Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по социологии
На правах рукописи
МИНАЕВ АЛЕКСЕЙ ВЛАДИМИРОВИЧ
МЕТОДИКА И ПРОЦЕДУРА ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ: ПОТЕНЦИАЛ И ПЕРСПЕКТИВЫ ВНЕДРЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 22.00.08 - Социология управления
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук
Москва - 2012 Диссертация выполнена на кафедре социологии факультета гуманитарных и социальных наук Российского университета дружбы народов.
Научный консультант: доктор философских наук, профессор ШАБАГА Андрей Владимирович
Официальные оппоненты: доктор социологических наук, доцент Ховрин Андрей Юрьевич (МАТИ - Российский государственный технологический университет имени К.Э. Циолковского) кандидат политических наук ПОПОВ Сергей Иванович (муниципальное Собрание внутригородского муниципального образования Коньково в городе Москве)
Ведущая организация: Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова
Защита состоится л 31 мая 2012 г. в 14 часов на заседании Диссертационного совета Д.212.203.31 в Российском университете дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 10а, корп. 2, ауд. 415.
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российского университета дружбы народов Автореферат разослан л___ ___________ 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор социологических наук, доцент Л.Ю. Бронзино ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблема повышения эффективности государственного управления актуальна для любой страны: государственное управление может являться как катализатором, так и серьезным препятствием для развития всех без исключения сфер жизни общества.
Государственное управление в современном обществе реализуется посредством выработки в соответствии с определенными правилами социальных норм и их закрепления в виде нормативных правовых актов.
Именно разработка норм в рамках осуществляемого всеми уровнями государственной (а в ряде стран и муниципальной) власти социального регулирования, в конечном счете, определяет эффективность государственного управления в той или иной стране.
Практика нормативного социального регулирования, реализуемого органами власти и должностными лицами в Российской Федерации обладает определенными недостатками, которые отмечаются учеными, аналитиками и руководством страны.
К таким недостаткам следует отнести отсутствие механизма обратной связи в управлении, закрытость обсуждения проектов нормативных правовых актов как для социальных групп, на которых будет направлено государственное регулирование, так и для экспертного сообщества; частое отсутствие необходимого анализа проблемы, решение которой призвано обеспечить новое регулирование; невнимание к чувствительным для заинтересованных социальных групп процедурным аспектам введения нового регулирования в действие; игнорирование вопросов контроля за соблюдением новых требований; стремление к чрезмерному государственному регулированию; закрепление положений, приводящих к коррупционным проявлениям в обществе.
Результатом вышеописанных недостатков является принятие нормативных правовых актов, с одной стороны, вводящих избыточные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской деятельности и граждан, а с другой - не достигающих целей своего принятия, то есть не обеспечивающих решение социальных, экономических и иных проблем, на решение которых они были направлены, либо неудовлетворительно регулирующих те или иные общественные отношения (отсутствие единообразного понимания установленных требований участниками общественных отношений, неудобство закрепленных процедур).
Невысокая эффективность государственного управления в Российской Федерации отражена, в том числе в ряде показателей, рассчитываемых международными организациями. Так согласно исследованиям, проводившимся в 2010-2011 гг., по индексу эффективности правительства Government Effectiveness Российской Федерации было присвоено 42 балла из 100 возможных, что соответствует 123 месту в рейтинге из 210 стран и территорий, для которых был рассчитан данный показатель1. По индексу качества законодательства Regulatory Quality Россия набрала 38 баллов из 100 возможных и заняла 130 место из 210 исследованных стран2. По показателю легкости ведения предпринимательской деятельности Doing Business Российская Федерация занимает 120 место в мире (из 183 стран)3.
По индексу восприятия коррупции Corruption Perceptions Index Россия набрала 2,4 балла и заняла по этому показателю 143 место из 182 стран4.
Таким образом, исследование способов эффективного социального регулирования, осуществляемого государством, является актуальной задачей.
В ряде развитых стран подходы к выстраиванию эффективной системы нормативного социального регулирования объединены в особую процедуру лоценки регулирующего воздействия (Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis, RIA).
Оценка регулирующего воздействия (далее также - ОРВ) проектов нормативных правовых актов является процедурой разработки государством регулирующих общественные отношения правовых норм и предусматривает определение сути и масштаба существующей в обществе проблемы;
социальных групп, на которые проблема оказывает влияние; определение при участии представителей заинтересованных социальных групп целей управленческого воздействия; разработку вариантов регулирования для достижения поставленных целей; сравнение вариантов и выбор оптимального; определение формата мониторинга достижения поставленных целей и оценку достигнутых результатов после принятия и вступления в силу нормативного правового акта, закрепляющего выбранную государством социальную норму.
Элементы лоценки регулирующего воздействия с конца 2010 г.
применяются и в России.
Степень научной разработанности темы.
Проблемы социального регулирования поднимались в трудах как зарубежных исследователей - М. Вебера5, Дж. Дьюи6, Р. Мертона7, The Worldwide Governance Indicators, 2011 Update // более низкие балл и место в рейтинге предполагают более низкую эффективность правительства.
The Worldwide Governance Indicators, 2011 Update // более низкие балл и место в рейтинге предполагают более низкое качество законодательства.
Doing Business 2012, Economy Profile: Russian Federation. - С. 5. // Corruption Perceptions Index 2011 // более низкие балл и место в рейтинге предполагают более высокий уровень коррупции.
Вебер М. Избранные произведения. - М.: Прогресс, 1990. - 706 с.
Дьюи Дж. Общество и его проблемы. - М.: Идея-Пресс, 2002. - 160 с.; Дьюи Дж. Либерализм и социальные действия // Демократия и ХХ век: Хрестоматия по курсу гражданского образования для педагогических университетов. - Нижний Новгород, 1997. - С. 55Ц70.
Мертон Р. Социальная теория и социальная структура. - М.: АСТ: АСТ МОСКВА: ХРАНИТЕЛЬ, 2006. - 873 с.
Ф.У. Тейлора8, Э. Мэйо9, А. Файоля10, так и российских - В.Г. Афанасьева11, И.В. Бестужева-Лады12, Ю.Е. Волкова13, Г.Д. Гурвича14, Б.А. Кистяковского15, Л.Н. Москвичева16, Г.В. Осипова17, А.И. Пригожина18, А.В. Тихонова19, В.И. Чупрова20, В.А. Ядова21 и других авторов.
Вопросы проведения лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в органах власти зарубежных стран;
возможности внедрения данной процедуры в российскую практику социального регулирования; результаты ее внедрения в нормотворческую деятельность развивающихся стран; различные аспекты методического обеспечения ОРВ анализируются в работах российских и зарубежных авторов: И.Е. Брадера22, В.В. Буева23, Х. Вольманна24, С. Джейкобса25, Р. Дейтон-Смита26, Д.О. Дермана27, А.М. Емельянова28, К. Киркпатрика29, Тейлор Ф.У. Принципы научного менеджмента - М.: Контроллинг, 1991. - 104 с.
Mayo E. The Social Problems of an Industrial Civilization. - Boston. Harvard University Press, 1945. - 1с.
Файоль А. Общее и промышленное управление. М.: Дело, 1991. - 388 с.
Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. Опыт системного исследования. - М.: Политиздат, 1973. - 390 с.
Бестужев Лада И.В. Социальное прогнозирование. - М., 2002. - 392 с.
Волков Ю.Е. Социальное управление как вид управленческой деятельности в общественных системах // Социально-политический журнал. - 1997. - №3. - С. 65-74.
Гурвич Г.Д. Философия и социология права. Избранные сочинения. - СПб, 2004. - 848 с.
Кистяковский Б.А. Социальные науки и право // Избранное: в 2-х ч. - Ч. 1. - М.: РОСПЭН, 2010. - 656 с.
Москвичев Л. Н. Общественное развитие и социальное управление. - М.: РАГС, 2009. - 228 с.
Осипов Г.В., Л.Н. Москвичев. Социология и государственность (достижения, проблемы, решения). - М.: Вече, 2005. - 568 с.
Пригожин А.И. Нововведения: стимулы и препятствия. Социальные проблемы инноватики. - М.:
Политиздат, 1989. - 271 с.
Тихонов А.В. Социология управления. - М.: Канон+, 2007. - 472 с.
Чупров В.И., Зубков Ю.А. Социальная регуляция в условиях неопределенности: теоретические и прикладные проблемы в исследовании молодежи. - М.: ACADEMIA, 2008. - 266 с.
Ядов В.А., Заславская Т.И. Социальные трансформации в России в эпоху глобальных изменений // Социологический журнал. - 2009. - №1. - С. 8-22.
Broder Y.E. Collecting and using data for regulatory decision-making // Regulatory impact analysis: best practices in OECD countries. - Paris: OECD publications, 1997. - С. 245-262.
Буев В.В., Литвак Е.Г. Разработка процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику и процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер. - М.: АНО НИСИПП, 2005. - 268 с.
Вольманн Х. Оценивание реформ государственного управления: третья волна // Социологические исследования. - 2010. - № 10. - С. 93-99.
Jacobs, Scott H. An overview of regulatory impact analysis in OECD countries // Regulatory impact analysis: best practices in OECD countries. - Paris, OECD publications, 1997. - С. 13-30.
Deighton-Smith R. Regulatory impact analysis: best practices in OECD Countries // Regulatory impact analysis: best practices in OECD countries. - Paris: OECD publications, 1997. - С. 211-244.
Дерман Д.О. Стратегия внедрения ОРВ в трансформирующихся странах // Коллоквиум Оценивание программ и политик: методология и применение: сборник материалов, вып. V / Под ред. Д.Б.
Цыганкова. - М., 2010. - С. 122-153.
Емельянов А.М. Оценка значений социальной ставки дисконтирования для России и проведение межстрановых сравнений // Финансы и кредит. - 2007. - № 46 // и_3.pdf Kirkpatrick C., Parker D. Regulatory impact assessment and regulatory governance in developing countries // Public administration and development. - 2004. - № 24. - С. 333-344.
Е.Н. Киселевой30, В.Д. Кривова31, П.В. Крючковой32, В. Колегова33, И. Компасова34, С. Кульманн35, П. Ладегаарда36, Е.Г Литвака37, Л. Мадера38, В.А. Маршакова39, Д. Родриго40, К. Староньовы41, Ю.А. Тихомирова42, Д.Б. Цыганкова43, В.А. Шутилина44 и других.
Киселева Е.Н. Оценка воздействия на конкуренцию и возможности использования некоторых методик измерения уровня конкурентности среды на рынках для целей оценивания // Коллоквиум Оценивание программ и политик: методология и применение: сборник материалов, вып. V / Под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2010. - С. 168-187.
Кривов В.Д. Реалистические подходы к экспертизе государственных макроэкономических решений // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - М., 2010. - № 18 (404). - С. 57-64.
Крючкова П.В. Улучшение законодательного регулирования экономической деятельности:
Европейский опыт и перспективы для России. - М.: Российско-Европейский Центр Экономической Политики (РЕЦЭП), 2005. - 83 с.; Крючкова П.В. Применение оценок регулирующего воздействия в контексте модернизации системы государственного регулирования. Информационно-аналитический бюллетень № 70. - М.: Бюро экономического анализа. - 16 с.
Колегов В. Оценка регулирующего воздействия в России: текущее состояние и перспективы развития // Коллоквиум Оценивание программ и политик: методология и применение: сборник материалов, вып. II / Под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2007. - С. 184-212.
Компасов И. Оценка регулирующего воздействия в Германии // Коллоквиум Оценивание программ и политик: методология и применение: сборник материалов, вып. II / Под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2007. - С. 170-177.
Кульманн С. Концепции и подходы к оценке институциональных реформ // Проектирование, мониторинг и оценка. - 2011. - № 1 // Ладегаард П. Совершенствование делового климата посредством Анализа регуляторного воздействия - возможности и вызовы для развивающихся стран // СОВАЗ: мировой опыт и предпосылки внедрения в Узбекистане. - Ташкент: Международная Финансовая Корпорация. - 2008.
Ц С. 7-23.
итвак Е.Г. Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. - М.: IMC Consulting Ltd., 2005. - 91 с.
Мадер Л. Европейский опыт в области оценки законов - от нормативного идеализма к законодательству, опирающемуся на очевидные обстоятельства // Приоритетные национальные проекты и задачи совершенствования российского законодательства / под. ред. С.В. Кабышева. - М., 2007. - С. 132 -151.
Маршаков В.А. Оценивание политик и измерение результативности: мировой опыт и российские перспективы оценивания эффективности государственного управления // Коллоквиум Оценивание программ и политик: методология и применение: сборник материалов, вып. I / под ред. Д.Б.
Цыганкова. - М., 2006. - С. 182-208.
Родриго Д. Анализ регуляторного воздействия в странах ОЭСР. Вызовы для развивающихся стран // СОВАЗ: мировой опыт и предпосылки внедрения в Узбекистане. - Ташкент: Международная Финансовая Корпорация, 2008. - С.39-71.
Староньова К. Изучение и классификация методов и инструментария предварительной оценки влияния нормативно-правовой базы в странах Юго-восточной Европы. Перевод с англ. яз. - Братислава: ПРООН, 2007. - 105 с.
Тихомиров Ю.А. О теории правового регулирования: сравнительный анализ // Журнал российского права. - М.: Норма. - 2009. - № 12. - С. 5-13.
Коллоквиум Оценивание программ и политик: методология и применение: сборник материалов, Вып. V // под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2010. - 237 с.; Цыганков Д.Б. Интеграция оценки в государственное управление Российской Федерации // Оценка программ: методология и практика / под ред. А.И. Кузьмина. - М.: Изд-во Престо-РК, 2009. - С.170-192.
Шутилин В.А. Эмпирические исследования в области политики и управления: местные, национальные и международные перспективы // Коллоквиум Оценивание программ и политик:
методология и применение: сборник материалов, вып. I / под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2006. - С. 209-216.
В то же время в указанных работах не анализируется специфика российской модели ОРВ.
Необходимо отметить, что методологический и организационный потенциал ОРВ во многом базируется на подходах, выработанных для оценки государственных, муниципальных и иных программ.
Так, ряд авторов обращается к проблеме оценки программ, проектируемых и реализуемых субъектами предпринимательской деятельности и органами власти, к проблемам социального проектирования, практическим вопросам реализации социальных программ. В частности, данная тема рассматривается в работах Д.Л. Бейкер45, Б. Волкова46, Л.А. Карякиной47, Ж. Кенела48, И.В. Крапивы49, Ю.А. Крючкова50, Е.С. Кузнецовой51, А.И. Кузьмина52, В.А. Лукова53, В.М. Розина54, Э.А. Самбурова55, С.П. Стародубцева56, К. Форса57, Э.Р. Хауса58.
Для настоящего исследования также имеют значение работы, посвященные вопросам реформирования, повышения эффективности Бейкер Д.Л. Оценка воздействия проектов на бедность: практическое руководство. - Всемирный банк, пер. с англ., 2002. - 271 с.
Волков Б., Кинг Д. Руководящие принципы развития потенциала организаций в области оценки программ // Проектирование, мониторинг и оценка. - 2011. - № 1 // Карякина Л.А. Сравнительный анализ методик проведения аудита эффективности в зарубежных странах // Коллоквиум Оценивание программ и политик: методология и применение: сборник материалов, вып. V / под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2010. - С. 154-167.
Кенел Ж. Оценка и аудит программ: сходства и различия // Оценка программ: методология и практика / под ред. А.И. Кузьмина. - М.: Изд-во Престо-РК, 2009. - С. 28-34.
Крапива И.В. Оценочное исследование в системе оценочных процедур // Вестник Одесского национального университета. - 2010. - Т. - Выпуск 14. - С. 32-40; Крапива И.В. Методические особенности оценочного исследования как стратегии социологического исследования // Социология будущего: научный журнал по проблемам социологии молодёжи и студенчества. - 2010. - № 1. - С. 2129.
Крючков Ю.А. Методология и методы социального проектирования. - М., 1998. - 40 с.
Кузнецова Е.С. Участие западных Offices of Audit в Оценивании Программ и Политик // Коллоквиум Оценивание программ и политик: методология и применение: сборник материалов, вып. I / под ред.
Д.Б. Цыганкова. - М., 2006. - С. 153-158; Кузнецова Е.С, Цыганков Д.Б. Преподавание Policy/Program Evaluation за рубежом // Коллоквиум Оценивание программ и политик: методология и применение:
сборник материалов, вып. I / под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2006. - С. 172-181.
Оценка программ: методология и практика / под ред. А.И. Кузьмина, Р. О'Салливан. - М.: Изд-во Престо-РК, 2009. - 396 с.; Кузьмин А.И. Логическое согласование компонентов программы// Проектирование, мониторинг и оценка. - 2011. - № 1 // Луков В.А. Социальное проектирование. - М., 2003. - 240 с.
Розин В.М. Социальное проектирование в эпоху культурных трансформаций. - М.: ИФРАН, 2008. - 267 с.
Самбуров Э.А. Социальное моделирование, прогнозирование и проектирование. - И., 2010. - 173 с.
Стародубцев С.П. Оценочные исследования: первое знакомство // Социологические исследования. - 1992. - № 7. - С. 57-61.
Forss К., Samset К. Square Pegs and Round Holes: Evaluation, Uncertainty and Risk Management // Evaluation. - 1998. - Vol. 4 (1). - С. 53-71.
House E.R. The Limits of Cost Benefit Evaluation // Evaluation. - 2000. - Vol. 6 (1). - С. 79-86.
государственного управления; проблемам проработки принимаемых в государстве решений и вопросам участия социальных групп в принятии управленческих решений, нормативных правовых актов, а также вопросам оценки результатов деятельности органов власти.
Указанные вопросы раскрываются в работах М. Афанасьева59, Е.В. Берездивиной60, Е.Н. Гаталова61, Х. Йесса62, Н. Мэннинга63, С.В. Наумова64, Ю.А. Нисневича65, Д. Осборна66, А.В. Павроза67, В.А. Потехина68, Г. Таунира69 и других.
Существенный интерес для настоящего диссертационного исследования представляют также работы, посвященные противодействию коррупции в государстве, в которых в той или иной степени анализируется механизм распространения коррупционных проявлений в обществе вследствие низкой эффективности государственного регулирования, закрепления норм, которые не учитывают социальные предпосылки для их неисполнения, устанавливают заведомо стимулирующие коррупцию правила (дискреционные полномочия должностных лиц, неясные процедуры и субъективные требования к осуществлению той или иной деятельности т.д.).
Афанасьев М. Обновление государства: не обожествлять, а очеловечивать // Стратегия России. - 2004. - № 8. // Берездивина Е.В. Создание системы оценки деятельности контрольно-надзорного органа исполнительной власти. Опыт Роскомнадзора. - М.: МАКС Пресс, 2011. - 108 с.
Гаталов Е.Н. Проблемы современной административно-государственной реформы в России // Власть.
Ц 2009. - № 3. - С. 25-29.
Йесс Х. Управление эффективностью и результативностью в работе организации // Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации. - М.: ЛЕНАНД, 2006. - С. 126-159.
Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт для Российской Федерации. - М., 2003. - 495 с.
Наумов С.В. От административных реформ к предпринимательской модели государства: опыт экономически развитых стран // Экономический вестник Ростовского государственного университета. - 2004. - том 2, № 2. - С. 84-93.
Нисневич Ю.А. Государство XXI века: тенденции и проблемы развития. Монография. - М.:
КНОРУС, 2012. - 288 с.
Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. - М.: : Прогресс, 2001. - 536 с.
Павроз А.В. Технология e-government в контексте современных административных реформ // Сборник трудов VIII Всероссийской объединенной конференции Технологии информационного общества - Интернет и современное общество (IST/IMS-2005), 2005 // Потехин В.А. Развитие взаимодействия государства и гражданского общества как условие модернизации управленческой деятельности // Власть. - 2010. - № 8. - С. 59-64.
Таунир Г., Бэйрсто П. Опыт ЕС. Основы оценки результатов деятельности государственных органов в зарубежных странах // Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации. - М.: ЛЕНАНД, 2006. - С. 171-181.
В этой связи следует отметить работы А.Э. Бинецкого70, А.С. Быстровой71, А.И. Кирпичникова72, А.И. Кравченко73, С.В. Максимова74, А.Н. Привалова75, С.М. Проявы76, С. Роуз-Аккерман77.
Необходимо констатировать, что степень научной разработанности темы диссертационного исследования не может рассматриваться как достаточная.
Так, отсутствуют работы, в которых бы анализировался российский опыт внедрения лоценки регулирующего воздействия в практику нормативного социального регулирования: существующие работы посвящены лишь зарубежному опыту в этой сфере и пилотным проектам, которые осуществлялись в разное время в ряде субъектов Российской Федерации при поддержке международных институтов развития.
Кроме того, до настоящего времени лишь эпизодически затрагивался вопрос антикоррупционного потенциала процедуры ОРВ. Наконец, недостаточной представляется степень разработанности проблем, связанных с процедурой и методикой лоценки регулирующего воздействия.
Объект исследования - регулирующее воздействие нормативных правовых актов в системе государственного управления Российской Федерации.
Предмет исследования - методика и процедура лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов.
Цель исследования - выявить потенциал и перспективы внедрения в государственное управление в Российской Федерации лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих исследовательских задач:
Ц рассмотреть ключевые элементы лоценки регулирующего воздействия в контексте некоторых подходов к реформированию системы государственного управления современного государства;
Бинецкий А.Э. Коррупция. - М.: Известия, 2005. - 344 с.
Быстрова А.С., Сильвестрос М.В. Феномен коррупции: некоторые исследовательские подходы // Журнал социологии и социальной антропологии. - 2000. - том 3, № 1. - С. 93-96.
Кирпичников А.И. Российская коррупция. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. - 439 с.
Кравченко А.И. Социология девиантности // Максимов С.В. Корруцпия. Закон. Ответственность. - М.: ЮрИнфор, 2008. - 255 с.
Привалов А.Н. Скелет наступающего. Источник и две составные части бюрократического капитализма в России. - СПб.: Питер, 2008. - 272 с.
Проява С.М. Экономизация коррупции. Механизм противодействия. - М.: Юнити-Дана, 2008. - 160 с.
Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы: пер. с англ. - М.:
огос, 2003. - 356 с.
Ц провести анализ вариантов интегрирования лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в систему государственного управления;
Ц проанализировать структурные элементы модели ОРВ, сформулировав концептуальные и процедурные подходы к ее проведению;
Ц выявить особенности модели ОРВ, применяемой в настоящее время в России, и проанализировать проблемы применения процедуры лоценки регулирующего воздействия в Российской Федерации;
Ц оценить результаты внедрения отдельных элементов модели ОРВ в систему государственного управления Российской Федерации;
Ц проанализировать антикоррупционный потенциал лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов;
Ц проанализировать и оценить перспективы комплексного внедрения в практику государственного управления в Российской Федерации лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов.
Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные работы российских и зарубежных авторов по изучаемой проблеме, ряд из которых был перечислен выше, в частности, рассматривающих государственное управление как систему, необходимыми элементами которой являются государство, гражданское общество, различные социальные группы, а также инструменты государственного управления, в том числе, осуществляющие регулирующее воздействие через нормативные правовые акты.
При проведении исследования использовались общенаучные методы:
системный анализ (при рассмотрении системы государственного управления, системы выработки и принятия нормативных правовых актов, системы реформирования государственного управления и др.); сравнительный анализ (при рассмотрении моделей лоценки регулирующего воздействия, закрепленных в различных странах); сравнительно-исторический метод (при рассмотрении изменений в подходах к государственному управлению, принятых в институтах Европейского союза); а также специальные методы - моделирование (при рассмотрении количественных характеристик российского нормотворчества), анализ документальных источников (при анализе публикаций периодической печати, касающихся отношения предпринимательского сообщества к лоценке регулирующего воздействия в России).
Эмпирическую базу диссертационного исследования образуют результаты социологических исследований, проведенных Аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации, иными организациями;
а также результаты исследований и методические разработки, подготовленные органами государственной власти, где лоценка регулирующего воздействия относительно прочно интегрирована в систему нормативного социального регулирования, а также наднациональными органами и организациями, оказывающими поддержку развитым и развивающимся странам в повышении эффективности принимаемых государственных решений (издания Организации экономического сотрудничества и развития78, Организации Объединенных Наций79, Европейской комиссии80, Службы управления и бюджета США81, Правительства Австралии82); нормативные правовые акты Российской Федерации, которыми определены организационные, процедурные и методические основы применения лоценки регулирующего воздействия;
аналитические доклады и результаты исследований, проведенных Организацией экономического сотрудничества и развития, Всемирным Банком, Министерством юстиции Российской Федерации и другими организациями; исследования количественных показателей нормативного социального регулирования, осуществляемого федеральными органами государственной власти в 2000-2011 гг., а также результатов оценки применения ОРВ в системе государственного управления Российской Федерации с сентября 2010 года по февраль 2012 года, проведенные диссертантом.
Научная новизна диссертационного исследования определяется вопросами, рассмотренными в работе, которые до этого не становились предметом социологического анализа. В частности:
Ц работа представляет собой первое исследование практики применения российской модели лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, отличительными чертами которой на настоящий момент являются: подготовка заключений об оценке регулирующего воздействия не органами власти - разработчиками нового регулирования, а незаинтересованным с точки зрения принятия конкретного управленческого решения органом - Минэкономразвития Росси; проведение ОРВ на поздней стадии разработки проекта нормативного правового акта - в отношении единственной выбранной разработчиком альтернативы регулирования; проведение процедуры ОРВ, в первую очередь, в целях недопущения закрепления избыточных требований к субъектам предпринимательской деятельности, а не с целью поиска оптимального варианта решения той или иной проблемы с учетом мнения представителей Детерминанты качества анализа регулирующего воздействия. - ОЭСР, 2006. - 49 с. // Руководство по планированию, мониторингу, и оценке результатов развития. - New York:
Программа развития Организации Объединенных Наций, 2009. - 225 с. // =19&Itemid=2 Impact assessment guidelines. - European Commission: SEC(2009) 92, 2009. - 51 с. // Circular A-4. - The Office of Management and BudgetТs, 2003. - 48 с. // Best Practice Regulation Handbook. - Canberra: Australian Government, 2010. - 94 с. // заинтересованных социальных групп; достаточно узкий круг проектов нормативных правовых актов, в отношении которых необходимо проведение ОРВ.;
Ц проанализированы результаты применения российской модели лоценки регулирующего воздействия в практике нормативного социального регулирования; на основании разработанных показателей проведена оценка и подготовлен рейтинг органов власти - разработчиков проектов нормативных правовых актов;
Ц проведена оценка антикоррупционного потенциала ОРВ проектов нормативный правовых актов, который базируется на детальном анализе возможных последствий принимаемых решений и социальных предпосылок для коррупционных проявлений вследствие государственного регулирования;
Ц проведен критический анализ процедуры и методики базовой модели лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, сформулированы принципы эффективного внедрения ОРВ в систему государственного управления Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов является эффективным инструментом оптимизации принятия управленческих решений на государственном уровне управления. Без закрепления особой аналитической и организационной процедуры формирования обязательных для исполнения норм, утверждаемых государством в виде нормативных правовых актов, существенный рост эффективности государственного управления невозможен, так как именно на стадии разработки административных и правовых норм формируются стимулы или ограничения для социально-экономического развития государства. Эта эффективность зависит от тщательного анализа самой необходимости государственного вмешательства в ту или иную сферу жизни общества; определения целей управленческого воздействия; определения альтернатив государственного регулирования и выбора оптимальной с точки зрения заранее определенных критериев формы регулирования;
выстраивания системы мониторинга последствий государственного управления; проведения консультаций с представителями заинтересованных социальных групп.
2. Необходимость комплексного внедрения лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в систему государственного управления России обусловлена в том числе постоянным ростом в течение последних одиннадцати лет количества ежегодно принимаемых федеральными органами государственной власти различных регулирующих норм.
3. Внедрение в систему государственного управления Российской Федерации даже отдельных элементов базовой (западной) модели лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов позволило избежать закрепления в целом ряде норм административных барьеров и избыточных требований, в частности, к такой социальной группе, как предприниматели.
4. Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов является одним из средств эффективного предупреждения появления коррупциогенных норм и может выступать в качестве дополнения проводимой в настоящее время антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов. Антикоррупционный потенциал исследуемой процедуры состоит в детальном анализе возможных последствий принимаемых решений, социальных предпосылок для коррупционных проявлений вследствие государственного регулирования, тогда как антикоррупционная экспертиза предусматривает лишь особую юридикотехническую экспертизу проектов норм.
5. В настоящее время российская модель лоценки регулирующего воздействия обладает рядом существенных недостатков, не позволяющих в полной мере использовать потенциал этой процедуры при осуществляемом государством социальном регулировании.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит прежде всего в возможности использования результатов настоящего исследования в практической деятельности государственными служащими Минэкономразвития России, в чью компетенцию входит проведение оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов;
сотрудниками органов власти субъектов Российской Федерации, в которых происходит внедрение лоценки регулирующего воздействия в принятом на федеральном уровне формате; а в будущем - в случае закрепления в России зарубежной модели ОРВ - сотрудниками органов власти всех уровней при подготовке проектов нормативных правовых актов.
Возможно использование результатов, полученных в данной работе и при выработке предложений по дальнейшему развитию института лоценки регулирующего воздействия в Российской Федерации.
Также диссертационное исследование может быть использовано при чтении курса Социология управления и подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления.
Апробация работы.
Основные положения диссертационного исследования отражены в тринадцати публикациях диссертанта, три из которых - в рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации. Основные положения диссертационного исследования также представлялись на трех научных конференциях: Диалог цивилизаций: Восток-Запад. Глобализация и мультикультурализм: Россия в современном мире (РУДН, Москва, 2010);
Социально-политические и культурные проблемы современности (КИПУ, Симферополь, 2010); Актуальные вопросы социологической науки: теория, методология, практика (РУДН, Москва, 2011).
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры социологии факультета гуманитарных и социальных наук Российского университета дружбы народов.
Структура работы. Цели и задачи диссертационного исследования определили внутреннюю логику и структуру работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обоснована актуальность темы диссертации, представлена степень ее разработанности, сформулированы объект, предмет, цель и задачи исследования, указаны теоретико-методологическая и эмпирическая базы работы, определена ее научная новизна и положения, выносимые на защиту, сформулирована практическая значимость.
В первой главе - Теоретические основы и практическая реализация интеграции лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в систему государственного управления комплексно рассматриваются теоретические подходы к повышению эффективности социального регулирования, осуществляемого государством, с помощью особой аналитической процедуры лоценки регулирующего воздействия и практические вопросы, касающиеся интеграции такой процедуры в систему государственного управления.
В частности, в параграфе 1.1 - Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в контексте концептуальных подходов к реформированию государственного управления - анализируются основные принципы, заложенные в процедуру лоценки регулирующего воздействия в контексте таких подходов к реформированию системы государственного управления, как новый государственный менеджмент и базирующийся на т.н. концепции политических сетей новый способ управления (governance). Также в параграфе рассмотрены основные положения ОРВ в контексте реформирования системы государственного управления в целях противодействия коррупции.
В современном государстве нормативные правовые акты являются основой воздействия власти на социум: управленческое воздействие фиксируются законами и подзаконными актами для придания ему легальности и обязательности для исполнения. Нормотворчество как функция государства играет первостепенную роль в формировании и развитии социальных институтов, поскольку именно нормы создают основу функционирования институтов.
В общем виде лоценка регулирующего воздействия предусматривает определение сути и масштаба существующей в обществе проблемы, а также основных социальных групп, подверженных влиянию проблемы;
определение целей, которые должны быть достигнуты для решения проблемы; разработку основных вариантов социального регулирования для достижения поставленных целей, включая вариант отказа от государственного регулирования; сравнение вариантов решения проблемы в заданных критериях и выбор оптимального; определение формата мониторинга достижения поставленных целей и оценку достигнутых результатов после принятия и вступления в силу нормативного правового акта, закрепляющего выбранную государством социальную норму. Одним из центральных элементов лоценки регулирующего воздействия являются консультации с заинтересованными социальными группами, которых затрагивает выявленная проблема или которые будут прямо или косвенно вовлечены в ее решение.
ОРВ представляет собой один из основных инструментов обеспечения качества регулирования, который в настоящее время используется почти всеми странами - членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Европейской Комиссией и многими странами с переходной экономикой в целях преодоления характерного для бюрократии нормативного идеализма, при котором игнорируются различия между правовыми нормами, законодательством, с одной стороны, и социальной реальностью, с другой, отсутствует реакция на импульсы, подаваемые общественными проблемами.
Указанная аналитическая процедура также способствует обеспечению прозрачности и подотчетности бюрократии, усилению социального контроля над решениями органов государственной власти, учету интересов различных социальных групп в процессе социального регулирования.
Базовые элементы лоценки регулирующего воздействия - по возможности монетизированное оценивание выгод и затрат социального регулирования и публичные консультации - присутствуют в концепции нового государственного менеджмента и концепции нового способа управления (governance), базирующейся на т.н. концепции политических сетей. Так, новый государственный менеджмент рассматривает измерение результатов деятельности как основу управления и выступает за внедрение механизмов управления по результатам в публичном секторе. Одновременно, в концепции governance управление рассматривается как функция общественной координации, выполнять которую призваны не только профессионалы-управленцы, но и представители заинтересованных социальных групп: выработка управленческих решений рассматривается как общее дело.
Нормативный идеализм также приводит к закреплению требований, которые делают коррупционное поведение предпочтительным. Так, нормативным правовым актом могут устанавливаться чрезмерные для большинства адресатов регулирования требования, широкие дискреционные полномочия должностных лиц, осуществляющих надзор за выполнением требований и так далее. ОРВ, таким образом, является неотъемлемым элементом противодействия коррупции.
В параграфе 1.2 - Соотношение лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и оценки программ - анализируются возможности применения подходов к оценке программ, реализуемых государством в целях решения тех или иных социально-экономических проблем, на оценку проектов нормативных правовых актов.
Государственная программа направлена на достижение запланированного конкретного результата заранее определенным способом с использованием известного и ограниченного количества ресурсов в оговоренные сроки. В отношении программ используются различные оценочные процедуры (инспекция, аудит, мониторинг, оценка, исследование), с помощью которых могут оцениваться как отсутствие формальных нарушений при выполнении программы (например, финансовых), так и обоснованность самих целей программы, возможности ее корректировки.
В качестве основных методов предварительной оценки программ выделяют метод затраты-выгоды и затраты-эффективность. Оценка программы по ее завершению может базироваться на социологических методах (опросы, наблюдение, анализ документов).
Концептуально лоценка регулирующего воздействия основывается на тех же принципах, что и оценка программ, однако программа ограничена во времени и рассчитана на достижение неких целевых показателей, тогда как норма права институционализирует определенный формат отношений, повторяющихся неопределенное количество циклов. Более того, далеко не всегда принятие нормативного правового акта происходит в четко обозначенных целях, которые могут быть выражены количественно.
Нормативный правовой акт, безусловно, должен иметь цель, но эта цель в корне отлична от цели программы. Нормативный правовой акт скорее задает направление развития социальных отношений.
Автор приходит к выводу, что ОРВ, воспринимая в целом подходы к оценке программ, дает менее точные результаты анализа для принятия решения о выборе того или иного варианта социального регулирования.
В параграфе 1.3. - Базовые варианты интеграции лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в систему государственного управления - рассмотрены варианты, к которым могут быть сведены различные аспекты внедрения оценки регулирующего воздействия в систему государственного управления, выделены оптимальные варианты.
В ходе исследования автор делает вывод, что лоценка регулирующего воздействия может проводиться на разных стадиях социального проектирования, но тщательный анализ возможных альтернатив регулирования может быть проведен только в том случае, если окончательный выбор относительно самой необходимости управленческого воздействия еще не сделан.
При рассмотрении различных вариантов определения круга решений, которые должны подвергаться ОРВ, сделан вывод, что оптимальным с точки зрения затрат на проведение оценки и ее глубины является вариант, когда сокращенный вариант оценки проводится в отношении всех проектов актов, а углубленный (в том числе с количественными расчетами выгод и издержек) - только для наиболее важных.
Рассматривая вопрос об объеме анализа, который необходимо проводить в рамках ОРВ, автор выступает за отказ от оценки в рамках лотдельного сектора, который выделяется в качестве наиболее важного (когда проект оценивается с точки зрения интересов одной социальной группы: как правило, предпринимателей), в пользу анализа выгод и издержек, учитывающего последствия регулирования для всех социальных групп.
Что касается определения ответственных за проведение лоценки регулирующего воздействия (ими могут быть государственные служащие или работающие в рамках государственного заказа эксперты), очевидно, что повышение эффективности лоценки регулирующего воздействия лежит на пути взаимодействия экспертов из разных сфер.
Также выделены различные варианты институализации контроля за качеством оценки - данный контроль, как правило, проводится специальным органом власти, ответственным за повышение качества регулирования в целом. При этом рассмотрены различные варианты полномочий данного органа.
Среди аспектов лоценки регулирующего воздействия, варианты которых, по мнению автора, не являются критичными для обеспечения ее качественного проведения, выделены: использование ретроспективной ОРВ;
уровень нормативного правового акта, закрепляющего требование о проведении ОРВ; глубина мониторинга исполнения социальных норм, закрепленных по результатам лоценки регулирующего воздействия.
В параграфе 1.4 - Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в зарубежных странах - рассмотрены конкретные примеры использования лоценки регулирующего воздействия в системе государственного управления. При этом для анализа были выбраны развитые страны (США, Великобритания, Австралия), в которых институт ОРВ укоренен не только в качестве формальной процедуры, но и стал элементом культуры принятия государственных решений. Кроме того, проведен анализ применения лоценки регулирующего воздействия в работе Европейской комиссии.
В диссертации сделан вывод о значительном сходстве моделей лоценки регулирующего воздействия, закрепленных в работе Европейкой комиссии, органов власти вышеназванных стран.
На основе проведенного в первой главе исследования теоретических и практических аспектов лоценки регулирующего воздействия в параграфе 1.5 - Принципы интегрирования лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в систему государственного управления - формулируются основные принципы эффективного внедрения ОРВ в систему государственного управления.
В работе констатируется, что система ОРВ должна основываться в первую очередь на действующих в государстве административных процедурах, из-за ограничения полномочий бюрократии требует серьезной политической поддержки и социального контроля, а также должна подвергаться мониторингу и оцениванию эффективности со стороны органа, обладающего широкими полномочиями и не входящего в общую структуру органов-регуляторов.
Во второй главе - Методика и процедура лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов: концептуальные подходы - рассматриваются основные элементы проведения лоценки регулирующего воздействия.
Так, в параграфе 2.1 - Анализ необходимости управленческого воздействия - речь идет о подходах к анализу существующей в обществе проблемы, на решение которой предполагается направить управленческое воздействие. Точное описание проблемы способствует выявлению основных причин, стимулирующих ее возникновение, и определению целей воздействия. Глубокий анализ проблемы должен включать в себя:
аргументированное описание сути проблемы; выявление ее масштаба;
выявление социальных групп, на которых проблема оказывает влияние;
определение причин, вызывающих проблему; определение динамики развития проблемы за определенный временной промежуток; определение возможного сценария развития проблемы в случае отсутствия управленческого воздействия.
При этом в качестве основных причин проблем, порождающих необходимость государственного вмешательства в жизнь общества, рассматриваются расхождения между декларируемой социальной политикой государства и существующей в обществе ситуацией, т.н. провалы рынка, а также пробелы в законодательстве.
В параграфе 2.2 - Определение целей управленческого воздействия в государственном регулировании - рассмотрены различные аспекты постановки целей социального регулирования.
Без ясного понимания того, на что направлено будущее регулирование, невозможно выработать эффективную стратегию дальнейших действий и сравнить возможные управленческие решения. Постановка целей позволяет сформировать четкие критерии оценки преимуществ и недостатков всех вариантов социального регулирования, а так же проследить эффект от их принятия.
Цели должны быть непосредственно связаны с проблемой и ее основными причинами. Автор выделяет пять основных характеристик целей:
они должны быть конкретными во избежание различных толкований в дальнейшем и понятными для всех лиц, вовлеченных в процесс лоценки регулирующего воздействия; они должны определять будущее состояние дел в измеримых параметрах для осуществления проверки достижения поставленных целей (выражаются в количественных или качественных показателях); цели должны быть достижимыми для лиц, вовлеченных в соответствующую деятельность (в части наличия социально-культурных предпосылок для их достижения участниками общественных отношений, а также в финансовом отношении); пути достижения целей должны укладываться в определенные временные рамки во избежание их расплывчатости; цели должны быть реалистичными (то есть закрепляемая социальная норма не должна требовать от государства и общества мобилизации всех ресурсов на ее соблюдение, отказа от иных целей).
В параграфе 2.3. - Определение альтернатив государственного регулирования - рассматриваются различные варианты управленческих воздействий. При этом автор особое внимание уделяет возможному отказу от государственного регулирования по итогам проведения лоценки регулирующего воздействия.
В качестве альтернатив регулирования автор рассматривает саморегулирование, квази-регулирование, совместное регулирование, обязательное страхование ответственности, прямое государственное регулирование. Также существует большой набор альтернатив, которые могут обеспечить максимально безболезненное для объектов управления воздействие: различные даты введения нормативного правового акта в действие, различные методы обеспечения исполнения его требований, различные степени жесткости требований.
Параграф 2.4 - Анализ и сравнение альтернатив государственного регулирования, формирование плана мониторинга последствий государственного регулирования - посвящен непосредственно анализу отобранных альтернатив социального регулирования, выбору оптимальной альтернативы и формированию плана мониторинга принятого нормативного правового акта.
При анализе альтернатив государственного регулирования необходимо учесть, на какие социальные группы будет оказано воздействие в случае выбора того или иного варианта, каковы будут издержки, выгоды и риски выбранного варианта, а также степень их значимости. Наиболее трудной задачей такого анализа является количественная оценка воздействия.
Представляется необходимым, чтобы анализ содержал как минимум оценку наиболее значительных издержек и выгод. Вместе с тем, глубина анализа воздействия должна соответствовать значимости проектируемого воздействия и решаемой проблемы.
В качестве основного метода количественного анализа, как правило, рассматривается анализ лиздержки-выгоды.
В параграфе рассмотрены вопросы проведения дисконтирования будущих выгод и издержек; вопросы распределительных эффектов;
инструменты, позволяющие оценить издержки и выгоды при отсутствии прямой информации, включая метод выявленных предпочтений и метод указанных предпочтений; методы расчета издержек.
Представляется необходимым отметить, что определенная сложность методики лоценки регулирующего воздействия не должна делать использование этой процедуры невозможным. Иными словами, положительный эффект от последовательного анализа вариантов регулирования и консультаций с экспертами и представителями заинтересованных социальных групп уже будет значительным: даже качественное описание всех за и против, связанных с рассматриваемым вопросом, повысит эффективность управления.
Важной частью лоценки регулирующего воздействия является проверка того, исполняется ли и принятое решение в направлении достижения цели. Мониторинг соблюдения социальных норм позволяет впоследствии скорректировать регулирование.
В параграфе 2.5 - Консультирование как элемент лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов - рассмотрена одна из ключевых составляющих ОРВ - консультации с представителями заинтересованных социальных групп и экспертами.
В широком смысле под консультациями в диссертации понимается привлечение экспертов и заинтересованных сторон на любой стадии лоценки регулирующего воздействия. В работе рассмотрены методы подбора экспертов и организации их работы.
Вместе с тем, такого рода консультации являются обычной практикой взаимодействия государственных органов и предпринимательского, экспертного, научного сообществ. Без привлечения должностными лицами практических и теоретических знаний лизвне выработка управленческих решений была бы практически невозможна.
Также под консультациями в рамках лоценки регулирующего воздействия понимается и иной порядок взаимодействия государства и общества: так называемые публичные консультации - направление неограниченным кругом заинтересованных лиц своих позиций по тем или иным проблемам в электронной форме по предлагаемому органомразработчиком формату (фактически, анкетирование, при котором, однако, не формируется выборка респондентов).
Участники публичных консультаций при этом выражают свою позицию, которая не является голосованием или средством выявления предпочтений. Рассмотрение консультаций с такой точки зрения некорректно: лоббирование интересов, некомпетентность в рассматриваемых вопросах, общие установки представителей бизнес-сообщества на снижение издержек (в том числе за счет снижения уровня безопасности продукции) не позволяют в полной мере ориентироваться при выработке социального регулирования на мнение участников публичных консультаций.
Более конструктивным представляется рассмотрение публичных консультаций в качестве возможности для органов власти выявить как можно более широкий круг потенциальных вариантов регулирования и максимальный перечень возможных социальных и иных проблем, связанных с реализацией тех или иных вариантов регулирования. Более того, публичные консультации могут использоваться на любой стадии проведения ОРВ: для определения наличия проблемы в той или иной сфере; целей государственного управления в контексте этой проблемы; вариантов регулирования, потенциальных воздействий вариантов, их преимуществ и недостатков; для построения оптимальной системы мониторинга реализации положений принятого нормативного правового акта.
Таким образом, учитывая, что ответственность за принимаемые решения лежит на соответствующем органе государственной власти, такие консультации не сводятся к согласованию проекта акта со стороны заинтересованных социальных групп и экспертов, однако позволяют существенно улучшить понимание того, насколько регулирование способно достигнуть своей цели, а также выбраны ли для этого адекватные средства.
В третьей главе диссертационного исследования - Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в системе государственного управления Российской Федерации:
возможности использования и перспективы внедрения - анализируется комплекс проблем и оценивается имеющийся опыт по внедрению ОРВ в практику государственного управления в России.
В параграфе 3.1 - Предпосылки внедрения лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации - прослеживаются предпосылки интегрирования элементов ОРВ в систему государственного управления Российской Федерации.
Проведя на основании широкого ряда источников анализ нормотворческой деятельности федеральных органов государственной власти за 2000-2011 гг., была выявлена отчетливая тенденция роста ежегодно принимаемых в государстве нормативных правовых актов. В этой связи был сделан вывод, что при прочих равных условиях уровень подготовленности отдельного проекта решения неизбежно снижается.
Также в диссертации анализируются потери общества от низкой эффективности государственного управления, и делается вывод о существовании объективной необходимости во внедрении особого подхода к принятию государственных решений в систему государственного управления Российской Федерации.
Наконец, отмечаются рост интереса к теме лоценки регулирующего воздействия в 2000-е гг. со стороны предпринимательского и экспертного сообществ и ряд попыток внедрения этой процедуры в процесс социального проектирования на региональном уровне.
В параграфе 3.2 - Ключевые аспекты российской модели лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов - проведен анализ той модели лоценки регулирующего воздействия, которая была нормативно закреплена в Российской Федерации в 2010 году.
При этом выделяется ряд особенностей российской модели ОРВ. В частности, в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) заключение об ОРВ готовит орган, уполномоченный на разработку государственной политики в определенной сфере, в России же все заключения об ОРВ на проекты нормативных правовых актов, разработанных федеральными органами исполнительной власти, подготавливает Министерство экономического развития. Российский формат оценки отличается несоблюдением базовых этапов классической ОРВ:
анализа масштаба и причин проблемы, определения и оценки альтернатив ее решения. На заключение направляется уже готовый проект акта, который, как представляется органу-разработчику, окажет положительное влияние на общество. Анализ, таким образом, сведен к выявлению Минэкономразвития проблемы, оценке ее значимости, оценке возможности решения проблемы предложенным способом и влияния проекта на социальную группу предпринимателей. Существенным отличием от западной модели оценки является цель подготовки заключения об ОРВ: в странах ОЭСР отчет об оценке регулирующего воздействия описывает проведенную регулятором работу по поиску оптимального решения проблемы во вверенной ему сфере и позволяет принимающим решения лицам, контролирующим органам, заинтересованным социальным группам наглядно убедиться в том, что проводимая государством политика обоснована, что механизм принятия управленческих решений транспарентен, и эти решения принимаются в интересах общества. В России же основная функция процедуры заключается недопущении принятия решений, которые потенциально приведут к необоснованным расходам предпринимателей и (или) государства или породят административные барьеры.
Были выявлены и иные особенности российской модели лоценки регулирующего воздействия: в части формата проведения публичных консультаций; круга проектов, направляемых на оценку; мониторинга последствий управленческого воздействия. Одновременно в параграфе был рассмотрен антикоррупционный потенциал лоценки регулирующего воздействия в российских условиях, а именно соотношение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и лоценки регулирующего воздействия. При этом сделан вывод, что лоценка регулирующего воздействия является эффективным средством предупреждения появления коррупциогенных норм и органично дополняет проводимую в России антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов.
В параграфе 3.3 - Анализ проблем применения лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации - рассматривается проблемное поле внедрения ОРВ в России.
Следует отметить, что проведенный анализ выявил как концептуальные проблемы, обусловленные существенными недостатками самой модели ОРВ, принятой в России, так и трудности, вызванные спецификой российской системы государственного управления в целом. В своей совокупности эти проблемы серьезно ограничивают реализацию потенциала лоценки регулирующего воздействия.
Ключевой проблемой подготовки заключений автор считает глубину их проработки: Минэкономразвития России вынуждено подготавливать заключения для 77 федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование в совершенно различных сферах; сроки подготовки заключений крайне сжатые: проведенные диссертантом расчеты показали, что в 2011 году средний срок подготовки заключения составил дня, что в 1,4 раза больше нормативно закрепленного срока. При этом среднее время подготовки заключения, рассчитанное для каждого месяца, в каждом из 12 месяцев было больше нормативного, в половине месяцев превышая его более чем в 1,5 раза (средний срок подготовки заключения превышал 45 дней). Кроме того, отсутствует оценка влияния регулирования на иные, помимо предпринимателей, социальные группы; качественная оценка превалирует над количественной; отсутствует мониторинг последствий принятых решений.
Одновременно диссертантом были выявлены и иные проблемы, которые напрямую не обусловлены спецификой российской модели ОРВ:
отсутствие у ведомств необходимой для качественного регулирования информации относительно соответствующих сфер жизни общества; отказ разработчиков от направления проектов актов на оценку, либо игнорирование замечаний, данных Минэкономразвития по результатам оценки; отсутствие контроля за соблюдением требования о направлении проектов на оценку; сжатые сроки подготовки и согласования нормативных актов, принятые в Российской Федерации; сосредоточение лоценки регулирующего воздействия на федеральном уровне нормотворчества;
целый ряд проблем, связанных с проведением публичных консультаций.
В работе сделан вывод, что закрепленная в России модель лоценки регулирующего воздействия государственных решений существенно отличается от западных практик и обладает рядом недостатков, причем практика оценки проектов с помощью сегодняшнего формата ОРВ не облегчит, а затруднит переход на западную модель оценки.
Вышеперечисленные трудности существенно снижают потенциал лоценки регулирующего воздействия в качестве средства повышения эффективности государственного управления в Российской Федерации.
В параграфе 3.4 - Результаты внедрения лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в систему государственного управления Российской Федерации рассмотрены некоторые результаты применения лоценки регулирующего воздействия для совершенствования принимаемых в государстве решений в течение полутора последних лет.
Так, расчеты проведенные диссертантом на основе всего массива заключений, подготовленных в период с сентября 2010 г. по февраль 2012 г.
показали, что в 48 % от общего числа подготовленных заключений об оценке регулирующего воздействия (491 заключение из 1016) был сделан вывод о том, что проект акта содержит положения, вводящие избыточные административные и (или) иные ограничения и обязанности для предпринимателей.
При этом на большую часть проектов, подготовленных некоторыми органами, были даны отрицательные заключения. К таким органам относятся: Ростехнадзор, Минсельхоз России, Минпромторг России, МЧС России, Минрегион России, Минприроды России, ФСТЭК России, Росалкогольрегулирование, Минэнерго России, ФСВТС России.
В этой связи также были проведены расчеты и выстроен рейтинг органов по такому показателю, как отношение проектов, по которым были даны отрицательные заключения, к общему числу проектов, представленных органом для проведения оценки. В первую пятерку вошли Росалкогольрегулирование (74 %), Минрегион России (69 %), Минпромторг России (66 %), Минэнерго России (64 %) и МЧС России (62 %). В рассматриваемом параграфе анализируются и иные показатели применения ОРВ.
Также в указанном параграфе диссертационной работы рассмотрены конкретные заключения об оценке регулирующего воздействия, которые позволили избежать закрепления в проекте нормативного правового акта положений, вводящих избыточные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской деятельности.
По результатам проведенного анализа автором сделан вывод, что институт лоценки регулирующего воздействия даже в изначально несовершенном формате показывает свою работоспособность.
В параграфе 3.5 - Перспективы развития лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации - оцениваются возможности дальнейшего использования ОРВ и развития института лоценки регулирующего воздействия в России, даются рекомендации по решению описанных в предыдущем параграфе проблем, выявленных в ходе подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия.
Во-первых, стоит задача распространения ОРВ в субъектах Российской Федерации: на региональном уровне возникает не меньше административных и других барьеров, чем на федеральном. Как показал проведенный Минэкономразвития опрос представителей высших органов власти субъектов Российской Федерации, 67 регионов заинтересованы во внедрении лоценки регулирующего воздействия.
Во-вторых, крайне актуальной следует признать задачу постепенного переноса оценки на раннюю стадию подготовки проекта - с выполнением ОРВ органом власти - разработчиком.
Необходимо постепенное расширение сферы применения лоценки регулирующего воздействия. Вместе с тем такое расширение потребует дополнительных ресурсов на ее проведение, в связи с чем целесообразно проводить его с одновременным переходом к ведомственной системе ОРВ.
Также необходимой представляется оценка воздействия регулирования на иные, помимо предпринимателей, социальные группы.
В параграфе также рассмотрены перспективы начавшегося в 2012 году анализа действующих ведомственных актов с целью выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Автор приходит к выводу, что институт лоценки регулирующего воздействия будет и далее развиваться в России: общество напрямую заинтересовано в повышении эффективности государственного управления, социальном контроле над принимаемыми бюрократией решениями и, очевидно, не допустит превращения ОРВ в формальную процедуру.
В Заключении диссертационной работы сформулированы основные положения и выводы исследования. В том числе сделан вывод о том, что лоценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов обладает существенным потенциалом для повышения эффективности нормативного социального регулирования в России.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:
В изданиях, рекомендованных ВАК при Минобрнауки России:
1. Минаев А.В. Оценка регулирующего воздействия: современное состояние и перспективы развития в России // Вестник РУДН. Серия Социология. - № 4. - М.: Изд-во РУДН, 2011. - С. 127-142 (1,3 п.л.).
2. Минаев А.В. Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в контексте концептуальных подходов к реформированию системы государственного управления // Вестник РУДН.
Серия Социология. - № 5. - М.: Изд-во РУДН, 2011. - С. 515-523 (0,8 п.л.).
3. Минаев А.В. Практические результаты интеграции оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в систему государственного управления Российской Федерации // Вестник РУДН. Серия Политология. - № 3. - М.: Изд-во РУДН, 2012 (0,6 п.л.) (в печати).
В других научных изданиях:
4. Минаев А.В. Оценка регулирующего воздействия нормативных правовых актов в системе государственного управления Чешской Республики и Российской Федерации // Проблемы регионального развития:
Материалы международного научно-практического семинара РУДН (Москва) - UJEP (Усти-над-Лабем, Чехия), 24.11.2010, Москва. - М.: РУДН, 2011. - С. 28-42 (0,7 п.л.).
5. Минаев А.В. Оценка регулирующего воздействия нормативных актов как инструмент повышения эффективности государственного управления // Актуальные вопросы социологической науки: теория, методология, практика. Материалы научной конференции / Под ред.
Н.П. Нарбута. - М.: Экон-информ, 2011. - С. 219-229 (0,6 п.л.).
6. Минаев А.В. Возможные направления совершенствования правового регулирования вопросов, связанных с подготовкой заключений об оценке регулирующего воздействия на проекты нормативных правовых актов // Политические институты и процессы в эпоху глобализации: Сборник статей студентов, аспирантов и молодых ученых / Под ред. проф.
Д.Е. Слизовского. - М.: МАКС Пресс, 2011. - С. 27-30 (0,2 п.л.).
7. Минаев А.В. Пути повышения эффективности государственного управления в странах бывшего СССР // Материалы III Международной научно-теоретической конференции Социально-политические и культурные проблемы современности. - Симферополь: ДИАЙПИ, 2010. - С. 500-5(0,2 п.л.).
8. Минаев А.В. Качество государственного управления: проблемы измерения // Диалог цивилизаций: Восток-Запад. Глобализация и мультикультурализм: Россия в современном мире: Материалы X научной конференции / Под ред. Н.П. Нарбута. - М.: РУДН, 2010. - С. 345-3(0,4 п.л.).
9. Минаев А.В. Политические факторы распространения коррупции в России // Политика в эпоху глобализации: Сборник статей студентов, аспирантов и молодых ученых-политологов / Под ред. проф.
Д.Е. Слизовского; РУДН. - М.: МАКС Пресс, 2009. - С. 62-64 (0,1 п.л.).
10. Минаев А.В. К вопросу о пользе коррупции для российского общества // Актуальные проблемы политической теории и практики:
Сборник статей студентов, аспирантов и молодых учёных-политологов / Под ред. проф. Д.Е. Слизовского; РУДН. - М.: МАКС Пресс, 2009. - С. 70-(0,2 п.л.).
11. Минаев А.В. Институциональные аспекты коррупции// Диалог цивилизаций: Восток-Запад. Глобализация и мультикультурализм: Россия в современном мире: Материалы IX научной конференции / Под ред.
Н.П. Нарбута. - М.: РУДН, 2009. - С. 304-312 (0,4 п.л.).
12. Минаев А.В. Международное сотрудничество в сфере борьбы с коррупцией в глобализирующемся мире // Современные проблемы международных отношений и мировой политики: Материалы IV межвузовской научной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных. Москва, 23 апреля 2008 г. - М.: РУДН, 2009. - С. 154-160 (0,2 п.л.).
13. Минаев А.В. Коррупционное сращивание бизнеса и бюрократии в России // Политические институты и процессы в XXI веке: Сборник статей студентов, аспирантов и молодых учёных-политологов / Под ред. проф.
Д.Е. Слизовского; РУДН. - М.: МАКС Пресс, 2008. - С. 66-69 (0,2 п.л.).
Минаев Алексей Владимирович Методика и процедура лоценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в государственном управлении:
потенциал и перспективы внедрения в Российской Федерации В диссертационном исследовании рассматривается процедура выработки и принятия государственных решений - оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов (ОРВ). В работе анализируются генезис данного института, сущностные черты модели ОРВ, используемой за рубежом, рассмотрены главные методологические подходы к подготовке заключений об оценке регулирующего воздействия. Особое внимание уделено российской модели ОРВ, описаны ее отличия от зарубежных аналогов, приведен анализ недостатков этой модели. Дан прогноз развития института ОРВ в России.
Minaev A.V.
The method and the procedure of the regulatory impact assessment of draft laws and regulations in public administration: potential and prospect of adoption in Russian Federation The thesis examines the concept of regulatory impact assessment of draft laws and regulations (RIA) - an analytical procedure for public decision-making.
The paper provides analysis of the origins of this institute, essential features of the model applied abroad, reviews major methodology approaches to preparation statements on regulatory impact assessment. The study focuses on Russian RIA model, its differences from foreign ones; the paper also draws upon the analysis of model limitations. There is also a forecast for the development of RIA in Russia.