Geum.ru
Авторефераты по всем темам  >>  Авторефераты по экономике  

На правах рукописи

НИКИТИНА Наталия Константиновна

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ  ПОВЫШЕНИЯ

ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ

НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ 

Специальность 08.00.05 -

Экономика и управление народным хозяйством

(экономика природопользования)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Москва 2011

Диссертационная работа выполнена в ГОУ ВПО Московский государственный горный университет и ФГУП Всероссийский научно-исследовательский институт экономики минерального сырья и недропользования

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Ястребинский Михаил Александрович;

доктор экономических наук, профессор Лускатова Ольга Владимировна;

доктор экономических наук,  профессор Шевчук Анатолий Васильевич

Ведущая организация: ГОУ ВПО Российский государственный геологоразведочный университет (г. Москва)

Защита диссертации состоится  22 апреля 2011 г. в 13.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.128.01 при Московском государственном  горном университете (МГГУ) по адресу: 1191991, Москва, Ленинский проспект, 6.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского  государственного горного университета

Автореферат разослан  22  марта 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук, доц. А.В. Мясков

 

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования.  Принятый Правительством РФ курс на диверсификацию и модернизацию российской экономики предполагает достаточно длительный период ее перестройки, в связи с чем минеральные ресурсы будут оставаться ее основой, по меньшей  мере до 2030 г. Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ в 2020 г. удельный вес нефтегазового сектора экономики в добавленной стоимости будет составлять 12,1-15,6 %, сырьевого сектора - 6,8-7,2 %. При этом даже в инновационном сценарии развития экономики прогнозируется расширение добычи и потребления  минеральных ресурсов: добыча нефти стабилизируется в 2015 г. на уровне 530 млн. т, газа - продолжит увеличиваться до 880 млрд. м3 в 2020 г., а объемы производства золота составят 300-320 т (в 2009 г.  произведено 205 т). В  отличие  от  многих  ведущих  стран  мира, минерально-сырьевое обеспечение необходимо РФ не только для поддержания, реконструкции и модернизации экономики, но  и  для создания новых инфраструктурных систем, обладающих весьма значительной материалоемкостью.  Россия,  являясь  крупнейшим  в мире производителем и экспортером минерального  сырья,  в то же время по внутреннему его потреблению (как по валовому, так и на душу населения) отстает от государств и регионов, вступивших в стадию постиндустриального развития.

Фактически последние 15 лет по большинству полезных ископаемых объемы добычи не компенсируются приростами разведанных запасов, а категорийность и количество локализованных  прогнозных ресурсов наряду с некоторыми другими факторами не обеспечивают требуемых приростов запасов.

В этих  условиях важнейшей задачей государственных органов является эффективное управление  недропользованием. Сложившаяся к настоящему времени в РФ система пользования недрами основана на принятой в стране государственной форме собственности на недра  и  административной системе доступа к недрам - государственной системе лицензирования, призванной  регулировать отношения, возникающие между государством (собственником недр) и потребителями их полезных  свойств (недропользователями). Обеспечение функционирования государственной системы лицензирования возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы.

Наметившаяся особенно отчетливо с 2005 г. тенденция лавинообразного нарастания количества несостоявшихся аукционов и конкурсов на право пользования недрами, достигшего  в I-м полугодии 2010 г. 80 %, иллюстрирует не столько нерезультативные затраты времени, труда и денежных средств на организацию самой процедуры аукционов и конкурсов, сколько прежде всего - количество не введенных в пользование участков недр. Поскольку минерально-сырьевая база страны в целом имеет три структурные части - разведанную (запасы категорий А+В+С1), предварительно оцененную (запасы категории С2) и прогнозную (прогнозные ресурсы категорий Р1+Р2+Р3), а каждая из этих частей имеет свое назначение: разведанная - для добычи, предварительно оцененная - для разведки с целью прироста запасов и подготовки месторождений к отработке, прогнозная - для проектирования открытия новых месторождений, восполнения первых двух частей, для долгосрочного прогнозирования развития отраслей и регионов страны,  то не переданные в распределенный фонд участки означают невозможность сбалансированного развития всего минерально-сырьевого комплекса, невозможность реализации целей Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ и различных федеральных и региональных программ в сфере недропользования.

Если рассматривать систему пользования недрами как совокупность трех подсистем: предоставления недр в пользование, пользования недрами и контроля за пользованием недрами - то методологии и методики эффективного функционирования и оценки эффективности двух последних подсистем базируются на системном представлении о необходимости комплексного освоения и использования всей совокупности  ресурсов недр, применении малоотходных ресурсосберегающих технологий, экологизации горнодобывающих производств, экономической и стоимостной оценке ресурсов недр, экономической и бюджетной эффективности и разработаны достаточно хорошо (А.Я. Кац, С.А. Кимельман, М.А. Комаров, Ф.Д. Ларичкин,  Н.Н. Лукьянчиков, В.П. Орлов, Р.С. Пермяков, И.М. Потравный, и др.). В то же время потенциальные возможности подсистемы предоставления недр в пользование (государственной  системы лицензирования недропользования) влиять на состояние (структуру) государственного фонда недр, эффективное использование недр наукой не изучались, методология и методика определения эффективности функционирования системы лицензирования до сих пор не разработаны. Научные исследования в этой области могли бы являться основой эффективного управления государственным фондом недр, что и обусловило актуальность темы исследования.

Цель диссертационной работы состоит в разработке методологических  основ повышения эффективности функционирования государственной системы лицензирования недропользования  на федеральном и региональном уровнях.

Идея работы заключается  в системном подходе к оценке эффективности системы лицензирования  в контексте обеспечения сбалансированного развития и использования минерально-сырьевых ресурсов.

Объектом исследования является государственная система лицензирования недропользования.

Предметом исследования выбраны процессы и факторы, влияющие на эффективность функционирования государственной системы лицензирования недропользования.

Общетеоретическую и методологическую базу исследований составили труды российских и зарубежных ученых в области экономики и управления в целом и по проблемам экономики и управления фондом недр в частности:  М.И. Агошкова, Ю.П. Ампилова, Н.А. Архипова, М.П. Бежановой, М.Д. Белонина, В.Т. Борисовича, В.Ф. Веллмера, М.Х. Газеева, А.А. Герта, М.Н. Денисова, В.Д. Зубаревой, С.Я. Кагановича, С.А. Киммельмана, Ю.А. Кипермана, Е.А. Козловского, М.А. Комарова, А.Э. Контаровича, О.С. Краснова, А.И. Кривцова, В.А. Крюкова, В.С. Литвиненко, Н.Н. Лукьянчикова, М.М. Максимцова, З.М. Назаровой, И.А. Неженского, В.П. Орлова, И.В. Петрова, В.П. Пономарева, М.А. Ревазова, В.П. Федорчука, В.А. Харченко, М.А. Ястребинского и др. 

Научные положения, выносимые на защиту:

1. Государственная система лицензирования пользования недрами может использоваться как эффективный механизм управления фондом недр, позволяющий интенсифицировать использование имеющейся минерально-сырьевой базы, а также изменять как ее количественные характеристики, так и структуру, объемы добычи минерального сырья и, соответственно, поступления в государственный бюджет.

2.  Выделение объектов лицензирования для предоставления в пользование необходимо осуществлять на основе предложенной системы геолого-экономических критериев, отражающих государственные интересы России, конъюнктуру рынка, состояние минерально-сырьевой базы России (с учетом принципа опережающего развития), соотношение между категориями запасов и ресурсов полезных ископаемых, обеспеченность горнодобывающих предприятий запасами  и объектами для проведения поисково-оценочных и разведочных работ.

3. Обеспечение сбалансированного развития и использования государственного фонда недр на стадии лицензирования целесообразно осуществлять на основе разработанной экономико-математической модели оценки эффективности, в том числе и прогнозной,  проводимых аукционов и конкурсов в  аспекте достижения средне-  и долгосрочных целей развития минерально-сырьевой базы и обеспечения необходимых объемов добычи.

4. Для оценки экономической эффективности функционирования государственной системы лицензирования недропользования необходимо использовать соотношение сверходоходов, полученных от разовых платежей по итогам аукционов и конкурсов, и упущенной выгоды от несостоявшихся аукционов и конкурсов.

5. Для оценки эффективности деятельности по управлению фондом недр следует применять разработанную систему показателей, ориентированных на результат.

       Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке методологии повышения эффективности функционирования государственной системы лицензирования недропользования, обеспечивающей сбалансированное развитие и использование минерально-сырьевой базы и включающей:

- основные принципы теории управления государственным фондом недр (определены свойства объекта управления, описаны и исследованы основные структурные компоненты теории управления фондом недр - схема управленческой деятельности, условия, методы и инструменты управления, функции  управления, выделены критерии эффективности управления фондом недр) в условиях государственной собственности на недра и разрешительном характере доступа к недрам;

- механизмы воздействия системы лицензирования прав пользования недрами на геологическое изучение недр, воспроизводство минерально-сырьевой базы и добычу минерального сырья;

- эволюцию, современное состояние и тенденции развития государственной системы лицензирования прав пользования недрами;

- перечень геолого-экономических критериев выделения участков недр для предоставления в пользование;

- экономико-математическую модель оценки эффективности, в том числе прогнозной, аукционов и конкурсов для достижения средне-  и долгосрочных целей развития и использования минерально-сырьевой базы и формирования доходов государственного бюджета;

- систему оценки эффективности деятельности по управлению государственным фондом недр.

       Обоснованность и достоверность научных положений, выводов и рекомендаций подтверждаются: корректной постановкой задач исследования и использованием современных научных методов  научного обобщения, системного анализа, экспертных оценок, экономико-математического моделирования; комплексным анализом существующих теоретических и практических знаний в области управления минеральными ресурсами; применением требований действующего законодательства в сфере недропользования, данных  отчетов территориальных органов управления фондом недр; представительным объемом статистических данных по результатам воспроизводства минерально-сырьевой базы, итогам аукционов и конкурсов на право пользования недрами; положительной апробацией предложенных методологических подходов к формированию перечней объектов лицензирования и системы оценки эффективности деятельности территориальных органов управления фондом недр по обеспечению функционирования государственной системы лицензирования. 

Научное значение работы заключается в установлении возможностей использования государственной системы лицензирования как эффективного механизма управления фондом недр на федеральном и региональном уровнях.

Практическое значение  работы состоит в возможности использования результатов исследования  федеральным и территориальными органами управления фондом недр  в практике лицензирования для достижения сбалансированного развития минерально-сырьевой базы.

Реализация результатов работы. Рекомендации и результаты работы использованы при формировании и корректировке программ лицензирования  территориальными органами управления фондом недр, для ежегодной оценки эффективности деятельности территориальных органов управления фондом недр (Амурнедра, Тыванедра), а также в текущей работе Управления лицензирования Федерального агентства по недропользованию (Роснедра) при подготовке и проведении аукционов и конкурсов.

Апробация диссертации. Основные результаты и выводы изложены в отчетах о научно-исследовательских работах, апробированных на ученых советах ФГУП ВИЭМС и ФГУП ИМГРЭ (2006-2008 гг.),  а также докладывались на научных, научно-технических, научно-практических конференциях и форумах: межрегиональной научно-практической конференции  Перспективы развития золотодобычи в Забайкалье (г. Чита, 2003), Золото 2004 (Москва, 2004), Недра России. Пути удвоения ВВП (Москва, 2005), Анализ и прогноз развития рынка цветных металлов (Москва, 2005, 2006), Обмен опытом в решении вопросов лицензирования пользования недрами (г. Геленджик, 2006), Российском национальном форуме Геомайнекс (Москва, 2008), на 33-м и 34-м Международных геологических конгрессах (Флоренция, 2004 и Осло, 2008), на Международном горном симпозиуме в г. Пршибрам (Республика Чехия, 2005, 2007, 2009), на IX международной научной конференции Новые идеи в науках о Земле (Москва, 2009). Результаты научных исследований были внедрены в лекционный курс Экономика минерального сырья при подготовке студентов специальности 080103 в Академии народного хозяйства при Правительстве РФ  (2005-2007 гг.), а также использованы при разработке автором курса очной и дистанционной формы повышения квалификации Государственная система лицензирования в Высшей школе инновационного бизнеса МГУ (2010 г.), включающего 9 лекций, контрольные вопросы, задания, тесты.

Публикации. Автором опубликовано 46 научных трудов,  из них 30 работ по теме диссертации,  в т.ч. 17 статей в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных  ВАК Минобрнауки России, и 2 монографии.

       Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, 5-ти глав, заключения, содержит 84 таблицы, 65 рисунков и список использованной литературы из 138-ми наименований.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Несмотря на почти 20-летнюю практику недропользования в условиях государственной собственности на недра и разрешительном характере доступа к недрам, разработке теории управления государственным фондом недр не уделялось должного внимания. Управление государственным фондом недр  в РФ оперирует в основном качественными построениями, а сущность самого управления сведена  к установлению и контролю исполнения единых правил (главным образом, через налоговое законодательство) в данной сфере (Р.С. Пермяков, С.С. Бодров, Н.Н. Лукьянчиков, И.М. Потравный, С.А. Кимельман  и др.).

При этом государственная система лицензирования прав пользования недрами с момента ее введения в 1992 г. рассматривалась и рассматривается до настоящего времени всего лишь как система выдачи разрешений для доступа к недрам. Априори принято считать, что наличие разработанных и утвержденных федеральных (региональных) программ в минерально-сырьевой сфере позволяет эффективно решать все задачи недропользования (М.Н. Денисов, В.П. Федорчук), а взаимосвязь между эффективностью функционирования системы лицензирования и эффективностью недропользования не исследовалась. Поэтому основные задачи диссертационной работы заключаются в следующем:

  • разработать основные принципы теории управления государственным фондом недр в условиях государственной собственности на недра и административного характера доступа к недрам;
  • установить механизмы воздействия системы лицензирования прав пользования недрами на геологическое изучение недр и воспроизводство минерально-сырьевой базы;
  • оценить эволюцию, современное состояние и тенденции развития государственной системы лицензирования пользования  недрами;
  • разработать критерии выделения участков недр для предоставления в пользование;
  • разработать критерии оценки эффективности проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами в части воспроизводства минерально-сырьевой базы, обеспечения нужд экономики запасами  для добычи и пополнения государственного бюджета;
  • проанализировать эффективность проведенных в 2004-2009 гг. аукционов и конкурсов на право пользования недрами для определения необходимых для лицензирования объемов прогнозных ресурсов и запасов, которые смогли бы обеспечить выполнение средне- и долгосрочных целей в системе управления минеральными ресурсами;
  • обосновать критерии и систему показателей для оценки эффективности деятельности по управлению фондом недр;
  • разработать методологию эффективного функционирования государственной системы лицензирования недропользования.

Первое защищаемое положение. Государственная система лицензирования пользования недрами может использоваться как эффективный механизм управления фондом недр, позволяющий интенсифицировать использование имеющейся минерально-сырьевой базы, а также изменять как ее количественные характеристики, так и структуру, объемы добычи минерального сырья и, соответственно, поступления в государственный бюджет.

В настоящее время существует общая теория управления системами, устанавливающая общие для любых систем закономерности. Какая-либо специальная теория управления государственным фондом недр, которая рассматривала бы его не как совокупность изолированных участков недр (групп участков недр), а как целостную систему, способную обеспечить развитие минерально-сырьевой базы и удовлетворение потребностей экономики в минеральном сырье отсутствует. Поэтому в диссертационной работе процесс управления фондом недр был исследован с общекибернетических позиций, установлены и описаны структурные компоненты теории управления фондом недр: определение и свойства объекта/предмета управления (рис. 1), цели управления (табл. 1), схема управленческой деятельности, функции и механизмы управления, критерии эффективности управления фондом недр.

       

Рис. 1.

Схема динамических изменений структуры государственного фонда недр

Объектом управления будет являться деятельность, направленная на эффективное рациональное и комплексное использование недр, а предметом государственного управления - государственный фонд недр.  С позиций системного подхода фонд недр предлагается рассматривать как совокупность соподчиненных (иерархических) структурных уровней, каждый из которых состоит из множества элементов (табл. 2). Структура государственного фонда недр является динамичной, поскольку в результате действий недропользователей,  воздействий внешних факторов (изменений цен на минеральное сырье, появлений новых теорий рудообразования или новых технологий исследований и добычи) возможен  переход элементов с одного уровня на другой (рис. 1). В используемый фонд недр и в неиспользуемый фонд недр могут поступать участки недр любого уровня.

Таблица 1

Дерево основной цели системы недропользования в РФ

Основная цель

Постоянные цели

(подсистемы)

Подцели системы

Эффективное, рациональное и комплексное использование недр

Удовлетворение потребностей базовых отраслей экономики страны необходимыми  запасами полезных ископаемых в объемах, обеспечивающих компенсацию их потребления добывающими отраслями (система пользования недрами)

Разработка стратегии развития и использования государственного фонда недр, долгосрочных и среднесрочных программ ГИН и ВМСБ,  иных программ, проектов

Обеспечение геологического изучения недр (ГИН)

Обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы (ВМСБ)

Обеспечение добычи полезных ископаемых и использования полезных свойств недр

Эффективное распоряжение государственным фондом недр (государственная система лицензирования прав пользования недрами)

Создание прогрессивных норм и правил функционирования системы лицензирования

Обеспечение практической реализации стратегии развития и использования государственного фонда недр, государственных программ развития добывающей промышленности, геологичес-

кого  изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы, проч. программ

Разработка условий пользования недрами

Организационное обеспечение допуска к пользованию недрами

Информационное обеспечение управления фондом недр

Обеспечение безусловного выполнения условий пользования недрами

Обеспечение поступлений в государственный бюджет от предоставления недр в пользование

Обеспечение контроля и надзора за пользованием недрами

Обеспечение соблюдения законодательства в сфере недропользования

Обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка недропользования

Обеспечение соблюдения всеми пользователями недр стандартов, норм и правил в области геологического изучения, добычи полезных ископаемых, использования недр

Обеспечение соблюдения пользователями недр правил государственного учета и отчетности

Таблица 2

Схема структурной неоднородности фонда недр

Структурные уровни

Элементы неоднородности

Неизученные территории

Перспективные  площади

Перспективные площади

Перспективные участки

Перспективные участки

Месторождения

Таблица 3

Дерево основной цели

государственной системы предоставления прав пользования недрами

Основная цель

Постоянные цели

Подцели системы

Представление лицензий на право пользования недрами

Создание прогрессивных норм и правил функционирования системы лицензирования

Нормативное обеспечение системы лицензирования

Методическое обеспечение системы лицензирования

Обеспечение практической реализации государственных программ развития добывающей промышленности, геологического изучения и ВМСБ

Формирование перечня объектов недропользования для геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы (разведки и добычи полезных ископаемых)

Определение количества участков, их предельных размеров, ожидаемых объемов запасов и прогнозных ресурсов, объемов добычи

Разработка условий пользования недрами

Организационное обеспечение допуска к пользованию недрами

Выбор организационно-правовых условий пользования недрами

Проведение аукционов и конкурсов на право пользования недрами

Оформление и выдача лицензий, в т.ч. по факту открытия месторождения

Обеспечение безусловного выполнения условий пользования недрами

Постоянный мониторинг выполнения условий пользования недрами

Внесение изменений и дополнений в условия пользования недрами

Приостановка или досрочное прекращение права пользования недрами

Обеспечение поступлений в государственный бюджет от предоставления недр в пользование

Определение стартовых размеров разовых платежей при проведении аукционов и конкурсов

Определение конкретных ставок регулярных платежей за пользование недрами

Определение стоимости геологической информации

Информационное обеспечение управления фондом недр

Государственная  регистрация лицензий  и ведение реестра лицензий

Распоряжение геологической информацией

Таким образом, результатом управления государственным фондом недр будет изменение его состава и структуры. Установлены цели государства, которые должны обслуживаться подсистемой предоставления прав пользования недрами, являющейся, по сути, механизмом управления фондом недр (табл. 3).

Программно-целевое управление фондом недр на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных программ, крупномасштабных инвестиционных программ, ведомственных целевых программ.  Однако механизмы реализации намеченных ими стратегических целей и задач,  возможности целенаправленного регулирования процесса движения участков недр  от обширных неизученных территорий к перспективным площадям и участкам и далее к  месторождениям полезных ископаемых, пригодным для добычи минерального сырья, возможности осуществления необходимых тактических изменений с учетом достигнутых результатов не очевидны, поскольку в условиях государственной собственности на недра, существовании административного доступа к недрам координация и  практическая реализация многочисленных программ прямо зависит от того, какие участки недр, каким образом, в какие сроки, на каких условиях будут переданы недропользователю и будут ли они вообще переданы в распределенный фонд. Автором разработана принципиальная схема программно-целевого управления фондом недр по обеспечению практической реализации государственных программ развития добывающей промышленности, ГИН и ВМСБ с использованием государственной системы лицензирования (рис. 2.).

Управляющие воздействия  государственной системы лицензирования выражаются в следующем:

Х на основе мониторинга состояния фонда недр формирование перечней объектов для предоставления в пользование для ГИН и ВМСБ (в т.ч. за счет государственного бюджета и средств недропользователей), для разведки и добычи полезных ископаемых; при этом формируемые перечни должны обеспечить достижение целей, определенных программами ГИН и ВМСБ;

Х  определение количества участков, их предельных размеров, ожидаемых объемов запасов и прогнозных ресурсов, объемов добычи с генерацией, оценкой и

       

       

       

Условные обозначения

  Передача недр в пользование                        Возможности воздействия

Изменение статуса участков недр        1. Передача недр в пользование для ГИН и ВМСБ  за счет средств гос. бюджета

Управленческие решения                                2. Передача недр в пользование для ГИН и ВМСБ за счет средств недропользователей

Информационные потоки                                3. Передача недр в пользование для разведки и добычи

4. Корректировки Долгосрочной гос. программы и Комплексных программ и проектов на основе полученных

геологических результатов и выполнения условий пользования недрами

выбором альтернатив; разработка условий пользования недрами (определение объемов, сроков работ, сроков ввода месторождений в эксплуатацию и достижения проектной производительности) с определением стартовых размеров разовых платежей и конкретных ставок регулярных платежей для обеспечения платежного баланса страны;

Х выбор организационно-правовых условий пользования недрами и проведение соответствующих процедур, открывающих недропользователям доступ к недрам.

Сопоставление количества результативных аукционов и конкурсов, объемов прироста запасов и объемов добычи по большинству твердых полезных ископаемых демонстрирует прямую зависимость между этими показателями с некоторым отставанием (5-8 лет), определяемым длительностью цикла геологоразведочных работ и  длительностью периода ввода месторождений в эксплуатацию.

Автором на основе анализа материалов по предоставлению права доступа к недрам, результативности процедур и полученных изменений структурных и количественных характеристик  фонда недр выделены три этапа в эволюции российской системы лицензирования:

1) 1992Ц1995 гг. - начальный этап, на котором  в соответствии с Положением о порядке лицензирования пользования недрами и действовавшей на тот момент редакцией Закона О недрах практически вся минерально-сырьевая база, находящаяся в промышленном освоении, была без конкурсов и аукционов бесплатно передана действующим недропользователям. Проводилось  ограниченное число конкурсов, лицензии на геологическое изучение выдавались практически только на геологоразведочные работы за счет государственных средств. 2) 1996Ц2002 гг. - конкурсный этап,  на котором участки недр передавались пользователям через конкурсы при невысоких разовых платежах; преобладали лицензии на добычу полезных ископаемых, разведанных до 1990 г; удельный вес совмещенных лицензий (на условиях риска) не превышал 10-15 % в общем объеме выдаваемых лицензий; лицензии на геологическое изучение предоставлялись достаточно свободно по заявкам в большом объеме. Геологоразведочные работы проводились в основном за счет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

3) 2003 - 2008 гг. - лаукционный этап,  характеризующийся  появлением  новых крупных горнодобывающих компаний, ростом  цен на минеральное сырье  в  2006-2008 гг.  на внутреннем и внешнем рынке  и ростом  инвестиций в геологоразведочную и добывающую отрасли, предоставлением доступа к недрам через аукционы (конкурсы немногочисленны), в основном для целей геологического изучения с последующей разведкой и добычей (совмещенные лицензии) или для разведки и добычи. Несмотря на конкуренцию в борьбе за перспективные участки недр, на этом этапе прослеживается отчетливая тенденция  роста количества несостоявшихся аукционов и конкурсов (рис. 3).

Рис. 3. Процент несостоявшихся аукционов и конкурсов

Анализ  эволюции государственной системы лицензирования прав и полученные неудовлетворительные показатели проведения аукционов (конкурсов) на право пользования недрами по обеспечению выполнения мероприятий  программ геологического изучения и воспроизводства  минерально-сырьевой базы РФ позволили автору сформулировать  и обосновать предложения по совершенствованию механизма доступа к недрам, а также установить, что эффективность системы лицензирования может быть выражена системами показателей, характеризующих: 

  1. Эффективность обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы;
  2. Эффективность обеспечения экономики запасами промышленных категорий, способных обеспечить необходимые объемы добычи; 
  3. Эффективность обеспечения поступлений в государственный бюджет от разовых платежей;
  4. Эффективность деятельности по управления фондом недр.

Второе защищаемое положение. Выделение объектов лицензирования для предоставления в пользование необходимо осуществлять на основе предложенной системы геолого-экономических критериев, отражающих государственные интересы России, конъюнктуру рынка, состояние минерально-сырьевой базы России (с учетом принципа опережающего развития), соотношение между категориями запасов и ресурсов полезных ископаемых, обеспеченность горнодобывающих предприятий запасами  и объектами для проведения поисково-оценочных и разведочных работ.

Информационное и юридическое сопровождение подготовки материалов при предоставлении недр в пользование в настоящее время достаточно разработано. В то же время научно-аналитическое и экономическое обоснования предоставления участков недр в пользование отсутствуют и в программах лицензирования, и в материалах, обосновывающих перечень планируемых аукционов (конкурсов) на получение права пользования недрами, что не способствует эффективному и рациональному использованию недр с точки зрения государства. Уже к 2004 г. ясно обозначились последствия бессистемного формирования программ лицензирования в масштабах РФ и ее субъектов: падение объемов добычи по основным полезным ископаемым, отсутствие простого воспроизводства минерально-сырьевой базы по большинству полезных ископаемых. Ежегодный устойчивый рост количества несостоявшихся аукционов и конкурсов, а следовательно, и рост количества не введенных в геологическое изучение, разведку и добычу участков недр - основная причина этих негативных процессов.

Установлено, что перечень объектов лицензирования является ключевым документом, определяющим пути развития фонда недр, возможности реализации программ геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы и в конечном итоге поступления в государственный бюджет, поскольку именно Перечень и обоснованность его формирования определяют, какие участки, в какие сроки, с какой целью и на каких условиях будут введены в пользование или не будут введены из-за отсутствия претендентов на эти участки. Недопустимость бессистемного формирования перечней  очевидна. Фактически при формировании Перечней объектов лицензирования идет выбор сценариев развития минерально-сырьевого комплекса РФ на будущий год.

С целью  повышения эффективности проводимых аукционов и конкурсов и, следовательно, для решения проблем рационального использования государственного фонда недр  автором разработаны критерии выделения участков недр для предоставления в пользование, которые могут быть использованы для принятия решений на федеральном и региональном уровнях лицензионной деятельности (табл. 4).

Термин национальная сырьевая безопасность не является устоявшимся, его законодательно закрепление отсутствует. Для целей настоящего исследования использовалось определение А.И. Перчика и Д.В. Василевской:  национальная сырьевая безопасность - это комплекс мер, осуществляемых государством и направленных на рациональное использование и охрану недр в интересах нынешнего и будущего поколений граждан РФ, включающих в себя мероприятия по определению стратегии изучения и освоения минеральных ресурсов РФ, по ее реализации, по созданию фонда резервных месторождений, по проведению работ, направленных на создание отечественной продукции, позволяющей максимально полно, комплексно и рационально осуществлять добычу полезных ископаемых. При разработке стратегии развития минерально-сырьевой базы РФ следует прежде всего учитывать временной фактор как определяющий. На основании статистических данных установлено, что для подготовки ресурсной базы в объемах, рентабельных для промышленного освоения, требуется 10-15 лет при условии концентрации значительных средств. Современная ресурсная база даже в освоенных районах характеризуется сложной структурой. И при действующей налоговой системе не менее 50 % подготовленных

Таблица 4

Перечень геолого-экономических критериев выделения участков недр для предоставления в пользование

Группы критериев

Критерии выделения участков недр для предоставления в пользование

Оценка критерия
  1. Выделение участков недр для предоставления в пользование с целью добычи  твердых полезных ископаемых

1.1. Критерии, связанные с государственными интересами России

1.1.1. Обеспечение национальной сырьевой безопасности России

Отношение разведанных и предварительно оцененных активных запасов кат. А+В+С1 и С2, распределенного и нераспределенного фондов к годовому объему добычи - не менее 20 лет (при расширенном воспроизводстве МСБ с коэффициентом не менее 1,2)

1.1.2. Удовлетворение общественной потребности в стратегических и дефицитных видах минерального сырья 

Преимущественное включение в перечень объектов лицензирования участков недр, содержащих стратегические и дефицитные виды ПИ (с учетом оптимизации уровня налогообложения для освоения низкорентабельных месторождений)

1.1.3. Обеспечение геополитических интересов России

Развитие производственных мощностей в пограничных районах, увеличение запасов минерального сырья для занятия ведущих позиций в системе глобализации минерально-сырьевых ресурсов, усиление экономического влияния на мировой потребительский рынок путем увеличения экспорта (с учетом целесообразности импорта)

1.1.4. Обеспечение интересов будущих поколений России в целом и ее регионов

Ограничение темпов роста объемов добычи  и  экспорта, сохранение достигнутого уровня импорта для определенных видов ПИ, в недостаточной степени обеспеченных минеральными ресурсами (менее 40 лет), с отсутствием  предпосылок для их увеличения

1.1.5. Уровень повышения социально-экономического положения населения 

Включение в перечень объектов лицензирования участков недр, которые смогут обеспечить в короткий срок максимальное поступление налогов в бюджеты всех уровней, обеспечат занятость населения в трудодефицитных регионах

1.1.6. Соответствие социальным программам развития регионов

Уровень соответствия вновь вводимых мощностей социальным программам развития регионов - не менее 80%

1.1.7. Уровень ВМСБ (отношение прироста запасов к объему добычи)

Не менее 1 (простое воспроизводство)

1.2. Критерии, связанные с конъюнктурой отечественного рынка

1.2.1. Наличие потребностей в данном виде минерального сырья

Степень удовлетворения текущей потребности текущим производством - менее 100%, прогнозируемой потребности прогнозируемым производством - менее 100%

1.2.2. Наличие потребности в активных запасах минерального сырья

Отношение активных (рентабельных, конкурентоспособных) запасов месторождений распределенного и нераспределенного фонда к объему текущей потребности - не более 15:1 (дифференцированно по видам минерального сырья без учета вероятности резких всплесков спроса)

1.2.3. Наличие потребности в запасах минерального сырья с учетом прогнозных ресурсов, переведенных в условную категорию С1

Отношение суммарных активных (рентабельных, конкурентоспособных) запасов месторождений распределенного и нераспределенного фонда и прогнозных ресурсов, переведенных в условную категорию С1, к объему текущей потребности - не более 20:1 (дифференцированно по видам минерального сырья без учета вероятности резких всплесков спроса)

1.3. Критерии, связанные с состоянием МСБ России (с учетом принципа опережающего развития)

1.3.1. Низкая обеспеченность разведанными запасами горнодобывающих предприятий (с учетом объемов добычи, утвержденных проектами разработки и внесенными в лицензионные соглашения)

Отношение разведанных запасов к объему годовой добычи - менее 20:1

1.3.2. Низкая обеспеченность запасами распределенного и нераспределенного фондов и прогнозными ресурсами конкретного горнодобывающего предприятия

Отношение запасов кат. А+В+С1 и С2, распределенного фонда и запасов кат. А+В+С1 и С2, нераспределенного фондов, включая прогнозные ресурсы, переведенные в условную кат. С1, которые могут быть введены в разработку на конкретном горнодобывающем предприятии, к годовому объему добычи - не более 1,5Т лет, где Т - срок отработки запасов распределенного фонда, утвержденный проектом разработки и внесенный в лицензионное соглашение

1.3.3. Низкая обеспеченность качественными (активными) запасами

Отношение активных запасов кат. А+В+С1 к годовому объему добычи - не менее Т лет, где Т - срок отработки месторождения, утвержденный проектом разработки и внесенный в лицензионное соглашение

1.4. Геолого-экономи- ческие критерии

1.4.1. Чистый дисконтированный доход (разность суммарных доходов и расходов за весь период освоения месторождения, приведенная к году начала движения денежных потоков)

Положительный, при отсутствии внеэкономических соображений (геополитических, социально-экономических и т.п.). Предпочтение для включения в Перечень объектов  лицензирования отдается объектам с максимальной величиной чистого дисконтированного дохода

1.4.2. Внутренняя норма доходности

Не ниже 12 - 15%

1.4.3. Индекс доходности (отношение чистого дисконтированного дохода к дисконтированной величине капитальных вложений)

> 1. Предпочтение для включения в Программу лицензирования должно предоставляться объектам с наибольшим значением индекса доходности
  1. Выделение участков недр для предоставления в пользование с целью геологического изучения (поиски и оценка) и геологического изучения, разведки и добычи (сквозные лицензии)

2.1. Критерии, определяющие возможность выделения участка недр для предоставления в пользование с целью проведения геологического изучения (поисково-оценочных и разведочных работ)

2.1.1. Обеспеченность прогнозными ресурсами (кат. Р3, Р2, Р1. и металлогенический потенциал)

Благоприятное соотношение прогнозных ресурсов по категориям для развития МСБ: Р3/Р2 - больше 1; Р2/Р1 - больше 1; имеются площади, по которым определен металлогенический потенциал

2.1.2. Распределение объемов прогнозных ресурсов

Для предоставления в пользование предпочтительнее площади, перспективные на выявление крупных и средних по запасам месторождений 

2.1.3. Обеспечение поискового задела для поддержания сбалансированного состояния МСБ

Благоприятное  при соотношении прогнозных ресурсов кат. Р1 к планируемому приросту запасов кат. С2 не менее (1,2-1,5):1 (дифференцированно по группам сложности месторождений)

2.1.4. Обеспечение задела разведанных запасов для поддержания сбалансированного состояния МСБ

Благоприятное при соблюдении сроков начала поисково-оценочных работ (не позднее, чем за (2+N) лет до начала разведочных работ, где N - количество лет, предусмотренное лицензионным соглашением на проведение поисково-оценочных работ)

2.1.5. Тип месторождения

Предпочтение отдается традиционным типам месторождений с апробированными промышленными технологиями. Количество объектов новых геолого-промышленных типов месторождений для лицензирования должно быть не более 10% (из расчета 1 объект на 10 объектов лицензирования)

2.1.6. Использование промышленной инфраструктуры действующих объектов

Предпочтителен выбор объектов для лицензирования, если имеется возможность использования промышленной инфраструктуры действующих объектов, включая транспортные коммуникации

2.1.7. Учет возможностей создания новых горнодобывающих регионов

Предпочтение отдается объектам для лицензирования в районах концентрации минерально-сырьевых ресурсов данного вида или разных видов ПИ с учетом последующего создания ГОК

2.1.8. Потребность в защите окружающей среды и местного населения от негативного воздействия действующих предприятий

Предпочтительны объекты с минимизацией защиты и устранения последствий воздействия горнопромышленной деятельности на окружающую среду

запасов оказывается нерентабельными для промышленного освоения. В этой связи для обеспечения национальной сырьевой безопасности  при формировании перечней объектов лицензирования необходимо по каждому полезному ископаемому ориентироваться на достижение (сохранение) отношения разведанных и предварительно оцененных активных запасов кат. А+В+С1 и С2, распределенного и нераспределенного фондов к годовому объему добычи - не менее 20 (табл. 4, критерий 1.1.1).

При анализе вариантов развития минерально-сырьевой базы страны на стадии подготовки к лицензированию необходимо учитывать и тот факт, что в последние три года РФ и иные страны-продуценты минерального сырья

приступили к  формированию стратегического запаса полезных ископаемых (в I полугодии 2010 г.  Еврокомисия опубликовала список из 14 таких полезных ископаемых, Китай со II полугодия 2010 г. на 75 % сокращает экспорт 17 редкоземельных элементов). В этих условиях преимущественное включение в Перечень объектов лицензирования участков недр, содержащих стратегические и дефицитные полезные ископаемые (табл. 4, критерии  1.1.2-1.1.3, 1.1.7) позволит не только ликвидировать дефицит этих видов полезных ископаемых, но и будет способствовать развитию российских добывающих компаний (в соответствии с Федеральным законом от 29.04.2008 № 57-ФЗ О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства  участки недр федерального значения представляются для добычи полезных ископаемых только российским компаниям).

Статистика показывает, что экспорт стратегических и дефицитных видов минерального сырья не сопровождается в РФ эффективным использованием валютных поступлений в промышленном секторе экономики, а рост объемов поставок продукции минерально-сырьевого комплекса на мировой рынок в последние семь  лет явился одной из важных причин падения мировых цен на эту продукцию и снижения доходности экспортных операций.

Сырьевая ориентация экспорта усиливает зависимость социально-экономического положения РФ от цен мирового рынка и дискриминационных действий в отношении российских компаний-продуцентов, поэтому разумное

ограничение темпов роста экспорта минерального сырья не  только будет способствовать уменьшению этих негативных процессов, но и обеспечению интересов будущих поколений РФ (табл. 4, критерий 1.1.4).

Социально-экономические эффекты от реализации перечней объектов лицензирования будут выражаться в увеличении базы налогообложения, сохранении и повышении уровня занятости населения в традиционных и новых горнодобывающих районах. Поэтому перечни должны основываться не только на разного рода минерально-сырьевых, но и на социальных программах развития регионов, а при формировании Перечней в них в первую очередь должны включаться объекты лицензирования, которые смогут обеспечить в короткий срок максимальное поступление налогов в бюджеты всех уровней и занятость населения (табл. 4, критерии 1.1.5-1.1.6).

Предоставление участков недр в пользование с целью разведки и добычи полезного ископаемого должно быть обосновано необходимостью поддержания уровня объемов добычи (на момент спада добычи) или увеличения объемов добычи в соответствии с долгосрочной стратегией развития минерально-сырьевой базы (табл. 4, критерии 1.3.1-1.3.3).

Экономическая привлекательность участков недр, включаемых в Перечни объектов лицензирования,  должна рассматриваться не только с позиций недропользователя, но  и с позиций государства. Гармонизация интересов государства и недропользователя может основываться на максимизации доходов заинтересованных сторон (табл. 4, критерии 1.4.1-1.4.3).

Представление  участков недр в пользование с целью  геологического изучения должно определяться необходимостью подготовки прогнозных ресурсов категорий Р1, Р2 и Р3 на данный вид полезного ископаемого. При этом создается задел для проведения поисковых и оценочных работ с целью подготовки на среднесрочную перспективу запасов в районе горнодобывающих предприятий (в районе, приближенном к нему) и подготовки на долгосрочную перспективу новых районов добычи данного вида полезного ископаемого с учетом истощения существующих разрабатываемых месторождений и (или) низкой конкурентоспособности подготовленных месторождений. Предоставление участков недр в пользование с целью поисков и оценки должно быть обосновано необходимостью подготовки запасов на новых месторождениях категории С2. Все эти категории прогнозных ресурсов и запасов обладают различной достоверностью и никогда не реализуются в полном объеме. Для создания и поддержания задела для поисково-оценочных работ в Перечни объектов лицензирования для геологического изучения, в первую очередь, должны включаться объекты, которые, в случае постановки на них поисковых работ, с высокой вероятностью смогут  обеспечить в общем случае соотношение  Р3/Р2 и Р2/Р1 больше 1, Р1/С2 больше 1,2-1,5 (табл. 4, критерии 2.1.1-2.1.3). Для каждого из 38 полезных ископаемых конкретное соотношение определено автором на основе Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья.

Третье  защищаемое положение. Обеспечение сбалансированного развития и использования государственного фонда недр на стадии лицензирования целесообразно осуществлять на основе разработанной экономико-математической модели оценки эффективности, в том числе и прогнозной,  проводимых аукционов и конкурсов в  аспекте достижения средне- и долгосрочных целей развития минерально-сырьевой базы и обеспечения необходимых объемов добычи.

В настоящее время концентрированным отображением долгосрочных целей в сфере недропользования является Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья. Государственная система лицензирования регулирует два процесса:

- передачу участков с прогнозными ресурсами и предварительно оцененными запасами категории С2, которые впоследствии будут переведены недропользователем в запасы промышленных категорий,  что является основой воспроизводства минерально-сырьевой базы;

- передачу участков с запасами промышленных категорий А+В+С1 (основы обеспечения горнодобывающей отрасли  запасами для добычи).

Долгосрочная государственная программа содержит только  контрольные значения по приросту запасов и прогнозных ресурсов на 2020 г. (год завершения Программы), а перечни объектов лицензирования составляются и реализуются ежегодно. Следовательно, возникает насущная необходимость в создании экономико-математической модели, которая позволила бы  в любой момент времени определить, на сколько и как эффективно с помощью системы лицензирования обеспечивается выполнение мероприятий Долгосрочной программы  и какие объемы запасов и ресурсов необходимо залицензировать в будущем году, чтобы обеспечить успешное выполнение показателей 2020 г. На основе выявленных механизмов воздействия системы лицензирования на  состав и структуру государственного фонда, анализа современного состояния и эволюции системы лицензирования в качестве показателей эффективности государственной системы лицензирования  приняты три системы показателей, характеризующие эффективность обеспечения: 1) выполнения государственных программ ГИН и ВМСБ, 2) промышленными запасами необходимых объемов добычи; 3) поступлений в государственный бюджет от разовых платежей. Принципиальная блок-схема модели приведена на рис. 4.

Разработанная модель основана на представлении о том, что прирост запасов промышленных категорий может быть обеспечен переданными в распределенный фонд недр через аукционы и конкурсы прогнозными ресурсами и запасами категории С2, а требуемые объемы добычи - переданными в распределенный фонд запасами промышленных категорий. В предложенной модели были рассчитаны начальные показатели (по состоянию на 2004 г.) объемов добычи и прироста запасов и прогнозных ресурсов, а также ежегодные плановые объемы их приростов до 2020 г.  В качестве показателей эффективности предложены два соотношения: 

Рис. 4.

Принципиальная  блок- схема экономико-математической модели оценки  эффективности системы лицензирования

1. Эффективность проведения аукционов и конкурсов в части выполнения заданных ДГП приростов запасов и ресурсов по виду полезного ископаемого

Э1 = [С1лиц *Цi /C1ож * Цi ]*100 % (1)

и в целом по РФ    (2)

где n - количество видов полезных ископаемых; С1 лицен. - первоначальные запасы категории С2 и прогнозные ресурсы Р1, Р2, Р3, приведенные к условной категории С1, переданные в пользование через аукционы и конкурсы за анализируемый период; С1 ож.  - ожидаемые по ДГП запасы и ресурсы, приведенные к условной категории С1, за анализируемый период; Цi - средняя за анализируемый период цена полезного ископаемого на внутреннем рынке.

2. Эффективность проведения конкурсов и аукционов в части обеспечения запасами предполагаемых ДГП объемов добычи по виду полезного ископаемого Э2 = [СлицА+В+С1 *Цi /DДП * Цi ]*100 % (3)

и в целом по РФ  , (4)

где Слиц А+В+С1 Ц первоначальное количество запасов категорий А+В+С1 по участкам недр, переданным в пользование; DДП - ожидаемый объем добычи полезного ископаемого согласно Долгосрочной программе.

Для приведения  запасов и ресурсов в условную категорию С1 предлагается использовать формулу, принятую в Долгосрочной государственной программе: С1=(А+В+С1)+0,5С2+0,25Р1+0,12Р2+0,05Р3 (5)

В части запасов и ресурсов Долгосрочная программа  содержит только показатели, которые должны быть достигнуты по ее завершении, т.е. на конец 2020 г., и не содержит ежегодных контрольных показателей. Для получения последних в диссертационной работе разработан специальный алгоритм расчета. Расчет предлагаемых показателей эффективности проведенных аукционов и конкурсов выполнен по 14 твердым полезным ископаемым (табл. 5).

Предлагаемые показатели эффективности аукционов и конкурсов могут использоваться не только при подведении итогов работы в течение какого-то

Таблица 5

Эффективность проведения аукционов и конкурсов

№ п.п

Полезные

ископаемые

Э 1  - эффективность обеспечения выполнения заданных Долгосрочной программой  приростов запасов и прогнозных ресурсов, %

Э 2 - эффективность обеспечения предполагаемых Долгосрочной программой объемов добычи, %

2004 г

2005 г

2006 г

2007 г

2008 г

2009 г

2004 -2009

2004 г

2005 г

2006 г

2007 г

2008 г

2009 г

2004 -2009

1.

Угли

23,9

48,6

27,7

91,3

177,1

25,3

66,1

137,6

152,6

135,5

149,4

291,2

223,7

178,9

2.

Уран

0

0

12,7

685,7

0

0

123,3

0

0

94,1

2205,7

0

0

388,4

3.

Железные руды

0

67,4

74,3

702,8

809,9

0

290,6

0

78,0

37,9

51,8

1142,5

0

223,9

4.

Марганцевые руды

4,0

19,3

22,5

448,4

0

0

82,5

0

52,0

14,5

324,4

0

0

64,9

5.

Хромовые руды

0

2,6

25,0

120,7

21,4

0

28,6

0

0

6,6

0,3

0

0

0,6

6.

Титан

0

37,8

2,3

5117

0

0

886,9

0

37,4

1,4

14,8

0

0

4,1

7.

Золото

17,1

48,2

39,3

24,1

8,8

0,3

22,6

57,1

80,9

77,5

16,3

8,5

0,03

39,6

8.

Серебро

9,5

6,1

23,4

0

0

0

6,2

7,1

5,6

17,7

0

0

0

5,0

9.

МПГ

0

29,2

47,3

0,05

0,3

0

12,6

0,8

51,1

51,1

0,3

0

0

16,8

10.

Алмазы

0

4,0

3,4

0,02

0,2

0

1,3

0

0

19

0,15

0

0

6,5

11.

Медь

3,4

4,4

77,3

67,6

281,6

0

72,8

13,1

15,9

126,6

66,1

1839,5

0

350,4

12.

Никель

25,0

6,7

69,9

10,8

177,7

0

49,1

0

6,9

15,9

5,5

0,7

0

9,8

13.

Вольфрам

0

49,7

18,6

14,2

0

752,1

151,2

0

94,5

18,1

0

0

2046,2

485,2

14.

Молибден

0

0

49,4

2967,4

39,6

0

526,2

0

0

43,1

6154,3

0

0

2576,6

15.

В целом по РФ

11,5

32,1

49,5

104,6

145,4

4,7

57,8

39

66,8

70,2

109

402

37,8

131

определенного периода, например по итогам года, но и в качестве превентивной операции, еще на этапе выбора объектов лицензирования для предоставления в пользование, где они будут являться своеобразным индикатором предошибочных состояний и позволят своевременно внести необходимые коррективы в перечни: если показатели Э1 и Э2 менее 100 %, следовательно, следует внести изменения в перечень выбранных для лицензирования объектов. Разработанная модель позволяет определить количество необходимых для лицензирования объемов запасов и ресурсов в планируемом году для успешного достижения долгосрочных целевых показателей по формуле (6):

  (6) 

где  С1 лиц i+1  - количество запасов и ресурсов условной категории С1, подлежащих лицензированию в (i +1) году для достижения показателей Программы;

  - сумма необходимых по Программе приростов с 2005 по (i+1) год;

 

  • сумма залицензированных с 2005 по i год  запасов и ресурсов условной кат. С1.

Четвертое защищаемое положение. Для оценки экономической эффективности функционирования государственной системы лицензирования недропользования необходимо использовать соотношение сверходоходов, полученных от разовых платежей по итогам аукционов и конкурсов, и упущенной выгоды от несостоявшихся аукционов и конкурсов. 

Доходную часть федерального бюджета от недропользования составляют платежи при пользовании недрами, одним из которых является разовый платеж. По сумме отчисления разовые платежи составляют порядка 75 % от суммы всех платежей за пользование недрами (регулярные платежи, плата за геологическую информацию и др.). Размер отчислений в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ устанавливаются федеральным законом о бюджете на текущий год (три года).

Таблица 6

Результаты конкурсов и аукционов (твердые полезные ископаемые)

№ п.п.

Наименование показателей

2004 г.

2005 г.

2006 г.

2007 г.

2008 г.

2009 г.

1.

Количество объявленных аукционов и конкурсов

487

683

646

739

319

103

2.

Количество несостоявшихся аукционов и конкурсов

123

231

278

302

176

78

3.

Сумма стартовых размеров разовых платежей объявленных аукционов и конкурсов, тыс. руб.

9 529а780,5

13 356а091,2

8 484а370,6

13а050а044,7

21483484

10197922

4.

Сумма разовых платежей по итогам конкурсов и аукционов, тыс. руб.

7а872 706,5

21а358а940,0

7а907а600,0

12а218а040

15472061

2а262 630

5.

Сумма стартовых размеров платежей состоявшихся аукционов и конкурсов, тыс. руб.

7808788,3

11а497а810,6

4а706а513,8

6а389а178,2

16752444

2144170

6.

Полученный сверхдоход (разность строк 4 и 5), тыс. руб.

63а918,2

10а161а129,4

3а201а086,2

5а828а861,8

1280383

118060

7.

Сумма стартовых размеров разовых платежей несостоявшихся аукционов и конкурсов, тыс. руб.; в знаменателе - % от суммы стартовых размеров платежей объявленных аукционов и конкурсов 

1а720а992,2

18

1а858а280,6

14

3а777а856,7

45

6 660 865,5

51

4а731а039

22

8а053а752

79

8.

Директивные показатели бюджета (поступления от разовых платежей) тыс. руб.

8647097,1

9а251а305,0

7а038а500,0

9 446 465

10219965

14159250

9.

Недополученный доход гос. бюджета (% суммы разовых платежей несостоявшихся аукционов и конкурсов от директивных показателей бюджета)

20

20

53

70

46

57

10.

Количество объявленных аукционов и конкурсов

487

683

646

739

319

103

В диссертационной работе проведен анализ результативности аукционов и конкурсов  в части формирования доходов федерального бюджета за счет разовых платежей по твердым полезным ископаемым  (табл. 6).

Сопоставление фактического дохода государства от уплаты разовых платежей с директивными показателями федерального закона о бюджете  (строки 4 и 9 табл. 6) показывает, что фактический доход государства превысил директивные показатели и составил в 2005 г. - 231 %;  в 2006 г. -  112 %,  в 2007 г. -  129 %, в 2008 г. - 151 %. Такое простое сравнение плановых и фактических показателей малоинформативно особенно на фоне ярко проявившейся в последние пять лет тенденции роста несостоявшихся аукционов и конкурсов, а следовательно, и недополученных государственным бюджетом сумм разовых платежей. 

Как следует из табл. 6, недополученные доходы государственного бюджета из-за того, что большая часть участков недр, выставленных на торги, не была распределена, составили в 2004 - 2005 гг. -20 %, в 2006 г.  - 53 %, в 2007 г. - 70 %, в 2008 г. - 46 % от директивных показателей государственного бюджета.

Это обусловлено следующими причинами:

  • отсутствие каких-либо научно-методических обоснований при составлении перечней объектов лицензирования;
  • отсутствие четко обоснованных критериев включения лицензируемого объекта в Перечень участков недр, по которым планируется провести аукционы (совмещенные лицензии на геологическое изучение, разведку и добычу) или Перечень участков недр для геологического изучения (бесконкурсное предоставление лицензий на геологическое изучение);
  • существенно завышенные стартовые размеры разовых платежей по малоизученным участкам недр;
  • отсутствие методик для расчета стартовых размеров разовых платежей по участкам недр, находящимся на разных стадиях изученности, позволяющих адекватно учитывать потребительские свойства участков недр, выставляемых на аукционы и конкурсы.

Независимо от причин, по которым  часть объявленных конкурсов и аукционов не состоялась, необходима оценка эффективности проведенных аукционов и конкурсов с учетом упущенной выгоды государства через показатель экономической  эффективности  аукционов и конкурсов (Крез.), предлагаемый автором. Он выражается отношением так называемого сверхдохода к упущенной выгоде государства  и определяется по формуле 7.

  , (7)

где - сумма разовых платежей по итогам состоявшихся аукционов и конкурсов; -сумма стартовых платежей по объявленным конкурсам и аукционам в количестве n; - сумма стартовых платежей состоявшихся конкурсов и аукционов в количестве m.

При этом под упущенной выгодой понимается разность суммы стартовых платежей объявленных конкурсов и суммы стартовых платежей состоявшихся конкурсов. Эта величина всегда положительная, так как при любом количестве объявленных конкурсов и аукционов всегда есть вероятность того, что хотя бы один из них состоится. Под сверхдоходом следует понимать превышение фактической суммы разовых платежей состоявшихся аукционов над суммой стартовых платежей состоявшихся аукционов. Эта величина также всегда положительная, поскольку из множества состоявшихся конкурсов и аукционов всегда имеет место сколь угодно малое их количество со сколь угодно малым превышением разового платежа над стартовым размером данного платежа.

При Крез < 1 - упущенная выгода государства не покрывается сверхдоходом от реализованных объектов (2004, 2006, 2007 и 2009 гг.). При Крез > 1-  упущенная выгода государства перекрывается сверхдоходом от реализованных объектов (2005 и 2008 гг.).

В совокупности разработанные показатели эффективности государственной  системы лицензирования в части обеспечения необходимых объемов прироста запасов и добычи, соотношение состоявшихся и несостоявшихся аукционов и конкурсов, а также показатель их экономической эффективности позволяют комплексно оценить эффективность функционирования системы лицензирования (табл. 7).

Таблица 7

Комплексная оценка эффективности аукционов и конкурсов

Год

Обеспечение заданных Долгосрочной государственной программой

Количество аукционов и конкурсов

Показатель результативности процедуры (n), %

Показатель достижения цели лицензирования в целом, %

Темп выполнения программы лицензирования, %

Крез. - экономическая эффективность

приростов запасов (Э1)

объемов добычи (Э2)

объявлен-ных

состоявшихся

план

факт

2004

11,5

39,0

487

364

75

-

-

-

0,04

2005

32,1

66,8

683

452

66

140

123

88

5,3

2006

49,5

70,2

646

368

57

95

81

86

0,84

2007

104,6

109,0

739

437

59

114

119

104

0,87

2008

145,4

402,1

319

143

45

43

32

74

29,1

2009

4,7

37,8

103

25

24

32

17

53

0,01

Проведенные аукционы и конкурсы можно считать эффективными при условии, что Крез 1, Э1  и Э2  90 %,  n 70 %.

Дополнительно для установления динамики процесса предлагается справочно определять следующие показатели:

Х показатель достижения цели лицензирования в целом - отношение количества аукционов и конкурсов текущего года к количеству аукционов и конкурсов предшествующего года; рассчитывается по объявленным объектам (плановый) и по фактически состоявшемуся объему конкурсов и аукционов.

Х темп выполнения программы лицензирования (характеризующий темп выполнения работ по развитию и воспроизводству минерально-сырьевой базы) - отношение фактического показателя достижения цели лицензирования в целом к его плановому значению.

Пятое защищаемое положение.  Для оценки эффективности деятельности по управлению фондом недр следует применять разработанную систему показателей, ориентированных на результат.

В последнее время большинство инициатив правительства РФ  по совершенствованию работы государственного аппарата базируется на внедрении принципов управления по результатам, поскольку корректно разработанные показатели оценки эффективности деятельности государственных органов способны наглядно продемонстрировать, насколько эта деятельность отвечает реализации поставленных целей.

       В этой связи автором была разработана система оценки деятельности Роснедра и его территориальных органов по обеспечению функционирования государственной системы лицензирования. Система  представляет собой совокупность трех групп показателей: финансовых результатов, общественно-значимых результатов, выполнения функций  (табл. 8).

В качестве контрольных могут выступать как заранее заданные плановые показатели (например, доходы федерального бюджета от разовых платежей), так и расчетные (например, среднегодовые значения аналогичных показателей за трехлетний период, предшествующие отчетному году); сравнение с показателями только предыдущего года будет являться дополнительной информацией, но для основного сравнения  не всегда корректно, поскольку предыдущий год  может оказаться ланомальным по тем или иным показателям).

Для получения единой оценки результатов деятельности Федерального агентства по недропользованию по обеспечению  функционирования системы лицензирования предлагается использовать бальную методику. При этом удельный вес всех показателей принят одинаковым.

Предлагается три градации показателей:  21 - 36 баллов - неэффективная работа, 37 - 72 баллов - эффективная работа, 73 - 90 баллов - высокоэффективная работа.

Таблица 8

Основные показатели эффективности деятельности по управлению фондом недр

№№ п.п.

Наименование показателя, ед. измерения

Определение показателя

Определение сравнительного показателя

Финансовые показатели

1.

Поступления в бюджет  РФ, млн. руб.

Доход бюджета РФ от разовых платежей за отчетный период, млн. руб. (ДРФ)

Планируемый доход бюджета РФ от разовых платежей за отчетный период, млн. руб. (ДРФ)

Общественно значимые показатели

2.

Активность ФАН

Количество выданных лицензий на право пользования недрами за отчетный период по итогам аукционов (конкурсов)

Количество объектов лицензирования, включенных в утвержденные Перечни.

Прирост запасов за отчетный период по пяти основным для РФ полезным ископаемым (в физическом выражении, в условной категории С1): нефть, газ, золото, уголь, железо

Прирост запасов, предусмотренный среднесрочной Программой развития минерально-сырьевой базы за отчетный период по пяти основным для РФ полезным ископаемым (в физическом выражении, в условной категории С1): нефть, газ, золото, уголь, железо. 

Прирост прогнозных ресурсов кат. Р1+Р2 за отчетный период по пяти основным для РФ полезным ископаемым (в физическом выражении)

Прирост прогнозных ресурсов кат. Р1+Р2, предусмотренный среднесрочной Программой развития минерально-сырьевой базы за отчетный период по пяти основным для РФ полезным ископаемым (в физическом выражении, в условной категории С1): нефть, газ, золото, уголь, железо. 

3.

Активность недропользователей

Число компаний, фактически приступивших к пользованию недрами согласно условиям пользования в отчетном периоде

Число компаний, которые должны были приступить к пользованию недрами в отчетном периоде согласно условиям пользования недрами

Объем инвестиций в геологоразведку за отчетный период, млн. руб.

Объем инвестиций в геологоразведочные работы, предусмотренный среднесрочной Программой развития минерально-сырьевой базы за отчетный период, млн. руб. Дополнительно определяется справочно: среднегодовой объем инвестиций в геологоразведку и добычу за предшествующий период (3 года), млн. руб.

Количество объектов, запасы по которым поставленны на баланс в отчетном периоде

Предусмотренное лицензионными соглашениями количество объектов, запасы по которым поставленных на баланс в отчетном периоде 

Показатели выполнения функций Федеральным агентством по недропользованию

4.

Обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами

Отношение количества проведенных аукционов и конкурсов к количеству объектов, подлежащих распределению на аукционной (конкурсной) основе согласно утвержденным  Перечням (за отчетный период)

При эффективной работе органа управления фондом недр этот показатель должен быть равен 0,7-0,9 и 0,9-1 - при высокоэффективной работе

5.

Востребованность участков недр, выставляемых на аукцион (конкурс)

Отношение количества результативных аукционов и конкурсов, по итогам которых выданы лицензии на право пользования недрами, к количеству объявленных (за отчетный период)

При эффективной работе органа управления фондом недр этот показатель должен быть равен 0,7-0,9 и ,-0,9-1 - при высокоэффективной работе

6.

Соблюдение нормативных сроков оформления лицензий

Средний срок оформления одной лицензии, дн. (за отчетный период)

20 дней со дня принятия решения (приказ Министра природных ресурсов РФ от 07.03.2006 № 39)

7.

Соблюдение нормативных сроков переоформления лицензий

Средний срок переоформления одной лицензии), дн. (за отчетный период)

60 дней со дня обращения (Инструкция о порядке переоформления лицензий)

8.

Соблюдение нормативных сроков внесения изменений и дополнений в лицензии

Средний срок внесения дополнений в одну  лицензию, дн. (за отчетный период)

60 дней (не регламентируется нормативно-методическими документами; принят по аналогии с переоформлением лицензий)

9.

Обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы

Отношение прироста запасов к объему добычи по пяти основным для РФ полезным ископаемым (нефть, газ, золото, уголь, железо) за отчетный период

Этот показатель должен быть не менее  0,9-1. В случае отклонения данного показателя для установления возможных закономерностей дополнительно следует сравнить его с отношением среднегодового прироста запасов к среднегодовому объему добычи (за предшествующий период - 3 года) по тем же пяти основным для РФ полезным ископаемым (нефть, газ, золото, уголь, железо)

10.

Фактическая стоимость проведения одного аукциона (конкурса) 

Отношение затрат на содержание ФАН к количеству участков недр, по которым проведены аукционы (конкурсы) за отчетный период, тыс. руб.

Определяется справочно: базовая стоимость одного аукциона (конкурса) - отношение затрат на содержание органа управления фондом недр к количеству участков недр, включенных в утвержденные Перечни (подлежащих лицензированию) за отчетный период, тыс. руб.

Средняя фактическая стоимость проведения одного аукциона (конкурса) - отношение затрат на содержание ФАН к количеству участков недр, по которым проведены аукционы (конкурсы) за предшествующий период (3 года), тыс. руб.

14.

Средний фактический разовый платеж за единицу переданных недропользователю по итогам аукциона (конкурса) запасов (ресурсов) по пяти основным для РФ полезным ископаемым (нефть, газ, уголь, золото, железо), тыс. руб./единица запасов

Отношение суммы разовых платежей, установленных по итогам (аукционов) конкурсов на данный вид полезного ископаемого к объему запасов (ресурсов) переданных недропользователям по итогам данных аукционов (конкурсов).

Определяется справочно: средний фактический разовый платеж за единицу переданных недропользователю по итогам аукциона (конкурса) запасов (ресурсов) по пяти основным для РФ полезным ископаемым (нефть, газ, уголь, золото, железо), тыс. руб./единица запасов (за предшествующий период - 3 года)

15.

Средний фактический разовый платеж на один участок недр, переданный недропользователю по итогам аукциона (конкурса), тыс. руб.

Отношение суммы разовых платежей по итогам аукционов (конкурсов) за отчетный период к количеству участков недр, переданных недропользователю по итогам этих аукционов (конкурсов) в отчетном периоде, тыс. руб.

Средний фактический разовый платеж на один участок недр, переданный недропользователю по итогам аукциона (конкурса), тыс. руб. (за предшествующий период - 3 года)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате выполненных в диссертационной работе  исследований дано решение актуальной научной проблемы, а именно разработана методология и методика повышения эффективности функционирования государственной системы лицензирования недропользования  на федеральном и региональном уровнях для обеспечения сбалансированного развития и использования минерально-сырьевых ресурсов.

Основные выводы и рекомендации, полученные лично автором:

1. Разработаны основные принципы теории управления государственным фондом недр (определены свойства объекта управления, описаны и исследованы основные структурные компоненты теории управления фондом недр - схема управленческой деятельности, условия, методы и инструменты управления, функции  управления, выделены критерии эффективности управления фондом недр);

2. Определены механизмы воздействия системы лицензирования прав пользования недрами на процессы геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы, добычи минерального сырья;

3. Оценена эволюция, современное состояние и тенденции развития государственной системы лицензирования прав пользования недрами;

4. Разработан перечень критериев выделения участков недр для предоставления в пользование, позволяющий определять первоочередные участки недр для предоставления в пользования для геологического изучения недр и добычи полезных ископаемых;

5. Разработаны принципиально новые методики определения эффективности аукционов и конкурсов на право пользования недрами в части обеспечения сбалансированного развития минерально-сырьевой базы, необходимых объемов добычи, формирования доходной части государственного бюджета;

6. Сформирована система оценки эффективности деятельности по управлению фондом.

       Полученные в работе выводы и рекомендации применены в практической работе территориальных органов управления фондом недр (Амурнедра, Тыванедра) при составлении перечней объектов лицензирования на 2008, 2009 и 2010 гг., для оценки прогнозной и фактической эффективности проводимых аукционов и конкурсов на право пользования недрами, а также для оценки эффективности своей деятельности, в том числе при составлении Докладов о результатах и направлениях своей деятельности. При этом количество состоявшихся аукционов (конкурсов) по Амурской области в 2008-2009 гг.,  несмотря на экономический кризис,  составляло 65-78 % от объявленных (по РФ соответственно 48,1- 20 %), а количество запасов золота, поставленных на государственный баланс,  выросло в 1,5 раза по сравнению с 2006 гг.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:

I. Монографии

1. Никитина Н.К., Никитин С.Е. Лицензирование как инструмент управления фондом недр. -М.: Геоинформмарк, 2008. -214 с.

2. Никитина Н.К. Эффективность функционирования государственной системы лицензирования права пользования недрами в Российской Федерации. - М.: Геоинформмарк, 2009. - 185 с.

II. Ведущие рецензируемые научные журналы и издания ВАК

3. Никитина Н.К., Никитин И.С. Возвращение к отчислениям на ВМСБ: мифы и реальность //Сегодня и завтра российской экономики. -2009.  - № 28 с. 107 - 114.

4. Никитина Н.К. Выбор и обоснование показателей результативности деятельности федерального агентства по недропользованию и его территориальных органов по обеспечению государственной системы лицензирования пользования недрами.  //Маркшейдерия и недропользование. -2008. -№ 2. -с. 9-14.

5. Никитина Н.К. Государственное регулирование отношений при пользовании участками недр федерального значения // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. -2010. -№ 5, -с.65-69.

6. Никитина Н.К. Методические подходы к оценке эффективности деятельности Роснедра //Маркшейдерия и недропользование. -2007. -№ 2; -с. 44-49.

7. Никитина Н.К. О концептуальных положениях проекта Закона О недрах. //Маркшейдерия и недропользование. -2005.  -№ 3.  -с. 31-34.

8. Никитина Н.К., Муравьева О.В. О последней редакции Закона О недрах. // Маркшейдерия и недропользование. -2004.  - № 4. - с. 24-28.

9. Никитина Н.К., Муравьева О.В. Опыт стоимостной оценки недр и составления геолого-экономических карт регионов России  //Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. -2004. -№ 2. -с. 22-27.

10. Никитина Н.К., Перепелкин С.Ю. О совершенствовании системы лицензирования и контроля в недропользовании // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. -2002. -№ 4. -с.41-45.

11. Никитина Н.К. Перспективы регулирования отношений недропользования на основе стоимостной оценки  недр //Маркшейдерия и недропользование. -2004. -№ 2.  с. 27-31.

12. Никитина Н.К., Муравьева О.В. Разовые платежи при лицензировании объектов недропользования //Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. -2003. -№ 5-6. -с. 22-28.

13. Никитина Н.К., Муравьева О.В. Рента как дополнительный доход государства. //Маркшейдерия и недропользование. -2005.  - № 1.  -с. 7-10.

14. Никитина Н.К., Никитин С.Е. Состояние лицензирования пользования недрами //Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. -2008. -№ 5. с. 50-53.

15. Никитина Н.К. Система измерения результатов деятельности федерального агентства по недропользованию и его территориальных органов по  обеспечению государственной системы лицензирования пользования недрами //Записки Горного института. -2008. -Т. 179. -с. 48-57.

16. Никитина Н.К. Эволюция содержания понятия лэкономика минерального сырья. //Сегодня и завтра российской экономики. -2009. -№ 29. -с. 128-134.

17. Никитина Н.К. Экономика государственного фонда недр как самостоятельное направление научных исследований //Маркшейдерия и недропользование.

-2008. -№ 4. -с. 18-21.

18. Никитина Н.К. Этические аспекты законодательства в сфере недропользования //Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. -2005. -№ 5. -с. 56-58

19. Никитина Н.К. Эффективность аукционов и конкурсов на право пользования недрами //Горный журнал, 2010. № 1.

III. Научные статьи, опубликованные в журналах, сборниках научных трудов, докладов

20. Никитина Н.К. Возможность применения концессий в сфере недропользования. // Перспективы развития золотодобывающей промышленности Забайкалья/Сборник докладов межрегиональной научно-практической конференции,  23-25 июня 2003 г. - Чита: ЗабНИИ, 2003. -с. 75-77.

21. Никитина Н.К., Муравьева О.В. Закон О недрах: залатать дыры или сшить заново? // Нефть России. -2004. -№ 7. -с. 86-89.

22. Никитина Н.К. Законодательство в сфере недропользования: современное состояние и пути развития. Платежи при пользовании недрами. // Сборник докладов II международной научной конференции Российский рынок цветных металлов: прогноз развития 2006-2007 г 16 марта 2006 г. - М.: Центр Интеллектуальные ресурсы МИСиС, 2006. -с. 28-31.

23. Российская геологическая энциклопедия. В 3 т. - М.-СПб: Изд-во ВСЕГЕИ, 2010 (40 авторских статей для разделов Экономика минерального сырья и Законодательство в сфере недропользования).

24. Никитина Н.К., Муравьева О.В. Стоимостная оценка недр регионов России. // Геология, металлогения, генезис и поиски рудных месторождений: Сборник докладов российских ученых  на XXXII сессии Международного геологического конгресса. -М.:  ЦНИГРИ, -2005. С. 28-29 25.

25. Никитина Н.К. Этические составляющие управленческих решений в условиях всеобщего экономического кризиса. // Новые идеи в науках о Земле// Сборник докладов IX Международной  научной конференции, 14-17 апреля 2009 г.- М., 2009.- Т. 3, с. 259

26. Nikitina N. Ethical aspects of the legislation in the sphere of subsoil use. The mining Pribram symposium. The international section on geoethics. October 10-14 2005. Pribram,  Czech  Republic. Р. 62

27. Nikitina N. Ethical Components of Managerial Decisions in the Conditions of  the Global  Economic Crisis. // Abstracts. VII Forum Italiano di Scienze della Terra. Rimini 9-11 settembre 2009.V. 3, p. 355

28. Nikitina N. Geoethics and internationalization of mineral resources. // Abstracts. The mining Pribram symposium. The international section on geoethics. October 15-19 2007. Pribram,  Czech  Republic. Р. 27.

29. Nikitina N. Internationalisation of mineral resources: ethical dilemmas  and possible principles. 33 International Geological  Congress. 6-14 August 2008. Oslo, Norway. Р. 207

30. Nikitina N. The cost evaluation of Russian regions subsoil. //32 IGC. Abstracts. Part 1. Florence-Italy. 2004. Р. 622

Подписано в печать 17 января 2011 г. Формат 60х90/16

Объем 2 п.л. Тираж 100 экз. Заказ №

Отпечатано в ОИУП МГГУ. Москва, Ленинский проспект, 6

Авторефераты по всем темам  >>  Авторефераты по экономике