги и перспективы (г. Москва, 2010); VII международную научно-практическую конференцию Вопросы теории и практики российской правовой науки (г. Пенза, 2011); международную научно-теоретическую конференцию, посвященную дню рождения Общенационального Лидера Гейдара Алиева Современные проблемы юридической науки и образования, пути их решения (г. Баку, 2011).

Материалы диссертационного исследования использовались при подготовки программ, учебно-методических комплексов, лекций, задач и тестовых заданий в различные периоды при проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплине Муниципальное право Российской Федерации в Московском гуманитарном университете, Государственном университете управления, Международном университете (г. Москва), Российской государственной академии интеллектуальной собственности, Пензенском государственном университете, других учебных заведениях, а также при разработке специального курса Государственное и муниципальное управление.

Результаты диссертационного исследования нашли практическое применение в деятельности Аналитического управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Совета муниципальных образований г. Москвы, Управления правовой экспертизы, аналитической работы и обеспечения деятельности комитетов и комиссий Ульяновской Городской Думы, Пензенского регионального отделения Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России.

Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации нашли отражение в 55 опубликованных работах, в том числе трех монографиях, пяти учебниках и учебных пособиях, научно-практических комментариях к законодательству и научных статьях.

Структура диссертации определяется логикой исследования, его целью и задачами. Диссертационное исследование состоит из введения, пяти глав, включающих 19 параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, дается оценка степени разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цель, задачи исследования, методологическая и теоретическая основы, обосновывается научная новизна диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, показывается теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования, приводится апробация результатов исследовании, указываются сведения о структуре работы.

В первой главе Муниципальная власть в системе властеотношений,  включающей четыре параграфа,  рассмотрены процессы становления и развития публичной власти на местном территориальном уровне, выявлено соотношение муниципальной и государственной власти, определено правовое положение представительных органов местного самоуправление как органов публичной власти, охарактеризована организационная система муниципального образования как публично-правового образования третьего (после федерального и регионального) территориального уровня.

В первом параграфе Концептуальные основы организации публичной власти на местном уровне: историко-теоретический аспект  утверждается, что становление местного самоуправления как публичной власти территориального публичного коллектива на ранних этапах развития общества развивалось в направлении создания и укрепления городов-общин, где город представлял собой политический центр, пригороды рассматривались как местное общинное самоуправление с относительной самостоятельностью. 

Выявляются также направления развития местного самоуправления в средние века. Обосновывается, что в этот период развитие самоуправления в европейских государствах осуществлялось по двум направления: в странах Южной Европы местное самоуправление формировалось в результате коммунальных революций, направленных на свержение власти сеньоров, что привело к постепенному утверждению коммунального самоуправления (в виде ассоциаций горожан, связанных взаимопомощью и пользующихся некоторыми свободами) и последующей его трансформации в выборное городское самоуправление с приобретением  собственных властных полномочий и структуры управления. 

В странах Центральной и Северной Европы городское самоуправление формировалось в результате получения городами вольностей от королевской или княжеской власти. Начиная с ХIII в. существенно укрепляется финансовая и хозяйственная самостоятельность городов, они  наделяются правом на формирование собственных судебных органов, осуществляющих в том числе полицейские функции.

В диссертации определяется, что в современном виде местное государственное управление и местное самоуправление сформировалось в результате конституционных и муниципальных реформ конца ХVIII - начала XIX в., вызванных процессом перехода от феодальной организации к индустриальному обществу, в котором именно города стали оплотом нарождающейся буржуазии с их требованиями предоставления большей самостоятельности общинам и более крупным территориальным общностям. Автором делается вывод о доминировании в тот период идеи свободной общины, послужившей основой концепции муниципальной автономии в европейских государствах, впоследствии трансформировавшейся в общественно-хозяйственную теорию.

В диссертации показано, что процессы урбанизации и индустриализации во второй половине XIX - начале XX в. привели к снижению изолированности и самодостаточности отдельных территорий и большей зависимости от общенационального центра в финансово-экономических вопросах, что явилось обоснованием государственной теории местного самоуправления. В результате местное самоуправление в конце XIX в. стало рассматриваться не как одно из естественных прав и муниципальных свобод, а как средство решения местных вопросов при осуществлении на местах общегосударственной политики, что нашло отражение в законодательстве, в том числе и российском. Вместе с тем автором раскрывается, что в странах Северной Европы и Великобритании государственная теория получила меньшее распространение, в связи с чем принято выделять несколько систем местного самоуправления в зависимости от влияния той или иной концепции - англосаксонскую, романо-германскую (континентальную) и иберийскую (латиноамериканскую), характеризующихся различной степенью проникновения государства в деятельность местного самоуправления.

В результате проведенного анализа процесса становления и развития местного самоуправления, выявляется цикличность его развития под влиянием государственной власти, изменение степени самостоятельности и независимости: на первоначальном этапе по мере укрепления государственности самоуправление на местах ставится в определенную зависимость от государственного аппарата; впоследствии под влиянием борьбы с абсолютизмом оно получает широкую автономию; на завершающем этапе развития (конец XIX- начало XX в. и по настоящий период) через повышение участия населения в решении государственных вопросов происходит сближение местного самоуправления со всей системой государственного управления, в результате чего местное самоуправление становится особой подсистемой публичного управления.

Во втором параграфе Муниципальная власть как разновидность публичной власти анализируется  философско-политическая категория власть с позиций философского, политологического, социологического, правового подходов как зарубежных, так и российских исследователей. Определяется соотношение категорий власть и публичная власть. Автор обращает внимание, что термин публичная власть в российской правовой науке появился сравнительно недавно и в советский период использовался как аналог термина государственная власть. В постсоветский период в связи с введением местного самоуправления как особого вида публичной (не государственной) деятельности понятие публичная власть стало использоваться в более широком значении - и применительно к власти  государства и его органов, и в отношении других публично-правовых образований и их органов, в том числе  муниципальных образований.

Делается вывод о том, что публичная власть, выступая как способ организации управления делами определенного территориального публичного сообщества (коллектива), характеризуется рядом отличительных признаков: имеет особый субъект, носитель власти, каковым является народ (население) или его часть в определенных установленных границах; реализуется посредством двух основных методов - убеждения и принуждения; обладает монополией на правотворческую, правоисполнительную, правоприменительную и правоохранительную деятельность.

Автором выделяются три уровня публичной власти в Российской Федерации - федеральный, субъектов РФ, уровень местного самоуправления, который, в свою очередь, состоит из двух территориальных звеньев (поселенческого и районного) и определяются важнейшие, по его мнению, принципы, на основе которых действует механизм публичной власти - принцип социального единства власти и разграничения полномочий между различными уровнями территориального управления, с одной стороны, и принцип субсидиарности - с другой.

Отмечая общие для всех территориальных уровней публичной власти признаки, в диссертации выявляются и отличительные особенности государственной и муниципальной власти, основанные на следующих критериях: организационном, функциональном, правотворческом.

В работе также определяется наличие координационных и субординационных связей между различными уровнями публичной власти и обосновывается системное единство публичной власти в виде общегосударственной, региональной и муниципальной при доминирующей роли суверенной государственной власти.

В третьем параграфе Организационная система муниципального образования как публично-правового образования анализируется категория система применительно к местному самоуправлению, исследуются составные элементы организационной системы публично-правового образования местного уровня, рассматривается соотношение понятий муниципальное образование и ладминистративно-территориальная единица с выделением их отличительных признаков.

По мнению автора, признаки муниципального образования как публично-правового образования следует сформулировать следующим образом:

- наличие собственной населенной территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление;

- реализация на данной территории принципа народовластия в прямой и опосредованной форме;

- наличие системы органов местного самоуправления, включающих две группы - обязательных, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, и органов, создаваемых в соответствии с уставом данного муниципального образования;

- право устанавливать собственную символику, отражающую исторические, национальные, географические, культурные и иные местные традиции;

- обязательное наличие устава муниципального образования и других местных правовых актов;

- собственная финансово-экономическая база, которую составляет муниципальное имущество и финансовые средства муниципального образования;

- наличие собственных предметов ведения, которые составляют установленные для данного вида муниципального образования вопросы местного значения;

- возможность осуществления отдельных государственных полномочий (безусловно - для муниципальных районов и городских округов; на основании специального закона - для других муниципальных образований).

На основе сравнительного анализа характеристик различных видов муниципальных образований, автором обосновывается положение о преимуществах статуса городского округа относительно других публично-территориальных образований муниципального уровня.

Особое внимание автор уделяет исследованию соотношения категорий структура органов местного самоуправления и система органов местного самоуправления, в результате чего формулирует предложение законодательного изменения нормы ст. 34 Закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ применительно к понятию структура.

В четвертом параграфе Представительный орган местного самоуправления Ц орган публичной власти дается авторское определение представительного органа местного самоуправления, выявлена его сущность и правовая природа, определено правовое положение в системе представительных органов, действующих на территории Российской Федерации.

Автором сформулированы следующие характеристики представительного органа местного самоуправления как органа публичной власти: представительство интересов местного территориального публичного коллектива (местного сообщества); коллегиальность; ограниченный срок полномочий; формирование прямыми выборами либо косвенным порядком - путем делегирования (применительно к районному звену); реализация правотворческой функции; наличие собственной компетенции; отделение от системы представительных органов государственной власти; публично-правовая ответственность перед государством и населением, в том числе отдельных депутатов. Автор обращает внимание на то, что представительные органы государственного уровня (федерального и регионального) также несут ответственность перед населением (народом), однако, проявления подобной ответственности разняться: в отношении представительных органов государственного уровня ответственность применяется опосредованно; депутаты представительных органов местного самоуправления несут прямую ответственность в виде отзыва (в случае избирания по мажоритарной избирательной системе).

Во второй главе Механизм формирования и деятельности представительного органа местного самоуправления в системе муниципальной власти, объединяющей четыре параграфа, охарактеризован статус местных представительных органов, проведен анализ ряда проблем их формирования, исследовано правовое регулирование организации и деятельности названных органов, выявлено сочетание публично-правовых и частно-правовых начал в механизме их функционирования, проанализированы отдельные аспекты правого статуса местного депутата.

В первом параграфе Особенности формирования представительного органа местного самоуправления как органа публично-правового образования местного территориального уровня исследован порядок формирования представительных органов муниципальных образований различных территориальных уровней, проанализированы достоинства и недостатки применения тех или иных избирательных систем при формировании названных органов.

Утверждается, что местные представительные органы являются единственными в системе представительных органов в Российской Федерации, при формировании которых принцип прямых выборов дополняется принципом косвенных выборов (посредством делегирования). Однако специфика формирования при этом не оказывает влияния на собственно представительный характер данных органов, реализующих в этом случае функции непрямого представительства. Местные представительные органы также отличаются тем, что в их формировании законодательством предусмотрено участие иностранных граждан и иных лиц, не допускаемых к выборам органов государственной власти. Вместе с тем в настоящее время реализация законодательно установленных положений на практике невозможна в связи с отсутствием правового механизма реализации данных норм.

Проанализировав использование различных избирательных систем в муниципальных образованиях различных типов,  автор пришел к выводу о нецелесообразности использования только пропорциональной избирательной системы в малочисленных сельских поселениях. В этой связи сформулировано предложение законодательного установления критериев допустимости использования пропорциональной избирательной системы.

В диссертации показано, что на современном этапе развития местного самоуправления очевидна тенденция к отказу от использования прямых выборов при формировании представительных органов муниципального района. Основным фактором этого процесса явилась коллизия норм Федерального закона № 131-ФЗ в части соблюдения представительства от каждого поселения на территории района не более двух пятых от общей численности депутатов районного органа (п.2 ч. 4 ст. 35) и Федерального закона Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации о правилах нарезки избирательных округов (примерно равных по численности населения с учетом установленных законодательством допустимых отклонений) (п.4 ст. 18). В связи с практической невозможностью совмещения названных требований законов из-за различия плотности населения в городах и сельских поселениях, входящих в состав района, с целью устранения указанной коллизии и сохранения возможности формирования районного представительного органа выборным путем предлагается ввести принцип представительства поселений в районном представительном органе пропорционально числу избирателей.

Во втором параграфе Правовое регулирование организации и деятельности представительного органа местного самоуправления рассмотрены вопросы организационной структуры представительного органа местного самоуправления, выделены как общие для всех представительных органов в Российской Федерации формы работы, так и присущие только представительным органам местных территориальных публичных коллективов.

Отмечая особую значимость сессий среди выделяемых форм организации работы, предлагаются определенные критерии для их классификации: по срокам проведения - очередные, внеочередные, чрезвычайные; по порядку проведения - открытые, закрытые; по месту проведения - выездные, невыездные; по кругу участников - пленарные и заседания в комитетах (комиссиях). Автором поддержано введение в отдельные муниципальные акты понятия чрезвычайная сессия на основании отличий от внеочередной сессии как по способам организации ее проведения, так и по обстоятельствам, в связи с которыми она проводится.

В научной литературе с учетом возложенных задач принято выделять три основные функции комитетов (комиссий) представительных органов местного самоуправления: подготовительную, организаторскую, контрольную. Автором поддержана данная классификация.

В диссертации выявлена необходимость соответствия той или иной внутренней структуры и схемы организации деятельности местного представительного органа определенным целям: обеспечению эффективного представительства населения в данном органе и отражения его интересов; повышению качественного уровня нормотворчества; обеспечению своевременного и эффективного решения вопросов местного значения.

В третьем параграфе Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления раскрываются различные аспекты правового положения депутата муниципального представительного органа.

В диссертации устанавливается, что правовой статус депутата определяется следующими качественными характеристиками: 1) это выборное лицо, избранное посредством прямых либо косвенных (представительный орган муниципального района) выборов; 2) является представителем интересов всего населения муниципального образования (не только тех, кто голосовал за него на выборах, но и тех, кто голосовал против или вообще не участвовал в выборах); 3) действует как от имени представительного органа в целом, так и от своего собственного имени в качестве депутата (при запросах, внесении предложений, заявлений, выражении особого мнения и т.д.); 4) несет ответственность перед населением, в результате которой в порядке отзыва его полномочия могут быть прекращены досрочно; 5) имеет определенные гарантии и ограничения, вытекающие из его статуса депутата.

В работе проведено исследование характера мандата местного депутата. На основании сравнительно-правового анализа положений федерального и регионального законодательства формулируется вывод о сочетании признаков свободного и императивного мандата с преобладанием признаков первого.

Акцентируется внимание на ведущейся в научной литературе дискуссии по вопросу количественного соотношения профессиональных депутатов и депутатов-общественников. В результате исследования опыта практической и нормотворческой деятельности различных представительных органов, автор приходит к выводу, что ограничения по количеству депутатов, работающих на постоянной основе, целесообразно определять не в процентном соотношении, а долей расходов бюджетов на их заработную плату. При этом число депутатов-профессионалов должно устанавливаться самим муниципальным образованием с учетом закрепления положения о работе на постоянной основе председателя представительного органа, его заместителя (заместителей), руководителей постоянных комиссий и комитетов.

В четвертом параграфе лПублично-правовые и частно-правовые функции в деятельности представительного органа местного самоуправения утверждается о возможности не только отраслевой лузкоцивилистической трактовки юридического лица, но и его общеправового понимания, создающего методологическую основу для признания в современном российском праве категории юридического лица публичного права, в том числе и применительно к представительному органу местного самоуправления.

С точки зрения нормативно-правового регулирования и доктринального подхода обосновывается обособление понятий муниципального образования и органов местного самоуправления как субъектов гражданско-правовых отношений. Дифференциаций действий органов местного самоуправления на действия в их собственных интересах и действия в интересах муниципального образования является необходимым условием при рассмотрении того или иного аспекта конкретных правоотношений.

Обоснована неправомерность закрепления статуса представительного органа местного самоуправления, наделенного правами юридического лица, в организационно-правовой форме учреждения. В связи с этим поддерживается идея разработки и введения в законодательство правовой конструкции юридического лица публичного права и отмечается, что в сложившихся условиях положения Закона о местном самоуправлении относительно организационно-правовой формы органов местного самоуправления в виде учреждений должны применяться только с учетом публично-правовых функций названных органов.

В третьей главе Системные связи представительного органа местного самоуправления с другими субъектами муниципальной власти, состоящей из четырех параграфов, анализируется место и роль представительного органа местного самоуправления в системе властного аппарата местного публично-территориального коллектива.

В первом параграфе Представительный орган местного самоуправения и глава муниципального образования Ц институты представительства территориального публичного коллектива исследуется общий представительный характер названных двух институтов, влияние способа избрания главы муниципального образования на взаимоотношения с представительным органом, определяются различные модели организации аппарата муниципальной власти в зависимости от вхождения главы муниципального образования в состав представительного либо исполнительного органов, либо совмещения указанных должностей в случаях, предусмотренных Законом о местном самоуправлении.

Отстаивается концепция представительного характера института главы муниципального образования, избранного как населением, так и из числа депутатов представительного органа. Диссертантом не поддерживаются имеющиеся в научной литературе мнения о том, что представительскую функцию наряду с представительным органом реализует только глава муниципального образования, избираемый населением.

На основании исследования системных связей субъектов муниципально-властных отношений в различных моделях организации муниципально-властного аппарата, диссертант полагает не имеющими оснований выдвигавшиеся в последнее время отдельными авторами утверждения о введении на уровне местного самоуправления принципа разделения властей в том его виде, в каком он обычно понимается по отношению к ветвям государственной власти. Более правильным представляется говорить об использование отдельных элементов названного принципа (закрепление контрольных, регулирующих функций за представительным органом, запрет на совмещение депутатского мандата (главы муниципального образования) с полномочиями муниципального служащего, запрет для главы муниципального образования возглавлять одновременно представительный орган и местную администрацию (за исключениями, установленными законом).

В диссертации указывается на тенденцию к расширению контрольных полномочий представительного органа в отношении главы муниципального образования, что подтверждают изменения, внесенные в Закон № 131-ФЗ в 2009 году, наделяющие представительный орган правом заслушивания ежегодных отчетов главы муниципального образования о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным перед ним представительным органом, и правом принятия решения об удалении его в отставку (по инициативе депутатов представительного органа или высшего должностного лица субъекта РФ).

Во втором параграфе Взаимодействие представительного и испонительно-распорядительного органов местного самоуправления при реаизации функций публичной власти рассмотрены взаимоотношения представительного органа и местной администрации с позиции выявления эффективности разграничения их функций.

Проанализировав формы взаимодействия представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, диссертант выделил четыре из них в качестве основных: 2) правовые (в сфере местного нормотворчества); 3) процедурные (взаимное участие в работе различных подразделений, определении повестки заседаний); 4) организационные (как правило, связанные с формированием органов и назначением на должности); 4) контрольные (подотчетность, финансовый контроль).

На основании проведенного анализа делается вывод о приоритете представительного органа в муниципально-властном аппарате при осуществлении функций публичной власти и одновременно отмечаются следующие тенденции. С одной стороны, повышение роли представительного органа в процессе назначения руководителя исполнительно-распорядительного органа, с другой - усиление влияния органов государственной власти субъектов РФ. Последнее относится, в частности, к вопросам назначения главы местной администрации по контракту и инициирования вопроса об удалении главы муниципального образования (главы местной администрации) в отставку. Вместе с закреплением в законодательстве жесткой структуры (системы) органов местного самоуправления, порядка их формирования, законодательного установления наименований (на уровне субъектов РФ) это, по мнению диссертанта, свидетельствует об усилении центристских начал в организации публичной власти на территории РФ.

В третьем параграфе Представительный и контрольный органы муниципального образования: общее и особенное при осуществлении функций финансового контроля проведен компетенционно-функциональный анализ основных направлений деятельности органов, осуществляющих функции финансового контроля в муниципальном образовании. Отмечается возможное существование в муниципальном образовании двух видов органов, осуществляющих финансовый контроль - контрольных органов, предусмотренных законодательством о местном самоуправлении, и органов финансового контроля, предусмотренных Бюджетным кодексом, отличающихся как по статусу,  порядку формирования, так и по своим функциям. Диссертант акцентирует  внимание на том, что контрольный орган муниципального образования - это независимый в пределах своих полномочий от представительного органа и местной администрации орган местного самоуправления, а Бюджетный кодекс РФ предусматривает осуществление финансового контроля представительными и исполнительно-распорядительными органами муниципального образования (через создаваемые ими и входящие в их структуру органы) (ст. 265, 266, 270).

На основе исследования муниципального нормотворчества и практики различных муниципальных образований установлены две основные модели организационно-структурного построения института финансового контроля:  самостоятельные органы финансового контроля в системе органов местного самоуправления, наделенные правами юридического лица, как это предусматривает Закон о местном самоуправлении; контрольные органы в структуре представительного органа, причем обе модели применяются и в отношении однотипных муниципальных образований на территории одного субъекта РФ.

В работе выявлены основные проблемы формирования самостоятельных контрольных органов, в результате чего к настоящему времени они действуют менее чем в половине муниципальных образований. Отмечая существующие правовые пробелы в области порядка образования названных органов, их структуры и полномочий,  диссертант полагает, что с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований,  вступающего в силу с 1октября 2011 г. и уточнившего статус контрольно-счетного органа муниципального образования как постоянно действующего органа внешнего муниципального финансового контроля, обладающего организационной и функциональной независимостью и образуемого представительным органом, которому он подотчетен, процесс формирования названных органов получит дальнейшее развитие.

В четвертом параграфе Избирательная комиссия муниципального образования как публично-властный институт в системе муниципальной власти раскрывается специфика названного органа в системе аппарата муниципальной власти, обращается внимание на неопределенность его статуса, исследуются проблемы взаимоотношений с представительным органом местного самоуправления.

Автор отмечает, что в соответствии с нормами Федеральных законов Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (п. 2 ст. 24) и Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (ч. 2 ст. 39) избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру (систему) органов местного самоуправления, но осуществляет полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения (подготовка и проведение местных выборов, референдумов, голосования по отзыву местного депутата, по вопросам изменения границ муниципальных образований и т.д. (пп.5 п.1 ст. 17 Закона о местном самоуправлении). Вместе с тем избирательная комиссия муниципального образования является составной частью системы избирательных комиссий на территории РФ, являющихся государственными органами (ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ), что подтверждается обязательным участием избирательной комиссии субъекта РФ в формировании муниципальной комиссии; обжалованием действий последней в избирательной комиссии субъекта РФ; возможностью возложения полномочий муниципальной комиссии на территориальную и наоборот (пп. 4, 7, 9 ст. 24, ст. 25, п. 4 ст. 26 Закона об основных гарантиях избирательных правЕ). Данное положение предопределяет наличие безусловной взаимосвязи и элементов соподчиненности в рамках взаимоотношений вышестоящая - нижестоящая избирательная комиссия. В связи с этим представляется возможным утверждать о бесспорном вхождении муниципальной комиссии в систему избирательной власти публичного характера. Для уточнения правового статуса избирательной комиссии муниципального образования и учитывая законодательное установление равнозначности понятий муниципальный и местный и использование на их основе словосочетаний применительно к органам местного самоуправления (п. 2 ст. 2 Закона о местном самоуправлении), предлагается использовать понятие лорган публичной власти.

В диссертации также показывается что, несмотря на осуществление муниципальной комиссией своих функций во многом в неразрывной связи с представительным органом местного самоуправления (формирование представительным органом, отчеты перед ним за расходование бюджетных средств, инициирование представительным органом возложения ее полномочий на территориальную комиссию и пр.), названная комиссия является единственным органом в системе органов местного публично-правового образования, в отношении которого представительный орган не занимает доминирующего положения.

В четвертой главе Полномочия представительных органов местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования, объединяющей четыре параграфа, раскрываются полномочия представительных органов местного самоуправления по различным направлениям, в основу которых положен критерий их отнесения (неотнесения) к категории вопросов местного значения.

В первом параграфе Полномочия как один из элементов компетенции представительного органа местного самоуправления с учетом различных концептуальных подходов определено соотношение категорий полномочия, предметы ведения, компетенция. Автор солидарен с позицией большинства исследователей,  определяющих компетенцию через совокупность предметов ведения и полномочий. В то же время, указывая на дискуссионность вопроса о содержании понятия предметы ведения и анализируя различные подходы, диссертант формулирует собственное видение названной категории, определяя предметы ведения муниципального образования через совокупность областей деятельности. Относительно термина полномочия, подчеркивается, что это понятие, безусловно, относится к конкретным субъектам правоотношений, и, в первую очередь, к органам местного самоуправления и к их должностным лицам. При этом отмечается, что применительно к органам публичной власти понятие полномочия следует рассматривать как единое целое, т.е. в неразрывной связи прав и обязанностей, т.к. в данном случае права одновременно являются и обязанностями, необходимыми для осуществления установленных задач и функций. В этой связи диссертант приходит к выводу, что именно такая правовая конструкции послужила основанием для законодателя ввести понятие права органов местного самоуправления, не установив соответствующих им обязанностей.

В диссертации анализируются предлагаемые в науке классификации полномочий представительных и иных органов местного самоуправления по различным критериям. На основе проведенного анализа отмечается возможность введения нового критерия классификации полномочий - по времени исполнения полномочий: постоянные полномочия, закрепляемые в законодательстве о местном самоуправлении и отраслевых законах, и временные, предусмотренные законами о делегировании отдельных государственных полномочий и договорами между органами разноуровневых муниципальных образований (районами и поселениями). Как подчеркивается в диссертации, классификация полномочий органов местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и практическое значение, учитывая основания их возникновения, финансирования и ответственности.

Во втором параграфе Полномочия представительного органа местного самоуправления по вопросам местного значения выявляется правовая природа и сущность вопросов местного значения, анализируется установленный законодательством перечень вопросов местного значения, по которым представительный орган муниципального образования вправе совершать юридически значимые действия.

Отмечается, что категория вопросы местного значения выступает первичной по отношению к категории полномочия,  устанавливает пределы собственной юрисдикции муниципального образования. В этой связи представляется исключительно важным наличие четко установленного законодательного определения данной правовой категории. Вместе с тем в законодательстве вопросы местного значения определены довольно расплывчато. Автор обращает внимание на непроработанность в Законе № 131-ФЗ указанного понятия, согласно которому, во-первых, понятие вопросов местного значения дается через сам термин вопросы, во-вторых, формулировка непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения предполагает отнесение к ним только узких направлений деятельности (социальных и хозяйственных). В то же время Конституция РФ и Закон № 131-ФЗ относят к вопросам местного значения и такие, которые достаточно сложно отнести к вопросам непосредственной жизнедеятельности населения.

Вопросы местного значения, как указывает диссертант, являются по существу предметами собственного ведения муниципального образования, реализуемыми за счет собственных средств местных бюджетов. Для решения этих вопросов за органами местного самоуправления должны быть закреплены полномочия, которые можно назвать собственными. Собственные полномочия по вопросам местного значения закреплены в ст. 17 Закона  о местном самоуправлении и отраслевом законодательстве  (жилищном, бюджетном, налоговом, земельном).  Такие полномочия должны определяться объемом содержания вопросов местного значения. Законом о местном самоуправлении установлен открытый перечень полномочий по вопросам местного значения, наряду с ним закреплен закрытый перечень самих вопросов местного значения. Смысл данной правовой конструкции, по мнению диссертанта, состоит в том, что устанавливаемые другими законами полномочия органов местного самоуправления должны помещаться в рамки вопросов местного значения, определенных названным законом.

В диссертации критически анализируется определение вопросов местного значения одновременно и по предметному, и по функциональному критериям, что тем самым нарушает логику разграничения вопросов местного значения и полномочий по их решению.  Констатируется, что нечеткость в определении вопросов местного значения и их правовой природы не позволяет установить четкие критерии разграничения компетенции в сферах публичной власти - государственной и муниципальной, что может сказаться при определении допустимых пределов правового регулирования отдельных правоотношений как муниципальными актами, так и законодательством, установлении ответственности органов местного самоуправления, определении бюджетного финансирования и т.д. В целях решения данной проблемы предлагается определить в законодательстве перечень вопросов местного значения по предметному (отраслевому) принципу, а сформулированные в ст. 17 Закона № 131-ФЗ полномочия по вопросам местного значения должны быть их функциональным продолжением.

Исследуя нормы законодательства об установленных полномочиях по решению вопросов местного значения, диссертант приходит к выводу о ведущей роли представительного органа муниципального образования в осуществлении данных полномочий, что подтверждается следующими факторами: установлены исключительные полномочия представительного органа, которые ни при каких обстоятельствах не могут быть реализованы иными муниципальными органами; отдельные полномочия могут быть реализованы только при участии представительного органа; реализация полномочий финансируется из местного бюджета, решающая роль при принятии которого принадлежит представительному органу; представительный орган осуществляет контрольные функции, в том числе и в сфере осуществления полномочий иными муниципальными органами.

В третьем параграфе Права представительного органа муниципального образования на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения раскрывается содержание вопросов, не вошедших в категорию вопросов местного значения, по которым органы местного самоуправления вправе осуществлять определенную юрисдикцию, определяется их сущность и правовая природа.

Названные вопросы в диссертации объединены в 2 группы: 1) вопросы государственного значения, подразделяемые на 2 подгруппы: а) вопросы, предусмотренные ч.ч. 1 ст.ст. 14.1, 15.1, 16.1 Закона о местном самоуправлении б) вопросы, прямо не указанные в названных статьях; 2) вопросы, не отнесенные к компетенции каких-либо органов местного самоуправления или государственной власти.

Вопросы, не входящие в перечень вопросов местного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления, реализуются муниципальными органами исключительно на добровольной основе и за счет средств собственных бюджетов (при этом исключается использование субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). Решение о реализации права на осуществление таких полномочий уполномочен принимать только представительный орган местного самоуправления.

Автор обращает внимание, что в первоначальной редакции Закон о местном самоуправлении исходил из принципа закрытости перечня вопросов местного значения. Органы местного самоуправления были не вправе участвовать в решении вопросов, находящихся за рамками установленного перечня вопросов местного значения и не переданных им в соответствии с законодательством отдельных государственных полномочий. В связи с изменениями в законодательстве 2005-2006 гг. возможности участия органов местного самоуправления в решении государственных задач были существенно расширены путем введения списка прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения при условии закрепления таких прав в отраслевых федеральных законах.

В диссертации утверждается, что отход от первоначальной концепции полномочий местного самоуправления привел к противоречивости понимания правовой природы таких полномочий. С одной стороны, Закон № 131-ФЗ определяет как государственные полномочия все те, которые не установлены этим же Законом как вопросы местного значения (следовательно, их реализации должна  финансироваться из государственного бюджета). С другой стороны, он закрепляет права на осуществление полномочий, не относящихся к вопросам местного значения, за счет местных бюджетов. Подобный подход свидетельствует об отступлении от принципа разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти и предоставляет легальную возможность расходования средств местных бюджетов не на решение вопросов местного значения, а на вопросы, составляющие предметы ведения государства. Автор приходит к выводу, что установленная правовая конструкция фактически стерла грань между вопросами местного значения, полномочиями по их осуществлению, предметами ведения государственных органов и их полномочиями, что на практике приводит к необоснованным требованиям выполнения муниципальными образованиями государственных полномочий.

Для устранения выявленных проблем предлагаются следующие меры:

- исключить из числа вопросов местного значения не свойственные местному самоуправлению функции, определив, какие из возлагаемых параллельно и на государство и на муниципальные образования задач являются по своей природе государственными. Подобные функции могут возлагаться на органы местного самоуправления только в качестве отдельных государственных полномочий с соответствующим финансированием;

- разделить вопросы местного значения на списки обязательных и факультативных, при этом в обязательный перечень должны войти вопросы, касающиеся обеспечения непосредственно жизнедеятельности муниципального образования. Вопросы из факультативного списка должны найти отражение в уставе при наличии финансовых возможностей муниципального образования;

- установить в отраслевых федеральных законах перечень полномочий по каждому вопросу, в реализации которого вправе участвовать органы местного самоуправления.

В четвертом параграфе Участие представительного органа муниципального образования в реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления раскрываются вопросы, связанные с основаниями и порядком передачи отдельных государственных полномочий на местный уровень, выявляются проблемы их реализации.

Автор показывает, что практика делегирования отдельных государственных полномочий, предусмотренная Хартией местного самоуправления, широко применяется в зарубежных странах, причем в последнее время наблюдается тенденция их увеличения в структуре компетенции местного самоуправления. Более того, в отельных государствах на конституционном уровне закреплена возможность передачи полномочий от местных органов на уровень субъектов Федерации.

В законодательстве Российской Федерации установлена следующая схема передачи отдельных государственных полномочий: федеральными законами - в части полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; региональными законами - полномочий субъектов РФ по предметам их собственного ведения, по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, в случаях, предусмотренных конкретными федеральными законами - полномочий РФ, переданных для осуществления субъектам РФ (делегированные полномочия).

Диссертантом поддержаны выдвигавшиеся в научной литературе предложения о корректировке перечня полномочий, подлежащих передаче на местный уровень с учетом функционального назначения местного самоуправления и механизма ответственности за осуществление делегированных полномочий. Отмечается, что жесткий административный контроль, предусмотренный законодательством за реализацию переданных полномочий, а также меры ответственности (роспуск представительного органа, отрешение от должности главы муниципального образования, удаление в отставку), не обоснованы, т.к. вопросы местного значения могут решаться эффективно, а делегированные полномочия передаются без учета мнения органов местного самоуправления. Учитывая, что при реализации своей компетенции, в структуру которой входит значительное число делегированных полномочий (согласно Федеральному закону Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ собственных полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ могут быть переданы на муниципальный уровень), органы местного самоуправления находятся в практическом подчинении органов государственной власти, выявляется несоблюдение конституционного принципа организационной обособленности местного самоуправления.

В диссертации предложены следующие меры решения указанной проблемы: изменить перечень возможных государственных полномочий, оставив только те, которые по своему функциональному назначению близки природе местного самоуправления; изъять полномочия по решению межмуниципальных задач в связи с центристским характером их решения; оставить только конкретные полномочия, а не целые направления (функции); принять федеральный закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в котором четко определить принципы наделения, порядок выдвижения инициативы о наделении полномочиями, критерии неэффективности реализации полномочий, разграничить полномочия представительных и исполнительных органов муниципальных образований по осуществлению таких полномочий.

  В пятой главе Ответственность представительного органа местного самоуправления как органа муниципальной публичной власти, объединяющей три параграфа, содержится теоретическая интерпретация основных концепций публично-правовой ответственности, выявляются критерии определения ее видов, исследуется соотношение с классическими видами юридической ответственности, определяются основания, формы и виды публично-правовой ответственности представительного органа муниципального образования.

В первом параграфе лСоотношение категорий конституционно-правовая и муниципально-правовая ответственность с позиции теории права исследуются различные концептуальные подходы к содержанию категории лответственность применительно к органам публичной власти. Автор поддерживает мнения тех исследователей, которые определяют ответственность органа публичной власти, в том числе и местного самоуправления, через призму сочетания позитивного и негативного аспектов ответственности.

Вопросы наименования, природы и видовой принадлежности ответственности органов местного самоуправления в юридической науке являются достаточно дискуссионными. Институт ответственности органов публично-правовых образований также недостаточно разработан в законодательстве. Выдвигаются различные подходы к уяснению сущности такой ответственности: отдельные авторы утверждают обособленность и автономный статус муниципально-правовой ответственности; другие существование муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности отрицают, ответственность в муниципальном праве рассматривается как конституционно-правовая или ее разновидность; третьи исследователи рассматривают ответственность органов местного самоуправления вне рамок муниципально-правовых отношений, ссылаясь на их охрану нормами классических видов юридической ответственности, имеющих межотраслевой характер применения; согласно четвертому подходу ответственность субъектов муниципально-властных отношений рассматривается как специфический вид юридической ответственности, который нельзя отнести ни к одному из существующих видов ответственности, но при этом не обозначают как муниципально-правовую.  Автор поддерживает приверженцев второго подхода, полагая, что публично-правовую ответственность органов местного самоуправления (в том числе представительных) следует рассматривать как разновидность конституционно-правовой. В обосновании указанной позиции диссертантом приводятся следующие аргументы: наличие мер ответственности не является необходимым признаком отрасли права (отдельные отрасли права не обладают собственной системой санкций - финансовое, земельное, природно-ресурсное); разграничение ответственности по такому критерию как соответственно перед государством или населением не является обоснованным, т.к. ответственность перед населением (часть народа) следует рассматривать как конституционно-правовую; основания и процедура ответственности органов публичной власти различных уровней не имеет принципиальных отличий, предусмотрены общие санкции в отношении государственных и муниципальных органов и их должностных лиц - роспуск представительного органа, отрешение от должности высшего должностного лица, выражение недоверия, отзыв депутата (на уровне субъекта РФ - в случае законодательного закрепления). На основании указанных положений делается вывод о существовании особого вида ответственности - публично-правовой, не подпадающей под классическое определение юридической ответственности.

Во втором параграфе Ответственность представительного органа муниципального образования за нарушение законодательства как механизм реализации государственного принуждения  отправной точкой исследования является позиция автора, что государственное принуждение, применяемое к органам и должностным лицам публичной власти,  не является разновидностью отраслевого принуждения и включает в себя ряд составляющих: конституционно-правовое принуждение, административно-правовое, гражданско-правовое, дисциплинарное, в определенных случаях - уголовно-правовое. К представительным органам местного самоуправления применимо, в основном, конституционно-правовое принуждение, особенностью которого является его реализация, как правило, не в отношении отдельных лиц (за исключением выборных), а в целом органа. Вместе с тем представительные органы и должностные лица и сами могут выступать в качестве субъектов, осуществляющих применение мер конституционно-правового принуждения в отношении иных субъектов муниципальных правоотношений (выражение недоверия, отрешение от должности главы муниципального образования, роспуск представительного органа и пр.).

В диссертации определены два основания ответственности представительного органа местного самоуправления с участием в обоих случаях органов судебной власти: 1) при принятии названным органом противоречащего Конституции РФ и законодательству правового акта; 2) за неисполнение своих функций (отсутствие проведения заседаний в течение трех месяцев). Обращается внимание на самоотстранение федерального уровня публичной власти от политической составляющей роспуска представительного органа (в отличие от прежнего Закона о местном самоуправлении). Федеральные органы в лице судебных органов ограничиваются лишь констатацией правонарушения в виде издания незаконного правового акта. При этом привлечение к ответственности местного представительного органа является правом, а не обязанностью органов государственной власти субъекта РФ.

Указывая на значимость установления причин издания акта, противоречащего законодательству,  и в этой связи определения субъективной стороны правонарушения, автор предлагает использовать принцип объективного вменения по аналогии с конституционным (например, отставка Правительства) и административным правом (вина юридического лица согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях). Применив указанный подход к муниципально-правовым отношениям, представительный орган местного самоуправления будет признан виновным, если он должен был выполнить возложенную на него обязанность, за несоблюдение которой законодательством РФ или субъектов РФ установлена ответственность, но им не предприняты все зависящие меры по ее выполнению.

В диссертации обращается внимание на определенные недостатки установленного механизма ответственности местного представительного органа: отсутствие такого основания ответственности как издание ненормативного правового акта, которым также может быть причинен существенный ущерб охраняемым общественным интересам; нуждается в уточнении круг субъектов РФ, обладающих правом обращения в суд с требованием об установлении факта неисполнения судебного решения о приведении акта в соответствие с законодательством представительным органом; не установлена обязанность судебных органов направлять решения об установлении факта неисполнения решения суда высшему должностному лицу субъекта РФ для исполнения им требований федерального законодательства о внесении законопроекта о роспуске местного представительного органа; не урегулирован вопрос о рассмотрении судебного разбирательства в вышестоящих инстанциях при обжаловании судебного решения.

В целях совершенствования механизма ответственности помимо устранения выявленных проблем предлагается внести изменения в процедуру роспуска представительного органа, вернувшись к прежней: после судебного решения о противоречии местного акта законодательству вместо второго судебного решения предусмотреть предупреждение со стороны государственных органов субъектов РФ (высшего должностного лица); установить невозможность применения права вето главой муниципального образования - главой местной администрации в случае внесения изменений в местный акт с целью приведения его в соответствие с законодательством, учитывая, что ответственность представительного органа наступает не за непосредственно факт издания незаконного акта, а за неприменение мер по приведению его в соответствие с законодательством.

В третьем параграфе Ответственность представительного органа местного самоуправления перед населением проанализированы основания и формы ответственности перед населением как в целом представительного органа, так и его отдельных депутатов. Обращается внимание на изменения в федеральном законодательстве и муниципальном правотворчестве в вопросах ответственности. Отмечается, что в основе ответственности перед населением, как и перед государством, находится публично-правовой интерес.

В диссертации рассматривается ответственность муниципального представительного органа в двояком аспекте: 1) как ответственность всего органа в целом; 2) как ответственность отдельных его членов (депутатов). Выявляются формы ответственности представительного органа и отдельных депутатов: 1) морально-политическая ответственность - отчетность перед населением, информирование и т.д.: 2) в форме наступления неблагоприятных последствий - досрочное прекращение полномочий (отзыв местного депутата, роспуск представительного органа). При этом установлены критерии для отнесения ответственности в форме роспуска местного представительного органа к ответственности перед государством и к ответственности перед населением. Основания ответственности перед государством подробно освещались в предыдущем параграфе. Роспуск как форма ответственности перед населением следует из  ч. 3 ст. 45 Закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, согласно которой нарушение срока издания муниципального правового акта, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

На основе сравнительно-правового и формально-юридического методов исследования выявлены изменения в уставном правотворчестве муниципальных образований в вопросах отзыва местного депутата в последний период, определены общие основания отзыва: неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязанностей; совершение действий, занятие деятельностью, несовместимой со статусом депутата; нарушение законодательства и иных правовых актов (после установления данных положений судебными органами). Обращается внимание на сохранение в некоторых уставах и такой формулировки как утрата доверия населения. Однако в отличие от предыдущего периода она обусловлена не действиями морально-этического характера, а привязывается к принятию решений (совершению действий, бездействий), противоправность которых подтверждена судом.

В заключении подводятся итоги и формулируются основные выводы диссертационного исследования.

По теме диссертации автором опубликовано 55 работ общим объемом 132,0 п.л.

I. Статьи в изданиях по списку Высшей аттестационной комиссии  Министерства образования и науки Российской Федерации

1. Белоусова Е.В. Правовые аспекты территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации // Черные дыры в Российском Законодательстве. 2008. № 4. С. 18-19. (0,3 п.л.).
2. Белоусова Е.В. Территориальное общественное самоуправление как одна из форм реализации непосредственной демократии // Черные дыры в Российском Законодательстве. 2008. № 4. С. 20-21. (0,35 п.л.).
3. Белоусова Е.В. Избирательная комиссия муниципального образования - муниципальный орган с неопределенным статусом // Российский юридический журнал. 2010. № 4. С. 84-92. (0,6 п.л.).
4. Белоусова Е.В. Ответственность представительного органа муниципального образования за нарушение законодательства как механизм реализации государственного принуждения // Всероссийский научный журнал Вопросы правоведения. 2010. № 4. (8). С. 223-242. (0,9 п.л.).
5. Белоусова Е.В. Выборы как основной способ формирования представительного органа местного самоуправления // Черные дыры в Российском Законодательстве. 2010.  № 6.  С. 6-9.  (0,5 п.л.).
6. Белоусова Е.В. Конституционно-правовая и муниципально-правовая ответственность как виды публично-правовой ответственности органов местного самоуправления // Всероссийский научный журнал Вопросы правоведения.  2011. № 1. (9) С. 215-228. (0,8 п.л).
7. Белоусова Е.В. Правовой статус органов местного самоуправления как юридических лиц: проблемы правового регулирования // Государство и право. 2011. № 2. С. 32-38. (0,7 п.л.).
8. Белоусова Е.В. Муниципальная власть как разновидность публичной власти // Пробелы в Российском законодательстве. 2011. № 3. C. 52-56. (0,6 п.л.).
9. Белоусова Е.В. Ответственность представительного органа муниципального образования перед населением // Пробелы в Российском законодательстве. 2011. № 3. С. 57-60. (0,5 п.л.).
10. Белоусова Е.В. Представительные органы местного самоуправления как органы публичной власти // Административное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 9-13. (0,5 п.л.).
11. Белоусова Е.В.  К вопросу об организационных аспектах деятельности представительного органа местного самоуправления // Черные дыры в Российском Законодательстве. 2011. № 3.  C 32-35. (0,6 п.л.).
12. Белоусова Е.В.  Взаимосвязь главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления при реализации функций представительства населения // Административное и муниципальное право. 2011. № 5. С. 21-28. (0,8 п.л.).
13. Белоусова Е.В.  К вопросу о формировании представительного органа муниципального района // Административное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 5-10. (0,6 п.л.).
14. Белоусова Е.В. Возникновение и развитие публичной власти на местах: историко-теоретический аспект // Евразийский юридический журнал.  2011. № 7. С. 129-137. (0,7 п.л.).
15. Белоусова Е.В.  Муниципальное образование как разновидность публично-правового образования // Административное и муниципальное право. 2011. № 7. С. 5-13. (0,8 п.л.).
16. Белоусова Е.В. Международная научная конференция Конституционные реформы в государствах - участниках Содружества независимых государств // Государство и право. 1993. № 7. С. 144-148. (0,4 п.л.).
17. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В.  Беженцы и вынужденные переселенцы (правовые проблемы) // Государство и право. 1995. № 5.  С.  39-47. (0,9/0,5 п.л.).
18. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Статус беженцев и вынужденных переселенцев: сравнительно-правовой аспект // Журнал российского права. 1999. № 5/6. С. 108-115. (0,9/0,5 п.л.).

II. Монографии по теме диссертации

19. Белоусова Е.В. Представительные органы местного самоуправления: механизм формирования и деятельности. М.: Изд-во Социум. 2010. 197 с.  (12,1 п.л.).
20. Белоусова Е.В. Правовой статус представительных органов местного самоуправления как органов публичной власти в России.  М.: NOTA BENE. 2011. 290 с. (20,6 п.л.).
21. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Основы правового статуса национальных меньшинств в Российской Федерации М.: ИНИОН, 1995. 78 с. (5,5/2,75 п.л.).

III. Учебники, учебные пособия

22. Белоусова Е.В. Муниципальное право России. Учебное пособие. М.: Книгописная палата. 2000. 144 с. (9,0 п.л.)
23. Белоусова Е.В. Муниципальное право Российской Федерации. С.-Пб.: Юридический центр Пресс. 2004. 464 с. (29,5 п.л.).
24. Белоусова Е.В. Муниципальное право Российской Федерации. Курс лекций. М.: МосГУ. 2008. 152 с. (9,5 п.л.).
25. Белоусова Е.В. Муниципальное право Российской Федерации: Хрестоматия. М.: Юристъ. 1999. 544 с. (34,0/3,5 п.л.).
26. Белоусова Е.В. Муниципальное право Российской Федерации (Сборник тестов и практических задач). М.: МосГУ. 2009. 32 с. (2,0 п.л.).

IV. Комментарии  законодательства

27. Белоусова Е.В. Обязанности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления // Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях / Отв. ред. В.В. Комарова. М.: ЮРКОМПАНИ, 2009.  С. 110-125.  (0,9 п. л.).
28. Белоусова Е.В. Права и обязанности уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления // Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях / Отв. ред. В.В. Комарова. М.: ЮРКОМПАНИ, 2009.  С. 125-130.  (0,3 п. л.).
29. Белоусова Е.В.  Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований // Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Комарова. М.: ЮРКОМПАНИ, 2009. С.238 - 249.  (0,6 п.л.).
30. Белоусова Е.В.  Комментарий к статье 69 Конституции Российской Федерации // Комментарий к Конституции Российской Федерации М.: БЕК. 1994. / Под ред. Л.А. Окунькова. С. 218-220. (0,2 п.л.)
31. Белоусова Е.В.  Комментарий к статье 69 Конституции Российской Федерации // Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 2-е доп. и перераб. / Под ред. Л.А. Окунькова М.: БЕК,1996. С. 290-296. (0,4 п.л.).
32. Белоусова Е.В.  Законодательство Российской Федерации о гарантиях прав коренных малочисленных народов // Комментарий к Федеральному закону О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации / Под ред. Б.С. Крылова. М.: ЮРИНФОРМЦЕНТР. 1999. С. 26-43. (1,5 п.л.).
33. Белоусова Е.В.  Участие субъектов Российской Федерации в защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов // Комментарий к Федеральному закону О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации / Под ред. Б.С. Крылова. М.: ЮРИНФОРМЦЕНТР. 1999. 62-89. (1,3 п.л.).
34. Белоусова Е.В.  Деятельность органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов // Комментарий к Федеральному закону О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации / Под ред. Б.С. Крылова. М.: ЮРИНФОРМЦЕНТР. 1999. С. 90-97.  (0,4 п.л.).
35. Белоусова Е.В.  Территориальное общественное самоуправление малочисленных народов // Комментарий к Федеральному закону О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации / Под ред. Б.С. Крылова. М.: ЮРИНФОРМЦЕНТР. 1999. С. 124-135. (0,7 п.л.).
36. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. В помощь вынужденным переселенцам.  М.: Звенья. 1999. 63 с. (2,5/1,25 п.л.).
37. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах. М.: Юридическая литература. 1998. - 543 с. (33,0/16,5 п.л.)

V. Статьи в научных изданиях

38. Белоусова Е.В. Представительные органы местного самоуправления как участники гражданско-правовых отношений // Проблемы публичного права. Сборник научных статей № 1 / Под ред. Булакова О.Н. М.: Моск. гуманит. ун-т. 2009. С. 36-45. ( 0,7 п.л.).
39. Белоусова Е.В. Взаимодействие представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления при реализации функций публичной власти // Проблемы публичного права. Сборник научных статей № 2 / Под ред. Булакова О.Н. М.: Моск. гуманит. ун-т. 2010.  С. 9-16.  (0,5 п.л.).
40. Белоусова Е.В. Участие органов местного самоуправления в реализации права граждан на проведение собраний и иных публичных мероприятий в Российской Федерации / Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод: итоги и перспективы // Материалы Международной научно-практической конференции 20-21 октября 2010 г. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета.  2010. С. 75-80. (0,4 п.л.).
41. Белоусова Е.В. Особенности формирования представительного органа местного самоуправления / Вопросы теории и практики российской правовой науки / Сборник статей VII Международной научно-практической конференции. Пенза: Приволжский дом знаний, 2011. С. 38-42. (0,3 п.л.).
42. Белоусова Е.В. Муниципальная власть публично-территориального коллектива как разновидность публичной власти в России // Современные проблемы юридической науки и образования, пути их решения. Материалы международной  научно-теоретической конференции, посвященной дню рождения Общенационального Лидера Гейдара Алиева. Институт  философии, социологии и права Национальной Академии Наук Азербайджана 10 мая 2011 г. Баку: НАНА, 2011. С. 64-69. (0,4 п.л.),
43. Белоусова Е.В. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления в России // Проблемы публичного права. Сборник научных статей № 3 / Под ред. Булакова О.Н. М.: Моск. гуманит. ун-т. 2011. С 22-36.  (0,8 п.л.).
44. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Разъяснения об упорядочении договорного регулирования федеративных отношений в Российской Федерации / Институт законодательства и сравнительного правоведения отвечает.... Ответы на правовые запросы и обращения в Институт государственных органов и общественных организаций (1992 - 2000 гг.) / Отв. ред. Окуньков Л.А. М.: Изд-во Ин-та законодательства и сравн. правоведения, 2000. С. 73-78.  (0,4/0,2 п.л.).
45. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Заключение на проект Федерального закона О гарантиях государственной целостности Российской Федерации и механизме ответственности органов государственной власти и их должностных лиц (извлечение) / Институт законодательства и сравнительного правоведения отвечает.... Ответы на правовые запросы и обращения в Институт государственных органов и общественных организаций (1992 - 2000 гг.) / Отв. ред. Окуньков Л.А. М.: Изд-во Ин-та законодательства и сравн. правоведения, 2000. С. 70-71. (0,2/0,1 п.л.).
46. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Заключение на проект Федерального конституционного закона О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации (извлечение) / Институт законодательства и сравнительного правоведения отвечает.... Ответы на правовые запросы и обращения в Институт государственных органов и общественных организаций (1992 - 2000 гг.) / Отв. ред. Окуньков Л.А. М.: Изд-во Ин-та законодательства и сравн. правоведения, 2000. С. 71- 72. (0,2/0,1 п.л.).
47. Белоусова Е.В. Международная и внешнеэкономическая деятельность субъектов Российской Федерации // Правовое положение субъекта Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1998. С. 85-108. (1,5 п.л.).
48. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Правовые основы национально-культурной автономии в РФ// Федеративное устройство: реализация Конституции РФ (тематический сборник). М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 1996. С. 136-151. (1,0/0,5 п.л.).
49. Белоусова Е.В. Комментарий к статье 69 Конституции России  // Право и экономика. 1995. № 3-4. С. 6-7. (0,2 п.л.).
50. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Правовое положение коренных малочисленных народов Российской Федерации // Федеративное устройство России: история и современность (сборник обзоров и статей). М.: ИНИОН, 1995. С.  137-150.  (0,9/0,5 п.л.).
51. Михалева Н.А., Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Правовые и организационные аспекты положения русских и русскоязычного населения в республиках в составе РФ, национальных автономиях, странах СНГ и ближнего зарубежья // Право и жизнь. 1994. № 4. С. 64-95. (2,0/0,6 п.л.).
52. Крылов Б.С., Андриченко Л.В., Белоусова Е.В., Сукало А.Е. О реализации российского законодательства в сфере федеративных и национальных отношений // Правовой механизм реализации положений Федеративного  Договора (тематический сборник). М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете РФ, 1993. С. 112-131. (1,2/0,3 п.л.).
53. Белоусова Е.В.  Государственно-правовое регулирование национальных отношений в Канаде // Правоведение. 1992. № 6. С. 17-24. (0,5 п.л.).
54. Белоусова Е.В.  Современные западные концепции федерализма (на примере Канады) // Новое политическое мышление и процесс демократизации (тематический сборник). Советская ассоциация политических наук. Ежегодник М.: Наука, 1990. С. 122-129.  (0,5 п.л.).
55. Белоусова Е.В. Особенности канадского федерализма / Политические системы, государство и право в буржуазных и развивающихся странах: тенденции и проблемы / Материалы Всесоюзного научно-координационного совещания. М.: Ин-т государства и права АН СССР, 1988. С. 42-45. (0,3 п.л.).

Подписано в печать 26.07.2011 г. Заказ №

Формат 60x84 1/16.  Объем  2,5 п.л.  Тираж 100 экз.

Издательство ННОУ ВПО Московский гуманитарный университет

111395,  г. Москва, ул. Юности, 5/1.

---

1 Словосочетания публично-правовое образование и публично-территориальное образование, так же как местное сообщество и публично-территориальный коллектив, публично-территориальное сообщество в тексте данного исследования используются как тождественные.

2 Далее в тексе - Закон № 131-ФЗ, Закон о местном самоуправлении.

3 Далее - Закон № 67-ФЗ.

  Авторефераты по всем темам  >>  Авторефераты по юридическим наукам