Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по экономике
На правах рукописи
Греков Денис Александрович
ОБЩЕСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО - СТРАТЕГИЧЕСКИЙ РЕСУРС РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Воронеж - 2012 Диссертационная работа выполнена на кафедре региональной экономики и территориального управления Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования Воронежский государственный университет
Научный консультант: Заслуженный деятель науки РФ, доктор экономических наук, профессор Рисин Игорь Ефимович
Официальные оппоненты: Вертакова Юлия Владимировна, доктор экономических наук, профессор, Юго-Западный государственный университет (г. Курск), заведующая кафедрой региональной экономики и менеджмента Гасилов Валентин Васильевич, доктор экономических наук, профессор, Воронежский государственный архитектурно-строительный университет (г. Воронеж), заведующий кафедрой экономики и основ предпринимательства Ведущая организация - ФГАОУ ВПО Белгородский государственный национальный исследовательский университет
Защита диссертации состоится л26 мая 2012 г. в 10.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.038.15 при Воронежском государственном университете по адресу: 394030, г. Воронеж, Хользунова, 40, экономический факультет.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета.
Автореферат разослан л апреля 2012 года
Ученый секретарь диссертационного совета Гоголева Т.Н.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Анализ современной российской экономической практики свидетельствует о том, что местное самоуправление пока не способно в полной объеме решать возложенные на него задачи жизнеобеспечения населения муниципальных образований. В значительной мере это обусловлено неразвитостью его экономической основы.
Преодоление такого положения в существенной мере связано с расширением состава субъектов, участвующих в ее расширенном воспроизводстве, значительным приращением объема необходимых для этого инвестиционных ресурсов, внедрением в практику муниципального хозяйствования методов и инструментов эффективного менеджмента, апробированных в частном секторе.
Решение такой сложной задачи, имеющей комплексный характер, может быть обеспечено на основе общественно-частного партнерства, заинтересованными участниками которого являются государство, местное самоуправление, бизнес.
Следует отметить, что общественно-частное партнерство (ОЧП) находится в России в процессе становления. Использование его потенциала для развития экономической основы местного самоуправления сопряжено с разработкой необходимого концептуального, методического и инструментального обеспечения.
Вышеуказанное определило выбор темы исследования как актуальной и недостаточно проработанной в теории региональной экономики. Диссертационное исследование выполнено в рамках основного научного направления Воронежского государственного университета № 06.3506.61 Система управления экономикой: формирование и развитие.
Степень научной разработанности проблемы. Результаты исследования состояния, условий и факторов развития экономической основы местного самоуправления представлены в трудах Т. Авдеевой, Р. Бабуна, В. Зотова, В. Игнатова, О. Катихина, Л. Кириллова, И. Рисина, А. Широкова и др.
Изучению различных аспектов долгосрочного взаимодействия публичной власти и бизнеса посвящены работы Ю. Вертаковой, М. Вилисова, В. Гасилова, Е. Дынина, С. Крекотнева, Б. Преображенского, Ю. Трещевского, Ф. Шамхалова, Е. Ясина и др.
Организационно-экономический потенциал, условия и ключевые проблемы развития общественно-частного партнерства на региональном и муниципальном уровнях рассматриваются в трудах В. Варнавского, М. Дерябиной, О. Ломовцевой, А. Масленникова, А. Мордвинцева, О. Мамченко, А. Соколовой, В. Шамбира и др.
Несмотря на растущий интерес ученых к названной предметной области, многие принципиальные вопросы пока только обозначены, но не решены, в том числе, связанные с выявлением роли общественно-частного партнерства, обоснованием перспективных направлений и сфер его использования для развития экономической основы местного самоуправления, определением инструментария ОЧП и разработкой алгоритмов его эффективного применения на муниципальном уровне.
Актуальность названных проблем, возрастающая потребность их практического решения определили выбор темы, объекта и предмета исследования, обусловили постановку цели и задач диссертационной работы.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в обосновании теоретических положений, раскрывающих роль и перспективные направления использования общественно-частного партнерства для развития экономической основы местного самоуправления, разработке методических рекомендаций и практических мер по совершенствованию его инструментария.
Необходимость достижения цели потребовала решения следующих задач:
- идентифицировать ключевые проблемы развития экономической основы местного самоуправления;
- определить роль общественно-частного партнерства в развитии экономической основы местного самоуправления;
- дать оценку современной российской практики общественно-частного партнерства на муниципальном уровне;
- обобщить и систематизировать современный зарубежный опыт государственно-частного партнерства для определения возможностей его использования в России;
- разработать концепцию развития общественно-частного партнерства на муниципальном уровне.
Объектом исследования является общественно-частное партнерство, как форма совместного участия бизнеса, государства, органов местного самоуправления в решении задач развития экономической основы местного самоуправления.
Предметом исследования являются управленческие отношения, опосредующие организацию, функционирование и развитие общественно-частного партнерства на муниципальном уровне.
Область исследования. Диссертационная работа выполнена в соответствии с Паспортом ВАК научной специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: 3. Региональная экономика, п. 3.17. Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества; п. 3.18. Экономические и социальные проблемы местного самоуправления.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составили научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и бизнеса, результаты фундаментальных и прикладных исследований в области формирования, функционирования и развития общественно-частного партнерства, программные документы органов государственной власти и местного самоуправления.
В процессе исследования были использованы диалектический метод, предопределяющий изучение явлений в их постоянном развитии и взаимосвязи. В работе применялись также методы ситуационного, структурно функционального, экономико-статистического, компаративного анализа, экспертных оценок, табличная и графическая интерпретация эмпирикофактологической информации.
Информационную основу исследования составили плановые и отчетные материалы Минрегиона России, Минэкономразвития России, Минфина России, доклады и материалы круглых столов и конференций по проблемам ОЧП, федеральное и местное законодательство по теме и объекту исследования, материалы научных конференций, периодической печати.
Гипотеза исследования основана на предположении, что стратегическим ресурсом развития экономической основы местного самоуправления может стать общественно-частное партнерство, эффективная реализация потенциала которого сопряжена с диверсификацией направлений и сфер его использования, повышением разнообразия инструментов управления.
Научная новизна результатов исследования состоит в развитии теоретических положений, раскрывающих роль и определяющих перспективные направления и сферы использования потенциала общественно-частного партнерства для развития экономической основы местного самоуправления, разработке практических мер по совершенствованию его инструментария.
Научная новизна подтверждается следующими полученными в ходе исследования научными выводами и результатами, выносимыми на защиту:
1. Идентифицированы и содержательно раскрыты экономические, организационные и институциональные проблемы развития экономической основы местного самоуправления. Доказано, что главной причиной их устойчивого воспроизводства является статичный, пассивный характер муниципальной собственности, не реализуемой в плане производственной деятельности, основанной на комбинировании доступных факторов производства, и получения соответствующих ее масштабам доходов.
2. Определена роль общественно-частного партнерства в развитии экономической основы местного самоуправления посредством выявления интересов, реализуемых участниками ОЧП, обоснования его целей, установления состава реализуемых им функций: воспроизводственной, удовлетворения спроса населения на общественные услуги; регулирующей; снижения асимметрии в возможностях разных категорий населения удовлетворять потребности в общественных услугах; ресурсной; хозяйственной.
3. Дана оценка современной российской практики становления общественно-частного партнерства на муниципальном уровне, отличающаяся комплексным охватом его экономических и организационных характеристик, дополненная результатами анкетирования разных групп респондентов (представителей органов государственной власти, местного самоуправления, бизнес-структур, экспертного сообщества), позволившего определить и проранжировать основные факторы и условия развития ОЧП.
4. Предложен методический подход к совершенствованию организации общественно-частного партнерства на муниципальном уровне, отличающийся селективным выбором достижений современной зарубежной практики, обоснованием необходимости их адаптации к российским условиям, ориентацией на системное преодоление недостатков, присущих экономической и управленческой деятельности участников общественно-частного партнерства в России.
5. Разработана концепция развития общественно-частного партнерства на муниципальном уровне, отличающаяся обоснованием стратегических проблемно-ориентированных направлений развития ОЧП и ключевых сфер использования его потенциала, определением состава перспективных для российских условий инструментов управления проектами ОЧП, разработкой алгоритмов их эффективного применения.
Теоретическая значимость исследования заключается в развитии концептуальных положений, раскрывающих организационно-экономический потенциал и роль общественно-частного партнерства в развитии экономической основы местного самоуправления, что дополняет ряд разделов современной теории региональной экономики и территориального управления.
Практическая значимость диссертации определяется тем, что содержащиеся в работе выводы и рекомендации, адресованные органам государственной власти и местного самоуправления, менеджменту хозяйствующих субъектов, могут быть использованы при разработке региональных и муниципальных программ развития общественно-частного партнерства, реализации его конкретных проектов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были доложены на международных научнопрактических конференциях: Актуальные проблемы развития территорий и систем регионального и муниципального управления (Воронеж, 2008, 2009 гг., Курск, 2010, 2011 гг.), Механизмы развития социально-экономических систем региона (Воронеж, 2011 г.), Управление изменениями в социальноэкономических системах (Воронеж, 2011 г.).
Результаты исследования, связанные с обоснованием перспективных направления и сфер использования общественно-частного партнерства в развитии экономической основы местного самоуправления приняты к использованию департаментом экономического развития Воронежской области, рядом коммерческих организаций (подтверждено документами). Положения, раскрывающие социально-экономический потенциал и роль общественно-частного партнерства в развитии экономической основы местного самоуправления, механизм его организации внедрены в учебный процесс Воронежского государственного университета (подтверждено документом).
Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 17 научных работах, в том числе в 4 работах в изданиях, включенных ВАК РФ в Перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук, общим объемом 3,55 п.л., авторских - 3,п.л.
СТРУКТУРА И ЛОГИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Содержание и логика исследования определили его структуру и последовательность изложения материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка использованных источников, насчитывающего 188 наименований, приложения.
Работа изложена на 170 страницах, содержит 20 таблиц, 1 рисунок.
Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, степень ее разработанности в экономической науке, сформулированы цель и задачи, предмет и объект исследования, показаны научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы и ее апробация.
В первой главе Теоретические аспекты развития экономической основы местного самоуправления с использованием потенциала общественно-частного партнерства идентифицированы и содержательно раскрыты ключевые проблемы развития экономической основы местного самоуправления, обоснована роль общественно-частного партнерства в их решении.
Во второй главе Анализ современной практики общественно-частного партнерства на муниципальном уровне представлены результаты компаративного анализа современной зарубежной и российской муниципальной практики общественно-частного партнерства, дополненные систематизацией и анализом оценок потенциала ОЧП и нынешнего уровня его использования, полученных в результате анкетирования представителей органов государственной власти, местного самоуправления, бизнес-структур, экспертного сообщества.
В третьей главе Концепция развития общественно-частного партнерства на муниципальном уровне обоснованы стратегические направления развития общественно-частного партнерства и ключевые сферы использования его организационно-экономического потенциала, определен состав перспективных для российских условий инструментов управления проектами ОЧП, предложены алгоритмы их эффективного использования.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1. Идентифицированы ключевые проблемы развития экономической основы местного самоуправления.
В диссертации аргументируется положение о том, что в настоящее время доминирующие позиции в диагностике современного состояния экономической основы местного самоуправления занимает подход, в соответствии с которым анализ проблем ее развития осуществляется преимущественно на уровне непосредственно наблюдаемых явлений и процессов. Это не позволяет выявить глубокие причинно-следственные связи и сформировать теоретически обоснованную концепцию управления муниципальными образованиями на основе взаимодействия органов местного самоуправления со структурами иной институциональной природы. В процессе исследования выявлено, что экономическая основа местного самоуправления представлена различным образом в трех сопря женных системах: местном сообществе, муниципальном образовании и местном самоуправлении. Для установления ключевых проблем ее развития предложено использовать новую системную парадигму Г. Клейнера, в которой любая система идентифицируется по характеру внутренних связей как объектная, проектная, процессная, средовая. Реализация предложенного им подхода дополнена анализом взаимоотношений местных сообществ, муниципальных образований и местного самоуправления с внешней средой. Проведенное исследование позволило определить их как системы различного типа.
Показано, что местные сообщества могут рассматриваться как объектные системы. Муниципальные образования России имеют явно выраженную двойственную природу: с точки зрения местных сообществ, это - объект, с позиций государства, персонифицированного в органах власти, - проект. Об этом свидетельствует чрезвычайно низкий уровень их стабильности в пространственном и экономическом аспектах. Местное самоуправление определено в качестве системы проектно-проектного подтипа, поскольку с точки зрения, как местного сообщества, так и внешней среды, оно ограничено во времени и пространстве.
Поскольку все три системы: местное сообщество, муниципальное образование и местное самоуправление в каждый данный момент времени совмещены на одном и том же пространстве, то экономическую основу местного самоуправления следует рассматривать в контексте взаимодействия систем трех различных типов: объектных (местные сообщества), объектно-проектных (муниципальные образования) и проектно-проектных (местное самоуправление).
В соответствии с этим муниципальная собственность, как система отношений, свойственная всем трем типам систем, проанализирована в статичном и динамичном состояниях. Статичная основа муниципальной собственности - имущество - это типичный объект с присущими ему базовыми свойствами:
инертность (пассивность), вытекающая из временной неограниченности, и низкая интенсивность использования, связанная с пространственной ограниченностью.
Внешнее воздействие на муниципальную собственность осуществляется в проектном режиме, поскольку она функционирует под доминирующим влиянием не местного сообщества, а внешней по отношению к нему среды. Превращение имущественного комплекса (статичной, инертной собственности) в функционирующую собственность происходит под воздействием на него различных элементов внешней среды - государства; органов местного самоуправления;
менеджеров, не входящих в местное сообщество. Поэтому муниципальную собственность следует рассматривать как объект с позиций муниципального образования и проект - со стороны указанных элементов внешней среды.
Поскольку муниципальное образование в реальных отношениях представляют органы местного самоуправления, то собственность функционирует в качестве проектно-проектной системы, ограниченной во времени и пространстве.
Таким образом, активность и интенсивность, как свойства проектных систем, оказываются принадлежностью внешней среды, а не местных сообществ или муниципальных образований.
В диссертационном исследовании показано, что средовый и процессный ресурсы систем слабо выражены как в имущественном комплексе (атрибуте местных сообществ), так и в проектах его использования, формирующихся под влиянием внешних по отношению к местному самоуправлению элементов.
Налицо - недостаточность процессного и средового ресурсов экономической основы местного самоуправления. Дисфункция средового ресурса затрудняет внутрисистемную коммуникацию, кооперацию, усиливает неопределенность функционирования; процессная недостаточность обусловливает неравновесие и фрагментацию системы.
Реализованный в диссертации методологический подход позволил сделать ряд теоретически значимых выводов относительно экономической основы местного самоуправления.
Во-первых, составляющая основу местного самоуправления собственность представлена тремя различными типами систем: объектными, объектнопроектными, проектно-проектными.
Во-вторых, использование муниципальной собственности приводит к приобретению ею динамических характеристик, свойственных проектным системам и, соответственно, утрате стабильности, присущей объектным системам.
В-третьих, независимо от состояния муниципальной собственности (статичное, или динамическое), она испытывает дефицит средового и процессного ресурсов и, следовательно, подвержена фрагментации и неопределенности.
В-четвертых, относительный избыток объектного и проектного ресурсов приводит к высоким административным издержкам, сложностям координации, неэффективности механизмов отбора и закрепления инноваций.
Данные выводы позволили конкретизировать состав и содержательно раскрыть следующие проблемы развития экономической основы местного самоуправления в России:
а) экономические:
- недостаточная финансовая, прежде всего - бюджетная обеспеченность деятельности муниципальных органов власти и управления;
- слабые взаимосвязи ресурсной обеспеченности муниципальных образований с их вкладом в собственное развитие;
- структурная несбалансированность доходов местных бюджетов;
- низкий уровень эффективности функционирования муниципальных предприятий;
б) организационные:
- сознательное повышение дотационности муниципальных образований органами государственной власти и управления;
- произвольность распределения источников доходов местных бюджетов;
- структурная недостаточность финансирования функций, возложенных на местные органы власти и управления;
- произвольность формирования и реорганизации муниципальных образований;
- недостаточная обеспеченность муниципальных образований учреждениями, оказывающими социальные услуги;
в) институциональные:
- отсутствие мотивированной поддержки населением деятельности муниципальных органов власти и управления;
- низкая активность местных сообществ в развитии муниципальных образований;
- бюрократизации деятельности муниципальных органов власти и управления;
- формирование административных барьеров, блокирующих экономическую (предпринимательскую) инициативу населения;
- относительное и абсолютное уменьшение количества организаций, представляющих гражданское общество;
- низкая активность бизнеса в решении проблем местных сообществ.
Доказано, что выявленные проблемы являются производными от состояния внешней и внутренней среды муниципальных образований. Со стороны внешней среды это проявляется в произвольности деятельности органов государственной власти и управления в решении экономических проблем муниципальных образований. Их внутреннюю среду отличает фрагментарность социально-экономических и организационных связей населения и институтов с муниципальными образованиями и представляющими их органами власти и управления. Первопричиной такого положения, как показано в работе, является статичный, пассивный характер муниципальной собственности, не реализуемой в плане производственной деятельности, основанной на комбинировании доступных факторов производства, и получения соответствующих ее масштабам доходов.
2. Раскрыта роль общественно-частного партнерства в развитии экономической основы местного самоуправления.
Роль общественно-частного партнерства в развитии экономической основы местного самоуправления раскрыта в диссертации посредством определения интересов, реализуемых субъектами ОЧП, обоснования целей его деятельности и функций, реализуемых им в социально-экономической системе муниципального образования.
Состав интересов субъектов общественно-частного партнерства представлен в табл. 1.
Установлено, что цели общественно-частного партнерства не являются однородными, так как имеют отношение к входным и выходным параметрам партнерства: его ресурсной базе, самой хозяйственной деятельности, ее результатам. Составляющие целевой функции общественно-частного партнерства не являются однопорядковыми, относясь к разным уровням дерева целей ОЧП.
Авторский вариант построения такого дерева представлен на рис. В работе обоснован необходимый и достаточный состав функций общественно-частного партнерства, предложена их содержательная интерпретация (табл. 2).
Таблица Интересы субъектов общественно-частного партнерства, осуществляемого на муниципальном уровне Стороны Интересы партнерства Экономические Социальные 1 2 Государство Снижение нагрузки на субфедераль- Повышение доступности общеный бюджет; повышение конкурен- ственных благ для населения мутоспособности экономики и социаль- ниципального образования; достиной сферы региона на основе их ин- жение устойчивого обеспечения новационного обновления; прираще- населения общественными благание публичной собственности и по- ми; рост качества предоставляемых вышение эффективности ее исполь- общественных благ; улучшение зования; снижение территориальной состояния окружающей среды;
социально-экономической асиммет- становление и развитие социальрии; наращивание доходов регио- ной ответственности бизнеса;
нального бюджета; рост занятости и укрепление социальной стабильнодоходов населения; повышение инве- сти в регионе стиционной привлекательности тер- ритории Органы Привлечение дополнительных источ- Повышение доступности общеместного ников финансирования производства ственных благ для населения мусамоуправ- общественных благ; инновационное ниципального образования; достиления обновление производства обществен- жение устойчивого обеспечения ных благ; рост налоговых и ненало- населения общественными благаговых доходов местного бюджета; ми; рост качества предоставляемых рост занятости и доходов населения общественных благ; улучшение муниципального образования; повы- состояния окружающей среды шение инвестиционной привлекательности территории Частный Воспроизводство прибыли в долго- Приобретение и упрочение имиджа бизнес срочном периоде; рост капитализации государственного партнера в ребизнеса; снижение финансовых рис- шении острых социальных проков за счет возложения части из них блем развития муниципального обна государство и муниципалитеты; разования расширение сферы деятельности за счет доступа к секторам, традиционно закрепленных за государством и муниципалитетами; получение различных форм государственной поддержки; использование результатов научных исследований и опытноконстукторских разработок, полученных с помощью бюджетных средств 1. Обеспечение модернизации экономики и социальной сферы муниципального образования, повышающейся эффективности использования находящихся в публичной и частной собственности ресурсов в процессах производства общественных благ 1.2. Производство общественных благ, удовлетворяющее 1.1. Мобилизация ресурсов, находящихся в государствен- 1.3. Использование эффектов, полученных от ной, муниципальной и частной собственности, направляе- требованиям повышающегося уровня инновационности, реализации проектов ОЧП, для развития экономимых в новые для бизнеса сферы и виды деятельности, конкурентоспособности, коммерческой и социальной ческой основы местного самоуправления и частнеобходимых для увеличения объема и повышения каче- эффективности ного бизнеса ства общественных благ 1.2.1 Обеспечение рационального распределения 1.3.1. Повышение уровня доступности и 1.1.1 Формирование на региональном уровне функций, прав и ответственности между между качества общественных благ, предоставляеинститутов развития, ориентированных на финан- сторонами партнерства по организации долгосрочмых населению муниципального образования.
совую поддержку экономически и социально ного коммерческого использования ресурсов в прозначимых проектов ОЧП цессе производства общественных благ 1.3.2. Развитие муниципальной собственно1.1.2 Выбор форм и инструментов общественности и финансовой базы местного самоуправчастного партнерства, стимулирующих частный ления.
1.2.2. Внедрение технологических, продуктовых и бизнес к участию в его проектах организационных новаций в процесс производства общественных благ 1.3.3 Рост капитализации бизнеса.
1.1.3 Создание правового, информационного и инфраструктурного обеспечения процессов при- 1.2.3 Обеспечение ориентации системы управлевлечения ресурсов для проектов ОЧП, снижающе- ния производством общественных благ на достижего риски и трансакционные издержки его участ- ние повышающейся экономической и социальной ников эффективности проектов ОЧП.
Рис.1. Дерево целей и задач общественно-частного партнерства Таблица Состав и содержание функций общественно-частного партнерства, осуществляемого на муниципальном уровне Функции Содержание 1 Воспроизводственная В рамках общественно-частного партнерства воспроизводятся определенные виды общественных благ, потребляемых населением муниципального образования Удовлетворение спро- Осуществление этой функции призвано обеспечить достижение са населения на обще- жителями муниципального образования оптимального уровня поственные услуги требления названных услуг по их объему, структуре и качеству. В современных условиях наиболее значимы акценты, во-первых, на доступность этих услуг, во-вторых, на достижение устойчивого обеспечения населения муниципального образования высококачественными общественными услугами в достаточном количестве и необходимой структуре по приемлемым для основной массы домохозяйств ценам Регулирующая Реализация проектов ОЧП позволяет производить услуги определенного объема, структуры, качества, являющиеся одной из составляющих совокупного предложения. Для осуществления своей деятельности, расширения ее масштабов и повышения качества партнерству необходимы инвестиционные, кадровые, информационные и иные виды ресурсов, получаемые, в том числе, на рынке.
Приобретая их, партнеры участвуют в регулировании параметров совокупного спроса Снижение асимметрии Реализация проектов ОЧП позволяет обеспечить приращение объв возможностях раз- емов и улучшение структуры общественных благ, что способно поных категорий населе- высить уровень их доступности для заметного слоя лиц, имеющих ния удовлетворять по- достаточно ограниченный платежеспособный спрос, или в принцитребности в медицин- пе не способных получить определенные общественные услуг выских услугах сокого качества Ресурсная Ее суть - в мобилизации дополнительных ресурсов (финансовых, материальных, кадровых и др.) частного бизнеса для реализации проектов, связанных с наращиванием объема и повышением качества общественных услуг Хозяйственная Субъекты хозяйствования, действующие в рамках ОЧП должны возместить затраты, связанные с осуществлением его проектов и получить чистый доход, необходимый для их развития Инновационная Связана с разработкой и внедрением различного рода новаций в процессы и результаты производства общественных благ. Ее реализация - сложный процесс взаимодействия науки и хозяйственной практики, в результате которой научное открытие доводится до процессов производства, находит отражение в предоставлении услуг иной структуры и повышенного качества Социальная Проявляется в последовательном повышении нижних пороговых значений минимальных социальных стандартов (например, обеспеченности дошкольными и школьными учреждениями, медицинскими услугами и др.). Сфера ее действия широкая и включает, в том числе, создание новых рабочих мест, особенно в периоды экономического спада и депрессии, процессы социализации муниципальной практики 3. Оценка современного состояния развития общественно-частного партнерства на муниципальном уровне в России.
В работе аргументируется положение о том, что разработка мер по активизации роли ОЧП в развитии экономической основы местного самоуправления должна основываться на адекватной оценке его современного состояния. Выявлено, что имеющаяся информационная база, представленная преимущественно материалами научных исследований, отличается фрагментарностью. В диссертации обоснована необходимость ее дополнения экспертными оценками, полученными в результате анкетирования, проведенного автором. Состав и численность групп респондентов даны в табл. 3, их оценки - представлены в табл. 4.
Таблица Состав респондентов, давших оценку состояния и проблем развития общественно-частного партнерства на муниципальном уровне Группы респондентов Численность групп Руководители и специалисты органов местного самоуправления Руководители и специалисты администрации Воронежской области Представители бизнеса (крупного, среднего, малого) Исследователи, работающие в проблемном поле ОЧП Таблица Оценки респондентов (средние по всей выборке) Вопросы Оценка 1 1. Определите значимость основных целей ОЧП, которые должны быть реализо- ваны муниципалитетами:
- повышение доступности и качества услуг, предоставляемых ЖКХ;
4,- развитие транспортной инфраструктуры;
4,- повышение доступности и качества базовых социальных услуг;
4,- содействие инновационному развития экономики;
4,- создание новых рабочих мест;
4,- улучшение состояния экологии 4,2. Определите значимость основных целей ОЧП, которые намерен реализовать бизнес:
- расширение сфер приложения частного капитала;
4,- снижение рисков, связанных с ведением и развитием бизнеса;
4,- рост доходов;
4,- рост масштабов бизнеса;
4,- повышение конкурентоспособности бизнеса 4,3. Определите наиболее привлекательные для муниципалитета сферы реализации проектов ОЧП:
- коммунальное хозяйство;
4,- транспортная инфраструктура;
4,- образование;
4,- здравоохранение;
4,- экология 4,4. Определите наиболее привлекательные для бизнеса сферы реализации проектов ОЧП:
- коммунальное хозяйство;
3,- транспортная инфраструктура;
4,- образование;
3,- здравоохранение;
3,- экология 3, 5. Определите наиболее привлекательные для муниципалитета формы и инстру- менты ОЧП:
- трастовое управление;
3,- концессионные соглашения;
3,- совместные предприятия;
3,- долгосрочная аренда;
3,- особые экономические зоны;
3,- технопарки, промышленные парки 4,6. Определите наиболее привлекательные для бизнеса формы и инструменты ОЧП:
3,- трастовое управление;
3,- концессионные соглашения;
4,- совместные предприятия;
4,- долгосрочная аренда;
4,- особые экономические зоны;
4,- технопарки, промышленные парки 7. Назовите главные условия развития ОЧП на местном уровне:
- финансовая и организационная поддержка проектов ОЧП региональными органами власти;
4,- наличие законодательной базы, регламентирующей использование ОЧП на региональном уровне;
4,- наличие законодательной базы, регламентирующей использование ОЧП на местном уровне;
4,- наличие квалифицированных кадров управления проектами ОЧП;
4,- наличие на региональном уровне органа, координирующего деятельность участников ОЧП 4,8. Назовите главные ограничения развитию ОЧП на муниципальном уровне:
- слабая финансовая поддержка проектов ОЧП региональными органами власти;
4,- слабая организационная поддержка проектов ОЧП региональными властями 4,- отсутствие законодательной базы, регламентирующей использование различных форм ОЧП на региональном уровне;
4,- отсутствие законодательной базы, регламентирующей использование различных форм ОЧП на местном уровне;
4,- дефицит квалифицированных кадров управления проектами ОЧП;
4,- отсутствие на региональном уровне органа, координирующего деятельность участников ОЧП;
3,- отсутствие институтов развития на региональном уровне 3,9. Назовите основные источники финансирования проектов ОЧП:
- инвестиции частного бизнеса;
4,- средства местного бюджета;
3,- средства регионального бюджета;
4,- средства федерального бюджета 4,10. Назовите основные критерии оценки эффективности проектов ОЧП:
- приращение объема частных инвестиций на рубль государственных и муниципальных;
4,- рост доступности и качества услуг, оказываемых организациями производственной и социальной сфер;
4,- рост занятости 4,11. В каких областях необходимы знания и навыки по организации проектов ОЧП:
- экономико-организационный потенциал и особенности использования форм и инструментов ОЧП;
4,управление разработкой и реализацией проектов ОЧП;
4,- правовая регламентация деятельности ОЧП 4, Анализ оценок, выставленных экспертами, позволил сделать ряд выводов.
1. По большинству подвергнутых экспертизе параметров общественночастного партнерства оценки респондентов, представляющих разные группы, оказались высокими, находящимися в интервале значений от 4,0 до 4,7 (из позиций, содержащихся в 12 вопросах, такой факт зафиксирован в 33 позициях, что составляет 57,9%).
2. Заслуживает внимания концентрация внимания респондентов на относительно суженном спектре форм и инструментов партнерства, которые могут быть идентифицированы, как привлекательные. Так, представители органов местного самоуправления, определяя их востребованность муниципалитетами (вопрос 5), ни одному из названных элементов механизма партнерства не дали оценки значимая. У представителей администрации Воронежской области только долгосрочная аренда, особые экономические зоны (ОЭЗ), технопарки и промышленные парки получили такую оценку. Такая широта взгляда объясняется, по мнению автора, тем, что в последние годы при содействии федеральных властей в ряде регионов страны органы государственной власти субъектов РФ инициировали создание ОЭЗ, технопарков и промышленных парков. Понятно, что недооценка их муниципалитетами основывается на понимании того факта, что запуск таких форм и инструментов их собственными силами в большинстве случаев в принципе невозможен.
3. Выявлена противоречивость в точках зрения респондентов. Так, с одной стороны, в составе основных целей партнерства, которые должны быть реализованы муниципалитетами, наивысшую оценку имеет повышение доступности и качества базовых социальных услуг (образование, здравоохранение, культура). В то же время, при выборе наиболее привлекательных для муниципалитета сфер реализации проектов партнерства образование, здравоохранение уступают пальму первенства жилищно-коммунальному хозяйству и транспортной инфраструктуре. Такое положение отражает сложившуюся практику разработки и реализации проектов в муниципальных образованиях, ориентированных в основном на отрасли производственной инфраструктуры. Расширение финансовых источников развития социальной инфраструктуры в этом случае связывается преимущественно с получением дополнительных налоговых доходов в местные бюджеты от бизнеса.
4. К главным условиям развития общественно-частного партнерства респондентами отнесены: финансовая и организационная поддержка проектов региональными органами власти (4,6); наличие законодательной базы, регламентирующей использование различных форм ОЧП на региональном уровне;
наличие квалифицированных кадров управления проектами (4,6); дефицит квалифицированных кадров управления проектами ОЧП (4,4).
5. Показателен выявленный в оценках приоритет конечных результатов проектов ОЧП. При всей важности такого критерия их эффективности, как приращение объема частных инвестиций на рубль государственных и муниципальных, более высокие ранги получили рост доступности и качества услуг, оказываемых организациями производственной и социальной сфер (4,4), рост занятости (4,5).
4. Методический подход к совершенствованию организации общественно-частного партнерства.
Основу авторского подхода к совершенствованию организации общественно-частного партнерства составили результаты компаративного анализа современной зарубежной практики, позволившие осуществить селективный выбор ее достижений, пригодных для адаптированного применения в муниципальных образованиях России.
В составе достижений зарубежной практики, востребованных для преодоления недостатков, присущих экономической и управленческой деятельности участников общественно-частного партнерства в России, в диссертации выделены:
1. Диверсификация сфер реализации проектов общественно-частного партнерства, организуемого и развиваемого в достаточно широком спектре отраслей экономики и социальной сферы местных сообществ.
2. Обеспечение инновационной направленности общественно-частного партнерства, синергетический эффект которого достигается объединением и совместным использованием ресурсной базы организаций, создающих и реализующих креативный потенциал (университеты, НИИ, лаборатории), а также предпринимательских структур реального сектора экономики.
3. Усиление социальной ориентации проектов общественно-частного партнерства, проявляющееся в повышении уровня разнообразия проектов, ориентированных на решение социальных задач.
4. Интеграция действий субъектов разных уровней и видов публичного управления (государственного, муниципального), как участников системы общественно-частного партнерства.
5. Осуществление акционирования муниципальных предприятий для подключения частных инвесторов к управлению важными инфраструктурными объектами местного сообщества.
6. Обеспечение высокого уровня разнообразия форм и инструментов общественно-частного партнерства, позволяющее учесть и сбалансировать интересы его участников, различающихся по институциональной природе (государство, муниципалитеты, частный бизнес, институты гражданского общества).
7. Разнообразие источников финансирования проектов государственночастного партнерства, в составе которых: государственные долговые ценные бумаги, средства пенсионных фондов, инвестиционные ресурсы девелоперских компаний и др.
8. Обеспечение транспарентности и публичности на всех этапах прохождения проектов общественно-частного партнерства.
5. Разработана концепция развития общественно-частного партнерства на муниципальном уровне.
В диссертации обосновано, что в концептуальном плане в качестве исходной предпосылки развития экономической основы местного самоуправления следует рассматривать ее системную трансформацию. В качестве ее важнейших системных характеристик, требующих развития с использованием инструментария ОЧП, обоснованы: повышение стабильности (усиление объектного ре сурса); снижение уровня фрагментации и неопределенности (устранение дефицита средового ресурса); сокращение административных издержек, снижение сложности координации, повышение эффективности механизмов отбора и закрепления инноваций (устранение недостатка процессных ресурсов).
Системные недостатки экономической основы местного самоуправления проявляются в виде проблем ее развития. В диссертации обосновано, что для решения каждой из них может быть предложено определенное направление развития общественно-частного партнерства, соответствующие ему сферы, инструментарий и алгоритмы.
В составе проблемно-ориентированных стратегических направлений и соответствующих им сфер использования потенциала общественно-частного партнерства для развития экономической основы местного самоуправления выделены, обоснованы и содержательно раскрыты следующие:
1. Концентрация финансовых и материальных ресурсов бизнеса на решении экономических проблем муниципальных образований, основная сфера - коммунальное хозяйство. Требование к инструментарию - повышение заинтересованности частного бизнеса в проектах ОЧП.
2. Социальное инвестирование с участием государства, органов местного самоуправления и бизнес-структур; основные сферы - здравоохранение и образование. Особые требования к инструментарию отсутствуют.
3. Социально-ответственное инвестирование, основная сфера - экология.
Требование к инструментарию - преодоление барьера недоверия к экологии, как сфере государственных, муниципальных, частных и смешанных инвестиций.
4. Активизация участия структур гражданского общества в управлении муниципальными предприятиями, основные сферы - коммунальное хозяйство, транспортная инфраструктура, экология. Требования к инструментарию - расширение состава инструментов, активизирующих деятельность некоммерческих организаций в процессе развития общественно-частного партнерства.
5. Расширение состава участников ОЧП за счет включения некоммерческих организаций, объединяющих членов местных сообществ и органов местного самоуправления, основная сфера - экономическая периферия муниципальных образований, потребляющая товары и услуги, институционализированные в стране в качестве рыночных, но фактически не обеспечивающие бизнесу общественно нормального уровня доходности, а государству и муниципальным образованиям - возмещения затрат на их производство и реализацию.
Особые требования к инструментарию отсутствуют.
6. Развитие системы самоидентификации местных сообществ на основе гражданских инициатив, основная сфера - культурное наследие. Требование к инструментарию - поссибилитический способ взаимодействия между субъектами ОЧП.
7. Усиление межмуниципального взаимодействия, основные сферы - электро-, газо-, водоснабжение; здравоохранение, транспортная инфраструктура. Требования к инструментарию - создание межмуниципальных предприятий как доминирующего инструмента.
8. Формализация отношений между органами власти и управления различных уровней, органами местного самоуправления и бизнес-структурами, основные сферы ОЧП - транспортная инфраструктура, образование, здравоохранение. Особые требования к инструментарию отсутствуют.
Состав основных инструментов общественно-частного партнерства и алгоритмы их использования представлены в табл. 5.
Таблица Базовые инструменты ОЧП и алгоритмы их эффективного использования нап Инструменты Алгоритмы их использования рав ОЧП ления 1 2 1 долгосрочная участие государственных органов субъекта РФ в качестве аренда, концессия соинвестора процессов инновационного обновления технологий оказания коммунальных услуг; минимальный срок действия договоров на аренду и концессию - 15 лет;
предоставление частному инвестору муниципальных и региональных гарантий для привлечения заемных средств, необходимых для решения вопросов, перечень которых предварительно согласуется всеми сторонами проекта ОЧП; включение в договор положений: устанавливающего предельные уровни тарифов на коммунальные услуги на среднесрочный период времени (3-5 лет); содержащего показатели, отражающие качественные и количественные характеристики муниципальной собственности и их динамику по годам реализации проекта ОЧП; устанавливающего порядок ввода каскадного финансирования, при котором средства местного бюджета направляются на финансирование проекта ОЧП только при достижении запланированных объемов инвестирования со стороны частного лица 2 муниципальные и размещаются на конкурсной основе в школах и ПТУ при государственные условии финансирования будущими работодателями прорегиональные заказы цессов модернизации материально-технической базы учрена подготовку рабо- ждений образования, разработки и внедрения новых обрачих кадров зовательных технологий, а также принятия ими обяза тельств по дальнейшему трудоустройству выпускников на вновь вводимые рабочие места с нормальными санитарно гигиеническими условиями труда;
муниципальные и при паритетном (или более значительном) софинансировагосударственные нии частными инвесторами им предоставляются льготы по гранты на разработку уплате местных и региональных налогов и апробацию новых методов лечения, ме- дицинской аппарату- ры 1 2 3 налоговые льготы предоставляются организациям, использующим очистное оборудование государственные цен- размещаются для мобилизации средств частных лиц, необные бумаги ходимых для финансирования обновления и расширения материально-технической базы муниципальных предприя тий, обеспечивающей снижение производственной нагруз ки на экосистему долгосрочные ссуды выдаются региональными властями на длительный срок ( и более лет) с низким процентом на природоохранные цели частным предпринимателям, имеющим долгосрочные до говора с муниципалитетами на хозяйственное использова ние объектов муниципальной собственности субсидии предназначены для строительства и установки очистного оборудования, предоставляются частным предпринимателям, имеющим долгосрочные договора с муниципалитетами на хозяйственное использование объектов муниципальной собственности аутсорсинг предусматривается передача специализированным неком мерческим организациям части задач управления муници пальными предприятиями. В составе таких задач: рекру тинг и повышение квалификации персонала предприятий;
разработка стратегий и стратегических планов развития предприятий; анализ внешних условий хозяйствования и оценка возникающих при этом угроз и возможностей независимая экспер- оценка действий топ-менеджмента муниципальных предтиза приятий, направленная на выявление признаков их оппор тунистического поведения независимый аудит осуществляется с целью определения резервов снижения их финансово-хозяйст- издержек и цен енной деятельности межмуниципальные преимущественное использование организационнопредприятия правовой формы открытого акционерного общества;
включение в состав учредителей (участников) - органов государственной исполнительной власти субъекта РФ и бизнес-структур;
передача предприятий в трастовое управление частным лицам ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Публикации в рецензируемых научных журналах и изданиях:
1. Греков Д.А. Привлечение частного капитала к производству муниципальных услуг: зарубежный опыт для России / Д.А. Греков // Вестник Тамбовского университета. - 2010. - №3. - С. 67 - 70 (0,3 п.л.).
2. Греков Д.А. Зарубежный опыт использования потенциала общественночастного партнерства в развитии местных сообществ / Д.А. Греков // Финансы.
Экономика. Стратегия. - 2011. - №10. - С. 35-38 (0,25 п.л.).
3. Греков Д.А. Роль общественно-частного партнерства в развитии экономической основы местного самоуправления / Д.А. Греков // Финансы. Экономика. Стратегия. - 2012. - №1 - С. 43 - 48 (0,35 п.л.).
4. Греков Д.А. Экономическая основа местного самоуправления как система / Д.А. Греков, И.Е. Рисин // Регион: системы, экономика, управление. - 2012.
- №1(16). - С. 80-84 (0,4 п.л.).
Статьи в научных журналах и сборниках:
5. Греков Д.А. Управление муниципальной собственностью / Д.А. Греков // Актуальные проблемы региональной экономики и территориального управления: сборник статей. [Под ред. И.Е. Рисина]. - Вып. 7 - Воронеж: Воронежский государственный университет, 2007. - С. 113-116 (0,15 п.л.).
6. Греков Д.А. Концессия - современный инструмент управления муниципальной собственностью / Д.А. Греков // Актуальные проблемы развития территорий и систем регионального и муниципального управления: материалы III Междунар. науч.- практ. конф. [Под ред. И.Е. Рисина, Ю.И. Трещевского]. - Вып. 1. - Воронеж: Изд-во Истоки, 2008. - С. 128-130 (0,15 п.л.).
7. Греков Д.А. Зарубежный опыт муниципального предпринимательства / Д.А. Греков // Актуальные проблемы развития территорий и систем регионального и муниципального управления: материалы III Междунар. науч.-практ.
конф. [Под ред. И.Е. Рисина, Ю.И. Трещевского] - Вып. 2. Воронеж: ВГПУ, 2009. - С. 79 - 82 (0,15 п.л.).
8. Греков Д.А. Доверительное управление как инструмент эффективного управления муниципальной собственностью / Д.А. Греков // Механизмы развития социально-экономических систем региона. Сборник статей 3 международной научно-практической конференции. [Под ред. И.Е. Рисина] - Воронеж:
ВГПУ, 2009. - С. 34 - 37 (0,15 п.л.).
9. Греков Д.А. Российский опыт муниципального предпринимательства / Д.А. Греков // Актуальные проблемы развития хозяйствующих субъектов, территорий и систем регионального и муниципального управления: материалы международной научно-практической конференции [Под ред. И.Е. Рисина, Ю.И. Трещевского]. - Вып.1 - Воронеж: ВГПУ, 2009. - С. 209 - 212 (0,15 п.л.).
10. Греков Д.А. Зарубежный опыт использования общественно-частного партнерства / Д.А. Греков // Актуальные проблемы развития хозяйствующих субъектов, территорий и систем регионального и муниципального управления:
материалы 5 международной научно-практической конференции [Под ред. И.Е.
Рисина, Ю.В. Вертаковой]. - Вып.1 - Воронеж, ВГПУ, 2010. С. 204 - 208 (0,п.л.).
11. Греков Д.А. Общественно-частное партнерство в России / Д.А. Греков // Актуальные проблемы развития хозяйствующих субъектов, территорий и систем регионального и муниципального управления: материалы 5 международной научно-практической конференции [Под ред. И.Е. Рисина, Ю.В. Вертаковой]. - Вып.2 - Воронеж, ВГПУ, 2010. - С. 55 - 59 (0,2 п.л.).
12. Греков Д.А. Формирование комплексного механизма общественночастного партнерства / Д.А. Греков // Актуальные проблемы развития территорий и систем регионального и муниципального управления: материалы 6 международной научно-практической конференции [Под ред. И.Е. Рисина, Ю.В.
Вертаковой]. - Вып.1 - Воронеж, ВГПУ, 2011. - С. 86 - 89 (0,15 п.л.).
13. Греков Д.А. Инструменты общественно-частного партнерства / Д.А.
Греков // Механизмы развития социально-экономических систем региона:
сборник статей 5 международной научно-практической конференции [Под ред.
И.Е. Рисина]. - Воронеж, ВГПУ, 2011. - С. 22 Ц25 (0,15 п.л.).
14. Греков Д.А. Функции общественно-частного партнерства в социальноэкономической системе муниципального образования / Д.А. Греков // Актуальные проблемы региональной экономики и территориального управления: сборник статей [Под ред. И.Е. Рисина]. - Вып. 13. - Воронеж,, 2012. - С. 40 - (0, 2 п.л.).
15. Греков Д.А. Зарубежная практика развития муниципальных образований на основе общественно-частного партнерства / Д.А. Греков // Актуальные проблемы региональной экономики и территориального управления: сборник статей [Под ред. И.Е. Рисина]. - Вып. 13. - Воронеж,, 2012. - С. 44 - 47 (0,п.л.).
16. Греков Д.А. Российская практика использования проектов общественно-частного партнерства в развитии местных сообществ / Д.А. Греков // Актуальные проблемы региональной экономики и территориального управления:
сборник статей [Под ред. И.Е. Рисина]. - Вып. 13. - Воронеж,, 2012. - С. 47 - 52 (0,25 п.л.).
17. Греков Д.А. Интересы, реализуемые субъектами общественно-частного партнерства / Д.А. Греков // Актуальные проблемы региональной экономики и территориального управления: сборник статей [Под ред. И.Е. Рисина]. - Вып.
13. - Воронеж,, 2012. - С. 52 - 56 (0,2 п.л.).