Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по экономике
На правах рукописи
Михайлова Мария Александровна
МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ГОРОДСКОЙ АГЛОМЕРАЦИИ
Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Иркутск - 2012 Диссертация выполнена на кафедре Экономика и государственное управление федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования Байкальский государственный университет экономики и права.
Научный Соколова Лариса Георгиевна руководитель: доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой Экономика и государственное управление ФГБОУ ВПО Байкальский государственный университет экономики и права, заслуженный экономист РФ Официальные Шашина Нина Сергеевна оппоненты: доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой Государственное и муниципальное управление НОУ ВПО Санкт-Петербургский университет управления и экономики Кириленко Александр Степанович доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой менеджмента, предпринимательства и права ФГБОУ ВПО Иркутская государственная сельскохозяйственная академия Ведущая ФГБОУ ВПО Национальный исследовательский организация: Томский государственный университет
Защита состоится 17 мая 2012 г. в 14.30 часов на заседании диссертационного совета Д 212.070.06 при Байкальском государственном университете экономики и права по адресу: 664003, г. Иркутск, ул. Карла Маркса, д. 24, корп.
9, зал заседаний Ученого совета БГУЭП.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО Байкальский государственный университет экономики и права по адресу: 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11, корп. 2, ауд. 101.
Объявление о защите и автореферат размещены на сайте ВАК Минобрнауки РФ (www.vak.ed.gov) 12 апреля 2012 г. и на официальном сайте Байкальского государственного университета экономики и права (www.isea.ru) 12 апреля 2012 г.
Отзывы на автореферат направлять по адресу: 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11, БГУЭП, ученому секретарю диссертационного совета Д 212.070.(факс 8-3952-24-12-00).
Автореферат разослан 12 апреля 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор экономических наук, профессор С.В. Чупров I.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью решения ряда теоретических и практических задач, связанных с реализацией полномочий муниципальных образований и их межмуниципальным сотрудничеством в городской агломерации в контексте реализации региональной политики и реформы местного самоуправления в Российской Федерации.
В Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года1 предусмотрено формирование крупных городских агломераций, выполняющих функции транспортно-логистических, торгово-финансовых, научно-образовательных, культурных, инновационных и промышленных центров.
Перед муниципальными образованиями в городских агломерациях стоит непростая задача: с одной стороны, необходимо включаться в реализацию общегосударственной стратегии развития городских агломераций, а с другой стороны, необходимо решать текущие задачи обеспечения жизнедеятельности населения, повышать качество предоставления услуг жителям. Решение подобной задачи силами отдельных муниципальных образований затруднительно в виду ограниченности ресурсов. Наличие взаимосвязей между муниципальными образованиями в городских агломерациях обусловливает необходимость согласования действий органов местного самоуправления, выработки единой политики, объединения усилий при реализации своих полномочий, объединения материальных и финансовых ресурсов.
В контексте субъектного подхода, учитывающего наличие особых хозяйствующих субъектов в городских агломерациях - муниципальных образований, городские агломерации можно рассматривать в качестве особой формы межмуниципального сотрудничества. Это позволяет по-новому подходить к проблемам реализации полномочий муниципальных образований в городских агломерациях. Осуществление ими совместной деятельности в рамках межмуниципального сотрудничества может способствовать повышению эффективности использования ресурсов муниципальных образований при реализации их полномочий, что обеспечит увеличение объемов и повышение качества услуг, предоставляемых населению.
Анализ практического опыта показывает, что в большинстве городских агломераций межмуниципальное сотрудничество осуществляется слабо. Недостаточное научное обоснование организации межмуниципального сотрудничества в городских агломерациях выявлено и в теоретическом плане. Отсутствует единый подход к рассмотрению содержания межмуниципального сотрудничества, что не позволяет разграничить его со смежными понятиями. Отсутствует научное обоснование рассмотрения городской агломерации как особой формы межмуниципального сотрудничества. Не сложилось единого подхода к выделению способов реализации полномочий муниципальных образований. Имеющиеся методические рекомендации по организации межмуниципального сотрудничества практически не учитывают особенности реализации полномочий муниципальных образований в городских агломерациях.
Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 05.07.2010 г. № 1120-р // Собр. законодательства РФ. - 2010. - 16 авг. - Ст. 4444.
Необходимость совершенствования методического обоснования форм и методов организации межмуниципального сотрудничества в городских агломерациях в целях повышения эффективности реализации полномочий муниципальных образований определяет актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Проведенное исследование проблем организации межмуниципального сотрудничества в России опирается на труды Ю.М. Алпатова, И.В. Бабичева, Р.В. Бабуна, Н.Ю. Власовой, А.Г. Воронина, В.Л. Глазычева, Е.В. Гриценко, М.В. Зинченко, О.В. Ирискиной, С.С. Исуповой, А.С. Кириленко, С.М. Киричука, И.А. Кокина, Е.А. Колодиной, Н.И. Мироновой, А.В. Негодуйко, Л.Г. Рагозиной, А.В. Самарухи, Л.Г. Соколовой, И.В. Стародубровской, О.А. Хоменко, Н.С. Шашиной, Е.М. Шереметьевой и др.
При изучении вопросов организации и развития межмуниципального сотрудничества в зарубежных странах в диссертации использованы труды Ю. Буссе, Э. Дюран, В.Б. Евдокимова, С.С. Исуповой, Г. Китчен, Э. Маркварта, Н.М. Миронова, X. Пиндта, Л.Г. Рагозиной, А.С. Серебренниковой, Б.А. Шаповалова и др.
Рассмотрение особенностей организации межмуниципального сотрудничества в городских агломерациях основано на работах Е.Г. Анимицы, С.С. Артоболевского, Э.Ю. Бозе, Д.И. Богорада, М.А. Винокурова, П.И. Дубровина, Н.В. Зубаревич, Г.М. Лаппо, З.З. Муллагалеевой, Е.Н. Перцика, П.М. Поляна, А.С. Серебренниковой, А.А. Угрюмовой, В.А. Яковлева и др.
Разработанные методические рекомендации по организации межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации опираются на работы И.В. Бабичева, Р.В. Бабуна, В.Л. Глазычева, С.С. Исуповой, С.А. Кирсанова, Л.Г. Рагозиной, Л.Г. Соколовой, И.В. Стародубровской, А.Г. Фомина, О.А. Хоменко.
В настоящее время в России сформировалась правовая основа организации межмуниципального сотрудничества, определенная федеральными законами России, законами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами. Реализуется административная и бюджетная реформы государственного и муниципального управления, направленные, в том числе, на совершенствование реализации полномочий муниципальных образований.
В то же время Федеральный закон № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации закрепил лишь саму возможность осуществления межмуниципального сотрудничества, рамочно определив его основные формы. В научных исследованиях вопросы межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации практически не отражены.
Недостаточная научная разработанность вопросов организации межмуниципального сотрудничества в городских агломерациях, необходимость теоретического обобщения уже накопленного опыта сотрудничества на местном уровне, как отечественного, так и зарубежного, и разработки соответствующих методических рекомендаций определили выбор темы, постановку цели, предмет, объект и задачи исследования.
Цель диссертационной работы состоит в развитии теоретических положений и разработке методических подходов к организации межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации.
Для реализации цели были поставлены и решены следующие задачи:
раскрыть содержание понятия межмуниципального сотрудничества, определить отечественные и зарубежные организационные формы его осуществления;
выявить особенности организации межмуниципального сотрудничества в условиях городской агломерации;
систематизировать способы реализации полномочий местного самоуправления в городской агломерации;
оценить экономические возможности обеспечения реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации и обосновать необходимость организации межмуниципального сотрудничества на примере Иркутской агломерации;
определить направления организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации;
предложить формы организации межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий муниципальных образований;
разработать и апробировать методику перераспределения финансовых ресурсов в результате межмуниципального сотрудничества для реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации.
Объект исследования - процесс организации межмуниципального сотрудничества муниципальных образований в городской агломерации.
Предмет исследования - методы и инструменты организации межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий местного самоуправления в городской агломерации.
Рабочая гипотеза исследования основывается на предположении о том, что перспективы развития муниципальных образований связаны с налаживанием межмуниципального сотрудничества. Необходимы соответствующие методические разработки по организации различных форм межмуниципального сотрудничества, в том числе в городских агломерациях, и их системная реализация. Это обеспечит повышение эффективности реализации полномочий муниципальных образований и качества предоставляемых услуг населению.
Область исследования. Исследование проведено в рамках Паспорта специальности 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика), пункт 3.17 Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнесструктур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления.
Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности.
Теоретической и методологической базой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам межмуниципального сотрудничества и развития городских агломераций; материалы научных конференций в данной области. Исследование основывается на положениях региональной экономики, муниципальной экономики, муниципальном управлении, экономической теории, теории систем, методах управления территориальным развитием.
Методологическую основу исследования составили системный и институциональный подходы, методы статистического анализа, обобщения и синтеза, метод графического отображения результатов полученных исследований.
Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты Российской Федерации, Иркутской области, муниципальных образований Иркутской области; официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Иркутскстата; официальные аналитические и отчетные материалы Правительства Иркутской области и муниципальных образований Иркутской области; материалы, представленные в сети Интернет на сайтах российских правительственных и неправительственных организаций, Фонда Институт экономики города, Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, Ассоциации муниципальных образований Иркутской области;
материалы статей, опубликованных в научной и периодической печати, сборников научных трудов, монографических исследований отечественных и зарубежных ученых; а также результаты расчетов, полученные автором в процессе исследования с применением программных продуктов Microsoft Excel.
Наиболее существенные результаты диссертационного исследования, полученные автором:
1. Установлено соотношение понятий межмуниципальное взаимодействие, межмуниципальное сотрудничество, межмуниципальная кооперация, межмуниципальное объединение, что в отличие от сложившихся подходов, в которых указанные понятия не разграничены, позволяет структурировать возможные варианты взаимоотношений муниципальных образований и развивает положения теории межмуниципального сотрудничества.
2. Определены особенности организации межмуниципального сотрудничества в условиях городской агломерации, позволяющие рассматривать ее в современных условиях как особую форму межмуниципального сотрудничества, обеспечивающую сотрудничество муниципальных образований как в политической сфере (межмуниципальное объединение), так и в хозяйственной сфере (межмуниципальная кооперация). Это развивает положения теорий развития городских агломераций, становления местного самоуправления в современных условиях и межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации.
3. Обоснована необходимость разграничения выполняемых функций и предоставляемых услуг муниципальными образованиями. Это позволило систематизировать способы реализации полномочий муниципальных образований, выделив в исполнении муниципальных функций предоставление административных услуг и определив участие органов местного самоуправления в предоставлении бюджетных и частных услуг. Полученные результаты развивают положения теории муниципального управления, а также административной и бюджетной реформы государственного и муниципального управления.
4. Показано на примере, что в настоящее время сложились неравные экономические возможности обеспечения реализации полномочий муниципальных образований в Иркутской агломерации. Это выражается в том, что финансовое обеспечение муниципальных функций и бюджетных услуг осуществляется непропорционально проживающему в муниципальных образованиях населению. Развитие внутриагломерационных связей (прежде всего, трудовых) еще больше углубляет территориальные диспропорции, что подтверждает необходимость организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации.
5. Выделены направления организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации и обоснованы формы сотрудничества при исполнении муниципальных функций (ассоциация муниципальных образований) и при предоставлении бюджетных услуг (договоры на приобретение услуг одним муниципальным образованием у другого, хозяйственные общества (ООО, АО), фонды для финансирования строительства объектов). Это имеет теоретическую и практическую значимость в целях организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации.
Достоверность и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается изучением и анализом значительного числа научных публикаций отечественных и зарубежных ученых по исследуемой проблеме, о чем имеются соответствующие ссылки в тексте диссертации, анализом официальных статистических показателей, методических материалов, отчетной информации, подготовленных на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, изучением законодательных и иных правовых актов РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Элементы научной новизны диссертационного исследования заключаются в следующем:
1. Уточнено понятие межмуниципальное сотрудничество, которое рассматривается как совместная деятельность муниципальных образований, выражающаяся в специфических организационно-правовых формах, как в целях взаимодействия и защиты общих интересов муниципальных образований, так и в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения. В отличие от известных в научной литературе определений, это позволяет определить: 1) место межмуниципального сотрудничества в межмуниципальном взаимодействии; 2) виды межмуниципального сотрудничества - межмуниципальные объединения (в целях решения политических задач) и межмуниципальная кооперация (в целях решения хозяйственных задач муниципальных образований).
2. Расширено понятие городская агломерация как объединение территориально сближенных и экономически взаимосвязанных муниципальных образований в целях повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения. Предложенное определение дополняет известные в научной литературе, позволяя учесть наличие особых хозяйствующих субъектов в городских агломерациях - муниципальных образований, и рассматривать городскую агломерацию как особую форму межмуниципального сотрудничества, обеспечивающую сотрудничество как в политической сфере (межмуниципальное объединение), так и в хозяйственной сфере (межмуниципальная кооперация).
3. Предложена классификация способов реализации полномочий муниципальных образований, включающая исполнение муниципальных функций органами местного самоуправления и предоставление бюджетных и частных услуг различными организациями, что позволяет расширить перечень применяемых форм межмуниципального сотрудничества в городской агломерации и содержательно обосновать финансирование выполняемых полномочий.
4. Предложены и апробированы методика перераспределения финансовых ресурсов между муниципальными образованиями в городской агломерации в результате межмуниципального сотрудничества и критерии оценки эффективности такого сотрудничества. Методика позволяет перераспределить финансовые ресурсы в городской агломерации как между городскими округами и муниципальными районами, так и между входящими в районы поселениями, что позволяет решить задачу финансового обеспечения реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях международного и российского уровня в период с 2007 по 2011 г.
Основные положения и выводы диссертационного исследования использованы Фондом регионального развития Иркутской области при разработке Концепции развития Иркутской агломерации (справка о внедрении), администрацией Иркутского районного муниципального образования при разработке Порядка участия Иркутского районного муниципального образования в межмуниципальном сотрудничестве и реализации административной и бюджетной реформы в части совершенствования реализуемых полномочий (справка о внедрении), Ассоциацией муниципальных образований Иркутской области при разработке Методических рекомендаций по организации межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и решения вопросов местного значения (справка о внедрении).
Теоретические положения и результаты исследования внедрены в учебный процесс ФГБОУ ВПО Байкальский государственный университет экономики и права при проведении учебных занятий по дисциплинам Система муниципального управления, Экономика и инфраструктура муниципального хозяйства, Региональная экономика и управление (справка о внедрении).
Публикации по теме диссертационного исследования. Автором опубликовано 20 научных работ общим объемом 22,23 п.л. (авт. - 18,97 п.л.), в том числе четыре статьи объемом 2,56 п.л. (авт. - 2,06 п.л.) в рецензируемых научных журналах, определенных ВАК Минобрнауки РФ, и коллективная монография объемом 14,0 п.л. (авт. - 11,5 п.л.).
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы.
Теоретическая значимость положений и выводов, содержащихся в диссертационном исследовании, заключается в развитии теоретических положений организации межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий муниципальных образований в городских агломерациях в условиях реформирования местного самоуправления и реализации региональной политики в Российской Федерации. Исследование теоретических основ межмуниципального сотрудничества в городских агломерациях расширяет представление о нем как о способе осуществления совместной деятельности муниципальных образований, о городской агломерации как особой форме межмуниципального сотрудничества, о способах реализации полномочий местного самоуправления в городских агломерациях, о направлениях межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в разработке и обосновании методических подходов к организации межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации в целях повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения. Внедрение методических разработок в практику работы местных органов власти позволит повысить эффективность использования ресурсов при реализации полномочий муниципальных образований, что обеспечит увеличение объемов и повышение качества предоставляемых населению услуг.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в научной работе и при изучении дисциплин Муниципальное управление и местное самоуправление, Регламентация и стандартизация деятельности органов государственной и муниципальной власти, Управление в социальной сфере, при разработке спецкурсов, полезны специалистам, занимающимся проблемами управления развитием городских агломераций, межмуниципального сотрудничества, а также при повышении квалификации и профессиональной переподготовке государственных и муниципальных служащих по направлению Государственное и муниципальное управление.
Структура и содержание работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 190 наименований, 3 приложений. Основной текст диссертации содержит 16 таблиц, 19 рисунков, 6 формул.
Во введении раскрываются актуальность темы исследования, степень научной разработанности проблемы, цель и задачи, объект и предмет, теоретическая и практическая значимость, полученные результаты и элементы научной новизны.
В первой главе Теоретические основы организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации: исследовано содержание понятия межмуниципального сотрудничества, выявлены признаки и уточнено его определение; предложена классификация существующих форм межмуниципального сотрудничества; дано развернутое представление о современных тенденциях и проблемах межмуниципального сотрудничества в России; выявлены возможности применения зарубежного опыта межмуниципального сотрудничества; обоснован методический подход к городской агломерации как к особой форме межмуниципального сотрудничества.
Во второй главе Организация межмуниципального сотрудничества по реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации на современном этапе: дана общая характеристика Иркутской агломерации и выявлены основные тенденции социально-экономического развития входящих в нее муниципальных образований; систематизированы способы реализации полномочий муниципальных образований и предложена их классификация; на примере Иркутской агломерации показано неравенство экономических возможностей обеспечения реализации полномочий муниципальных образований, что подтверждает необходимость организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации.
В третьей главе Методические подходы к совершенствованию организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации: выявлены предпосылки и определены направления организации межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий муниципальных образований; обоснованы формы организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации по исполнению муниципальных функций и по предоставлению бюджетных услуг; разработана и апробирована методика перераспределения финансовых ресурсов между муниципальными образованиями.
В заключении представлены основные результаты и выводы диссертационного исследования. В приложениях даны вспомогательные аналитические материалы, иллюстрирующие отдельные положения диссертационной работы.
II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1. Уточнено содержание понятия межмуниципальное сотрудничество и установлено его соотношение со смежными понятиями, что позволило определить его место в межмуниципальном взаимодействии и выявить виды межмуниципального сотрудничества: межмуниципальные объединения в целях решения политических задач и межмуниципальная кооперация в целях решения хозяйственных (экономических) задач муниципальных образований В ходе исследования выявлено, что в научной литературе единого подхода к определению понятия межмуниципальное сотрудничество не сложилось. Не определено оно и на законодательном уровне. В качестве синонимов межмуниципального сотрудничества используются понятия межмуниципальное взаимодействие, межмуниципальное объединение, межмуниципальная кооперация.
В целях формирования единых подходов к определению межмуниципального сотрудничества, выявлены его признаки, что позволило уточнить содержание рассматриваемого понятия.
Признаками межмуниципального сотрудничества являются: добровольность; сохранение самостоятельного статуса муниципальных образований при осуществлении межмуниципального сотрудничества; осуществление ими совместной деятельности; наличие общей цели (целей) сотрудничества; наличие специфических организационно-правовых форм.
На основе выявленных признаков под межмуниципальным сотрудничеством предлагается понимать совместную деятельность муниципальных образований, выражающуюся в специфических организационно-правовых формах, как в целях взаимодействия, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований, так и в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения.
Исследование соотношения понятия межмуниципальное сотрудничество со смежными (межмуниципальное взаимодействие, межмуниципальное объединение, межмуниципальная кооперация) показало, что они не могут использоваться как синонимы.
Межмуниципальное взаимодействие включает всю совокупность правовых, неправовых и социально-экономических отношений между муниципальными образованиями и их органами власти, т.е. оно шире понятия межмуниципальное сотрудничество, которое представляет собой более формализованную, постоянно осуществляемую совместную деятельность в определенных целях.
Понятия межмуниципальное объединение и межмуниципальная кооперация по содержанию являются более узкими, чем понятие межмуниципальное сотрудничество, и отражают два его вида: сотрудничество в целях решения политических задач (взаимодействие, выражение и защита интересов муниципальных образований) и сотрудничество в целях решения хозяйственных (экономических) задач (объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения).
Графическая иллюстрация соотношения понятий межмуниципальное взаимодействие, межмуниципальное сотрудничество, межмуниципальная кооперация, межмуниципальное объединение отображена на схеме (рис. 1).
Межмуниципальное взаимодействие Межмуниципальное сотрудничество Межмуниципальное Межмуниципальная объединение кооперация Рис. 1. Соотношение понятий межмуниципальное взаимодействие, межмуниципальное сотрудничество, межмуниципальная кооперация, межмуниципальное объединение Проведенное исследование позволило определить место межмуниципального сотрудничества в межмуниципальном взаимодействии и выявить виды межмуниципального сотрудничества - межмуниципальные объединения в целях решения политических задач и межмуниципальная кооперация в целях решения хозяйственных (экономических) задач муниципальных образований.
2. Обоснован методический подход к рассмотрению городской агломерации как особой формы межмуниципального сотрудничества, обеспечивающей сотрудничество муниципальных образований как в политической, так и в экономической сферах Развитие городских агломераций, начавшееся в СССР в 50-60-е г.г. XX в., обусловливает появление научного интереса к проблематике городских агломераций. В исследованиях советских ученых городские агломерации рассматриваются преимущественно в экономической географии и градостроительном проектировании в контексте территориально-производственного подхода как ареалы компактной группировки смежных взаимодополняющих производств. Основным хозяйствующим субъектом в городской агломерации выступает предприятие и его производственные связи.
В современных условиях на этапе становления местного самоуправления в России в качестве специфических хозяйствующих субъектов могут быть рассмотрены муниципальные образования. В контексте субъектного подхода, учитывающего наличие особых хозяйствующих субъектов в городских агломерациях - муниципальных образований, городские агломерации можно рассматривать в качестве особой формы межмуниципального сотрудничества. Исходя из этого, нами расширено понятие городская агломерация, под которой предлагается понимать объединение территориально сближенных и экономически взаимосвязанных муниципальных образований в целях повышения эффективности решения вопросов местного значения.
Стоит отметить, что в настоящее время в Российской Федерации уже сформировалась система городских агломераций в контексте экономикогеографического подхода как форма размещения населения и производительных сил, но в контексте субъектного подхода городские агломерации как формы межмуниципального сотрудничества на данный момент в России находятся в стадии становления.
Автором обобщены сложившиеся формы межмуниципального сотрудничества в России и предложена их классификация. Городская агломерация не является самостоятельной организационно-правовой формой межмуниципального сотрудничества, но в рамках ее возможно применять как формы межмуниципальных объединений, так и формы межмуниципальной кооперации, в зависимости от целей и задач сотрудничества муниципальных образований (рис. 2).
Организационно-правовые формы межмуниципального сотрудничества Формы межмуниципальных Формы межмуниципальной объединений кооперации Ассоциативные Договорные Организационно-хозяйственные Единое общероссийское объединеДоговоры и Хозяйственные Некоммерческие ние муниципальсоглашения в общества организации ных образований целях объединения финанСоветы муници- Закрытые Автономные совых средств, пальных образова- акционерные об- некоммерческие материальных ний субъектов РФ щества организации и иных ресурсов для решеИные объединения Общества с огра- ния вопросов муниципальных ниченной ответ- Фонды местного знаобразований ственностью чения Городская агломерация Рис. 2. Место городской агломерации в организационно-правовых формах межмуниципального сотрудничества Таким образом, предлагается методический подход к рассмотрению городской агломерации как особой формы межмуниципального сотрудничества, учитывающий наличие специфических хозяйствующих субъектов в городской агломерации - муниципальных образований. Осуществление ими совместной деятельности в рамках межмуниципального сотрудничества может способствовать повышению эффективности использования ресурсов в городской агломерации при реализации полномочий местного самоуправления, что обеспечит увеличение объемов и повышение качества предоставляемых населению услуг.
3. Систематизированы способы реализации полномочий муниципальных образований и предложена их классификация, позволяющая расширить перечень применяемых форм межмуниципального сотрудничества в городской агломерации В настоящее время в научной литературе и нормативно-правовых актах не сложилось единого подхода к выделению способов реализации полномочий муниципальных образований. В диссертационном исследовании получил развитие подход, закрепленный в указе Президента РФ О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти2.
О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. №314 // Российская газета. - 2004. - 12 марта. - №50. с изм. и допол. в ред. от 26.06.2010 г.
Согласно данному подходу органы местного самоуправления реализуют свои полномочия, исполняя муниципальные функции. Аналогично функциям федеральных органов исполнительной власти можно выделить такие виды муниципальных функций как: функции по принятию муниципальных правовых актов, функции по контролю и надзору, функции по управлению муниципальным имуществом, функции по предоставлению муниципальных услуг.
В целях обеспечения жизнедеятельности населения важнейшими являются функции по предоставлению муниципальных услуг. Вместе с тем, выявлено неоднозначное использование термина муниципальная услуга, которым в научной литературе и нормативно-правовых актах обозначаются разные по содержанию явления. В целях уточнения способов реализации полномочий муниципальных образований предложено разграничивать административные, бюджетные и частные услуги (табл. 1).
Таблица Сравнение административных, бюджетных и частных услуг Критерий Бюджетные Частные Административные услуги сравнения услуги услуги Субъект, Организации Организации Органы местного предоставляющий различных форм различных форм самоуправления услугу собственности собственности Источник Средства местных бюдже- Средства местных бюдфинансирования тов; средства получателей жетов; средства получаСредства - в случаях, непосредст- телей - частично и тольполучателей венно предусмотренных ко в случаях, установФедеральными законами ленных законами Степень участия Непосредственное предос- Организация Содействие в органов местного тавление предоставления предоставлении самоуправления услуги услуги услуги Под административными услугами предлагается понимать услуги, предоставляемые органами местного самоуправления по запросам заявителей (физических и юридических лиц). Например, предоставление субсидий, выдача справок, оформление документов и др. Оказание административных услуг - это один из видов муниципальных функций, осуществляемых органами местного самоуправления, наряду с функциями по принятию правовых актов, по контролю и надзору, по управлению имуществом.
Под бюджетными услугами предлагается понимать услуги, предоставляемые организациями различных форм собственности, финансовое обеспечение которых осуществляется полностью или частично из местного бюджета. Например, услуги учреждений образования, здравоохранения, культуры, жилищнокоммунального хозяйства, строительство и содержание автомобильных дорог, транспортное обслуживание, сбор, вывоз, утилизация и переработка отходов и др.
Для обеспечения населения бюджетными услугами органы местного самоуправления осуществляют функции по организации их предоставления, вытекающие в основном из бюджетного законодательства.
Под частными услугами предлагается понимать услуги, предоставляемые организациями различных форм собственности за счет средств получателей. Органы местного самоуправления в рамках своих полномочий осуществляют функции по содействию развитию частных услуг на территории муниципального образования.
Таким образом, расширяется содержание определения функций по предоставлению муниципальных услуг. В исполнении муниципальных функций выделены функции по предоставлению административных услуг и определено участие органов местного самоуправления в предоставлении бюджетных и частных услуг.
Это позволило разработать классификацию способов реализации полномочий муниципальных образований, включающую исполнение муниципальных функций органами местного самоуправления и предоставление бюджетных и частных услуг различными организациями (рис. 3).
функции по принятию муниуслуги в сфере образования ципальных правовых актов услуги в сфере здравоохрафункции по контролю и наднения зору услуги в сфере жилищнофункции по управлению мукоммунального хозяйства ниципальным имуществом услуги в сфере культуры функции по предоставлению административных услуг строительство и содержание автомобильных дорог функции по организации предоставления бюджетных услуг сбор, вывоз, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов и функции по содействию раздр.
витию частных услуг Рис. 3. Классификация способов реализации полномочий муниципальных образований (курсивом выделены предложения автора) Предложенная классификация способов реализации полномочий муниципальных образований позволяет расширить перечень применяемых форм межмуниципального сотрудничества с учетом особенностей исполнения муниципальных функций и предоставления бюджетных и частных услуг и содержательно обосновать финансирование выполняемых полномочий.
4. Выявлено, что в настоящее время сложились неравные экономические возможности обеспечения реализации полномочий муниципальных образований в Иркутской агломерации. Обосновано, что перспективы их развития в значительной мере связаны с налаживанием межмуниципального сотрудничества Разработка методических подходов к организации межмуниципального сотрудничества проводилась на примере Иркутской городской агломерации. В контексте экономико-географического подхода границы Иркутской агломерации выделены Институтом географии им. В.Б. Сочавы СО РАН (2007 г.)3. В контексте субъектного подхода к городской агломерации как к особой форме межмуниципального сотрудничества мы относим к Иркутской агломерации: город Иркутск, Иркутский, Ангарский и Шелеховский районы.
Обоснование границ Иркутской городской агломерации: отчет о выполнении науч.исслед. работы / Институт географии им. В.Б.Сочавы СО РАН, 2007. - 47 с.
муниципальных образований Способы реализации полномочий Исполнение муниципальных функций Предоставление бюджетных и частных услуг По данным за 2010 г. Иркутская агломерация занимает 1,9% территории Иркутской области, на которой проживает 40,3% населения области. Число занятых в экономике Иркутской агломерации составляет 44,9% от числа занятых в экономике области. На территории Иркутской агломерации производится 41,8% промышленной продукции области, преимущественно в обрабатывающих производствах.
Оборот розничной торговли составляет 59,1%, оборот общественного питания 60,8% от областного уровня. Ввод в действие жилых домов составляет 76,3% от ввода жилья по области в целом.
Уровень развития экономических (трудовых, производственных, коммунально-хозяйственных и др.), культурно-бытовых (поездки за покупками, в театры и др.) и рекреационных связей между муниципальными образованиями Иркутской агломерации достаточно высок, что подтверждается показателями маятниковой миграции.
С точки зрения современного подхода к городской агломерации в экономической географии Иркутская агломерация на сегодняшний день сложилась. С точки зрения предложенного субъектного подхода к городской агломерации выявлено, что как форма межмуниципального сотрудничества Иркутская агломерация на сегодняшний день не существует: сотрудничество муниципальных образований фактически не осуществляется.
Уровень социально-экономического развития муниципальных образований Иркутской агломерации существенно различается. Город Иркутск, являясь административным, научно-образовательным, культурным, финансово-деловым, торговым и транспортным центром области, характеризуется наилучшими показателями социально-экономического развития. Ангарский и Шелеховский районы, являясь крупными промышленными центрами, характеризуются благополучным уровнем социально-экономического развития относительно среднеобластных показателей. Иркутский район с его сельскохозяйственной и в меньшей степени промышленной специализацией экономики является, с одной стороны, наименее развитым, а с другой стороны, фактически превращается в спальный пригород, существенно опережая по темпам жилищного строительства соседние муниципальные образования (рис. 4, 5).
Иркутск Иркутск 0,97,385,0,0,ШМР ИРМО ШМР ИРМО 25,0,150,АМО АМО Рис. 4. Объем промышленной продук- Рис. 5. Ввод в действие жилых домов на ции на душу населения в муниципаль- душу населения в муниципальных обных образованиях Иркутской агломе- разованиях Иркутской агломерации в рации4 в 2009 г., тыс. руб./чел. 2010 г., кв.м./чел.
Здесь и далее: ИРМО - Иркутский район, АМО - Ангарский район, ШМР - Шелеховский район.
Последнее особенно важно, поскольку именно проживающее население формирует спрос на услуги муниципального образования. Предоставление бюджетных услуг является наиболее затратной частью в структуре расходов местных бюджетов, занимая более 80% всех расходов, среди которых преобладают расходы на образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство (табл. 2).
Таблица Структура расходов бюджета города Иркутска и районных бюджетов Иркутского, Шелеховского, Ангарского районов в 2008-2010 гг., % Город Иркутский Шелеховский Ангарский Иркутск район район район Статья расходов 2008 2010 2008 2010 2008 2010 2008 20Расходы, связанные с предостав88,5 84,2 77,6 85,0 87,2 88,8 81,1 86,лением бюджетных услуг, в т.ч.:
жилищно-коммунальное хозяй36,1 32,1 3,6 4,7 0,8 0,9 0,0 0,ство;
образование; 31,4 32,3 54,2 60,3 68,2 66,1 58,4 63,здравоохранение, физическая 14,5 13,0 15,7 15,8 13,8 17,1 13,1 15,культура и спорт;
прочие 6,5 6,8 4,1 4,2 4,4 4,7 9,6 8,Расходы, не связанные с предос11,5 15,8 22,4 15,0 12,8 11,2 18,9 13,тавлением бюджетных услуг ИТОГО 100 100 100 100 100 100 100 1Анализ экономических возможностей обеспечения полномочий муниципальных образований показал их недостаточность и наличие территориальных диспропорций.
Установлено, что основу налоговых доходов местных бюджетов составляет налог на доходы физических лиц, который зачисляется в бюджет муниципального образования по месту работы граждан (по установленному в бюджетном законодательстве нормативу). В структуре налоговых доходов его доля колеблется от 63,1% (г. Иркутск) до 78,2% (Шелеховский район) в 2008 г., от 67,7% (г. Иркутск) до 86,0% (Шелеховский район) в 2010 г. Поскольку муниципальные образования Иркутской агломерации существенно различаются по уровню среднемесячной оплаты труда и числу занятых на душу населения (рис. 6, 7), это создает неравные условия формирования местных бюджетов - экономической основы местного самоуправления.
В условиях сложившейся налогово-бюджетной системы (при которой налог на доходы физических лиц зачисляется в бюджет муниципального образования по месту работы граждан, а предоставление бюджетных услуг населению производится по месту жительства) трудовая маятниковая миграция в городской агломерации приводит к тому, что развитие экономики и рост доходов бюджетов происходит в одних муниципальных образованиях, а потребность в развитии социальной сферы возникает в других муниципальных образованиях, где недостаточно финансовых ресурсов.
В Иркутской агломерации происходит концентрация доходов в бюджете города Иркутска. В Иркутском районе рост численности населения, опережающий развитие экономики, приводит к хронической нехватке бюджетных средств для развития социальной инфраструктуры и предоставления бюджетных услуг. В Шелеховском и Ангарском районе на фоне снижения численности населения также отмечается более низкий уровень бюджетной обеспеченности, чем в городе Иркутске, вследствие трудовой маятниковой миграции.
Иркутск Иркутск 26,32,21,3 15,7 25,15,ШМР ИРМО ШМР ИРМО 27,24,АМО АМО Рис. 6. Среднемесячная оплата труда в Рис. 7. Доля занятых в общей численмуниципальных образованиях Иркут- ности населения в муниципальных ской агломерации в 2010 г., тыс. руб. образованиях Иркутской агломерации в 2010 г., % Таким образом, в настоящее время сложились неравные условия обеспечения реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации. Финансовое обеспечение исполнения муниципальных функций и предоставления бюджетных услуг осуществляется непропорционально проживающему населению. Развитие внутриагломерационных связей (прежде всего, трудовых) еще больше углубляет диспропорции между муниципальными образованиями, что подтверждает необходимость организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации.
5. Выделены два направления межмуниципального сотрудничества в городской агломерации, что позволило разработать методические подходы к его организации в рамках каждого из направлений. Обоснованы имеющие теоретическую и практическую значимость формы организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации при реализации полномочий муниципальных образований Взаимосвязь муниципальных образований в городской агломерации и возможность объединять усилия при реализации их полномочий, с одной стороны, и неравенство экономического обеспечения реализации полномочий местного самоуправления, с другой стороны, создает условия для межмуниципального сотрудничества. В диссертации выделены два направления организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации.
Первое направление - сотрудничество по реализации полномочий муниципальных образований в целях оптимизации используемых ресурсов местного самоуправления. Обусловлено такими предпосылками, как наличие внешних эффектов (эффектов перелива, экстерналий); использование эффекта масштаба; потребность в комплексном развитии территории городской агломерации и согласовании стратегий развития муниципальных образований.
Второе направление - сотрудничество по перераспределению финансовых ресурсов между муниципальными образованиями в целях экономического обеспечения реализации их полномочий. Обусловлено наличием в городской агломерации трудовой маятниковой миграции и сложившейся системой формирования доходов и расходов местных бюджетов.
В целях организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации при реализации полномочий муниципальных образований автором предложено расширить применяемые организационные формы сотрудничества муниципальных образований, учитывающие особенности исполнения муниципальных функций и предоставления бюджетных услуг (рис. 8).
Формы организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации Формы межмуниципального Формы межмуниципального сотрудничества по исполнению сотрудничества по предоставлению муниципальных функций бюджетных услуг Ассоциация Бюджетные услуги, Бюджетные услуги, муниципальных которым присущи которым присущ эфобразований эффекты перелива фект масштаба Формирование общего Хозяйственные стратегического видения Договоры общества (ООО, АО) перспектив развития гона приобретение родской агломерации.
услуг одним Согласование планов и Межмуниципальный муниципальным проектов развития.
фонд для финансирообразованием Содействие в исполнении вания строительства у другого муниципальных функций объектов Рис. 8. Формы организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации по реализации полномочий муниципальных образований При организации межмуниципального сотрудничества по исполнению муниципальных функций целесообразно создание ассоциации муниципальных образований, входящих в городскую агломерацию. Она будет содействовать муниципальным образованиям в исполнении их функций: оказывать методическую и консультативную помощь, организовывать работу координационных советов и рабочих групп, разрабатывать проекты правовых актов, обеспечивать обмен опытом и др. Кроме того, деятельность такой ассоциации будет направлена на формирование общего видения стратегических перспектив развития городской агломерации;
согласование планов и проектов развития муниципальных образований; обеспечение комплексного развития территории городской агломерации и использования земельных ресурсов.
При организации межмуниципального сотрудничества по предоставлению бюджетных услуг формы сотрудничества будут зависеть от характера бюджетной услуги (эффекты перелива, эффект масштаба). Проведенный анализ характера бюджетных услуг показал, что большинству бюджетных услуг присущи эффекты перелива. Это обусловлено тем, что жители одного муниципального образования, приезжая на территорию другого, становятся потенциальными потребителями всех бюджетных услуг, предоставляемых на данной территории. Эффект масштаба присущ значительно меньшему числу бюджетных услуг, связанных со строительством и эксплуатацией крупных объектов коммунальной и транспортной инфраструктур.
Межмуниципальное сотрудничество по предоставлению бюджетных услуг, которым присущи эффекты перелива, целесообразно осуществлять путем заключения договоров на приобретение услуг одним муниципальным образованием у другого.
Межмуниципальное сотрудничество по предоставлению бюджетных услуг, которым присущ эффект масштаба, целесообразно осуществлять в форме создания межмуниципальных хозяйственных обществ (общества с ограниченной ответственностью, акционерные общества), а также фондов для совместного финансирования строительства объектов.
Применение предлагаемых форм организации межмуниципального сотрудничества в практической деятельности муниципальных образований в городской агломерации будет способствовать оптимизации использования ресурсов местного самоуправления, необходимых для реализации возложенных на них полномочий.
6. Предложена и апробирована на примере Иркутской городской агломерации методика перераспределения финансовых ресурсов между муниципальными образованиями, позволяющая решить задачу финансового обеспечения реализации их полномочий В диссертационном исследовании предложена методика перераспределения финансовых ресурсов между муниципальными образованиями в городской агломерации, которая обеспечивает сглаживание влияния трудовой маятниковой миграции на формирование финансовых ресурсов муниципальных образований.
Предлагается осуществлять перераспределение средств от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджеты муниципальных образований в городской агломерации, исходя из численности населения.
Методика включает четыре этапа.
На первом этапе оцениваются плановые объемы поступлений от налога на доходы физических лиц в бюджеты городских округов и муниципальных районов, входящих в городскую агломерацию, на очередной год по формуле:
Vi Zi OTi 12 T D, где Vi - плановый объем поступлений от налога на доходы физических лиц в бюджет i-го муниципального образования второго уровня (городского округа, муниципального района) на очередной год; Zi - прогноз среднегодового числа занятых в i-м муниципальном образовании на очередной год; OTi - прогноз среднемесячной оплаты труда в i-м муниципальном образовании на очередной год; 12 - число месяцев в году; T - ставка налога на доходы физических лиц в соответствии со ст. 224 Налогового кодекса РФ (0,13); D - доля налога на доходы физических лиц, зачисляемая в бюджет городского округа (консолидированного бюджета муниципального района) в соответствии со ст.ст. 61, 61.1, 61.2 Бюджетного кодекса РФ (0,3).
Рассчитывается общий плановый объем поступлений от налога на доходы физических лиц в бюджеты городских округов и муниципальных районов, входящих в городскую агломерацию, на очередной год по формуле:
n V Vi, i где V - общий плановый объем поступлений от налога на доходы физических лиц в бюджеты городских округов и муниципальных районов, входящих в городскую агломерацию, на очередной год; n - число городских округов и муниципальных районов в городской агломерации.
На втором этапе рассчитываются объемы поступлений от налога на доходы физических лиц в бюджеты городских округов и муниципальных районов, входящих в городскую агломерацию, скорректированные на численность населения, по формуле:
Pi Vkorrecti V, n Pi i где Vkorrecti - скорректированный объем поступлений от налога на доходы физических лиц в бюджет i-го муниципального образования на очередной год; Pi - прогноз среднегодовой численности населения i-го муниципального образования на очередной год.
На третьем этапе рассчитывается разница между плановыми и скорректированными на численность населения объемами поступлений от налога на доходы физических лиц, которая показывает перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами городских округов и муниципальных районов, по формуле:
Vpereraspri Vkorrecti Vi, где Vpereraspri - объем перераспределения поступлений от налога на доходы физических лиц в бюджет i-го муниципального образования на очередной год.
На четвертом этапе рассчитываются объемы перераспределения финансовых ресурсов в бюджеты поселений, входящих в состав муниципальных районов городской агломерации. При этом перераспределение финансовых ресурсов будет осуществляться в бюджеты поселений только тех муниципальных районов, в бюджеты которых будут зачисляться дополнительные поступления в результате межмуниципального сотрудничества.
Во-первых, рассчитываются объемы финансовых ресурсов, подлежащие перераспределению между бюджетами поселений, входящих в муниципальные районы, по формуле:
Dp Vposeleni Vpereraspri, Dr где Vposeleni - объем поступлений от налога на доходы физических лиц, подлежащий перераспределению между бюджетами поселений i-го муниципального района на очередной год; Dp - доля налога на доходы физических лиц, зачисляемая в бюджет поселения в соответствии со ст. 61 Бюджетного кодекса РФ (0,1);
Dr - доля налога на доходы физических лиц, подлежащая зачислению в консолидированный бюджет муниципального района в соответствии со ст.ст. 61, 61.Бюджетного кодекса РФ (0,3).
Во-вторых, рассчитываются объемы финансовых ресурсов, перераспределяемые в бюджеты поселений из бюджетов муниципальных районов, по формуле:
Pij Vpererasprposelenij Vposeleni, k Pij j где Vpereraspr poselenij - объем поступлений от налога на доходы физических лиц, перераспределяемый в бюджет j-го поселения i-го муниципального района, на очередной год; Pij - прогноз среднегодовой численности населения j-го поселения i-го муниципального района на очередной финансовый год; k - число поселений i-го муниципального района.
Для оценки эффективности организации межмуниципального сотрудничества по перераспределению финансовых ресурсов между муниципальными образованиями, входящими в городскую агломерацию, предложены экономические, социальные, инфраструктурные, экологические и бюджетные критерии (табл. 3).
Таблица Критерии оценки эффективности организации межмуниципального сотрудничества по перераспределению финансовых ресурсов между муниципальными образованиями в городской агломерации Группы Критерии оценки эффективности для Критерии оценки эффективности для муникрите- муниципальных образований- ципальных образований-реципиентов риев доноров Эконо- Распространение сложившихся видов Увеличение объема муниципальных закупок мические деятельности на периферию агломера- будет стимулировать развитие частного секции и возрастание конкуренции приве- тора экономики, что приведет к созданию дут к развитию новых видов экономи- новых рабочих мест, увеличению муницической деятельности. Это приведет к пального продукта и т.д.
созданию новых рабочих мест, увеличению муниципального продукта и т.д.
Социаль- Снижение нагрузки на социальную Повышение объема и качества бюджетных ные инфраструктуру, уменьшение очере- услуг дей, количества жалоб на качество Создание новых рабочих мест в бюджетной предоставления бюджетных услуг и сфере т.д. Привлечение более квалифицированных специалистов в бюджетную сферу Инфра- Снижение нагрузки на транспортную и Снижение нагрузки на транспортную и комструк- коммунальную инфраструктуры мунальную инфраструктуры турные Сокращение транспортных расходов жителей Экологи- Снижение экологической нагрузки, Снижение экологической нагрузки, сбережеческие сбережение здоровья жителей ние здоровья жителей Бюджет- Снижение расходов бюджета на со- Укрепление экономической основы местного ные держание транспортной и социальной самоуправления, расширение бюджетных инфраструктур возможностей для реализации полномочий Дополнительные налоговые поступле- Дополнительные налоговые поступления в ния в результате создания новых рабо- результате создания новых рабочих мест чих мест Использование предложенной методики перераспределения финансовых ресурсов между муниципальными образованиями апробировано на примере Иркутской городской агломерации (табл. 4).
Таблица Использование методики перераспределения финансовых ресурсов между муниципальными образованиями на примере Иркутской городской агломерации (по данным за 2010 г.) Муници- Расчет оценочного объема поступ- Расчет скорректированного Перераспределение пальное лений от налога на доходы физи- объема поступлений от НДФЛ финансовых ресуробразова- ческих лиц (НДФЛ) в бюджет МО в бюджет МО сов между бюджение (МО) тами МО Число Сред- Оценочный Среднегодо- Скорректиро- тыс. руб. % от занятых, неме- объем вая числен- ванный объем дохочел. сячная поступлений ность посто- поступлений дов оплата от НДФЛ в янного насе- от НДФЛ в бюдтруда, бюджет МО, ления, тыс. бюджет МО, жета руб. тыс. руб. чел. тыс. руб.
Иркутск 192 072 26 072,1 2 343 613,1 587,2 2 018 350,1 -325 263,1 -3,1% Иркутский 12 869 15 730,8 94 741,8 83,8 287 971,4 193 229,6 +24,9% р-н Шелехов15 547 21 313,4 155 076,2 62,3 214 120,7 59 044,4 +8,1% ский р-н Ангарский 68 015 24 272,7 772 624,8 246,0 845 613,8 72 989,0 +3,1% р-н Итого 288 503 - 3 366 055,9 979,3 3 366 055,9 0,0 - При организации межмуниципального сотрудничества в Иркутской агломерации и перераспределении финансовых ресурсов бюджет города Иркутска, перечислив трансферты (325,3 млн руб.) в бюджеты Иркутского (193,2 млн руб.), Шелеховского (59,0 млн руб.) и Ангарского (73,0 млн руб.) районов, снизит объем обязательных бюджетных услуг на численность приезжих трудовых мигрантов.
Районы получат возможность часть финансовых ресурсов перераспределить в бюджеты входящих в них поселений.
Укрепление экономической основы Иркутского, Ангарского и Шелеховского районов и расширение бюджетных возможностей для реализации возложенных на них полномочий позволит увеличить объем и повысить качество предоставляемых бюджетных услуг. Это повлияет на уменьшение потока жителей в город Иркутск за услугами более высокого качества, в результате чего снизится нагрузка на социальную, транспортную и коммунальную инфраструктуры города и расходы на их содержание, улучшится экологическая обстановка. Увеличение объема муниципальных закупок в Иркутском, Ангарском и Шелеховском районах приведет к росту активности в частном секторе экономики, созданию новых рабочих мест, увеличению налоговых отчислений, росту доходов бюджетов и т.д.
III. ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ В выполненном исследовании показана объективная необходимость углубленного научного исследования процессов организации межмуниципального сотрудничества муниципальных образований в городской агломерации. В работе уточнено содержание понятия межмуниципальное сотрудничество, позволяющее разграничить его со смежными понятиями, определить его место в межмуниципальном взаимодействии и основные его виды - межмуниципальные объединения и межмуниципальная кооперация. Автором расширена трактовка понятия городская агломерация, которая дополняет сложившиеся в научной литературе толкования с учетом наличия специфических хозяйствующих субъектов в городских агломерациях - муниципальных образований, и позволяет рассматривать ее в качестве особой формы межмуниципального сотрудничества, обеспечивающей сотрудничество муниципальных образований как в политической сфере (межмуниципальное объединение), так и в хозяйственной сфере (межмуниципальная кооперация).
Проведенное исследование тенденций социально-экономического развития муниципальных образований в Иркутской агломерации и возможностей экономического обеспечения реализации их полномочий позволило констатировать необходимость организации межмуниципального сотрудничества в целях недопущения углубления выявленных диспропорций с развитием внутриагломерационных связей. Разработаны предложения по расширению применяемых форм организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации на основе авторской классификации способов реализации полномочий муниципальных образований, что позволяет повысить эффективность использования ресурсов местного самоуправления. Предложена и апробирована методика перераспределения финансовых ресурсов между муниципальными образованиями в городской агломерации в результате межмуниципального сотрудничества, применение которой позволяет решить задачу финансового обеспечения реализации полномочий местной власти.
Таким образом, в диссертационной работе проиллюстрирована возможность применения форм и методов организации межмуниципального сотрудничества как одного из инструментов повышения эффективности реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации.
IV. ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Статьи в рецензируемых научных журналах, определенных ВАК Минобрнауки РФ:
1. Михайлова М.А. Городская агломерация как новая форма межмуниципального сотрудничества / М.А. Михайлова // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). - 2010. - №6 (74). - С.114-117. (0,5 п.л.).
2. Михайлова М.А. Возможности межмуниципального сотрудничества в контексте социально-экономического развития муниципальных образований, входящих в Иркутскую агломерацию / М.А. Михайлова // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). - 2011. - №3 (77). - С.68-71. (0,5 п.л.).
3. Михайлова М.А. Формы организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации / М.А. Михайлова // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). - 2011. - №4 (78). - С.105-109. (0,56 п.л.).
4. Михайлова М.А. Механизм взаимодействия региональной и муниципальной власти при решении вопросов социального развития / Л.Г. Соколова, М.А. Михайлова // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). - 2011. - №5. Идентификационный номер статьи в НТ - ИНФОРМРЕГИСТР (Электронный журнал) 0421100101\0239.
www.eizvestia.isea.ru. (1,0 п.л., в т.ч. автора 0,5 п.л.).
Монография:
5. Михайлова М.А. Межмуниципальное сотрудничество: история развития, организация, перспективы / Л.Г. Соколова, М.А. Михайлова. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2012. - 224 с. (14,0 п.л., в т.ч. автора 11,5 п.л.).
Публикации в других научных изданиях:
6. Михайлова М.А. Административная реформа государственного управления как решение вопроса повышения эффективности деятельности государственных органов управления / М.А. Михайлова // Стратегии комплексного социально-экономического развития территории: сб. науч. тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2007. - С. 12-16. (0,п.л.).
7. Михайлова М.А. Стандартизация предоставления услуг в сфере государственной власти и управления / М.А. Михайлова // Социально-экономические реформы в регионе: мат-лы 18-й науч. конф. аспирантов и их научных руководителей. - Иркутск:
Изд-во БГУЭП, 2007. - С. 64-68. (0,28 п.л.).
8. Михайлова М.А. Иркутская агломерация: демографический аспект / М.А. Михайлова // Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: сб. науч. тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2007. - Вып. 4. - С. 116-121.
(0,28 п.л.).
9. Михайлова М.А. Человеческий потенциал Иркутской агломерации / М.А. Михайлова // Проблемы и перспективы развития экономики труда и управления персоналом: мат-лы Седьмой межрегион. науч.-практ. конф. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2007. - С. 83-88. (0,3 п.л.).
10. Михайлова М.А. Подходы к управлению городскими агломерациями / М.А.
Михайлова // Государственная служба: теория и практика государственного и муниципального управления: мат-лы Всеросс. конф. - Чита: ЧитГУ, 2008. - С. 121-124.
(0,16 п.л.).
11. Михайлова М.А Городская агломерация: понятие, сущность, управление развитием / М.А. Михайлова // Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: сб. науч. тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2008. - Вып. 5. - С. 98-103. (0,3 п.л.).
12. Михайлова М.А Иркутская агломерация и проблемы профессионального образования в контексте реализации Стратегии развития Иркутской области / М.А. Михайлова // Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: сб. науч. тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2008. - Вып. 5. - С. 235-240.
(0,32 п.л.).
13. Михайлова М.А. Понятие и сущность городской агломерации / М.А. Михайлова // Поддержка малого и среднего предпринимательства на федеральном, региональном и местном уровнях: опыт, проблемы, перспективы: сб. науч. тр.; под ред. В.И. Самарухи. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2008. - С.160-164. (0,25 п.л.).
14. Михайлова М.А. К вопросу о критериях выделения границ городской агломерации / М.А. Михайлова // Социально-экономическое развитие в регионе: сб. науч. тр.;
под ред. В.И. Самарухи. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2009. - С.160-164. (0,3 п.л.).
15. Михайлова М.А. Некоторые вопросы межмуниципального сотрудничества в рамках городской агломерации / М.А. Михайлова // Природные и интеллектуальные ресурсы Сибири (Сибресурс-15-2009): мат-лы 15-й Междунар. науч.-практ. конф. / под ред. В.И. Самарухи. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2009. - С.190-194. (0,3 п.л.).
16. Михайлова М.А. Теоретические аспекты межмуниципального сотрудничества / М.А. Михайлова // Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: сб. науч. тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2010. - Вып. 3. - С. 132-140. (0,5 п.л.).
17. Михайлова М.А. Городская агломерация как новая форма межмуниципального сотрудничества / М.А. Михайлова // Развитие местного самоуправления: теория и практика: мат-лы межрегион. науч.-практ. конф.; под ред. Т.И. Грабельных. - Иркутск: ИРО ООО ВСМС, 2010. - С. 120-129. (0,9 п.л.).
18. Михайлова М.А. Формы организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации по решению вопросов местного значения / М.А. Михайлова // Современные направления теоретических и прикладных исследований С2011. Т. 18.
Менеджмент и маркетинг: мат-лы междунар. науч.-практ. конф. - Одесса: Черноморье, 2011. - С. 7-11. (0,31 п.л.).
19. Михайлова М.А. Организация межмуниципального сотрудничества в городской агломерации / М.А. Михайлова, Л.Г. Соколова // Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: сб. науч. тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2011. - Вып. 4. - С. 98-107. (0,56 п.л., в т.ч. автора 0,3 п.л.).
20. Михайлова М.А. Методический подход к организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации (на примере Иркутской области) / М.А. Михайлова // Обществ. науки. - 2011. - № 9. - С. 348-357. (0,63 п.л.).
Михайлова Мария Александровна ОРГАНИЗАЦИЯ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В ГОРОДСКОЙ АГЛОМЕРАЦИИ АВТОРЕФЕРАТ Подписано в печать 10.04.2012. Формат 6090 1/16. Бумага офсетная.
Печать трафаретная. Усл. печ. л. 1,5 Тираж 100 экз. Заказ № _____.
Отпечатано в ИПО БГУЭП 664003, Иркутск, ул. Ленина, 11.