Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по юридическим наукам
На правах рукописи
Дитятковский Михаил Юрьевич
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ: ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право
Автореферат диссертации
на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Омск
2008
Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского.
Научный консультант: доктор юридических наук,
профессор
Костюков Александр Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор
Авакьян Сурен Адибекович
доктор юридических наук,
профессор
Кокотов Александр Николаевич
доктор юридических наук,
профессор
Чеботарев Геннадий Николаевич
Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное
учреждение высшего профессионального образования Санкт-Петербургский государственный университет
Защита диссертации состоится 12 декабря 2008 года в 14.00 часов на заседании Диссертационного совета ДМ 212.179.06 при государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского по адресу: 644077, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, 100, ауд. 315.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского и на сайте указанного университета.
Автореферат разослан ___________ 2008 года.
Ученый секретарь
Диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент И.В. Глазунова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Административная реформа и реформа местного самоуправления, начавшиеся в РФ в 2001 году, привели к тому, что особое внимание уделяется проблемам разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, перераспределения компетенции между уровнями власти, взаимоотношения государства и местного самоуправления. Указанные общественные отношения стали предметом обновленного правового регулирования федерального законодательства, данные проблемы активно обсуждаются в научных кругах, юридической литературе.
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее - Федеральный закон № 131), ставшего третьим законом о местном самоуправлении начиная с 1991 года, постоянное изменение Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ подтверждают эту тенденцию. Компетенция органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления регулярно меняется, о чем свидетельствуют ежегодные масштабные изменения как указанных Федеральных законов, так и иных законодательных актов в течение последних нескольких лет.
В рамках проблем разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти в РФ, взаимоотношения государства и местного самоуправления одним из самых серьезных и злободневных вопросов является вопрос осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Статьей 132 Конституции РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Положения данной нормы Конституции РФ конкретизированы главой 4 Федерального закона № 131. Субъекты РФ до недавнего времени самостоятельно устанавливали порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а в настоящий момент активно принимают законы о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий.
Вместе с тем на сегодняшний день отношения в области осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий урегулированы недостаточно полно. Об этом свидетельствуют многочисленные судебные споры между органами государственной власти и органами местного самоуправления по указанным вопросам. Проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, несмотря на их большое практическое значение, редко анализируются и обобщаются в научной юридической литературе.
Следствием данной ситуации становятся частые конфликты между органами государственной власти и органами местного самоуправления, многочисленные нарушения законодательства как со стороны органов государственной власти, так и со стороны органов местного самоуправления, обострение социальной и политической ситуации во многих регионах России.
Изложенное подтверждает актуальность избранной темы диссертационного исследования в теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.
Объектом диссертационного исследования является комплекс общественных отношений, связанный с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также нормы, регулирующие данные отношения.
В диссертации рассматриваются основные группы общественных отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а именно: отношения в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, собственно осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроля за ним, прекращения указанного осуществления и ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.
Предметом исследования являются теория и практика осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на федеральном, региональном и местном уровнях власти; правовые акты органов государственной власти РФ, субъектов РФ, муниципальные правовые акты, решения судов РФ, зарубежные нормативные правовые акты, иные источники права (например, договоры, заключаемые между органами государственной власти и органами местного самоуправления), обеспечивающие как правовое регулирование общественных отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, так и применение указанных правовых норм в сфере соответствующего осуществления в РФ, субъектах РФ и за рубежом; научные идеи, изложенные в трудах ученых-юристов.
Целью исследования является комплексное изучение складывающейся в РФ системы правового регулирования отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, выявление теоретических и практических проблем в правовом регулировании данной области общественных отношений, разработка путей и способов решения данных проблем, выработка рекомендаций по совершенствованию системы правового регулирования отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Для достижения поставленной цели в диссертации поставлены и разрешаются следующие основные задачи: 1) проведение комплексного системного анализа федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и муниципальных правовых актов в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 2) изучение судебной практики в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 3) определение содержания основных понятий, составляющих предмет настоящего научного исследования; 4) выявление видов отдельных государственных полномочий, которыми наделены, могут или не могут наделяться органы местного самоуправления; 5) предложение путей разрешения проблем по разграничению отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения; 6) изучение целей, принципов, форм, способов, субъектов, порядка и сроков наделения органов местного самоуправления отельными государственными полномочиями; 7) исследование вопросов обязательности, достаточности, форм и порядка передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий; 8) анализ сущности и порядка осуществления органами местного самоуправления отельных государственных полномочий, субъектов соответствующего осуществления; 9) рассмотрение проблем в сфере порядка, субъектов и форм контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 10) изучение проблем в сфере прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий; 11) формулирование выводов и предложений по совершенствованию законодательства в области осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и правоприменительной практики в указанной сфере.
Методологическая основа исследования. В основе исследования лежит метод системного подхода к изучению и объяснению правовых явлений и их системного анализа. Диссертация исходит из основных положений об обществе как о целостной социальной системе. В рамках данной системы государственный и муниципальный уровни власти находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Методология исследования предполагает использование достижений теории местного самоуправления, теории компетенции, наук теории государства и права, конституционного, муниципального, административного, финансового и гражданского права.
Использованы общие методы научного познания, включая такие методы эмпирического исследования, как наблюдение (например, за практикой осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в РФ и субъектах РФ), сравнение (например, норм, регулирующих те или иные отношения в сфере соответствующего осуществления в различных субъектах РФ); методы теоретического исследования (например, восхождение от абстрактного к конкретному в каких-либо суждениях, от общего к частному); методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования (например, анализ путем разложения предмета исследования на составные части, разработки различных классификаций, без которых невозможно получить подробное, полное и всестороннее представление о рассматриваемых явлениях, и синтез, с помощью которого выделяются наиболее существенные свойства и закономерности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, формулируются обобщающие выводы).
Применение логических законов и правил позволяет выяснить причинно-следственные связи между отдельными социально-экономическими и правовыми явлениями. В работе применяются также частные методы научного познания, такие, как историко-правовой (например, при сравнении норм различных федеральных законов о местном самоуправлении), сравнительно-правовой (например, при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в РФ и зарубежных странах, в различных субъектах РФ), формально-юридический метод (например, при анализе текстов правовых актов, регулирующих соответствующие отношения).
Нормативная и эмпирическая база исследования. Базовым информационным ресурсом исследования стало федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, муниципальные правовые акты, регулирующее те или иные вопросы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В целях подготовки данной научной работы было исследовано законодательство 83-х субъектов РФ в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и практика соответствующего осуществления в субъектах РФ. Неизученным осталось законодательство шести субъектов РФ (Карачево-Черкесской и Чеченской Республик, Агинского Бурятского, Усть-Ордынского Бурятского, Чукотского и Эвенкийского автономных округов) по причине его информационной недоступности.
Большое значение в работе уделяется судебной практике Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, федеральных арбитражных судов округов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. При проведении настоящего исследования было изучено законодательство отдельных иностранных государств.
Степень разработанности проблемы. Теоретической основой для исследования стали работы известных российских ученых в области теории государства и права, конституционного и муниципального права, а именно: С. А. Авакьяна, Н. С. Бондаря, Т. М. Бялкиной, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, Е. В. Гриценко, Н. А. Емельянова, А. И. Казанника, А. Н. Кокотова, А. Н. Костюкова, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, Т. Н. Михеевой, Т. Г. Морщаковой, А. Н. Писарева, А. Е. Постникова, Н. В. Постового, Ю. А. Тихомирова, А. А. Уварова, В. И. Фадеева, Г. Н. Чеботарева, К. Ф. Шеремета, Н. А. Шевелевой, Е. С. Шугриной и других.
Проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, несмотря на свою актуальность, редко анализируются в научной литературе и до настоящего времени не были предметом специального научного исследования в правовой науке на уровне диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук. В целом можно констатировать большой научный и теоретический дефицит работ в исследуемой области. Отдельные аспекты обозначенной проблемы рассматриваются в работах С. И. Арефиной, Р. В. Бабуна, О. В. Берга, С. К. Дряхлова, А. А. Замотаева, Н. А. Игнатюк, Н. В. Кузнецовой, В. П. Логинова, И. Г. Мачульской, В. П. Миронова, И. Х. Миннегулова, В. С. Мокрого, С. С. Мялковского, В. В. Нехаева, Н. Л. Пешина, К. А. Пивоварова, В. В. Пылина, О. Л. Савранской, С. Г. Соловьева, Н. И. Соломки, О. А. Сомовой, И. А. Умновой, А. И. Черкасова, Н. А. Шевчик, В. А. Ясюнаса и других. В работе использованы труды зарубежных ученых-юристов: Ф.-Л. Кнемейера, Г. Еллинека, Ш. Мюкля, П.Й. Теттингера, Х. Витмайера и других.
Отсутствие научной и учебной литературы, специально посвященной проблемам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также правовые пробелы в области законодательного регулирования данных отношений побудили к написанию данной диссертационной работы. В работе предпринята попытка комплексного, системного анализа проблем в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основе достижений науки российского конституционного и муниципального права, отдельных разработок в сфере теории государства и права, гражданского, административного и финансового права, а также нормативных правовых актов РФ, субъектов РФ и судебной практики.
Теоретическая и практическая значимость исследования. В целях повышения эффективности правового регулирования в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий выработаны некоторые рекомендации по его совершенствованию. В работе сформулирован ряд теоретических предложений и практических рекомендаций, которые, возможно, позволят разрешить некоторые конфликтные ситуации между органами государственной власти и органами местного самоуправления в указанной сфере, улучшить их взаимоотношения. Обобщения и выводы, содержащиеся в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшей научной разработки решения существующих проблем в области разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, перераспределения компетенции между уровнями власти в государстве, взаимоотношения государства и местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые в отечественной юридической науке проведено комплексное, системное исследование теоретических и практических проблем, складывающихся в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Проведенный анализ указанных проблем позволил сформулировать следующие основных выводы и положения, которые выносятся на защиту:
1. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляет собой один из институтов муниципального права. В узком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является первоначальной стадией или предварительным условием осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
2. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий также необходимо рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий представляет собой несколько последовательных стадий: соответствующее наделение, передачу органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, собственно осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроль за ним, прекращение указанного осуществления и ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. В узком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является одним из субинститутов института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
3. Субъекты Российской Федерации должны обладать правом регулировать порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, принадлежащими исключительно субъектам Российской Федерации, то есть находящимися вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом соответствующие законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить Федеральному закону № 131 и могут устанавливать дополнительные особенности порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации.
4. Критериями, позволяющими определить максимальный объем отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления, являются организационные и финансовые критерии. Например, необходимо предусмотреть, что органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, должно быть не больше количества муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Либо необходимо закрепить правило, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, должен быть не больше размера финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.
5. Способом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является методика, юридическая техника изложения положений о соответствующем наделении в законе. Основными способами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями являются принятие специальных законов о наделении органов местного самоуправления одним или несколькими видами отдельных государственных полномочий, а также включение положений о наделении органов местного самоуправления одним или несколькими видами отдельных государственных полномочий в какой-либо отраслевой закон.
6. В статье 19 Федерального закона № 131 необходимо либо четко зафиксировать правила, при которых органы местного самоуправления городских, сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения могут наделяться отдельными государственными полномочиями, либо исключить положения о приоритетном наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
7. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых и достаточных для их осуществления финансовых средств не допускается. На практике возникают такие ситуации, когда необходимость в передаче органам местного самоуправления материальных ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий отсутствует. В связи с этим в статье 19 Федерального закона № 131 необходимо предусмотреть положения о факультативности передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов в зависимости от наличия необходимости для осуществления отдельных государственных полномочий.
8. Органы местного самоуправления обязаны реализовывать предписания закона о наделении указанных органов отдельными государственными полномочиями. Исключения из указанного правила составляют: 1) осуществление органами местного самоуправления факультативных отдельных государственных полномочий, которое является правом органов местного самоуправления, реализуемым ими по своему усмотрению; 2) случаи непередачи органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий. В этом случае у органов местного самоуправления появляется право осуществлять отдельные государственные полномочия в пределах переданных им материальных ресурсов и финансовых средств.
9. Основанием осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, как правило, является закон о соответствующем наделении. На практике встречаются случаи осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении. Примерами правомерного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без закона о соответствующем наделении являются, во-первых, участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий и, во-вторых, узаконение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении. В связи с этим под осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий понимается реализация указанными органами закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями либо правомерное осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении путем принятия правовых актов и исполнения иных государственно-властных действий.
10. Органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе заключать договоры о порядке осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основании и во исполнение законов о соответствующем наделении. В данных договорах отражается порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, порядок проведения отдельных мероприятий по осуществлению указанных полномочий, порядок передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств для указанных целей и т. п.
11. Субъектами, осуществляющими отдельные государственные полномочия, выступают: 1) органы местного самоуправления: местная администрация, а также представительный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления; 2) должностные лица местного самоуправления: глава местной администрации, глава муниципального образования, муниципальные служащие, исполняющие определенные обязанности по осуществлению отдельных государственных полномочий; 3) муниципальные учреждения, а также иные некоммерческие организации в тех случаях, когда уставами данных организаций будет предусмотрен запрет на занятие предпринимательской деятельностью. Население муниципального образования вправе участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий, если это не противоречит федеральному закону.
12. Органы местного самоуправления при недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, могут осуществлять указанные полномочия в пределах выделенных им на данные цели соответствующих ресурсов и средств. В связи с этим органы местного самоуправления вправе, во-первых, осуществлять отдельные государственные полномочия за счет дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования, либо, во-вторых, приостановить осуществление указанных полномочий. Недостаток материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, не является основанием для принятия органами местного самоуправления муниципальных правовых актов об ограничении действия законов о наделении указанными полномочиями на территории соответствующего муниципального образования.
13. Органы местного самоуправления вправе требовать от органов государственной власти компенсации дополнительно использованных для осуществления отдельных государственных полномочий собственных материальных ресурсов и финансовых средств, если указанное дополнительное использование происходит по причине недостатка материальных ресурсов и финансовых средств, передаваемых органами государственной власти для осуществления отдельных государственных полномочий (например, при их несвоевременной передаче органами государственной власти либо неправильном способе (методике) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам), не по инициативе органов местного самоуправления, а в силу вынуждающих их обстоятельств или по инициативе органов государственной власти.
14. Особенностью контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является то, что он осуществляется не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий. Контроль за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий означает возможность органов государственной власти оценивать действия и решения органов местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий не с позиции права, а с позиции совпадения мнений у органов власти двух уровней на характер и порядок данного осуществления.
15. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов государственной власти производится: 1) при отсутствии виновных действий (бездействия) органов местного самоуправления; 2) при наличии виновных действий (бездействия) органов местного самоуправления; 3) при наличии противоправных виновных действий (бездействия) самих органов государственной власти. Решение суда, подтверждающее факт ненадлежащего осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должно рассматриваться в качестве одного из факультативных условий прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов местного самоуправления производится как при отсутствии противоправных виновных действий (бездействия) органов государственной власти, так и при наличии противоправных виновных действий (бездействия) органов государственной власти.
16. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, носящее постоянный характер, необходимо отличать от приостановления осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, носящего временный характер. По инициативе органов государственной власти приостановление осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий происходит в случаях: 1) приостановления действия закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе по причине невведения в действие указанного закона на очередной финансовый год законом о бюджете соответствующего уровня в связи с непредоставлением субвенций на осуществление указанных полномочий; 2) временного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных государственных полномочий в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 75 Федерального закона № 131. По инициативе органов местного самоуправления приостановление осуществления отдельных государственных полномочий происходит в случае недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, либо их непередачи.
17. Органы государственной власти несут ответственность за несоответствие закона, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным частью 6 статьи 19 Федерального закона № 131. Санкцией за совершение подобного правонарушения органами государственной власти нужно считать признание судом закона о соответствующем наделении противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим и не подлежащим применению, а также отказ органов местного самоуправления от осуществления отдельных государственных полномочий. Федеральное законодательство нуждается в дополнении положениями об административной и финансовой ответственности органов государственной власти за непредоставление органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.
18. Органы и должностные лица местного самоуправления освобождаются от любого вида ответственности (конституционной, уголовной, административной, финансовой, гражданской, дисциплинарной) за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий при недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для соответствующего осуществления, а также при невозможности осуществления указанных полномочий из-за решений или действий (бездействия) органов государственной власти. В случае освобождения органов местного самоуправления от ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий ответственность за ненадлежащее осуществление указанных полномочий несут органы государственной власти, за исключением случаев, когда у органов местного самоуправления отсутствовала возможность осуществлять отдельные государственные полномочия по вине физических или юридических лиц.
19. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут конституционную ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Основными санкциями за указанное правонарушение являются: 1) прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов государственной власти; 2) отмена муниципального правового акта, регулирующего осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, или приостановление его действия; 3) привлечение к конституционной ответственности в порядке, предусмотренном статьями 73, 74 Федерального закона № 131; 4) временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном статьей 75 Федерального закона № 131.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского, где проходило обсуждение результатов исследования и рецензирование работы.
По теме диссертационного исследования опубликовано две монографии: Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - 304 с., Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: Проблемы муниципально-правовой теории и практики - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - 286 с. Автором подготовлено несколько глав, посвященных вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в Комментарии к Федеральному закону Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ под редакцией д.ю.н., профессора А. Н. Костюкова - Омск: Издание ОмГУ, 2005. - 515 с. и учебнике Муниципальное право России под редакцией д.ю.н., профессора А. Н. Костюкова - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - 687 с.
Теоретические положения, изложенные в диссертационном исследовании, прошли апробацию на международной научной конференции Конституция и экономическое развитие: проблемы России и опыт зарубежных стран, проведенной МГУ и Санкт-Петербургским государственным университетом экономики и финансов 10-13 апреля 2008 года в Санкт-Петербурге, международной научной конференции Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения, проведенной МГУ 29-31 марта 2007 года в Москве, научно-практической конференции Договор в публичном праве, проведенной Санкт-Петербургским государственным университетом 30 июня - 1 июля 2007 года в Санкт-Петербурге. Выводы диссертационного исследования обсуждались также на Всероссийской научной конференции Правовое образование - Гражданское общество - Справедливое государство, проведенной Кемеровским государственным университетом в Кемерово 27-28 апреля 2006 года, Всероссийской научной конференции памяти профессора О. А. Жидкова, проведенной РУДН в Москве 23-24 мая 2006 года, Всероссийской итоговой научно-практической конференции Правовые проблемы укрепления российской государственности, проведенной Томским государственным университетом 25-27 января 2007 года в Томске, научно-практических конференциях, посвященных проблемным вопросам местного самоуправления и традиционно организуемых Правительством Омской области (Администрацией Омской области) в Омске в 2002, 2004, 2006 годах, и иных научно-практических конференциях.
Теоретические положения и выводы диссертации представлены в более 20 опубликованных статьях в журналах, включенных в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора наук. Всего автором опубликовано более 50 статей по теме диссертационного исследования. Практические проблемы диссертационного исследования в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий были обсуждены автором на круглом столе Правовые проблемы реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и полномочий органов местного самоуправления, проведенном Министерством регионального развития РФ 24 апреля 2007 года в Москве.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, семи глав, включающих в себя 23 параграфа, заключения, библиографического списка.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются его объект, предмет, цель, задачи, а также методологическая основа исследования, нормативная и эмпирическая база исследования, характеризуется степень разработанности проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, теоретическая и практическая значимость исследования, научная новизна диссертационного исследования, содержатся сведения об апробации результатов исследования, структуре диссертации.
В главе I Муниципально-правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий раскрывается авторская теория наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий, изучается опыт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в зарубежных странах, а также рассматриваются исторические и иные основы порядка правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ.
В параграфе 1 Теория наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий отмечается актуализация в настоящее время в науке конституционного и муниципального права как вопросов, посвященных теории компетенции в общем и компетенции местного самоуправления в частности, так и вопросов взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления. Теория компетенции местного самоуправления является философской, правовой и методологической основой теории наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий.
В связи с этим в диссертационном исследовании с учетом работ Ю. А. Тихомирова и Т. М. Бялкиной дается общее представление о теории компетенции и определяется, какое место теория наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий занимает в теории компетенции местного самоуправления. В рамках теории компетенции в работе рассматриваются понятие, сущность и содержание компетенции, включающего два элемента - предметы ведения и полномочия. В целях устранения разночтений в употреблении данного термина и обеспечения единообразия его использования отмечается необходимость скорейшего закрепления определения понятия компетенция на уровне федерального закона.
В результате анализа предметов ведения местного самоуправления делается вывод о том, что положения Федерального закона № 131 необходимо дополнить нормами об определении общего понятия предметы ведения местного самоуправления, включающего в себя не только вопросы местного значения, но и вопросы федерального и (или) регионального значения, по которым органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями, вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, при решении которых реализуется участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131, а также иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.
Полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления подразделяются на 3 группы: 1) полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения или так называемые собственные обязательные полномочия органов местного самоуправления, которые признаются за ними государством и которые органы местного самоуправления обязаны осуществлять (статья 17 Федерального закона № 131, отраслевые федеральные законы); 2) отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления наделены либо могут наделяться законом (статья 19 Федерального закона № 131); 3) государственные полномочия, в осуществлении которых органы местного самоуправления могут принимать участие без соблюдения процедуры соответствующего наделения, а также полномочия по решению иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ (статьи 14.1, 15.1, 16.1, 20 Федерального закона № 131), или так называемые собственные факультативные полномочия органов местного самоуправления, которые реализуются указанными органами по своему усмотрению.
В указанном параграфе наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями рассматривается как один из способов перераспределения компетенции между субъектами публичного права, а также как одна из основных форм взаимодействия (взаимоотношений) органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Относительно сущности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями следует отметить следующее. С принятием Федерального закона № 131 соответствующее наделение необходимо рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляет собой один из институтов муниципального права. В связи с этим в работе приводятся отличительные признаки указанного института. В узком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является первоначальной стадией или предварительным условием осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Сущность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в связи с этим также необходимо рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий представляет собой несколько последовательных стадий: соответствующее наделение, передачу органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, собственно осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроль за ним, прекращение указанного осуществления и ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. В узком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является одним из субинститутов института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Таким образом, теория наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий занимает одно из ведущих мест в теории компетенции местного самоуправления, основывается на ее основных постулатах и является ее логическим продолжением.
В параграфе 2 Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в зарубежных странах анализируется законодательство иностранных государств, а также работы российских и зарубежных ученых-юристов (Ф.-Л. Кнемейера, Г. Еллинека, Ш. Мюкля, П.Й. Теттингера, Х. Витмайера и других), позволяющие выявить основные тенденции развития института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в зарубежных странах. В отличие от РФ в законодательстве зарубежных стран для обозначения соответствующего наделения, как правило, используется термин делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления.
Анализ иностранного законодательства позволяет прийти к следующему выводу. Несмотря на то что в зарубежных странах органы местного самоуправления структурно не отделены от системы органов государственной власти, положение о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями встречается как в конституциях зарубежных стран, так и в иных правовых актах. Практика современного зарубежного законодательства свидетельствует о том, что институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является необходимым элементом правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления в любом государстве.
Институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями получил широкое распространение в законодательстве и практике зарубежных стран. Проводя сравнительный анализ российского законодательства и законодательства зарубежных стран в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, можно выявить как определенные сходства, так и различия в правовом регулировании указанных отношений.
Например, похожими в РФ и за рубежом являются: реализация принципа субсидиарности при соответствующем наделении; виды отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления; негативные тенденции к увеличению объема отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления для осуществления; реализация принципа обязательной передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий; порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; ответственность органов местного самоуправления за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий и т. д.
Значительный положительный опыт зарубежных стран в сфере осуществления отдельных государственных полномочий на уровне местного самоуправления может быть полезен для развития достаточно молодого института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в законодательстве РФ о местном самоуправлении. Например, в качестве положительного опыта зарубежных стран должны быть восприняты такие вопросы, которые в перспективе могут получить развитие в российском законодательстве, а именно: предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления; разнообразные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, помимо законов (иные нормативные правовые акты, договоры и т. п.); учет мнения органов местного самоуправления при соответствующем наделении; формы и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и т. д.
Вместе с тем в некоторых вопросах положительный опыт российского законодательства в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями также может быть воспринят зарубежными странами. Например, у РФ есть чему поучиться в таких вопросах, как практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не только органами государственной власти субъектов РФ, но и органами государственной власти РФ; решение вопросов с одновременностью передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий; определение субвенций в качестве единственно возможной формы передачи финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, и порядок их передачи органам местного самоуправления для соответствующих целей и т. п.
В параграфе 3 Основы правового регулирования порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ рассматриваются исторические и правовые основы правового регулирования порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ. С учетом развития российского законодательства, регулирующего отношения в сфере местного самоуправления, условно выделяется три этапа становления правового института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ.
Первый этап: с 6 июля 1991 года по 12 декабря 1993 года, то есть со дня принятия Закона РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 О местном самоуправлении в РСФСР до дня принятия Конституции РФ от 12 декабря 1993 года. Для первого этапа становления правового института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ характерно отсутствие конституционного регулирования отношений, связанных с указанным наделением, договорной порядок передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также фактическое отсутствие практики соответствующей передачи.
Второй этап: с 12 декабря 1993 года по 6 октября 2003 года, то есть со дня принятия Конституции РФ до дня принятия Федерального закона № 131. Для второго этапа становления правового института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ характерно наличие конституционного регулирования отношений, связанных с указанным наделением, отсутствие достаточного регулирования указанных отношений в федеральном законодательстве, а также широкая положительная практика законодательства субъектов РФ о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Практика субъектов РФ в области правового регулирования порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями имела огромное положительное значение для развития федерального законодательства в указанной сфере. Можно сказать, что именно из законодательства субъектов РФ о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выросла глава 4 Федерального закона № 131.
Третий этап: с 6 октября 2003 года, то есть со дня принятия Федерального закона № 131, по настоящее время. Глава 4 Федерального закона № 131 является первой попыткой урегулировать на федеральном законодательном уровне порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В настоящее время отсутствует объективная необходимость принятия отдельного федерального закона об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ. Указанные отношения уже являются предметом правового регулирования Федерального закона № 131. И если есть необходимость в чем-то усовершенствовать правовое регулирование порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, то это возможно сделать через изменение или дополнение соответствующих положений Федерального закона № 131.
Положение Федерального закона № 131 о том, что порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регулируется исключительно Федеральным законом № 131, не является верным. Эта норма нарушает положения статьи 73, части 4 статьи 76 Конституции РФ. В любом случае субъекты РФ должны обладать правом регулировать порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, принадлежащими исключительно субъектам РФ, то есть находящимися вне предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ. При этом соответствующие законы субъектов РФ не должны противоречить Федеральному закону № 131 и могут устанавливать дополнительные особенности порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ.
Таким образом, для третьего этапа становления института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями характерно увеличение значения федерального законодательства в правовом регулировании порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и, наоборот, значительное сокращение роли законодательства субъектов РФ в правовом регулировании указанного порядка.
В главе II Отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления рассматриваются вопросы понятия и видов отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, анализируются виды отдельных государственных полномочий, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления, основные правила наделения органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий, а также раскрываются проблемы разграничения отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения.
В параграфе 1 Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления на основании обобщения использования понятия лотдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, а также в науках теории государства и права, государственного и муниципального права рассматриваются основные точки зрения относительно определения указанного понятия.
Наибольшую практическую значимость имеет определение понятия государственные полномочия, данное так называемым методом исключения. Так, органы местного самоуправления фактически могут реализовывать определенные полномочия, никак не связанные с решением вопросов местного значения и по сути являющиеся государственными полномочиями. Вышеизложенный подход к данному понятию получил закрепление в части 1 статьи 19 Федерального закона № 131, в соответствии с которой отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом № 131 к вопросам местного значения.
Данный подход к понятию государственные полномочия позволяет наиболее полно гарантировать соблюдение прав местного самоуправления при решении спорных вопросов с органами государственной власти, касающихся определения их полномочий, например, при коллизиях в законодательстве, когда нормативные правовые акты относят к полномочиям органов местного самоуправления гораздо большее число обязанностей, чем это сделано Федеральным законом № 131. Теперь для установления сути полномочия органа местного самоуправления необходимо будет только определить, связано ли оно с решением вопросов местного значения, предусмотренных статьями 14Ц16 Федерального закона № 131. Если да, то это полномочие органа местного самоуправления по решению вопроса местного значения. Если нет, то это отдельное государственное полномочие, переданное органу местного самоуправления для осуществления.
Обобщая вышеизложенное, под государственными полномочиями в диссертационном исследовании понимается совокупность прав и обязанностей органов и должностных лиц государственной власти, которые отнесены к их ведению Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, а также полномочия органов местного самоуправления, не связанные с решением вопросов местного значения, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения РФ либо ее субъектов и выражаются в принятии правовых актов и осуществлении иных государственно-властных действий.
Органы местного самоуправления могут наделяться не всеми государственными полномочиями, а только отдельными. Передача органам местного самоуправления большого объема отдельных государственных полномочий является серьезным нарушением законодательства, поскольку фактически создает препятствия для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, фактически превращая их в зависимые от органов государственной власти структуры. В связи с этим в диссертации предлагаются основные правила, на основании которых должен определяться максимальный объем отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления для осуществления.
Критериями, позволяющими определить максимальный объем отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления, являются организационные и финансовые критерии. Например, необходимо предусмотреть, что органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, должно быть не больше количества муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Либо необходимо закрепить правило, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, должен быть не больше размера финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.
Указанные критерии позволят органам местного самоуправления на практике оспаривать в судебном порядке законы о наделении органов местного самоуправления значительным и порой непосильным объемом государственных полномочий. Кроме того, у органов государственной власти также появится объективный критерий при выборе одного из двух возможных вариантов: создавать ли для осуществления соответствующего отдельного государственного полномочия территориальный орган федерального органа государственной власти или органа государственной власти субъекта РФ либо принимать решение о наделении органов местного самоуправления соответствующими отдельными государственными полномочиями.
В параграфе 2 Виды отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления приводятся основные классификации видов отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления.
В зависимости от характера осуществления отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, подразделяются на правоприменительные и нормотворческие. По общему правилу органы местного самоуправления могут наделяться преимущественно правоприменительными отдельными государственными полномочиями. Правоприменительные отдельные государственные полномочия предполагают осуществление конкретных исполнительно-распорядительных действий органов местного самоуправления. До соответствующего наделения указанные виды отдельных государственных полномочий, как правило, осуществлялись исполнительными органами государственной власти.
Вместе с тем на практике ничто не мешает наделять органы местного самоуправления и нормотворческими отдельными государственными полномочиями. Нормотворческие отдельные государственные полномочия касаются в основном передаваемых представительным органам муниципальных образований отдельных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти РФ или субъектов РФ. Примером нормотворческих отдельных государственных полномочий является принятие представительными органами муниципальных образований нормативных правовых актов по реализации Налогового кодекса РФ в части установления отдельных элементов налогообложения по федеральному налогу на прибыль организаций, а также по системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и т. д.
В зависимости от императивности (диспозитивности) осуществления отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, подразделяются на обязательные и факультативные. Осуществление обязательных отдельных государственных полномочий является обязанностью органов местного самоуправления вне зависимости от желания органов местного самоуправления, то есть императивной. Большинство отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, относятся к числу обязательных.
Осуществление факультативных отдельных государственных полномочий является правом органов местного самоуправления, реализуемым ими по своему усмотрению, то есть диспозитивным. Факультативными отдельными государственными полномочиями являются полномочия, в осуществлении которых органы местного самоуправления вправе участвовать, но не переданные им в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131, если это участие предусмотрено федеральными законами. Факультативные отдельные государственные полномочия достаточно редко, но встречаются в законодательстве субъектов РФ.
В зависимости от того, по какому предмету ведения передаются указанные полномочия, отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, подразделяются на отдельные государственные полномочия по предметам ведения РФ, предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, предметам ведения субъектов РФ. В зависимости от времени наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями указанные полномочия подразделяются на те, которыми органы местного самоуправления были наделены в прошлом, наделены сегодня либо могут быть наделены в будущем. Кроме того, в указанном параграфе приводится классификация отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, в зависимости от областей (сфер) их осуществлении.
В параграфе 3 Виды отдельных государственных полномочий, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления на основе анализа федерального и регионального законодательства приводятся основные классификации видов отдельных государственных полномочий, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления. Их составляют наиболее важные полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ, которые в силу своей значимости могут осуществляться только на государственном уровне.
Во-первых, к отдельным государственным полномочиям, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления, относятся отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления не могут наделяться в силу прямого указания в Конституции РФ, конституции (уставе) субъекта РФ, федеральном законе или законе субъекта РФ на то, что эти полномочия могут осуществляться только определенными органами или должностными лицами государственной власти. Вместе с тем упоминание об указанной группе отдельных государственных полномочий, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления, в настоящее время отсутствует в федеральном законодательстве. В связи с этим необходимо, чтобы в федеральных законах и законах субъектов РФ, определяющих правовое положение соответствующих органов и должностных лиц государственной власти, указывалось бы, какие именно из перечисляемых полномочий могут осуществляться только указанными органами и должностными лицами государственной власти.
Во-вторых, к отдельным государственным полномочиям, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления, относятся отдельные государственные полномочия, в отношении которых имеется прямое указание на то, что этими полномочиями не могут быть наделены органы местного самоуправления или эти полномочия запрещено передавать органам местного самоуправления. Следует отметить, что федеральное законодательство до сих пор не предусматривает виды отдельных государственных полномочий органов государственной власти РФ по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, которыми органы местного самоуправления не могут наделяться федеральными законами. Указанный пробел нуждается в скорейшем восполнении. Но зато пунктом 6 статьи 26.3 Федерального законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации впервые на федеральном законодательном уровне закрепляется перечень отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления. Запреты на передачу отдельных государственных полномочий субъектов РФ органам местного самоуправления содержатся также в законах субъектов РФ.
В-третьих, к отдельным государственным полномочиям, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления, фактически относятся отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления были или могли быть наделены ранее. В работе приводятся примеры отдельных государственных полномочий, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления, по каждой из изложенных групп.
В параграфе 4 Основные правила наделения органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий на основании практики реализации федерального и регионального законодательства делаются выводы об основных правилах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам ведения РФ, предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, предметам ведения субъектов РФ.
По предметам ведения РФ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется: 1) непосредственно самими федеральными законами; 2) иными федеральными законами, если возможность такого наделения предусмотрена в основном отраслевом федеральном законе; 3) законами субъектов РФ, если это прямо предусмотрено федеральными законами. Если в федеральном законе не содержится прямого разрешения субъектам РФ наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ по предметам ведения РФ, переданными субъекту РФ для осуществления федеральным законом, субъекты РФ не вправе передавать эти полномочия органам местного самоуправления.
По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется: 1) непосредственно самими федеральными законами отдельными государственными полномочиями РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; 2) иными федеральными законами отдельными государственными полномочиями РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, если возможность такого наделения предусмотрена в основном отраслевом федеральном законе; 3) законами субъектов РФ отдельными государственными полномочиями РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, если это прямо предусмотрено федеральными законами 4) законами субъектов РФ отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, если это прямо предусмотрено федеральными законами; 5) законами субъектов РФ теми отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, которые отнесены отраслевыми федеральными законами к компетенции органов государственной власти субъектов РФ, даже если возможность наделения такими государственными полномочиями прямо не предусмотрена федеральными законами. Например, несмотря на отсутствие соответствующих положений в Кодексе РФ об административных правонарушениях, судебная практика признает правомерным наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению дел об административных правонарушениях административными комиссиями, создаваемыми в системе органов местного самоуправления; 6) иными законами субъектов РФ отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, если возможность такого наделения предусмотрена в основном отраслевом законе субъекта РФ.
По предметам ведения субъектов РФ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ осуществляется законами субъектов РФ, в частности: 1) непосредственно самими законами субъектов РФ; 2) иными законами субъектов РФ, если возможность такого наделения предусмотрена в основном отраслевом законе субъекта РФ. В работе делается анализ основных нарушений, встречающихся в законодательстве субъектов РФ при наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, ставшими предметом правового регулирования договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, должно осуществляться таким же образом, как и в отношении отдельных государственных полномочий, разграниченных федеральными законами. В договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ может быть включено положение о запрете наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, ставшими предметом указанного договора.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, ставшими предметом правового регулирования соглашений о передаче федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ, осуществляется только в тех случаях, которые должны быть прямо предусмотрены указанными соглашениями. В указанное соглашение может быть включено положение о запрете наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, ставшими предметом данного соглашения. Не должно производиться наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, ставшими предметом правового регулирования соглашений о передаче органами исполнительной власти субъектов РФ осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти.
В данном параграфе рассматривается также вопрос о конкретности состава отдельных государственных полномочий в законах о соответствующем наделении. Состав отдельного государственного полномочия отличается от вида отдельного государственного полномочия как частное от общего. Например, по одному виду отдельного государственного полномочия может быть несколько составов отдельных государственных полномочий. Состав конкретизирует полномочия органов местного самоуправления по осуществлению определенного вида отдельного государственного полномочия, делает их более понятными и доступными для органов местного самоуправления. Состав отдельных государственных полномочий может отличаться в законах различных субъектов РФ по одному и тому же виду отдельного государственного полномочия.
В законах, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий, необходимо предусматривать конкретность состава отдельных государственных полномочий. Критериями, на основании которых правильно оценивается конкретность состава отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления для осуществления, являются: возможность произведения расчета финансовых средств для осуществления отдельного государственного полномочия; возможность осуществления контроля за осуществлением отдельного государственного полномочия и т. п. Неконкретность состава отдельных государственных полномочий является основанием для обращения органов местного самоуправления в суд с исками о признании закона субъекта РФ о соответствующем наделении недействующим и не подлежащим применению.
В параграфе 5 Разграничение отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения рассматриваются вопросы отнесения отдельных государственных полномочий к полномочиям по решению вопросов местного значения и, наоборот, отнесения полномочий по решению вопросов местного значения к отдельным государственным полномочиям, а также приводятся отличия наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и конкретизации вопросов местного значения.
Сегодня относить отдельные государственные полномочия к полномочиям по решению вопросов местного значения возможно только через изменение или дополнение перечней вопросов местного значения, содержащихся в Федеральном законе № 131. Нельзя предусматривать новые вопросы местного значения в отраслевых федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, поскольку полномочия по их решению будут считаться отдельными государственными полномочиями. В научной литературе отнесение отдельных государственных полномочий к полномочиям по решению вопросов местного значения получило наименование линкорпорация. К вопросам местного значения могут быть отнесены вопросы, входящие в предметы ведения органов государственной власти, если полномочия, связанные с решением данных вопросов, могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления в качестве отдельных государственных полномочий.
Наряду с отнесением отдельных государственных полномочий к полномочиям по решению вопросов местного значения в федеральном законодательстве встречается и обратный процесс, при котором полномочия по решению вопросов местного значения относятся к отдельным государственным полномочиям. Такое отнесение осуществляется фактически посредством исключения отдельных вопросов местного значения из числа установленных Федеральным законом № 131. Причинами отнесения полномочий по решению вопросов местного значения к отдельным государственным полномочиям является необходимость централизации отдельных полномочий в силу их важности для государства.
В некоторых случаях органы местного самоуправления ошибочно наделяются законами субъектов РФ отдельными государственными полномочиями, которые по своей сути являются полномочиями по решению вопросов местного значения. Указанное наделение противоречит федеральному законодательству, так как полномочия по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства со стороны органов государственной власти. Включая же полномочия по решению вопросов местного значения в режим отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ таким способом пытаются поставить осуществление таких полномочий под свой контроль.
Достаточно часто в литературе и на практике не проводятся четкие различия между институтом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и конкретизацией вопросов местного значения отраслевыми федеральными законами. Большинство вопросов местного значения сформулированы в Федеральном законе № 131 достаточно общо и размыто. Поэтому практически по каждому вопросу местного значения принят и действует отраслевой федеральный закон, определяющий полномочия органов местного самоуправления по решению соответствующего вопроса и таким образом его конкретизирующий.
В целях облегчения жизни правоприменителю, не обладающему специальными познаниями в области муниципального права, федеральному законодателю при определении полномочий органов местного самоуправления в отраслевых законах следует прямо указывать, является ли излагаемое полномочие полномочием по решению вопроса местного значения или отдельным государственным полномочием, передаваемым органам местного самоуправления для осуществления. Это на практике позволит избежать многочисленных споров о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Глава III Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена определению понятия, рассмотрению целей, принципов, форм, способов, субъектов, порядка и сроков наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В параграфе 1 Понятие, цели и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на основании обобщения использования понятия наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, а также в науках теории государства и права, государственного и муниципального права рассматриваются основные точки зрения относительно определения указанного понятия.
Особое внимание в работе уделяется вопросу употребления термина делегирование государственных полномочий и его соотношения с понятием наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. По мнению автора, термин наделение может использоваться в качестве синонима термину делегирование. В связи с этим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями означает делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий на возвратной основе для их осуществления. Указанное определение не исключает использования понятия делегирование в том значении, в котором оно употребляется в науках теории государства и права, конституционного права. Это позволяет также рассматривать наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в качестве формы делегирования полномочий с одного уровня власти на другой. Вместе с тем, исходя из различных точек зрения на указанную проблему, необходимо определение понятия наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в статье 19 Федерального закона № 131.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в первую очередь, способствует реализации так называемого принципа субсидиарности. Принцип субсидиарности предполагает, что решения органов власти должны приниматься как можно ближе к гражданину, а конкретные публично-властные полномочия должны осуществляться органами публичной власти уровня, обладающего условиями для наиболее эффективной реализации соответствующих полномочий. Поскольку местное самоуправление представляет собой уровень политического участия и решения вопросов, наиболее приближенный к гражданину, все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти.
В диссертации рассматриваются основные точки зрения относительно целей наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К таковым целям различными авторами относятся: повышение эффективности осуществления отдельных государственных полномочий, содействие децентрализации власти в государстве, повышения активности и ответственности органов местного самоуправления и т. п.
Под принципами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понимаются основополагающие начала такого наделения. Основные принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо закрепить в Федеральном законе № 131. К основным принципам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями относятся принципы: 1) законности; 2) социально-экономинческой обоснованнности; 3) дополнительности; 4) материально-финансовой обеспеченности; 5) сочетания интересов государства и интеренсов муниципальных образований; 6) учета интересов насенления, проживающего на территории мунинципального образованния, исторических и иных местных традинций; 7) самостоятельности органов местного санмоуправления в вынборе форм и методов осуществленния переданных им отдельных государстнвенных полномочий; 8) создания гражданам возможности для учанстия в государственнном управлении; 9) гласности; 10) содействия органов государственной влансти органам местного самоуправления в осуществлении отндельных государстнвенных полномочий; 11) подконтрольности осуществления отдельных государственных полномочий; 12) ответственности и т.п.
В параграфе 2 Формы и способы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями под формой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понимается правовой акт органа государственной власти, которым закрепляются положения о соответствующем наделении.
Согласно Конституции РФ только закон является единственно возможной правовой формой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Исходя из особенностей того или иного вида отдельного государственного полномочия другими федеральными законами могут устанавливаться дополнительные требования к содержанию федеральных законов или законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам ведения РФ или предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, помимо перечисленных в части 6 статьи 19 Федерального закона № 131.
Субъекты РФ вправе устанавливать дополнительные требования к содержанию законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ. При этом субъектам РФ запрещено устанавливать такие требования к содержанию законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые будут противоречить Федеральному закону № 131 (например, предусматривать меньшее количество требований по сравнению с Федеральным законом № 131, изменять их содержание и т. п.).
На практике наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями федеральными законами или законами субъектов РФ может осуществляться несколькими способами. При этом способом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является методика, юридическая техника изложения положений о соответствующем наделении в законе. Основными способами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями являются принятие специальных законов о наделении органов местного самоуправления одним или несколькими видами отдельных государственных полномочий, а также включение положений о наделении органов местного самоуправления одним или несколькими видами отдельных государственных полномочий в какой-либо отраслевой закон.
В указанном параграфе рассматриваются иные помимо закона формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, получившие распространение на практике, но при этом противоречащие Конституции РФ и Федеральному закону № 131, в том числе договоры (соглашения). Учитывая все положительные моменты, которыми могут обладать договоры (соглашения) о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также требования Конституции РФ, предъявляемые к форме такого наделения, заключение подобных договоров (соглашений) на уровне РФ или субъекта РФ теоретически возможно, но только при их обязательном утверждении законодательными (представительными) органами государственной власти РФ или субъекта РФ и превращении, таким образом, в федеральный закон либо закон субъекта РФ. При этом содержание такого договора (соглашения) должно соответствовать требованиям части 6 статьи 19 Федерального закона № 131. Дополнительно возможно утверждение данного договора (соглашения) представительным органом муниципального образования, заключившего указанный договор.
Проблематичным на сегодняшний день является вопрос о последствиях несоблюдения формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон № 131 не предусматривает правовых последствий как за несоблюдение формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в целом (например, соответствующее наделение правовыми актами иной, нежели закон, формы), так и за несоответствие законов требованиям части 6 статьи 19 Федерального закона № 131. Санкцией за несоблюдение формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно быть признание указанного правового акта недействующим и не подлежащим применению. В целях восполнения указанных пробелов необходимо внести соответствующие изменения в главу 4 Федерального закона № 131.
В параграфе 3 Субъекты наделения отдельными государственными полномочиями проводится анализ, во-первых, субъектов, обладающих правом наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, и, во-вторых, субъектов, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями.
Исходя из того, что в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями только законом, субъектами, обладающим правом наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, могут быть только органы, обладающие правом принимать нормативные правовые акты в форме закона, а именно: Федеральное Собрание РФ и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ.
В Федеральном законе № 131 красной линией проходит мысль о том, что отдельными государственными полномочиями наделяются именно органы местного самоуправления, а не муниципальные образования в целом. Вопрос о субъектах, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями, требует отдельного рассмотрения видов муниципальных образований, органы местного самоуправления которых могут наделяться отдельными государственными полномочиями, а также органов местного самоуправления, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями.
Федеральный закон № 131 исходит из того, что отдельными государственными полномочиями по общему правилу могут наделяться органы местного самоуправления муниципального района или городского округа. И наоборот, органы местного самоуправления городских и сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения по общему правилу не могут наделяться отдельными государственными полномочиями. В противовес общим положениям статьи 2 Федерального закона № 131 частью 3 статьи 19 Федерального закона № 131 предусмотрена частная норма, в соответствии с которой отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.
Таким образом, иными федеральными законами, помимо Федерального закона № 131, а также законами субъектов РФ может быть предусмотрено, что отдельными государственными полномочиями будут наделяться органы местного самоуправления городских, сельских поселений и внутригородских территорий городов федерального значения. При этом федеральный законодатель ничем не ограничивает ни себя, ни региональных законодателей в принятии решений о наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления городских, сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения. В связи с этим остается неясным, для чего нужно было в Федеральном законе № 131 формулировать какие-то дополнительные требования к указанным муниципальным образованиям о возможности осуществления отдельных государственных полномочий. Ведь фактически исключение о возможности наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления городских, сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения ничем не ограничено и, таким образом, становится шире основного правила о возможности соответствующего наделения только органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
В связи с этим в статье 19 Федерального закона № 131 необходимо либо четко зафиксировать правила, при которых органы местного самоуправления городских, сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения смогут наделяться отдельными государственными полномочиями, либо исключить положения о приоритетном наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Наиболее предпочтительным нам кажется второй вариант, поскольку именно он получил распространение на практике.
Отдельными государственными полномочиями наделяются как органы местного самоуправления всех муниципальных образований РФ или субъекта РФ, так и органы местного самоуправления муниципальных образований определенного вида или конкретных муниципальных образований, наименования которых должны определяться соответственно в федеральном законе или законе субъекта РФ.
Проблема определения органов местного самоуправления, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями, должна разрешаться следующим образом. Федеральные законы, законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления нормотворческими отдельными государственными полномочиями, могут указывать в качестве субъекта, наделяемого указанными полномочиями, представительный орган муниципального образования, поскольку, во-первых, иные полномочия только этого органа местного самоуправления могут дополнительно определяться законами; именно этот орган местного самоуправления обладает приоритетным правом устанавливать правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, в том числе по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий. Федеральные законы, законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления нормотворческими отдельными государственными полномочиями, могут не указывать субъекта, наделяемого указанными полномочиями. В этом случае субъект, осуществляющий указанные полномочия, будет определяться представительным органом муниципального образования.
Федеральные законы, законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления правоприменительными отдельными государственными полномочиями, не должны указывать в качестве субъекта, наделяемого указанными полномочиями, какой-либо орган или должностное лицо местного самоуправления, поскольку указанные полномочия будут осуществляться иными, помимо представительного, органами или должностными лицами местного самоуправления (главой муниципального образования, главой местной администрации, местной администрацией или ее структурным подразделением и т. д.). Определение компетенции указанных органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе по осуществлению отдельных государственных полномочий, находится исключительно в компетенции представительного органа муниципального образования, реализуемой им при принятии устава муниципального образования и иных нормативных муниципальных правовых актов, в том числе при установлении структуры органов местного самоуправления, местной администрации.
Наименования органов местного самоуправления могут предусматриваться в законах субъектов РФ по общим вопросам местного самоуправления, принимаемых в развитие Федерального закона № 131, которые не касаются определения компетенции органов местного самоуправления. И наоборот, законами субъектов РФ, определяющими компетенцию органов местного самоуправления, в том числе законами о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, не могут определяться наименования конкретных органов местного самоуправления, наделяемых такими полномочиями. Следовательно, законы о соответствующем наделении должны содержать формулировки о наделении правоприменительными отдельными государственными полномочиями абстрактных органов местного самоуправления. Конкретный орган или должностное лицо местного самоуправления, осуществляющие указанные полномочия, а также их наименования должны определяться муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования об осуществлении указанных полномочий.
В параграфе 4 Порядок и сроки наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями рассматривается в широком и узком аспектах. В широком аспекте порядок соответствующего наделения является предметом правового регулирования института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В этом случае порядок соответствующего наделения рассматривается как совокупность общественных отношений, регулируемых правовыми нормами в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В узком аспекте порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляет собой процесс прохождения и принятия проекта закона о соответствующем наделении. В указанном параграфе порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями рассматривается во втором узком аспекте.
В работе рассматриваются вопросы подготовки проекта закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, внесения органами местного самоуправления предложений о передаче им отдельных государственных полномочий, подготовки социально-экономического (финансово-экономического) обоснования проекта закона о соответствующем наделении, заключения уполномоченного на то органа исполнительной власти субъекта на проект соответствующего закона, согласования указанного проекта закона.
В указанном параграфе рассматриваются различные точки зрения по поводу вопроса о необходимости получения органами государственной власти согласия органов местного самоуправления на наделение отдельными государственными полномочиями. По мнению автора, неверными являются как точка зрения о том, что при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями вообще не нужно предварительно советоваться с ними об этом, так и та, которая предполагает возможность органов местного самоуправления путем принятия юридически властного решения отказываться от наделения их отдельными государственными полномочиями в одностороннем порядке.
Пункт 6 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года устанавливает правило, в соответствии с которым необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования принятия любых решений, непосредственно их касающихся. Исходя из вышеизложенного, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо учитывать их мнение по данному вопросу. Органы государственной власти обязаны прислушиваться к мнению органов местного самоуправления по вопросу соответствующего наделения, оценивать его объективность и, только взвесив все за и против, принимать решение о наделении соответствующих органов отдельными государственными полномочиями. Органы государственной власти должны воздерживаться от принятия решений о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в случае, если из возражений соответствующих органов следует объективная невозможность осуществления ими указанных полномочий. При этом органы местного самоуправления не вправе путем принятия юридически властного решения отказываться от наделения их отдельными государственными полномочиями в одностороннем порядке без указания объективных причин такого отказа. В случае принятия органами государственной власти закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при их возражении против этого, последние вправе обжаловать данный закон в судебном порядке и исполнять его в том объеме, в каком он обеспечен материальными ресурсами и финансовыми средствами.
На основании изложенного у субъектов РФ есть достаточно обширное поле деятельности в урегулировании отношений в сфере порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в узком аспекте на своем региональном уровне, поскольку все вышеуказанные положения не нашли отражение в федеральном законодательстве. И таким образом, законы субъектов РФ о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями имеют полное право на существование.
В соответствии с частью 4 статьи 19 Федерального закона № 131 органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Большинство отдельных государственных полномочий, как правило, не имеют определенного срока действия. В связи с этим, следуя формулировке Федерального закона 131, такие отдельные государственные полномочия должны передаваться органам местного самоуправления на неограниченный срок. Напротив, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на определенный срок действия является исключением из общего правила и возможно, только если данные полномочия имеют определенный срок действия.
Федеральным законом № 131 разводится момент принятия и вступления в силу закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, с одной стороны, и момент введения в действие указанного закона - с другой. Исходя из изложенной формулировки возможны следующие ситуации: 1) закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями принимается, вступает в силу, а затем вводится в действие ежегодно в том порядке, который предусмотрен Федеральным законом № 131; 2) закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями принимается, вступает в силу, но так никогда и не вводится в действие в связи с тем, что законом о бюджете на соответствующий финансовый год не предусматривается предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий; 3) закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями принимается, вступает в силу, затем вводится в действие на один год или несколько лет, когда в бюджете на соответствующий финансовый год предусматривается предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий, а потом приостанавливает свое действие на год или несколько лет, когда в бюджете на соответствующий финансовый год не было предусмотрено предоставление указанных субвенций. Приостановление действия закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться посредством принятия специального закона либо указания на это в законе о соответствующем бюджете на очередной финансовый год. При появлении финансовых средств на осуществление отдельных государственных полномочий указанный закон может быть опять введен в действие.
В главе IV Передача органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий рассматриваются вопросы обязательности передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, а также формы, порядок и иные вопросы передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.
В параграфе 1 Обязательность передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий рассматриваются общие правила передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, в том числе раскрываются принципы обязательности, достаточности и одновременности такой передачи.
Обязанность передачи материальных ресурсов или финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, возлагается на органы государственной власти того уровня власти, законом которого органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями. Отсутствие в законе о соответствующем наделении положений о передаче органам местного самоуправления материальных ресурсов или финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, либо указание на то, что отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления за счет средств местных бюджетов, является основанием для признания судом указанного закона противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению.
Очень часто возникает вопрос о том, возможно ли на практике наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств. При соответствующем наделении органам государственной власти всегда следует выяснить, существует ли необходимость в передаче органам местного самоуправления финансовых средств и материальных ресурсов либо такая необходимость отсутствует.
Если говорить о финансовых средствах, то здесь действительно очень трудно представить ситуацию, когда органам местного самоуправления не потребуются финансовые средства для осуществления отдельных государственных полномочий. Осуществление любых, даже самых незначительных отдельных государственных полномочий, в том числе нормотворческих или факультативных, всегда сопряжено с человеческим фактором и поэтому всегда требует как трудовых, так и материальных затрат, а значит, и финансового обеспечения для их оплаты. Поэтому наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых средств не допускается.
Если говорить о материальных ресурсах, то тут ситуация совершенно иная. На практике возникают такие ситуации, когда необходимость в передаче органам местного самоуправления материальных ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий отсутствует. Например, органам местного самоуправления явно не потребуется передача материальных ресурсов для осуществления нормотворческих отдельных государственных полномочий, поскольку новых помещений и транспорта представительному органу муниципального образования для принятия еще одного нормативного муниципального правового акта не потребуется, а затраты на материально-техническое обеспечение указанного полномочия могут быть включены в расчет финансовых средств, необходимых для осуществления данных полномочий. В этом случае указанные материальные ресурсы могут быть приобретены органами местного самоуправления самостоятельно за счет финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий. Такая же ситуация складывается и при наделении органов местного самоуправления некоторыми правоприменительными отдельными государственными полномочиями, например, по составлению протоколов об административных правонарушениях, а также факультативными отдельными государственными полномочиями.
На основании изложенного в статье 19 Федерального закона № 131 необходимо исключить пункт 4 части 6, закрепляющий в качестве обязательного требования к закону о соответствующем наделении указание перечня подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня. Вместо этого статью 19 Федерального закона необходимо дополнить положениями о факультативности передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов в зависимости от наличия необходимости для осуществления отдельных государственных полномочий.
При передаче материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, важно учитывать их соразмерность передаваемым полномочиям и, следовательно, достаточность для надлежащей реализации этих полномочий. От достаточности передаваемых органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, напрямую будут зависеть пределы осуществления данных полномочий указанными органами, соблюдение прав граждан, а также пределы ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий.
Момент передачи материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, может не совпадать с моментом вступления в силу закона о соответствующем наделении. Но в любом случае передача органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, должна производиться до момента начала осуществления этих полномочий. Использование органами местного самоуправления собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий не должно освобождать органы государственной власти от обязанности соответствующей передачи государственных материальных ресурсов и финансовых средств для указанных целей или являться основанием для снижения объемов их предоставления.
В параграфе 2 Передача органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий рассматриваются формы и порядок соответствующей передачи.
Формами передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, являются передача государственного имущества в муниципальную собственность, безвозмездное пользование или управление органов местного самоуправления. Соответствующие изменения необходимо внести в часть 6 статьи 19 Федерального закона № 131. Передача материальных ресурсов органам местного самоуправления в хозяйственное ведение или оперативное управление при наделении их отдельными государственными полномочиями не соответствует федеральному законодательству.
В диссертации приводятся возможные случаи передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, в управление. Указанная передача в управление возможна при их наделении таким видом отдельного государственного полномочия, как управление собственностью субъекта РФ. При этом передача органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, в управление будет означать возможность органов местного самоуправления от имени субъекта РФ осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения собственностью субъекта РФ. Кроме того, передача органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, в управление возможна при наделении органов местного самоуправления такими отдельными государственными полномочиями, которые связаны с организацией предоставления отдельных услуг в государственных учреждениях субъекта РФ, передаваемых в управление органов местного самоуправления. В связи с этим в части 6 статьи 19 Федерального закона № 131 необходимо уточнить, что же понимается под возможностью передачи материальных ресурсов в управление органов местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий.
Положения об условиях применения той или иной формы передачи материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, нужно закрепить в Федеральном законе № 131 в зависимости от срока, на который органы местного самоуправления наделены соответствующими полномочиями. Например, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок должно сопровождаться передачей необходимых материальных ресурсов в муниципальную собственность. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на определенный срок должно сопровождаться передачей необходимых материальных ресурсов в безвозмездное пользование или управление органов местного самоуправления.
Порядок передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, устанавливается законом о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, который должен предусматривать либо перечень подлежащих передаче в безвозмездное пользование, управление или муниципальную собственность материальных ресурсов, либо порядок определения данного перечня.
Правилом становится закрепление в законах, предусматривающих соответствующее наделение, порядка определения перечня подлежащих передаче в безвозмездное пользование, управление либо муниципальную собственность материальных ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий. Установление указанного порядка может осуществляться как законодательными (представительными) органами государственной власти, так и исполнительными органами государственной власти РФ или субъектов РФ. При этом в целях осуществления отдельных государственных полномочий материальные ресурсы передаются в муниципальную собственность либо органам местного самоуправления в безвозмездное пользование или управление безвозмездно.
Порядок передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, предполагает: 1) подготовку перечня подлежащих передаче в безвозмездное пользование, управление либо муниципальную собственность материальных ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, включая его согласование с соответствующими органами местного самоуправления; 2) принятие решения уполномоченным органом государственной власти о передаче соответствующих материальных ресурсов в безвозмездное пользование, управление либо муниципальную собственность; 3) подписание договора о передаче материальных ресурсов, находящихся соответственно в федеральной собственности или собственности субъекта РФ, в муниципальную собственность либо органам местного самоуправления в безвозмездное пользование или управление; 4) передача указанных материальных ресурсов органам местного самоуправления на основании актов приема-передачи.
В параграфе 3 Передача органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий дается детальный анализ определения расчета, форм, закрепления и порядка передачи органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.
Противоречат пункту 3 части 6 статьи 19 Федерального закона № 131 такие положения законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые относят вопрос об определении способа (методики) расчета нормативов для определения общего объема финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, к правовому регулированию другими законами либо компетенции исполнительных органов государственной власти.
Способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, могут как включать федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты, так не включать их. В работе определяются основные показатели, которые обычно используются на практике при изложении формул расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления отдельных государственных полномочий.
В указанном параграфе обосновываются причины установления субвенции в качестве единственно возможной формы передачи органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий. Субвенции имеют определенное целевое назначение и поэтому могут быть расходованы органами местного самоуправления только на осуществление отдельных государственных полномочий. В работе рассматриваются также формы передачи органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, которые предусматривались законами субъектов РФ и в разное время признавались противоречащими федеральному закону.
Распределение субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ утверждается законом о бюджете субъекта РФ по каждому муниципальному образованию и виду субвенции. В случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений распределение указанных субвенций между бюджетами поселений утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района. Закрепление законами субъектов РФ о бюджете на финансовый год субвенций для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ без наличия закона субъекта РФ о соответствующем наделении либо при условии последующего принятия указанного закона противоречит Федеральному закону № 131.
В работе проводится детальный анализ федерального законодательства, определяющего порядок формирования федерального фонда компенсаций и регионального фонда компенсаций в качестве основных элементов порядка передачи органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий. На уровне субъектов РФ порядок предоставления субвенций из регионального фонда компенсаций устанавливается законами о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, межбюджетных отношениях, бюджете субъекта РФ на финансовый год либо принимаемыми в их развитие нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
В главе V Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий рассматриваются вопросы понятия и правового регулирования осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, субъекты, осуществляющие отдельные государственные полномочия, порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и использования органами местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий.
В параграфе 1 Понятие и правовое регулирование осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий рассматриваются основные точки зрения относительно определения понятия лосуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Органы местного самоуправления обязаны реализовывать предписания закона о наделении указанных органов отдельными государственными полномочиями. Исключения из указанного правила составляют: 1) осуществление органами местного самоуправления факультативных отдельных государственных полномочий, которое является правом органов местного самоуправления, реализуемым ими по своему усмотрению; 2) случаи непередачи органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий. В этом случае у органов местного самоуправления появляется право осуществлять отдельные государственные полномочия в пределах переданных им материальных ресурсов и финансовых средств.
Принятие закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями означает, что указанные полномочия должны осуществляться именно органами местного самоуправления. Органы государственной власти со дня введения в действие указанного закона не могут одновременно осуществлять указанные полномочия. Исключением из данного правила является осуществление органами местного самоуправления факультативных отдельных государственных полномочий. При осуществлении органами местного самоуправления факультативных отдельных государственных полномочий должна сохраниться обязанность органов государственной власти параллельно осуществлять указанные полномочия.
Основанием осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, как правило, является закон о соответствующем наделении. Но на практике встречаются случаи осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении. При этом такое осуществление может быть как правомерным, так и неправомерным. Примерами правомерного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без закона о соответствующем наделении является, во-первых, участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий и, во-вторых, последующее узаконение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении.
В работе проводится детальный анализ такого вновь появившегося в федеральном законодательстве понятия, как лучастие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий. В частности, выделяются специфические признаки участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, отличающие его от простого осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Появление в Федеральном законе № 131 механизма участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий может иметь определенные негативные последствия, поскольку увеличение числа таких государственных полномочий приводит фактически к возможности органов государственной власти передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия без соблюдения процедуры соответствующего наделения и без передачи необходимых для осуществления указанных полномочий материальных ресурсов и финансовых средств.
Неправомерными являются случаи осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми могут быть наделены указанные органы, без наличия закона о соответствующем наделении при отсутствии последующего узаконения данного осуществления или так называемое присвоение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также превышение органами местного самоуправления переданных им законом отдельных государственных полномочий.
В связи с этим под осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий понимается реализация указанными органами закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями либо правомерное осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении путем принятия правовых актов и исполнения иных государственно-властных действий.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как полное освобождение органов государственной власти от обязанностей по правовому регулированию осуществления указанных полномочий. В связи с этим законами о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями могут быть предусмотрены полномочия соответственно федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов РФ по изданию нормативных правовых актов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Случаи издания указанных нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов РФ должны быть прямо предусмотрены законами о соответствующем наделении.
Муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий могут приниматься на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и законами субъектов РФ. Следовательно, возможность принятия муниципального правового акта может быть как прямо предусмотрена, так не предусмотрена законом о соответствующем наделении, главное, чтобы муниципальный правовой акт по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий был направлен на исполнение положений указанного закона. Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий устанавливается прежде всего нормативным муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе заключать договоры о порядке осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основании и во исполнение законов о соответствующем наделении. В данных договорах отражается порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, порядок проведения отдельных мероприятий по осуществлению указанных полномочий, порядок передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств для указанных целей и т. п.
В параграфе 2 Субъекты, осуществляющие отдельные государственные полномочия делается вывод о том, что на практике субъекты, осуществляющие отдельные государственные полномочия, отличаются от субъектов, наделяемых отдельными государственными полномочиями.
Субъектами, осуществляющими отдельные государственные полномочия, выступают: 1) органы местного самоуправления: местная администрация, а также представительный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления; 2) должностные лица местного самоуправления: глава местной администрации, глава муниципального образования, муниципальные служащие, в должностные обязанности которых входит исполнение определенных обязанностей по осуществлению отдельных государственных полномочий.
В работе опровергается тезис о том, что отдельные государственные полномочия могут осуществляться исключительно местной администрацией. Так, представительный орган муниципального образования в сфере осуществления отдельных государственных полномочий осуществляет нормотворческие отдельные государственные полномочия; принимает муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий; определяет субъектов, осуществляющих отдельные государственные полномочия в муниципальном образовании; контролирует осуществление отдельных государственных полномочий иными субъектами и т. п.
В параграфе рассматриваются основные права и обязанности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа), определяемые законами субъектов РФ в связи с осуществлением им отдельных государственных полномочий.
Помимо органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществлять отдельные государственные полномочия на практике могут и муниципальные учреждения, а также иные некоммерческие организации в тех случаях, когда уставами данных организаций будет предусмотрен запрет на занятие предпринимательской деятельностью. Муниципальные учреждения могут осуществлять отдельные государственные полномочия, которые в силу своей специфики должны осуществляться учреждениями. В связи с этим часть 4 статьи 51 Федерального закона № 131 необходимо дополнить положениями о возможности органов местного самоуправления создавать муниципальные учреждения для осуществления отдельных государственных полномочий.
В целях осуществления отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления не вправе создавать муниципальные унитарные предприятия либо иные коммерческие организации (например, хозяйственные товарищества или общества) с участием муниципальных образований. Вместе с тем это не исключает возможности заключения между субъектами, осуществляющими отдельные государственные полномочия, и коммерческими организациями гражданско-правовых договоров. Предметом указанных договоров является определение порядка предоставления коммерческими организациями отдельным категориям граждан льгот, предусмотренных федеральным или региональным законодательством, и возмещения затрат при их предоставлении, в том числе основания и сроки возмещения данных затрат.
Население муниципального образования может участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий, если это не противоречит федеральному закону. Например, сходы граждан могут принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий. Граждане могут внести проект муниципального правового акта по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий в порядке реализации правотворческой инициативы. Проект муниципального правового акта по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий в силу его особой значимости может быть вынесен на публичные слушания. Осуществление отдельных государственных полномочий, информирование населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий могут стать предметом собрания или конференции граждан, которые могут организовывать органы территориального общественного самоуправления. Граждане могут обращаться в органы местного самоуправления по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий и т. п.
Если законом о соответствующем наделении отдельными государственными полномочиями наделены органы местного самоуправления муниципального района, представительный орган муниципального района не праве определять в качестве субъектов, осуществляющих указанные полномочия, органы местного самоуправления поселения, входящего в состав указанного муниципального района, поскольку муниципальные образования, органы местного самоуправления которого наделяются отдельными государственными полномочиями, определяются исключительно законом о соответствующем наделении.
Если законом о соответствующем наделении нормотворческими отдельными государственными полномочиями наделен именно представительный орган муниципального образования, то данный орган местного самоуправления обязан самостоятельно осуществлять указанные полномочия и не вправе передавать осуществление этих полномочий иным субъектам (главе муниципального образования, местной администрации и т. п.). Если же законом о соответствующем наделении нормотворческими отдельными государственными полномочиями наделены абстрактные органы местного самоуправления, то представительный орган муниципального образования может самостоятельно осуществлять указанные полномочия либо передать осуществление этих полномочий иным субъектам.
Представительный орган муниципального образования может определить в качестве субъектов, осуществляющих отдельные государственные полномочия, либо местную администрацию в целом, либо по представлению главы местной администрации вновь создаваемое или уже действующее структурное подразделение местной администрации, являющееся юридическим лицом, положение о котором утверждается представительным органом муниципального образования. Представительный орган муниципального образования не вправе определять в качестве субъектов, осуществляющих отдельные государственные полномочия, структурные подразделения местной администрации, не являющиеся юридическими лицами, а также отдельных должностных лиц (муниципальных служащих) местной администрации, поскольку определение полномочий (должностных обязанностей) указанных субъектов не входит в компетенцию представительного органа муниципального образования.
В параграфе 3 Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий рассматриваются актуальные вопросы указанного порядка.
Характер осуществления отдельных государственных полномочий напрямую зависит от их вида. Осуществление нормотворческого отдельного государственного полномочия считается завершенным с момента вступления в силу соответствующего нормативного муниципального правового акта. Осуществление правоприменительных отдельных государственных полномочий предполагает совершение субъектами, осуществляющими указанные полномочия, соответствующих исполнительно-распорядительных действий. Осуществление правоприменительных отдельных государственных полномочий носит длящийся характер, поскольку предполагает их выполнение в отношении заранее не определенного круга лиц в течение неопределенного либо определенного периода времени.
Свобода органов местного самоуправления адаптировать отдельные государственные полномочия к местным условиям, предусмотренная Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 года, означает самостоятельность указанных органов в выборе форм и методов осуществления переданных им отдельных государственных полномочий и не должна трактоваться расширительно. В целях осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий указанные свобода и самостоятельность могут быть ограничены законами или иными нормативными правовыми актами уполномоченных органов исполнительной власти по вопросам осуществления указанных полномочий. Данную трактовку необходимо закрепить в Федеральном законе № 131.
В параграфе рассматриваются вопросы заключения договоров об осуществлении отдельных государственных полномочий с юридическими лицами, хранения документов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, использованием гербовых печатей при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. При этом делается вывод о том, что в Федеральный конституционный закон О Государственном гербе Российской Федерации необходимо внести изменения и предусмотреть, что Государственный герб РФ помещается на печатях органов местного самоуправления, наделенных федеральными законами отдельными государственными полномочиями РФ по предметам ведения РФ или предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также законами субъектов РФ отдельными государственными полномочиями РФ по предметам ведения РФ, предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, если такая возможность предусмотрена федеральным законом. Тогда субъекты РФ смогут в своих законах о гербах субъектов РФ предусмотреть правила, в соответствии с которыми герб субъекта РФ помещается на печатях органов местного самоуправления, наделенных законами субъектов РФ отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ или предметам ведения субъектов РФ.
Рассматриваются также права и обязанности органов государственной власти при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Делается вывод о том, что органы государственной власти обязаны оказывать содействие органам местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий, а также рассматриваются основные формы такого содействия. Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут предусматривать различные виды стимулирования и поощрений за осуществление отдельных государственных полномочий. В связи с этим в работе рассматриваются основные виды указанных видов стимулирования и поощрений.
В параграфе 4 Использование органами местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий рассматриваются цели и порядок использования органами местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, вопросы, связанные и избытком или недостатком материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, пределами осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, компенсации органам местного самоуправления дополнительно использованных для осуществления отдельных государственных полномочий собственных материальных ресурсов и финансовых средств.
Материальные ресурсы и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, передаются для использования по целевому назначению. В связи с этим в параграфе рассматриваются основные правила использования органами местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, по целевому назначению.
На практике органы местного самоуправления сталкиваются с проблемой недостатка материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий. От достаточности передаваемых органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, напрямую зависят пределы осуществления данных полномочий указанными органами.
По результатам анализа основных точек зрения по указанной проблеме в работе делается вывод о том, что органы местного самоуправления при недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, вправе осуществлять указанные полномочия в пределах выделенных им на данные цели соответствующих ресурсов и средств. В связи с этим органы местного самоуправления могут, во-первых, осуществлять отдельные государственные полномочия за счет дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования, либо, во-вторых, приостановить осуществление указанных полномочий. Недостаток материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, не является основанием для принятия органами местного самоуправления муниципальных правовых актов об ограничении действия законов о наделении указанными полномочиями на территории соответствующего муниципального образования.
Органы местного самоуправления вправе требовать от органов государственной власти компенсации дополнительно использованных для осуществления отдельных государственных полномочий собственных материальных ресурсов и финансовых средств, если указанное дополнительное использование происходит по причине недостатка материальных ресурсов и финансовых средств, передаваемых органами государственной власти для осуществления отдельных государственных полномочий (например, при их несвоевременной передаче органами государственной власти либо неправильном способе (методике) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам), не по инициативе органов местного самоуправления, а в силу вынуждающих их обстоятельств или по инициативе органов государственной власти.
Органы местного самоуправления не вправе требовать от органов государственной власти компенсации дополнительно использованных для осуществления отдельных государственных полномочий собственных материальных ресурсов и финансовых средств, при отсутствии вины органов государственной власти в их использовании. Например, когда указанное дополнительное использование произошло при надлежащем исполнении органами государственной власти своих обязанностей по предварительной передаче органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, только по добровольному волеизъявлению органов местного самоуправления и не инициировалось органами государственной власти.
Из обязанности органов государственной власти передать органам местного самоуправления материальные ресурсы и финансовые средства, достаточные для осуществления ими отдельных государственных полномочий, следует ряд корреспондирующих прав органов местного самоуправления: 1) право на получение достаточных дополнительных материальных ресурсов и финансовых ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий; 2) право осуществлять отдельные государственные полномочия в пределах переданных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств; 3) право на обращение в органы государственной власти с предложением о выделении достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 4) право требовать у органов государственной власти компенсации расходов, возникших у органов местного самоуправления в результате недостаточной передачи материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий; 5) право органов местного самоуправления обращаться за судебной защитой в случае неудовлетворения их требований о компенсации расходов, понесенных ими в результате осуществления отдельных государственных полномочий. Указанные пробелы необходимо урегулировать в Федеральном законе № 131.
В главе VI Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий анализируются проблемы понятия и порядка осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, субъектов и форм указанного контроля.
В параграфе 1 Понятие и порядок осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий рассматриваются вопросы сущности, целей, предмета и порядка осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
На основании анализа основных точек зрения относительно определения понятия контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в работе делается вывод о том, что под указанным контролем понимается вмешательство уполномоченных органов государственной власти в осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в формах и порядке, предусмотренных законодательством, с целью устранения недостатков указанного осуществления.
Основными целями контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является обеспечение соблюдения органами местного самоуправления законодательства при осуществлении отдельных государственных полномочий. Однако особенностью контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является то, что он осуществляется не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий. Контроль за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий означает возможность органов государственной власти оценивать действия и решения органов местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий не с позиции права, а с позиции совпадения мнений у органов власти двух уровней на характер и порядок данного осуществления. И если точка зрения органов местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий не совпадает с точкой зрения органов государственной власти, приоритет отдается точке зрения органов государственной власти.
Органы государственной власти обязаны контролировать осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Органы государственной власти должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их эффективность, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения законодательства и прав граждан со стороны органов местного самоуправления.
К предмету контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий можно отнести: 1) осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в том числе соблюдение федеральных законов и законов субъектов РФ о соответствующем наделении; 2) целевое и рациональное использование органами местного самоуправления переданных для осуществления отдельных государственных полномочий материальных ресурсов и финансовых средств; 3) исполнение органами местного самоуправления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, изданных ими по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.
Порядок осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может регулироваться только законом. Порядок осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий не может регулироваться подзаконными правовыми актами. Законами о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также принимаемыми в их развитие правовыми актами федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти могут устанавливаться критерии качества и эффективности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий ограничен исключительно сферой осуществления данных полномочий и не должен служить основанием для вмешательства в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, нарушения их самостоятельности. Органы государственной власти, контролирующие осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.
В параграфе 2 Субъекты и формы контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется, что субъектами контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий могут являться как органы государственной власти, так и сами органы местного самоуправления.
Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий могут осуществлять только специально уполномоченные на это законом органы государственной власти. В связи с этим в указанном параграфе определяются основные правила определения органов государственной власти, контролирующих осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, и их наименований, а также виды органов государственной власти, контролирующих осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
При этом делается вывод о том, что в законах о соответствующем наделении должны указываться полные официальные наименования органов государственной власти, контролирующих осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, за исключением отраслевых или межотраслевых исполнительных органов государственной власти. В законах о соответствующем наделении должны указываться обобщающие наименования уполномоченных отраслевых и межотраслевых исполнительных органов государственной власти РФ и субъектов РФ, контролирующих осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Возможность и порядок осуществления судебного контроля и прокурорского надзора за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий не должны специально оговариваться федеральными законами и законами субъектов РФ, предусматривающими наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Население муниципального образования может принимать участие в контролировании осуществления отдельных государственных полномочий. Например, граждане могут обращаться в органы государственной власти с жалобами на ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, что может послужить основанием для проведения соответствующих контрольных мероприятий со стороны органов государственной власти. Органы государственной власти могут провести опрос среди населения муниципального образования о качестве и эффективности осуществления органами местного самоуправления отдельных видов государственных полномочий. Вопрос о ненадлежащем осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может стать предметом собрания или конференции граждан, организуемых органами территориального общественного самоуправления и т. п.
На основании анализа федерального и регионального законодательства к основным формам административного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий относятся: 1) предоставление органами местного самоуправления отчетности об осуществлении отдельных государственных полномочий; 2) предоставление органами местного самоуправления документов об осуществлении отдельных государственных полномочий, информирование органов государственной власти об осуществлении отдельных государственных полномочий; 3) проверки осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 4) выдача органами государственной власти предписаний об устранении нарушений требований законов; 5) согласование проектов муниципальных правовых актов и иных решений, принимаемых по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий; 6) правовая экспертиза и анализ муниципальных правовых актов, принятых по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, предложение о приведении указанных муниципальных правовых актов в соответствие с законодательством, требованиями органов государственной власти; 7) отмена или приостановление действия муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий; 8) финансовый контроль за целевым и эффективным использованием органами местного самоуправления финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий и т. п.
В главе VII Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий анализируются проблемы соответствующих прекращения и ответственности.
В параграфе 1 Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий делается анализ условий, форм и последствий прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
В зависимости от наличия или отсутствия инициативы в прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий указанное прекращение наступает: 1) вне зависимости от инициативы органов государственной власти или органов местного самоуправления (например, при истечении срока действия закона о соответствующем наделении, изменении федерального законодательства); 2) по инициативе органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления.
Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов государственной власти производится: 1) при отсутствии виновных действий (бездействия) органов местного самоуправления; 2) при наличии виновных действий (бездействия) органов местного самоуправления; 3) при наличии противоправных виновных действий (бездействия) самих органов государственной власти. Решение суда, подтверждающее факт ненадлежащего осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должно рассматриваться в качестве одного из факультативных условий прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов местного самоуправления производится как при отсутствии противоправных виновных действий (бездействия) органов государственной власти, так и при наличии противоправных виновных действий (бездействия) органов государственной власти. В данном параграфе рассматриваются основные примеры указанных случаев прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Формами реализации прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий являются: 1) признание закона о соответствующем наделении утратившим силу либо исключение из закона положений о соответствующем наделении; 2) принятие закона о прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 3) истечение срока действия закона о соответствующем наделении; 4) муниципальный правовой акт представительного органа муниципального образования об отказе от осуществления указанных полномочий, изданный в случае, предусмотренном частью 2 статьи 20 Федерального закона № 131.
Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может реализовываться как полностью, так и частично: 1) в отношении определенного вида отдельных государственных полномочий, например, путем уменьшения состава отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; 2) в отношении определенных муниципальных образований, органы местного самоуправления которых наделены отдельными государственными полномочиями, например, путем уменьшения количества или видов муниципальных образований, органы местного самоуправления которых наделены указанными полномочиями.
В работе рассматриваются основные последствия прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: возвращение неиспользованных материальных ресурсов и финансовых средств, признание утратившими силу муниципальных правовых актов, изданных по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ликвидация органов местного самоуправления, их структурных подразделений или муниципальных учреждений, осуществлявших отдельные государственные полномочия и т. п.
Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, носящее постоянный характер, необходимо отличать от приостановления осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, носящего временный характер. По инициативе органов государственной власти приостановление осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий происходит в случаях: 1) приостановления действия закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе по причине невведения в действие указанного закона на очередной финансовый год законом о бюджете соответствующего уровня в связи с непредоставлением субвенций на осуществление указанных полномочий; 2) временного осуществления органами государственной власти субъектов РФ отдельных государственных полномочий в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 75 Федерального закона № 131. По инициативе органов местного самоуправления приостановление осуществления отдельных государственных полномочий происходит в случае недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, либо их непередачи.
В параграфе 2 Ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий рассматриваются основные виды юридической ответственности как органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, так и органов государственной власти за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.
Органы государственной власти несут ответственность за несоответствие закона, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным частью 6 статьи 19 Федерального закона № 131. Санкцией за совершение подобного правонарушения органами государственной власти нужно считать признание судом закона о соответствующем наделении противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим и не подлежащим применению, а также отказ органов местного самоуправления от осуществления отдельных государственных полномочий. Федеральное законодательство нуждается в дополнении положениями об административной и финансовой ответственности органов государственной власти за непредоставление органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.
В указанном параграфе дается детальный анализ такого понятия, как пределы ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. В результате делается вывод о том, что органы и должностные лица местного самоуправления освобождаются от любого вида ответственности (конституционной, уголовной, административной, финансовой, гражданской, дисциплинарной) за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий при недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для соответствующего осуществления, а также при невозможности осуществления указанных полномочий из-за решений или действий (бездействия) органов государственной власти. В случае освобождения органов местного самоуправления от ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий ответственность за ненадлежащее осуществление указанных полномочий несут органы государственной власти, за исключением случаев, когда у органов местного самоуправления отсутствовала возможность осуществлять отдельные государственные полномочия по вине физических или юридических лиц.
Практика привлечения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к некоторым видам ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий свидетельствует о том, что привлечение к такой ответственности не всегда является разновидностью ответственности перед государством и не всегда основывается на решении соответствующего суда. В некоторых случаях органы местного самоуправления несут ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий перед физическими и юридическими лицами. Иные субъекты, осуществляющие отдельные государственные полномочия, например муниципальные служащие, работники муниципальных учреждений, в должностные обязанности которых входит исполнение определенных обязанностей по осуществлению отдельных государственных полномочий, несут дисциплинарную ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий перед органами местного самоуправления, муниципальными учреждениями. Соответствующие изменения необходимо внести в статью 72 Федерального закона № 131.
В параграфе анализируются случаи привлечения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к различным видам юридической ответственности (конституционной, уголовной, административной, финансовой, гражданской, дисциплинарной). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут конституционную ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Основными санкциями за указанное правонарушение являются: 1) прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов государственной власти; 2) отмена муниципального правового акта, регулирующего осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, или приостановление его действия; 3) привлечение к конституционной ответственности в порядке, предусмотренном статьями 73, 74 Федерального закона № 131; 4) временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном статьей 75 Федерального закона № 131.
В работе делается вывод о том, что в статье 75 Федерального закона № 131 необходимо уточнить, что санкцией за нарушения, возникшие при осуществлении переданных отдельных государственных полномочий, должно быть временное осуществление органами государственной власти субъектов РФ только отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Органы исполнительной власти субъектов РФ не должны временно осуществлять нормотворческие отдельные государственные полномочия, например, те, которыми наделены представительные органы муниципальных образований. Максимальный срок, в течение которого органы государственной власти субъектов РФ могут временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления в связи с нарушениями, возникшими при осуществлении переданных отдельных государственных полномочий, должен быть закреплен в статье 75 Федерального закона № 131 и составлять максимум один год.
В заключении подводятся итоги проведенного научного исследования, формулируются основные выводы диссертации, предложения по совершенствованию теории и практики осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
ОСНОВНЫЕ РАБОТЫ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
1. Монографии, учебники, комментарии:
1. Дитятковский М.Ю. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. М.: Юнити-Дана, 2007. - 19,75 печ. л.
2. Дитятковский М.Ю. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: Проблемы муниципально-правовой теории и практики. М.: Юнити-Дана, 2007. - 17,88 печ. л.
3. Учебник Муниципальное право России / под ред. А.Н. Костюкова - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - 687 с. Главы 13 (13.3 - 13.7), 16, 17. - 6,78 печ. л.
4. Комментарий к Федеральному закону Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ под редакцией д.ю.н., профессора А. Н. Костюкова - Омск: Издание ОмГУ, 2005. - 515 с. Комментарии к главе 4, статьям 50, 51, 63 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. - 3,69 печ. л.
2. Статьи в журналах, включенных ВАК РФ в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора наук:
- Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в механизме перераспределения полномочий между уровнями власти в Российской Федерации // Российский юридический журнал, 2008. № 2. - 0,94 печ. л.
- К вопросу о понятии осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Конституционное и муниципальное право, 2008. № 2. - 0,4 печ. л.
- Формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Конституционное и муниципальное право, 2007. № 2. - 0,49 печ. л.
- Разграничение отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения // Правоведение, 2007. № 4. - 0,62 печ. л.
- О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления // Журнал российского права, 2007. № 11. - 0,63 печ. л.
- Субъекты наделения отдельными государственными полномочиями // Lex Russica, 2007. № 5. - 0,97 печ. л.
- Понятие и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Закон и право, 2007. № 2. - 0,6 печ. л.
- О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Об их участии в реализации решений, принятых органами государственной власти // Закон и право, 2006. № 10. - 0,53 печ. л.
- Закрепление финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий // Вестник Московского университета МВД России, 2006. № 9. - 0,32 печ. л.
- Сроки наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Вестник Московского университета МВД России, 2007. № 1. - 0,36 печ. л.
- Формы передачи органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий // Право и экономика, 2007. № 2. - 0,47 печ. л.
- Передача органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий // Право и экономика, 2006. № 9. - 0,55 печ. л.
- Понятие, цели и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Черные дыры в российском законодательстве, 2006. № 4. - 0,92 печ. л.
- Виды отдельных государственных полномочий, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления // Черные дыры в российском законодательстве, 2007. № 3. - 0,43 печ. л.
- Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Современное право, 2007. № 2. - 0,5 печ. л.
- Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право, 2006. № 10. - 0,49 печ. л.
- Обязательность передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий// Омский научный вестник, 2007. № 5. - 0,62 печ. л.
- Правовое регулирование осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Омский научный вестник, 2006. № 9. - 0,58 печ. л.
- Порядок передачи органам местного самоуправления финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий // Омский научный вестник, 2006. № 8. - 0,61 печ. л.
- Виды отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Омский научный вестник, 2006. № 6. - 0,64 печ. л.
- Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Омский научный вестник, 2006. № 2. - 0,75 печ. л.
- Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти // Омский научный вестник, 2006. № 1. - 0,98 печ. л.
- Субъекты контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Психопедагогика в правоохранительных органах, 2006. № 3. - 0,36 печ. л.
Статьи в иных журналах, сборниках:
- О проблемах правового регулирования осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера, 2007. № 9 (часть 1). - 0,55 печ. л.
- Об основных правилах наделения органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий / Право и государство в изменяющемся мире: Материалы Всероссийской научной конференция, посвященной памяти профессора О.А. Жидкова. М.: РУДН, 2007. - 0,42 печ. л.
- Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передача полномочий снизу вверх по взаимному согласию органов власти вышестоящего и нижестоящего уровней / Перспективы развития Российского законодательства: Материалы межрегиональной научно-практической конференции 28-30 октября 2006 года. Томск, 2008. - 0,16 печ. л.
- Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления / Правовые проблемы укрепления российской государственности. Сборник статей. Томск, 2007. - 0,1 печ. л.
- Правовое регулирование порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации / Правовое образование - гражданское общество - справедливое государство. Материалы VII Всероссийской научной конференции студентов и молодых ученых. Кемерово, 2006. - 0,58 печ. л.
- Понятие осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий / Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы V научно-практической конференции. Омск, 2006. - 0,7 печ. л.
- Формы контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Вестник ОмГУ. Серия Право, 2007. № 1. - 0,91 печ. л.
- Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Вестник ОмГУ. Серия Право, 2007. № 1. - 0,99 печ. л.
- Ответственность органов местного самоуправления за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий // Вестник ОмГУ, 2007. № 1. - 0,98 печ. л.
- Субъекты, осуществляющие отдельные государственные полномочия // Вестник ОмГУ. Серия Право, 2006. № 3/4. - 0,98 печ. л.
- Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления // Вестник ОмГУ. Серия Право, 2006. № 1. - 0,73 печ. л.
- Порядок формирования муниципальной собственности // Вестник ОмГУ. Серия Право, 2006. № 1. - 0,76 печ. л.
- Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями / Правовое обеспечение реформ в России: сборник материалов. Омск: ОмГУ, 2007. - 0,73 печ. л.
- О проблемных вопросах формирования муниципальной собственности // Вестник Омского юридического института, 2007. № 1. - 0,6 печ. л.
- Использование органами местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий // Вестник Омского юридического института, 2007. № 2. - 0,5 печ. л.
- Расчет финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий // Международные юридические чтения: материалы научно-практической конференции. Омск: Омский юридический институт, 2006. Часть 2. - 0,28 печ. л.
- Ответственность органов государственной власти за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий // Международные юридические чтения: материалы научно-практической конференции. Омск: Омский юридический институт, 2006. Часть 2. - 0,26 печ. л.
- О мерах по реализации общих принципов организации местного самоуправления на территории Омской области / Права и свободы человека и гражданина в современном мире: Материалы научно-практической конференции. Омск: Омская академии МВД России, 2005. - 0,4 печ. л.
- Субъекты местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия / Государственная власть и территориальная реформа местного самоуправления: Сборник научных трудов / Под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Омский государственный университет, 2004. - 0,6 печ. л.
- Об отдельных вопросах осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий / Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции. Омск. 18 - 19 ноября 2004 года. Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. - 0,4 печ. л.
- О порядке передачи имущества, находящегося в собственности Омской области, для решения вопросов местного значения / Материалы семинара-совещания с главами муниципальных образований Омской области. - Омск, 20 июля 2004 года. - С. 44 - 48. - 0,3 печ. л.
- Об отдельных вопросах проекта федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации / Международные юридические чтения: Материалы научно-практической конференции 17 апреля 2003 года. Омск: НОУ ВПО Омский юридический институт, 2003. Часть 2. - 0,3 печ. л.
- Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в проекте федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации / Региональная и местная власть: проблемы реформирования: Сборник научных трудов / Под ред. В.А. Симонова. Омск: Омский государственный университет, 2003. - 1,1 печ. л.
- К вопросу о способах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления / Феноменология муниципального права на современном этапе развития России: Материалы научно-практического семинара, 27 - 28 мая 2002 года. Омск: Омский государственный университет, 2002. - 0,8 печ. л.
- Способы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления / Омская область - пути и перспективы развития. Материалы региональной научно-практической конференции. 7 февраля 2002 года. Омск: Администрация Омской области, 2002. - 0,3 печ. л.
- Систематизация правовых актов о местном самоуправлении / Система права и его отдельных отраслей: государственно-правовой аспект. Сборник научных трудов / Под ред. А.Н. Костюкова. - Омск: Омский государственный университет, 2002. - 1,7 печ. л.
Итого опубликовано научных работ общим объемом 78 печ. л.
Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по юридическим наукам