Маркетинговая модель организации государственной политики и управления социальной защитой населения современной России (политологический аспект)Автореферат докторской диссертации по политике
Хубулури Екатерина Ильинична МАРКЕТИНГОВАЯ МОДЕЛЬ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ И УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТОЙ НАСЕЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ) Специальность а23.00.02 - политические институты, процессы и технологии (политические науки) АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук Ростов-на-Дону - 2011 Работа выполнена на кафедре политологии и этнополитологии Северо-Кавказской академии государственной службы Научный консультант:а доктор политических наук, профессор аа аСтаростин Александр Михайлович Официальные оппоненты: адоктор политических наук, профессор а Васильев Юрий Владимирович доктор социологических наук, профессор Самыгин Сергей Иванович доктор социологических наук, профессор Щербакова идия Ильинична Ведущая организация: Южный федеральный университет Защита состоится 1 июля 2011 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.008.02 по политическим наукам при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, аудитория № 514. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы. Автореферат разослан 30 мая 2011 года. Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим присылать по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, к. 303. Ученый секретарь диссертационного совет Артюхин О.А.
Актуальность темы исследования На современном этапе развития российского общества резко актуализировался вопрос о выборе стратегических приоритетов развития страны. Социально-экономическая политика государства в современных условиях должна быть направлена наа последовательное улучшение качества и уровня жизни населения на основе повышения конкурентоспособности национальной экономики, ее выхода на траекторию устойчивого развития с последующим восстановлением экономической и политической роли России в мировом сообществе. В то же время опыт развитых капиталистических государств мира указывает политической элите нашей страны в качестве наиболее эффективного варианта социально-ориентиронванную рыночную экономику, на основе которой только и может быть построено подлинное социальное государство. Что касается такого направления деятельности государства как социальная политика, то она должна быть направлена на достижение целей и результатов, связанных с улучшением материального и социального благосостояния, повышением качества жизни населения и общественно-политической стабильности, предотвращением возможного возникновения очагов социальной напряженности. Перед государственной социальной политикой в современной России стоят задачи приостановки социальной деградации, сохранения эффективных механизмов и социальных стандартов прошлого, а также приспособления, адаптации социальной сферы к рынку. В качестве главного достижения социальной политики XX века принято рассматривать формирование эффективной государственной политики в области социальной защиты населения, которая входит в систему мер социальной политики государства и направлена на соблюдение социальных прав человека, что проявляется в развитии механизмов по реализации законодательно закрепленных социальных, правовых и экономических гарантий граждан, а также органов управления и социальных служб, обеспечивающих определенный уровень социальной защищенности, достижение социально-приемлемого уровня жизни населения в соответствии с конкретными условиями общественного развития. Современная российская система государственной политики и управления социальной защитой населения, несмотря на определенные позитивные изменения, продолжает испытывать достаточно серьезные проблемы, связанные с недостаточнным финансированием мер государственной социальной защиты, ограниченностью сети учреждений социального обслуживания, отсутствием системного подхода в рамках реформирования государственной политики и управления социальной защитой населения, несовершенством российского и регионального законодательства, что негативным образом отражается на уровне социальной защищенности населения. В то же время социальная ориентация экономических отношений в условиях возрастания различного рода рисков объективно требует усиления функций государства по социальной защите населения. Рассматриваемая сторона создания социального государства, продекларированного российской конституцией, означает, по сути, необходимость выстраивания новых отношений, требующих детального осмысления и научной разработки, в том числе в теоретико-методологических аспектах. Не вызывает сомнений тот факт, что современная государственная социальная политика в целом и система государственной политики и государственного управления в сфере социальной защиты населения в частности должны основываться на правильно выстроенной системе приоритетов, поэтапном решении социальных проблем, рациональном использовании социальных ресурсов, согласовании обязательств государства и реальных возможностей экономики страны. При этом очевидно, что наращивание государственных расходов в сфере социальной политики не является единственным путем решения проблем в социальной сфере: напротив, в условиях бюджетного дефицита усилия государства должны быть в первую очередь направлены на повышение эффективности использования ресурсов, расходуемых на социальные нужды, что предполагает использование здесь новых инновационных технологий. В настоящее время в качестве главной задачи реорганизации всей действующейа в стране системы государственной политики и управления социальной защитой населения рассматривается осуществление перехода от преимущественно категорийного к адресному принципу оказания государственной социальной помощи наиболее нуждающимся в ней гражданам. В этой связи исключительную актуальность приобретает индивидуальный социальный поднход, предполагающий использование всех возможных методов и средств, призванных помочь ченловеку приспособиться к существующим социальным реалиям и содействовать тому, чтобы он смог выработать свою собственную жизненную программу. Решение этой задачи возможно на основе маркетинговых принципов, предполагающих дифференцированный подход к изучению особенностей социального положения объекта государственной социальной защиты, его потребностей и интересов, применение разнообразных технологий форм и методов работы в зависимости от состояния объекта. Основное достоинство данного подхода заключается в том, что в его рамках на основе анализа и оценки объекта создаются условия для удовлетворения наиболее ичностно-значимых потребностей граждан, выбираются адекватные средства, соответствуюнщие формы и методы социальной работы, подходящие для юбых категорий населения и особенно социально уязвимых групп, с учетом их интересов, настроений, социальных чувств, сложившихся традиций. Одним из наиболее эффективных способов улучшения результатов работы государственного сектора, как убедительно доказывает известный американский эксперт в области маркетинга Ф. Котлер, является использование тех же инструментов, которые применяет частный сектор для повышения эффективности работы своих компаний. Именно маркетинг является, по мнению Ф. Котлера, наилучшей платформой для планирования тех государственных агентств, которые стремятся удовлетворять потребности населения и доставлять ему реальную ценность . Главной целью маркетинга, если следовать классической маркетинговой концепции, является получение результатов, имеющих ценность для целевого рынка. В то же время, если в частном секторе усилия маркетологов направлены на покупательскую ценность и удовлетворение покупателей, то в государственном секторе маркетинг может быть ориентирован на улучшение качества услуг, предоставляемых государством населению, и повышение удовлетворенности граждан-клиентов, что в конечном итоге должно способствовать формированию положительного образа государства в целом и различных государственных учреждений в общественном сознании, что является весьма актуальным для современной России. Весь этот комплекс проблем недостаточно разработан и нуждается в дальнейшей глубокой теоретической разработке, что и определяет актуальность настоящего диссертационного исследования.аа Степень научной разработанности темы исследования Анализируя степень научной разработанности проблематики организации государственного управления социальной защитой населения, государственной политики в данной сфере жизни общества, следует отметить, что в рамках отечественной социальной мысли и политологической науки проблема изучения государственной политики в области социальной защиты не получила должной разработанности, что особенно характерно для советского периода развития общественной науки. Более того, само понятие социальная защита в советской науке практически полностью отсутствовало, так как выделение данной категории и соответствующего направления в политике применительно к социалистическому государству противоречило официальной идеологической доктрине, а социальная деятельность капиталистического государства полностью. Социальная деятельность капиталистического государства полностью отрицалась или же считалось, что она отвлекает трудящихся от классовой борьбы и оценивалась советскими идеологами иа вслед за ними исследователями в целом негативно. Господство подобных идеологических установок на практике приводило к тому, что изучение социальной защиты населения производилось исключительно в контексте анализа экономической защиты государства.а В дальнейшем вследствие макросоциальных процессов, связанных с переходом к рыночной экономике и политической иберализацией, внимание исследователей оказалось прикованным к проблематике организации государственной политики и управления социальной защитой населения и инструментов ее реализации именно в силу того, что проведенные в стране радикальные реформы способствовали нарастанию кризисных явлений в социальной сфере, резкому снижению уровня жизни широких слоев населения. В данной ситуации усилия отечественных ученых были направлены на разработку оптимальной концепции политики в области социальной защитой населения как атрибута социального государства, а также определение конкретных мер, призванных способствовать минимизации социальных последствий экономического кризиса, борьбе с бедностью. В своих научных изысканиях отечественные ученые опирались на работы зарубежных исследователей, западные традиции изучения государственной политики и управления социальной защитой населения. Здесь следует особо отметить представителей немецкой школы, которые внесли значительный вклад в разработку понимания сущности социальной защиты как неотъемлемой части внутренней политики социального государства. Среди представителей немецкой школы можно выделить таких исследователей как О. Шлехт, Г. Шмидт, Х. Эренберг, Х. Ю. Урбан и других. В контексте нашего исследования большую роль играют работы, посвященные проблемам современного государственного управления. В 1970-1990-х гг. были выработаны новые подходы в изучении феномена бюрократии и систем управления, позволившие пересмотреть ставшие классическими постулаты теории бюрократии М.Вебера. Именно они послужили теоретической базой для современных административных реформ в странах Европы и в США. В первую очередь следует упомянуть работы западных политологов Д. Валдо, В. Острома, Г. Саймона и ряда других, с которых началось переосмысление традиционных концепций бюрократии. Значительную роль сыграла экономическая теория бюрократии В. Нисканена . Базовые постулаты рыночной модели бюрократического устройства были заложены в 1992 г. Д. Осборном и Т. Геблером . В работе также использовались положения сетевого подхода, разработанные в трудах Д. Ноука, М. Кастельса, .В.Сморгунова и выделенные в отдельную теорию. Большой резонанс получила концепция нового государственного менеджмента - New Public Management. Основные черты нового государственного менеджмента сформулированы в трудах П. Окойна и К. Худа. Поствеберианские теории организации государственной службы (новый государственный менеджмент, отзывчивая бюрократия) были рассмотрены также в работаха А. Шеферда, К. Хансена, Р. Канингема, . Поларда, М. Тёрнера, Ф. Хендрикса. Работы этих и других западных ученых были проанализированы и переосмыслены отечественными исследователями, которые опираясь на современную концепцию социального государства, исследовали зарубежный опыт государственной политики и управления социальной защитой населения, возможности его использования в российских условиях. Среди указанных исследований можно выделить как работы общего характера, посвященные российской политической модернизации, социальному развитию страны и социальной политике российского государства, так и специальные труды, посвященные специфическим проблемам организации государственной политики и управления социальной защитой населения в целом и отдельных социально-демографических групп, нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства. Так, социальная политика государства как деятельность, направленная на решение социальных проблем в обществе, развитие его социальной сферы, улучшение условий и качества жизни юдей, обеспечение их социальных потребностей, интересов, гарантий их защиты рассматривается в работах отечественных политологов и социологов А.Н. Аверина, Г.А. Ахинова, Н.А. Волгина, В.И. Жукова, С.В. Калашникова, Б.В. Ракитского, Г.Я. Ракитской, Т.Ю. Сидориной, С.Н. Смирнова, В.Н. Ярской и других. К работам общего характера, в которых содержится оценка деятельности российских государственных учреждений, ответственных за проведение политики в области социальной защиты населения, можно отнести исследования отечественных политологов, социологов, экономистов М.К. Горшкова, В.А. Красильщикова, С.М. Рогова, В.И. Роика, Н.Е. Тихоновой, О. И. Шкаратана и других. Данные исследователи, проанализировав материальное положение базовых социально-демографических групп российского общества, характерные для него масштабы бедности, пришли к выводу о низком качествеа государственных услуг в сфере социальной защиты населения, констатировав низкую эффективность государственной политики в данной области в целом. В работах указанных ученых отмечается особая роль государства в осуществлении социальной политики и конкретно социальной защиты населения применительно к российскому обществу. Так, по мнению Н.Е. Тихоновой,а для России с характерной для нее гипертрофированной ролью государства как основного субъекта социальной политики абсолютно неприемлемыми являются характерные для иберальной модели социальной политики минимизация вмешательства государства в социальную сферу, жесткое разделение ответственности за решение различных социальных проблем между различными уровнями власти и возложение максимума ответственности за собственное благополучие на самих граждан . Исследуемая диссертантом тема предполагает обращение и к теории социального государства, неотъемлемым компонентом которого является развитая система государственной политики и управления социальной защитой населения. Понятие и сущность социального государства, особенности формирования социального государства в современной России анализируются в работах отечественных политологов П.К. Гончарова, Е.Н. Гриценко, О.И. Косенко, Н.И. Кутеповой, И.В. еонова, Е.А. укашевой, В.П. Милецкого, А.Ф. Храмцова и других. В.П. Милецкий, в частности, подчеркивает, что социальное государство возникает на основе целенаправленной политики властей той или иной страны; сформировавшись, такое государство начинает осуществлять активную и адресную социальную политику в интересах всех категорий граждан на основе открытости и демократизма власти, социальной справедливости и гражданского мира, социального партнерства, согласия и солидаризма. По мнению В.П. Милецкого, социальное государство, при всех различиях национальных моделей, гарантирует гражданам достойный уровень жизни, надежные социальную защиту и социальное обеспечение, минимизацию социальных рисков, а также условия для самореализации творческого потенциала ичности . Что касается анализа специфических проблем организации государственной политики и управления социальной защитой населения как неотъемлемой составляющей социальной политики современного российского государства, то ему посвящены работы Г.А. Коробова, Е.А. Морозовой, .С. Ржаницыной, Т.Ф. Романовой, А.Н. Старшинова, А.А. Шевякова. .С. Ржаницына, к примеру, рассматривает социальную защиту как политику государства, направленную на обеспечение социальных, экономических, политических и других прав и гарантий человека независимо от места жительства, национальности, пола, возраста и других объективных характеристик . Наряду с этими исследованиями, существуют работы, посвященные анализу возможностей и границ использования зарубежного опыта организации государственной политики и управления социальной защитой населения. Так, в изучении проблем социальной политики США большую роль сыграли .Ф. ебедева, А.А Козловский. Исследованию европейской модели организации государственной политики и управления социальной защитой населения посвященыа труды С.О. итторина, Н.С. Григорьевой, В.С. Павлова, В.В. Антропова, И.В. Гришина,а В.В.а юблинского, Д. Юнгблюда, М.В. аКаргаловой, А.Е. Сергеева и др. Социальная политика и государственное управление социальной защитой населения в Китае и Японии исследовались Я.М. Бергером, Ю.М. Галенович, Э.П. Пивоваровой, В.В. Михеевым, А.И. Динкевичем, В. Рамзесом, В. Уиткомбом. Помимо исследований, посвященных государственной политике и управлению социальной защитой в России в целом, существуют научные работы, в рамках которых осуществляется анализ региональных особенностей деятельности государственных учреждений социальной защиты. Здесь можно отметить труды таких исследователей, как Ю.Н. Аксененко, В.И. Бутов, .Н. Ванеева, Ю.Н. Гладков, Г.Ф. Горбунов, В.И. Данилина, Р.В. Жалелева, В.Г. Игнатов, И.В. Терентьева, Н.И. Сигов, С.Н. Смирнов, В.А. Солнцев, Е.В. Титкова, М.А. Шайхулов, О.И. Шкаратан. Данными учеными рассмотрен понятийный аппарат, систематизированы и охарактеризованы методы и принципы осуществления региональной защиты государства, показаны особенности социальной защиты переходного типа на региональном уровне. Так, в работе М.А. Шайхулова указаны факторы, препятствующие повышению эффективности функционирования системы государственного управления социальной защиты, к числу которых ученый отнес низкий размер основных выплат, несовершенство федерального законодательства, недостаточно продуктивную работу в области социальной защиты населения органов местного самоуправления, несовершенство регионального законодательства, слабое взаимодействие органов государственной власти с общественными организациями в области социальной защиты населения, низкую активность самих граждан . Наряду с этим, некоторыеа отечественные политологи, к числу которых можно отнести С.Ю. Гамаюнова, В.И. Жукова, Н.Н. Колмакову, Б.И. Краснова, Е.Е. Кувшинову и других, осуществили исследования концепций государственной социальной политики и социальной защиты в программных документах ведущих российских политических партий. Помимо политологов и социологов, к анализу социальной защиты населения обращались также и российские юристы. Проблемы правового регулирования государственной политики и управления социальной защитой населения современного российского общества нашли отражение в работах М.И. епихова, С.Д. Соловьевой, О.А. Снежко. В отечественной юридической науке в течение последних ет был накоплен значительный научный материал о конкретных разновидностях юридической деятельности в социозащитной сфере, а также ее отдельных компонентах. В монографии М.И. епихова, к примеру, анализируются конституционно-правовые нормы, закрепляющие содержание и формы осуществления государством конституционной функции социальной защиты населения, а также конституционно-правовые отношения, возникающие в процессе их реализации. Ученым были исследованы основные правовые категории системы государственной политики и управления социальной защитой населения, раскрыты теоретико-методологические, конституционно-правовые и организационные основы обеспечения деятельности социального государства в этой сфере . Среди работ отечественных исследователей существуют публикации, в рамках которых анализу подвергаются инновационные технологии и методы организации государственной политики и управления социальной защитой населения. Сюда можно отнести работы П.В. Романова, Е.Р. Ярской-Смирновой, Е.Е. Шестаковой. Тем не менее, большинство отечественных работ по проблеме социальной защиты населения носит преимущественно общетеоретический характер, ибо посвящены социальной защите отдельных групп нуждающихся граждан в современном российском обществе (малоимущих, инвалидов, пенсионеров и т.д.). В отличие от западной науки, где изучение маркетинговых принципов в контексте их применения в рамках государственной политики и конкретно организации политики и управления социальной защитой населения, осуществляется уже на протяженииа нескольких десятилетий, в отечественной политической науке отсутствуют специальные исследования, посвященные анализу сущности и основных компонентов маркетинговой модели организации государственной политики и государственного управления социальной защитой населения. Все это придает теме диссертационного исследования проблемный характер. Цель исследования - осуществить политологическое исследование маркетинговой модели организации государственной политики и государственного управления социальной защитой населения Российской Федерации. Реализация выдвинутой цели предполагает решение следующих исследовательских задач: - рассмотреть концептуальные модели государственной власти и управления на рубеже XXI века; - выявить особенности государственной политики и управления социальной защитой; - проанализировать понятие и структуру маркетинговой модели организации государственной политики и управления; - проанализировать исторический опыт реформирования государственной политики и управления социальной защитой населения России; Ца рассмотреть трансформацию государственной политики и управления социальной защитой населения в контексте современной российской административной реформы; - выделить особенности американской модели организации государственной политики и управления социальной защитой населения; - рассмотреть особенности европейской модели организации государственной политики и управления социальной защитой населения; - выявить особенности азиатской модели организации государственной политики и управления социальной защитой населения; - выявить качество современной государственной политики и управления социальной защитой в контексте интересов населения современного российского общества; - определить перспективы модернизации социальной защиты в контексте формирования маркетинговой модели организации государственной политики и управления социальной защитой населения России; - проанализировать роль информационно-коммуникационных технологий в структуре маркетинговой модели организации государственной политики и управления социальной защитой населения российского общества. Объектом исследования является государственная политика и государственное управление социальной защитой населения современной России. Предмет исследования составляют теоретические основы исследования, эволюция, зарубежный опыт, проблемы преобразований и основные компоненты маркетинговой модели организации государственной политики и государственного управления социальной защитой населения Российской Федерации.а Теоретико-методологическую основу исследования составляют принципы современного маркетинга как стратегии, предполагающей улучшение качества услуг, предоставляемых государством населению, и повышение удовлетворенности клиентов, что в конечном итоге должно способствовать формированию положительного образа государства в целом и различных государственных учреждений в сознании населения страны. Ориентируясь на маркетинговые принципы, государство может использовать в своей деятельности более сложные управленческие технологии, способствующие повышению его чувствительности к нуждам общества, что в свою очередь позволит государству предоставлять больше ценностей и благ на те средства, которые оно получает от налогоплательщиков, обеспечиватьа гражданам более быстрое и более качественное предоставление услуг, быть более эффективным, более удобным и более справедливым. Использование маркетинговых технологий, привитие маркетинговых навыков государственным служащим может, по мнению американского маркетолога Ф. Котлера, повысить чувствительность последних к нуждам населения и на этой основе способствовать повышению уровня общественного благополучия . Котлер Ф., и Н. Маркетинг для государственных и общественных организаций. СПб.: Питер, 2008. С. 24-31. Нисканен В. Особая экономика бюрократии // URL: Осборн Д., Геблер Т. Реформа государственной власти: как предпринимательский дух преобразует государственный сектор. Reading, MA: Addison-Wesley. 1992; Осборн Д., Геблер Т. Изгнание бюрократии: пять стратегий реформы государственной власти. Reading, MA: Addison-Wesley. 1997. Тихонова Н.Е. Оптимальная модель социальной политики в массовых представлениях //Социологические исследования. 2006. № 12. С. 12-14. Милецкий В.П. Социальное государство: эволюция теории и практика (политико-социологический анализ). Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук. СПб., 1998. Ржаницына .С. Социально-защитная функция государства и ее реализация //Экономика труда и социальные отношения. РАГС. М.1998.С.176. Шайхулов М.А. Некоторые аспекты повышения эффективности региональной системы социальной защиты населенияа // Вестник Башкирского университета. 2007. Т. 12. № 4. С. 162. епихов М.И. Конституционно-правовые основы деятельности Российской Федерации по социальной защите населения. М., 2005. См.: Котлер Ф., и Н. Маркетинг для государственных и общественных организаций. СПб.: Питер, 2008. Решению некоторых задач диссертации способствовали так называемые теории социально-политической стабильности, среди которых особый интерес для диссертанта представляла концепция А. Хиршмана, изначально разработанная им для организаций и их сотрудников или фирм и потребителей их продукции, которая, в то же время, используется и для анализа политических систем и их устойчивости . В рамках данной концепции государство рассматривается в первую очередь как организация, которая предоставляет определенные блага своим гражданам или клиентам. Помимо этого, в работе широко использовались общенаучные методы исследования, в том числе: анализ и синтез, индукция и дедукция, метод аналогового моделирования, диалектический (восхождение от абстрактного к конкретному), а также метод классификации и сравнительно-исторический метод. Научная новизна диссертационного исследования получила конкретное воплощение в следующих результатах: - исследованы современные подходы в изучении государственного управления и на конкретных примерах рассмотрены современные тенденции реформирования систем управления в США и странах Западной Европы; - выявлены особенности государственной политики и управления социальной защитой и показано, что в условиях поиска оптимальных вариантов развития системы государственной социальной защиты населения особую актуальность приобретает разработка инновационных подходов к организацииа государственной политики и управления данной сферой; - проанализированы понятие и структура маркетинговой модели организации государственной политики и управления, использование которой представляется целесообразным для решения важнейших социальных задач, стоящих перед государством на современном этапе общественного развития; - рассмотрена история государственной политики и государственного управления социальной защитой населения в Российском государстве и выделено три этапа его развития, при этом акцентировано внимание на советской модели организации государственной политики в области социальной защиты, ее достоинствах и недостатках и исследовано ее влияние на формирование патерналистских ожиданий населения; - проделан детальный анализ социальных реформ и политики государства в области социальной защиты населения России, выявлены недостатки проведенных реформ, показана необходимость внедрения маркетинговой модели управления в российскую систему государственной политики и управления социальной защитой населения; - рассмотрена американская иберальная модель государственной политики и управления социальной защитой населения, выделены ее характерные черты (недоверие государству, опора на собственные силы, высокая степень децентрализации социальной политики) и определены те ее элементы, которые могут быть использованы при реформировании системы управления социальной защитой в России (маркетизация государственного управления социальной защитой; слаженная система государственных и общественных институтов); - исследованы европейские модели государственной политики и управления социальной защитой населения (германская, шведская, социальная политика ЕС) и сделаны выводы о применимости концепции социального государства (а также концепции субсидиарности, европейского опыта реформирования социальной сферы) к российским реалиям; - изучена азиатская модель организации государственной политики и управления социальной защитой населения на примере Китая и Японии, определены негативные и позитивные стороны систем социальной защиты рассматриваемых государств, что в перспективе может быть использовано в рамках российской социальной политики; - исследовано качество современной государственной политики и управления социальной защитой в контексте интересов граждан как получателей государственной социальной помощи, чья субъективная оценка может служить индикатором качества государственных услуг в сфере социальной защиты; - определены перспективы модернизации государственной системы социальной защиты в контексте формирования маркетинговой модели организации государственной политики и управления социальной защитой населения России, что предполагает использованиеа инструментов, применяемых частным сектором для повышения эффективности работы своих компаний; - проанализирована роль информационно-коммуникационных технологий в структуре маркетинговой модели организации государственной политики и управления социальной защитой населения российского общества и показано, что внедрение в систему социальной защиты данных технологий могло бы способствовать более эффективному взаимодействию граждан с государственными ведомствами, получению социальной помощи нуждающимся в ней юдям. Научная новизна исследования конкретизирована в следующих положениях, выносимых на защиту: 1) В настоящее время происходит замена классической - иерархической модели бюрократии новыми концепциями бюрократии и управленияа (рыночной, экономической и сетевой моделями бюрократического устройства), которые подразумевают отход от иерархической организации и развитие горизонтальных отношений партнерства, кооперацию, использование рыночных механизмов. Эти подходы позволили внедрить ва политическое устройство передовых стран концепцию нового государственного менеджмента, который предполагает использование в государственных структурах принципов, моделей и методов нового государственного управления, восприятие методик бизнес-управления, большую ориентацию на клиентов и сервис, перенос рыночных механизмов и конкуренции в государственное управление. Новый государственный менеджмент во многом созвучен идеям неовеберианского государства - модели государства, в которую были включены веберианская модель бюрократии, а также стили, методы и инструментарий частного сектора (применение в общественном секторе конкуренции, ориентация на конкретные результаты деятельности, более гибкий стиль управления). Применение современных управленческих технологий наиболее оправдано в сфере организации государственной политики и управления социальной защитой населения, где актуальны такие элементы новой модели, как направленность на сервис, клиентоориентированность, децентрализация структур и функций. 2) Государственную политику в области социальной защиты населенияа можно определить как систему мер правового, социально-экономического иа характера, гарантированную государством и реализуемую им и органами местного самоуправления для обеспечения конституционного права человека и народа в целом на достойную жизнь, или же их благосостояния на уровне социально-экономических и культурных стандартов, закрепленных в международных правовых актах. Как базовый компонент государственной социальной политики система государственной политики и управления социальной защитой населения включает в себя ряд принципов, методов, законодательно установленных государством социальных гарантий, мероприятий и учреждений, обеспечивающих предоставление оптимальных условий жизни, удовлетворение потребностей, поддержание жизнеобеспечения и деятельного существования ичности, различных социальных категорий и групп. Государственная политика в области социальной защиты населения выступает в качестве одного из важнейших компонентов прогрессивнного и стабильного развития общества, являясь неотъемлемой составляющей современной рыночной экономики. Социальная ориентация экономических отношений в условиях возрастания различного рода рисков требует усиления функции государства по социальной защите населения: эта сторона создания социального государства, продекларированного и российской конституцией, означает необходимость выстраивания новых отношений, требующих детального осмысления и научной разработки, в том числе в теоретико-методологинческих аспектах. 3) В условиях поиска оптимальных вариантов реформирования системы государственной социальной защиты населения особую актуальность приобретает разработка инновационных подходов к организации государственной политики и управления данной сферой. Эффективным механизмом корректировки общей стратегии экономических и социальных реформ, основанных на инновационных методах и технологиях, является широкое использование маркетинговых подходов. Маркетинговая модель организации государственной политики и управления социальной защитой населения предполагает единство научной концепции и целостной системы управления и технологии работы, направленной на соблюдение прав и гарантий, создание условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности юдей, уменьшение отрицательного влияния факторов, снижающих качество их жизни. Данное определение отражает двойственный характер маркетинговой стратегии в сфере организации государственной политики и управления социальной защиты: с одной стороны, как научной концепции и, с другой стороны, как эффективного методического и практического инструмента, использование которого представляется целесообразным для решения важнейших социальных задач, стоящих перед государством на современном этапе общественного развития. 5) Анализ исторически сложившихся форм социальной защиты иа различных вариантов участия государства в социальной политике в России позволил выделить три стадии развития государственной политики в областиа социальной защиты населения. Они связаны, соответственно, с российской имперской государственностью, советским периодом и современным Российским государством. Имперский период характеризуется системой благотворительной помощи и постепенным развитием разных видов социального страхования. Становление Советской власти сопровождалось фактическим уничтожением прежней модели государственности и формированием системы социальной защиты, развивавшейся под прямым контролем государства, благодаря чему в советский период сложились традиции патернализма. Государство предоставляло значительный объем социальных гарантий в соответствии с основополагающим социалистическим принципом равенства, которые при своем зачастую невысоком качестве охватывали все слои населения. Благодаря этому были достигнуты значительные успехи в социальной сфере. Однако политическое и правовое положение граждан, а также специфика экономического строя определяли жесткие границы, в пределах которых действовали нормы социальной защиты населения. По этой причине в СССР сформировалась особая система отношений между гражданами и государством, принципиально отличная от западных практик, и базирующаяся на уравнительном принципе и доминировании государства. Другие важные особенности социальной защиты (такие, как значительный вклад предприятий в развитие социальной сферы) были органично вписаны в эту систему. В результате ва постсоветский период российской государственностиа значительная часть населения страны вошла с системой патерналистских взглядов на государство, в то время как западные модели социальной защиты были незнакомы и в определенном смысле чужды основной массе российских граждан. 6) Система государственной политики и управления социальной защитой населения России, сложившаяся в 1990-е гг., носила противоречивый характер, поскольку сочетала в себе черты иберальной модели организации социальной защиты и патерналистского подхода. Предпринятые правительством страны в течение 2000-х гг. меры, направленные на повышение эффективности функционирования социальной защиты, позволили достичь некоторых результатов, однако непродуманность этих преобразований, отсутствие системности в социальной политике и недостатки административной системы не позволили создать удовлетворительную систему социальной защиты населения. Успешность социальной политики в значительной степени предопределяется эффективностью государственной системой управления, однако административные реформы 2000-х гг. не привели к сколько-нибудь существенным позитивным изменениям в системе государственного управления, что препятствует и реализации намеченных реформ в социальной сфере. Исходя из международного опыта и общих тенденций развития системы государственного управления, следует признать необходимость принципиальных изменений в российской административной системе в направлении менеджериализации социальных сервисов и введения маркетинговой модели государственной политики и управления социальной защитой населения. а 7) Учет мировой практики государственной политики и управления социальной защитой населения помогает найти должные ориентиры и избежать типичных ошибок. В мировой практике со второй половины XX в. развитие социальной политики было неразрывно связано с концепцией государства всеобщего благосостояния. В то же время многолетний опыт использования концепции государства всеобщего благосостояния в реальной социальной политике позволил выявить ее негативные аспекты. В частности, были осознаны социальные осложнения, порожденные уравнительной системой помощи. В Соединенных Штатах зародился, а в других западных странах распространяется тип государственного управления, нацеленный на формирование отзывчивой, прозрачной бюрократии, выстраиваемый по маркетинговой модели, подконтрольный и открытый обществу. Преобразования в социальной сфере в настоящее время ориентированы как на повышение эффективности системы государственной политики и управления социальной защитой, так и на развитие активности потребителей социальных услуг. Одновременно европейским странам удается в значительной степени сохранить своеобразие своей политики государственной социальной защиты населения, подчиняясь одновременно социальной политике ЕС. Помимо этого, в рамках государственной политики и управления социальной защитой населения ряда зарубежных страна большое значение приобретает принцип субсидиарности, позволяющий оптимизировать и задействовать одновременно разные уровни государственного управления. 8) Зарубежный опыт (в первую очередь центральной Европы, а также Японии) показывает, что социальное государство, несмотря на определенные недостатки и критику в свой адрес, является одним из наиболее успешных вариантов государственной политики и управления социальной защитой. Сочетание идей социальной справедливости с экономической эффективностью и конкурентоспособностью на мировом рынке, значительные вложения в социальный капитал, системная и продуманная социальная стратегия позволяют отвечать на современные вызовы, сохраняя социальную стабильность. Определенная эволюция социального государства по пути приватизации государства, политика сокращения расходов, дебюрократизации социальной защиты и маркетизации государственных услуг, тем не менее, не затрагивают его фундаментальных особенностей. Опыт применения модели социального государства в разных странах интересен и перспективен для России. Этот опыт убедительно показывает, что конструирование социального государства для России необходимо проводить с опорой на социокультурные традиции, как это проводится в Японии (корпоративная модель), Германии (традиционно значительная роль государства), Швеции (шведская модель социализма), учитывая как свою специфику, так и универсальные тенденции, присущие современным государствам с развитой системой государственной политики и управления социальной защитой населения. 9) Качество государственных услуг по социальной защите населения характеризуется тесной взаимосвязью с категорией качество жизни, которое, в свою очередь, зависит от степени эффективности государственной социальной политики, направленной на оказание социальной помощи нуждающимся в ней гражданам. Качество жизни можно определить как комплексное понятие, которое отражает степень удовлетворения материальных, культурных и духовных потребностей человека и оценивается как по уровню удовлетворенности человеком своей жизнью по его собственной субъективной самооценке, так и в соответствии с набором объективных показателей, определяемых компетентными специалистами. К числу данных объективных показателей, отражающих степень эффективности государственной политики и управления социальной защитой населения, относится в первую очередь уровень бедности в конкретной стране. Масштабы бедности, а также другие факторы, отражающие уровень социальной эксклюзии или депривации представителей целого ряда социальных групп в России, со всей очевидностью свидетельствуют оаа низкой эффективности государственной политики в сфере социальной защиты населения российского общества.а Сфера социального обслуживания в российском обществе оказалась практически не затронутой рыночными преобразованиями, что привело к снижению качества многих социальных услуг, неэффективному использованию ресурсов, игнорированию потребностей отдельных групп населения. 10) Одним из наиболее действенных способов улучшения качества работы государственных учреждений социальной защиты населения является использованиеа инструментов, которые применяет частный сектор для повышения эффективности работы своих компаний. Речь идет о маркетинге, который, ва рамках государственной социальной политики, должен быть направлен на улучшение качества услуг, предоставляемых государством населению, и повышение удовлетворенности клиентов, что предполагает использование подхода, ориентированного на клиента (гражданина), помогающего обращаться к его жалобам, изменять его восприятие государства и улучшать результаты работы государственных служащих. Формирование маркетинговой модели государственной политики и управления социальной защитой населения предполагает внедрение в качестве ее неотъемлемой составляющей оценки социального обслуживания, в рамках которой ведущую роль призваны играть получатели услуг, чье мнение, касающееся преобразования и реконструкции социальных служб, должно учитываться в первую очередь. Использование такого механизма обеспечения качества как оценка, производимая клиентом, позволит развернуть систему государственной политики и управления социальной защитой в сторону гражданина, будет способствовать удовлетворению реальных потребностей населения в социальной помощи. 11) На современном этапе развития государственной социальной политики, предполагающем реализацию новой концепции государства, ведущая роль отводится информационно-коммуникационным технологиям (ИКТ): их постоянно растущий потенциал позволяет ставить новые цели административных реформ, ранее не могущих быть реализованными из-за технологических ограничений коммуникационной среды.а Составной частью современной административной реформы, наряду с преобразованиями организационной структуры и механизмов исполнительной власти и гражданской государственной службы, является создание электронного правительства (E-government), характеризующегосяа качественно новым подходом в рамках взаимодействия граждан с государственными ведомствами. Зарубежный опыт показывает, что для повышения эффективности государственной политики и управления социальной защитой населения в современной России необходимо предусмотреть процедурные гарантии уведомления граждан о принимаемых решениях по социозащитным и смежным вопросам, а также принять федеральный закон, четко регламентирующий объем и структуру информации, касающейся государственной социальной защиты населения, которая подлежит обязательному размещению в сети Интернет. Теоретическое значение результатов исследования. В диссертационной работе выявлены особенности государственной политики и управления социальной защитой и показано, что при поиске оптимальных вариантов развития системы социальной защиты важная роль принадлежит новым зарубежным концепциям управления и инновациям в сфере организации государственной политики и управления социальной защитой населения. Произведённый на страницах диссертации научный анализ, как современных концепций социальной политики, так и проводимых в России социальных реформ позволил автору сформулировать недостатки российской системы государственного управления в применении к организации государственной политики в области социальной защиты населения. В диссертационном исследовании поставлен и успешно решён теоретический вопрос о целесообразности использования маркетинговых принципов в рамках организации государственной политики и управления социальной защитой населения в России, а также рассмотрены теоретические вопросы применения информационно-коммуникационных технологий в современной системе государственного управления. Практическое значение результатов исследования. Выводы,а полученные в ходе проведённого диссертационного исследования, могут быть использованы при подготовке проектов реформирования государственной службы Российской Федерации, для формирования концепций проведения социальных реформ, разработке положений о подразделениях по работе с кадрами государственных органов и органов местного самоуправления. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке и чтении учебных курсов по политологии, социологии, социологии управления, государственному и муниципальному управлению, социальной защите и социальному обеспечению. Также практическая значимость нашего исследования заключается в том, что полученная в результате его проведения научная информация, став достоянием научного сообщества и широкой общественности, будет способствовать решению задачи повышения эффективности государственной службы, поставленной в Федеральной Программе Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.). Апробация работы. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях автора, в том числе 3-х монографиях, статьях в ведущих журналах из списка ВАК Минобрнауки РФ и доложены на научно-теоретических и практических конференциях. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополитики СКАГС. Структура диссертации: работа состоит из введения, четырех глав, одиннадцати параграфов, заключения, списка итературы. Общий объем диссертации 357 страниц. Список итературы включает 283 наименования. II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во Введении обосновывается актуальность темы, характеризуется степень её научной изученности, определяются объект и предмет, цель и задачи исследования, раскрывается его теоретическая и методологическая основа, аргументируется новизна, гипотеза, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, оценивается апробация исследования и кратко характеризуется его структура. Глава 1 Теоретико-методологические основы исследования маркетинговой модели организации государственной политики и управления социальной защитой населения посвящена изучению основных концептуальных моделей государственной власти и управления на рубеже XXI века, выявлению особенностей государственной политики и управления социальной защитой, а также анализу понятия и структуры маркетинговой модели организации государственной политики и управления. В параграфе 1.1 Концептуальные модели государственной власти и управления на рубеже XXI века исследуются актуальные подходы в рамках изучения государственного управления и на конкретных примерах рассматриваются современные тенденции реформирования систем управления в США и странах Западной Европы. Как отмечает диссертант, на протяжении XX в. были испытаны различные модели государственной власти и разные подходы к управлению. Классической моделью бюрократии является иерархическая модель, самым распространенным примером которой является т.н. веберианская модель. Современные теоретические модели бюрократии начали свое развитие с конца 60-х гг. XX века. Проявление новых концепций государственного управления связано с тем, что со второй половины 1960-х гг. происходит снижение эффективности государственного управления. На государство во всех государствах Запада оказалось возложено значительное количество задач и функций, с которыми оно уже не могло совладать. Концентрация колоссальной политической и экономической власти в руках государства неизбежно оборачивалась неэффективностью, усложнением управления, ростом государственного аппарата и расходов.а Альтернативная концепция государственного управления была сформулирована в 70-е годы в трудах Д. Валдо, В. Острома и других исследователей. Идея, согласно которой классическая бюрократия являетсяа наиболее оптимальной формой решения проблем современной цивилизации, была подвергнута фундаментальной критике. Зарождаются концепции отзывчивой администрации, полицентризма, плоских структур. Произошел органичный синтез старого и нового подходов, воплотившийся в практическом плане в США в административной реформе 1978 г. Сходные изменения произошли в 80-90-е гг. ХХ в. в ряде европейских стран. С развитием демократических режимов и внедрением рыночных отношений во все сферы общественно-политической жизни, исследование бюрократии стало проводиться экономистами. Они рассматривают бюрократию, прежде всего, как процесс производства общественных благ и различного рода услуг. Создателем экономической теории бюрократии является В. Нисканен, предположивший, что государственные органы ведут себя как максимизаторы собственного бюджета. Основой теории является аналогия между предоставлением частных товаров и услуг и предоставлением государственных услуг. Основные постулаты рыночной модели бюрократического устройства были заложены в 1992 г. Д. Осборном и Т. Геблером. В рыночной концепции бюрократии исходят из необходимости устранения негативных воздействий субъективности в деятельности органов государственной власти. Однако если в иерархической модели устранение субъективности достигается путем жесткой регламентации деятельности, то в рыночной - повышением ее прозрачности. Традиционная иерархическая модель бюрократического устройства заменяется на горизонтальные отношения партнерства, кооперацию, рыночный обмен, контрактацию государственных органов и частных фирм. К основным преимуществам рыночной модели бюрократического устройства можно отнести достаточно большую гибкость в исполнении задания, ориентация на результат, а не просто на использование ресурса, и большая, по сравнению с иерархической моделью, возможность получения менеджерами дополнительного вознаграждения. Однако у рыночной модели бюрократического устройства отмечают и недостатки. Исследователи отмечают повышение трансакционных издержек. Кроме того, контрактация приводит к тому, что организация ориентируется на краткосрочные результаты. В результате внедрения механизмов конкуренции происходит подрыв доверия и кооперации между государственными служащими, размываются стандарты государственной службы. Появление сетевой формы организации в бюрократическом устройстве связывают с развитием нового государственного управления и, в какой-то степени, с появлением рыночной концепции бюрократии. Рыночная модель бюрократического устройства приводит к выделению в составе органов исполнительной власти полунеправительственных структур, которые, являясь государственными органами и используя в то же время рыночные механизмы в своей деятельности, занимаются предоставлением государственных услуг. В дальнейшем, эти полунеправительственные агентства начинают образовывать сети, как между собой, так и вместе с коммерческими организациями. Сетевая модель бюрократического устройства, возникшая в 1980-е гг., выделена в отдельную теорию, поскольку возникающие в ней отношения регулируются иными, чем в рыночной бюрократии, механизмами. Многие ученые отмечают самоорганизующийся характер сетевой модели бюрократии. Сеть формируется не вследствие формальных предписаний, а из-за стремления определенных участников рынка предоставлять услуги совместно. Значительная часть западных стран в последние десятилетия реформировали свою систему государственного управления согласно концепции нового государственного менеджмента - New Public Management. Суть этого реформирования заключалась в изменении стиля, метода и характера работы правительственных учреждений с целью повышения их эффективностиа и результативности. В результате менеджерской революции, привнесшей в практику госучреждений опыт управления частными организациями, было в значительной степени сглажено разделение на частное и общественное. Основными тенденциями в проведении административных реформ являлись внедрение принципов, моделейа и методов нового государственного управления, восприятие методик бизнес-управления, большая ориентация на клиентов и сервис, перенос рыночных механизмов и конкуренции в государственное управление. Децентрализция структур и функций и создание новых агентств дает значительную свободу чиновникам. Большую роль начинает играть местное самоуправление. Чиновников наделяют большей свободой, но вместе с тем и усиливают контроль над их деятельностью. В результате нового государственного менеджмента - New Public Management была преодолена традиционная замкнутость бюрократии, были созданы новые форматы взаимодействия общества и государства, сформирована новая государственная концепция управления, ориентированная на общество. Неоменеджерализм сокращает привилегии профессиональной автономии, требует большей подотчетности и ответственности государственных служащих, позволяет расширить возможности выбора граждан - пользователей услуг и повысить ценность профессионализации и стандарты квалификации среди работников. Начинается формирование новых институциональных механизмов в социальной политике, расширение участия в ней региональных и муниципальных органов власти. Новый государственный менеджмент во многом созвучен идеям неовеберианского государства. За ним стоит соединение веберианской модели бюрократии и стиля методов и инструментария частного сектора с целью большей эффективности. Инновации в системе управления сводились к следующему:
Все это приводит к значительному повышению эффективности модели управления, его большей гибкости и большей приспособленности к потребностям общества. Веберианская модель бюрократии под влиянием идей, идущих из частного сектора, стала неовеберианской, более клиентоориентированной. Новые подходы в управлении позволяют заметно повысить эффективность и являются важным условием функционирования современного государства. Одна из областей, где применение новых управленческих технологий наиболее оправдано - сфера социальной защиты населения. Направленность на опыт управления частными организациями, большая ориентация на сервис, клиентоориентированность, перенос рыночных механизмов и конкуренции в государственное управление, децентрализация структур и функций особенно перспективны именно в сфере социальной защиты. Всё в большей степени рыночные отношения захватывают сферы социальной инфраструктуры, такие, как здравоохранение и образование. Эти новые тенденции необходимо рассмотреть комплексно с современными подходами к социальной защите. В параграфе 1.2. Особенности государственной политики и управления социальной защитой автор выявляет особенности государственной политики и управления социальной защитой и показывает, что в условиях поиска оптимальных вариантов развития системы социальной защиты населения особую актуальность приобретает разработка инновационных подходов к организацииа государственной политики и управления данной сферой. В разделе отмечается, что анализ особенностей государственной политики и управления социальной защитой предполагает рассмотрение сущности самой социальной защиты, существующих в науке теоретических подходов к трактовке ее характера и содержания. Система социальной защиты населения как таковая являнется одним из важнейших компонентов прогрессивнного и стабильного развития общества, выступая в качестве неотъемлемой составляющей современной рыночной экономики. Социальная ориентация экономических отношений в условиях возрастания различного рода рисков требует усиления функции государства по социальной защите населения, которая представляет собой, по сути, социальный контракт государства с гражданами. Эта сторона создания социального государства, объявленного, в частности, и российской конституцией, означает необходимость выстраивания новых отношений, требующих детального осмысления и научной разработки, в том числе в теоретико-методологических аспектах. Несмотря на достаточно большое количество научных публикаций, посвященных тем или иным аспектам функционирования системы социальной защиты населения, в настоящее время. По мнению диссертанта, социальную защиту целесообразно рассматривать в первую очередь как систему мер правового, социально-экономического и организационного характера, гарантированную государством и реализуемую им и органами местного самоуправления для обеспечения конституционного права человека и народа в целом на достойную жизнь, или же их благосостояния на уровне социально-экономических и культурных стандартов, закрепленных в международных правовых актах. Социальная защита населения включает в себя систему принципов, методов, законодательно установленных государством социальных гарантий, мероприятий и учреждений, обеспечивающих предоставление оптимальных условий жизни, удовлетворение потребностей, поддержание жизнеобеспечения и деятельного существования ичности, различных социальных категорий и групп. Она предполагает совокупность мер, действий, средств государства и общества, направленных против ситуаций риска в нормальной жизни граждан, таких, как болезнь, безработица, старость, инвалидность, смерть кормильца и другие, комплекс государственных мер социально-экономического и правового характера по обеспечению гарантированного государством минимального уровня материальной поддержки социально уязвимых слоев населения в период экономических преобразований и связанного с этим снижения их уровня жизни. Современный подход к социальной защите в целом предполагает, что функционирование последней призвано обеспечивать индивиду, социальной группе, населению в целом комплексное, разностороннее решение различных проблем, обусловленных социальными рисками, которые могут привести или уже привели к полной или частичной потере указанными субъектами возможностей реализации прав, свобод и законных интересов, экономической самостоятельности и социального благополучия, а также их оптимального развития, восстановления или приобретения. Что же касается управления социальной защитой населения, то оно предусматривает целенаправленное воздействие со стороны специально созданных органов (государственных, общественных, муниципальных) на общественные отношения по поводу реализации социальной функции государства. Управление социальной защитой населения состоит из нескольких подсистем: подсистемы государственного управления, подсистемы общественного управления, подсистемы муниципального управления. Особенностью управления социальной защитой населения является органичное сочетание государственного, общественного и муниципального управления, которые выступают в тесной взаимосвязи и взаимодействии друг с другом. В данной ситуации целесообразно рассматриватьа государственное управление социальной защитой как обширную отрасль, состоящую из взаимосвязанных и подчиненных звеньев-органов управления, объединенных общностью объектов управления, выполняющих специальные функции, цели и задачи, способствующие поддержке и обеспечению нормального жизненного уровня социально незащищенных слоев населения. Следует отметить, что в реальной социальной защите, т.е. той, которая реализуется на практике, большую роль в современных российских условиях в свете действующего законодательства играет государственная социальная деятельность. Под государственной социальной деятельностью понимается целенаправленная деятельность и средства государства, обеспечивающие установленным действующим законодательством категориям населения и населению в целом удовлетворение различных социальных потребностей . Рассматриваемая деятельность предусматривает решение социальных проблем, возникающих в процессе жизнедеятельности человека, путем целевого социального управления, и относится к сфере социально-защитительной практики, которая предназначена для создания, поддержания функционирования и обеспечения условий развития системы социальной защиты населения от различных социальных рисков, реализация которых способна привести к социальной недостаточности человека. С этих позиций государственная социальная деятельность должна быть ориентирована на обеспечение приемлемой для общества социальной защищенности индивидов и социальных групп. Политика по организации и управлению системой социальной защиты населения основывается на ряде структурообразующих принципов. В качестве важнейшего методологического принципа организации и управления социальной защитой населения выступает так называемый дифференцированный подход. Дифференциация применительно к системе социальной защиты населения предусматривает различия в выборе цели, предмета, форм, методов и источников финансирования механизмов социальной защиты в зависимости от степени экономической самостоятельности человека, уровня его трудоспособности и способов получения дохода.а Необходимо отметить, что при всеобщности права на социальную защиту в этой области обыкновенно применяется принцип нуждаемости и адресности. Адресность как важнейший принцип социальной защиты предполагает осуществление комплекса мер по поддержке достойных условий существования конкретно нуждающихся юдей, попавших в трудную жизненную ситуацию, с учетом их индивидуальных потребностей и возможностями их удовлетворения в соответствии с установленными критериями. На практике нуждающийся в государственной поддержке и помощи определяется двумя способами: как специфическая категория (категориальный способ), ибо по критерию ишений (в зависимости от дохода в сопоставлении с прожиточным минимумом). Если в первом случае, адресом является социально слабые группы, нуждаемость которых как бы априорна (старики, инвалиды, дети, вынужденные мигранты, безработные и т.д.), то во втором нуждаемость исходит из процедуры контроля над доходами юбого заявителя с вынесением конкретного специального решения о потребности помощи. Существует и третий способ, сочетающий при определении нуждаемости социально слабую категорию с бедностью. Как следует из вышесказанного, организации политики и управления социальной защиты населения предполагает четкое определение того, кого необходимо защищать (все население или тех, кто попал в трудные социально-экономические условия); от чего защищать и для чего защищать (с целью восстановить условия жизнеобеспечения или с целью не только восстановления и выравнивания этих условий, но и с профилактической целью для создания устойчивости нормального жизнеобеспечения всех слоев населения); а также как защищать: из каких источников и какими методами. В параграфе 1.3.а Понятие и структура маркетинговой модели организации государственной политики и управления социальной защитой населения автор анализирует понятие и структуру маркетинговой модели организации государственной политики и управления, использование которой представляется целесообразным для решения важнейших социальных задач, стоящих перед государством на современном этапе общественного развития. Как отмечает диссертант, социальная защита направлена на тех, кто, не обладая адекватнными материальными источниками жизнеобеспечения в виде достаточных сбереженний, доходов от капиталовложений, ценных бумаг и, особенно, от продажи своей рабочей силы на рынке труда, не способен к самостоятельному выживанию. В этой связи исключительную актуальность приобретает индивидуальный социальный поднход, осуществляемый как использование всех возможностей, которые помогают ченловеку приспособиться к существующим социальным реалиям и содействующий тому, чтобы он смог выработать свою собственную жизненную программу. Решение этой задачи возможно на основе маркетинговых принципов,аа предполагающих дифференцированный подход к изучению особенностей социального положения объекта социальной защиты, его потребностей и интересов, применение разнообразных технологий форм и методов работы в зависимости от состояния обънекта. Дифференцированный подход требует знания законов маркетинга, а также доснтижений науки и передовой практики, законов и нормативно-правовых документов. Значение данного метода состоит в том, что на основе анализа и оценки объекта создаются условия для удовлетворения наиболее ичностно-значимых потребностей граждан, выбираются адекватные средства, соответствуюнщие формы и методы социальной работы. Этот метод может быть применен к работе с юбыми социальными группами (особенно социально уязвимыми), с учетом их интересов, настроений, социальных чувств, сложившихся традиций. Поскольку, указывает автор диссертационного исследования, население юбого государства испытывает спрос на его услуги именно в плане социальной защиты, особую актуальность, в условиях поиска оптимальных вариантов развития системы социальной защиты населения, получает разработка инновационных подходов к организацииа государственной политики и управления данной сферой. Эффективным механизмом корректировки общей стратегии экономических и социальных реформ, основанных на инновационных методах и технологиях, является широкое использование маркетинговых подходов. Последовательное их применение позволяет учесть специфику в проведении социальной политики: расширение, углубление и активное внедрение маркетинговых технологий в направлении реформирования социальной сферы на современном этапе позволяет ввести такое понятие, как маркетинг в сфере социальной защиты или маркетинговая модель организации государственной политики и управления социальной защиты.а Маркетинговая модель организации социальной политики предполагает единство научной концепции и целостной системы управления и технологии работы, направленной на соблюдение прав и гарантий, создание условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности юдей, уменьшение отрицательного влияния факторов, снижающих качество их жизни. Такое определение отражает двойственный характер самой маркетинговой стратегии в сфере организации государственной политики и управления социальной защиты: с одной стороны, как научной концепции и, с другой стороны, как эффективного методического и практического инструмента, применение которого представляется целесообразным использовать для решения важнейших социальных задач, стоящих перед государством на современном этапе общественного развития. Как убедительно доказывает известный американский эксперт в области маркетинга Ф. Котлер, одним из наиболее эффективных способов улучшения результатов работы государственного сектора является использование тех же инструментов, которые использует частный сектор для повышения эффективности работы своих компаний. Несмотря на то, что, по мнению многих рядовых граждан, операции в государственном и коммерческом секторах имеют принципиальные различия, эти различия, по словам Ф. Котлера, часто преувеличиваются и не должны использоваться для оправдания неэффективности и непродуктивности работы государственных учреждений или напрасного расходования ими бюджетных средств. По мнению ученого, агентства государственного сектора, подобно частным фирмам, должны изучать движущие силы и технологии изменений, думать стратегически, учиться новым способам эффективной работы и осуществлять инновации. Именно маркетинг является наилучшей платформой для планирования тех государственных агентств, которые стремятся удовлетворять потребности населения и доставлять ему реальную ценность . Как известно, главной целью маркетинга является получение результатов, имеющих ценность для целевого рынка. Если в частном секторе мантрой маркетинга является покупательская ценность и удовлетворение покупателей, то в государственном секторе маркетинг может быть направлен на улучшение качества услуг, предоставляемых государством населению, и повышение удовлетворенности клиентов, что в конечном итоге должно способствовать формированию положительного образа государства в целом и различных государственных учреждений в сознании населения страны. Маркетинг не следует смешивать с рекламой, сбытом или коммуникациями: он не является просто средством манипулирования юдьми. Конечно, пишет Ф.Котлер, маркетинг действительно включает указанные элементы, но не только их: он подразумевает использование подхода, ориентированного на клиента (гражданина), т.е. подхода, помогающего реагировать на потребности и интересы клиента, изменять его восприятие государства и улучшать результаты работы государственных служащих. Данный подход в идеале предусматривает наличие формального плана проведения ситуационного анализа, постановку целей, сегментирование рынка, осуществление маркетинговых исследований, позиционирование соответствующего бренда, выбор стратегического арсенала маркетинговых инструментов, составление бюджета и разработку плана реализации. Ориентируясь на маркетинговые принципы, государство может использовать в своей деятельности более сложные управленческие технологии, способствующие повышению его чувствительности к нуждам общества, что в свою очередь позволит государству предоставлять больше ценностей и благ на те средства, которые оно получает от налогоплательщиков. Это позволит государству обеспечивать своим гражданам более быстрое и более качественное предоставление услуг, быть более эффективным, более удобным и более справедливым. Использование маркетинговых технологий, привитие маркетинговых навыков государственным служащим может, по мнению Ф. Котлера, повысить чувствительность последних к нуждам населения и на этой основе способствовать повышению уровня общественного благополучия .а В данном контексте следует обратить особое внимание на то обстоятельство, что в Российской Федерации, например, вплоть до настоящего времени не создано научно-обоснованных методик и технологий социальной помощи, ориентированных на работу с конкретными группами: инвалидами, пенсионерами, одинокими и больными юдьми, беженцами и другими категориями граждан, которые содержали бы подробное описание задач, ресурсов, мер, действий, других составляющих, позволяющих помочь нуждающемуся в государственной поддержке человеку решить имеющиеся у него проблемы. Государство, в частности, оказалось неподготовленным к практической работе с такими социальными объектами, как безработные, беженцы, бомжи. В сложившейся ситуацииа первоочередными задачами, стоящими перед государственными органами, осуществляющими социальную защиту населения, являются: адаптация ранее используемых технологий к современным социальным экономическим условиям, потребностям организации социальной помощи с учетом специфики различных групп населения; разработка новых технологий; ориентация технологий социальной работы на новые приоритеты социальной жизни: обеспечение адресности интересов семьи, максимального использования местных ресурсов и возможностей решения проблем сонциально незащищенных категорий граждан. В главе 2 Эволюция государственной политики и управления социальной защитой населения России анализируется исторический опыт реформирования государственной политики и управления социальной защитой населения России, а также рассматривается трансформация государственной политики и управления социальной защитой населения в контексте современной российской административной реформы. В параграфе 2.1 Исторический опыт реформирования государственной политики и управления социальной защитой населения России рассматривается история государственного управления социальной защитой в Российском государстве и выделяются три этапа его развития, при этом акцентируется внимание на советской модели социальной защиты, ее достоинствах и недостатках и исследуется ее влияние на формирование патерналистских ожиданий населения. В параграфе отмечается, что дя анализа проблем организации государственной защиты населения в России необходимо рассмотреть сложившиеся традиции социальной политики. Игнорирование культурных практик и сложившихся социальных институтов приводит к тому, что проводимые реформы могут оказаться неэффективными, и даже вредными. Большую роль в организации социальной защиты и управлением социальной политикой играют этнокультурные и религиозные установки. Поэтому представляется необходимым анализ истории управления социальной защиты населения и социальной политикой в России. В рамках нашего исследования более целесообразно говорить о трех этапах эволюции политики социальной защиты, принципиально отличающихся один от другого - периоде до 1917 г., советском этапе и современном российском этапе. Исторически социальная политика в России была связана с православной религией и ее установками: ориентацией на милосердие и благотворительность. Собственно, до XIX в. социальная защита рассматривалась преимущественно в рамках благотворительности. Христианство способствовало развитию благотворительности, получившей теоретическое обоснование в виде христианского учения о юбви и милосердии. Основные тенденции социальной защиты в этот период времени были связаны с княжеской (позже - царской) защитой и попечительством и с монастырско-церковными формами призрения. Развитие мер общественного призрения в определенную систему принадлежит Петру I, при котором впервые в истории России меры, проводимые в деле социальной защиты, отличались системностью и последовательностью. Формирование государственной (общественной) системы управления социальной помощи населению связано с губернской реформой Екатерины II. Первая половина XIX века отличается взаимодействием государственной, церковной, общественной и частной благотворительности. Новая эпоха в жизни страны открывается буржуазными реформами 1860 Ц1870-х гг. 6 марта 1861 года был принят первый законодательный акт, вводивший элементы обязательного страхования в России (Закон Об обязательном учреждении вспомогательных товариществ на казенных горных заводах). Становление социального страхования в дореволюционной России связано с влиянием немецкого опыта. В начале XX в. в России была разработана и начала внедряться система социального страхования. После Февральской революции 1917 года к власти пришло Временное правительство, которое с первых шагов своей деятельности начало реформы в области социальной защиты. Приход к власти большевиков и установление советской власти стали поворотными пунктами в истории России. Переход к социалистическому государству оказался совсем не простым, он фактически обернулся социальной катастрофой и массовой маргинализацией населения страны. После Октябрьской революции 1917 г. в России была создана новая структура, которая занялась иквидацией действующих органов помощи с перераспределением средств и имущества для нужд государства. Сначала ею стало Министерство, а со временем - Народный комиссариат государственной опеки. Среди иквидированных учреждений оказались благотворительные организации и общества помощи инвалидам, была разрушена вся предшествующая система опеки. С апреля 1918 года начинает осуществляться целенаправленная государственная поддержка нуждающихся граждан как средство проведения социальной политики, был образован Народный Комиссариат социального обеспечения. Постепенно сформировалась и административная система советской социальной защиты. В 20Ц30-х г. XX в. в истории СССР произошел большой прорыв в социальной политике, в основе которой ежали положительные идеи реформирования. Основная идея социализма заключалась в том, чтобы граждане работали на благо общества, которое в свою очередь обеспечивает каждому должный уровень благосостояния, социальной гарантированности и защищенности. Социальное обеспечение, здравоохранение, образование, широкий диапазон общественных услуг предоставляются всем одинаково бесплатно, в соответствии с основополагающим социалистическим принципом равенства . Эта идеальная модель социализма не была ишена противоречия Ч между пропагандируемой политикой и реальным положением вещей находилась колоссальная дистанция, наблюдалось расхождение между провозглашаемыми озунгами и реальностью. В начале 1930-х гг. произошло полное огосударствление социальной системы, неизбежное при формировании тоталитарного государства. Социальное страхование в стране было передано профсоюзам, а страховые кассы, система финансирования и все, что было связано с этой системой, иквидировано. Произошла полная реорганизация системы управления социальной сферой и сети учреждений социального обеспечения. Система социальной защиты в СССР, несмотря на многочисленные экономические недостатки, содержала одно важное преимущество - обеспечивала абсолютно всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень потребления. Каждому члену общества было гарантировано рабочее место в соответствии с полученным образованием и квалификацией. Безработица официально отсутствовала. Был высок уровень ведомственной социальной защиты. Вместе с тем социальное обслуживание отличалось низким качеством. В современной политико-социологической итературе появилась позиция, согласно которой в СССР было создано автократическое социальное государство. Однако система социального обеспечения в СССР не может быть определена с помощью традиционной для западных стран типологии (неолиберальный, социально-демократический и консервативный варианты) ввиду отсутствия рыночной экономики. Хотя советская система совмещала в себе черты универсализма и корпоративизма, характерные для социальных государств, эта модель социального обеспечения причисляется западными исследователями скорее к non-welfare states. Со вступлением страны в рыночные отношения, обусловленные началом перестройки, создались экономические условия, когда государство не могло нести в полной мере ответственность по социальному обеспечению граждан. Пришедшие на смену плановой организации экономики рыночные механизмы частного предпринимательства потребовали формирования рыночных форм пенсионного обеспечения. Мы видим, что из-за нескольких крутых поворотов в социальной политике в России так и не сложилась устойчивая традиция социального обеспечения. Социальная политика Российской империи и Советского государства принципиально отличались. За годы советской власти социальная ситуация постепенно стабилизировалась. Население привыкло к патерналистской модели социальной защиты, которая при своем зачастую невысоком качестве охватывала все слои населения. Механизмы и практики социальной защиты, сформировавшиеся в западных странах и исходящие из идей гражданского общества, рыночной экономики, правового государства, серьезно расходились с практиками общества победившего социализма. Масштабные трансформации, коснувшиеся фундаментальных основ жизни советских юдей в экономике, политике, социальной сфере были слишком непривычными для населения. юди не были готовы к таким изменениям, что обусловило провал реформ внутренней политики, не учитывавших культуру, психологию, сознание юдей, долгие годы находящихся в прямой зависимости от государства. Параграф 2.2 Трансформация государственной политики и управления социальной защитой населения в контексте современной российской административной реформы посвящен детальному анализу социальных реформ и политики государства в области социальной защиты, выявлению недостатков проведенных в данной сфере реформ, а также обоснованию необходимости внедрения маркетинговой модели управления в российскую систему управления социальной политикой. Как отмечается в разделе, с начала 1990-х гг. руководством страны был избран иберальный курс социальной политики. В 1990-е годы российское государство стало перемещать ответственность за сохранение минимальных стандартов жизни на самих граждан, провозглашался переход от государственного патернализма и иждивенчества к формированию социально активной ичности, позволяющей реализовать свой потенциал. Этот период был отмечен двумя тенденциями: чрезмерно быстрым уходом государства из социальной сферы, и сведением социальной защиты населения к защите только некоторых категорий населения. Система социальной защиты, сложившаяся в начальный период проведения экономических реформ (в 1990-е гг.), носила своеобразный характер. С одной стороны, наблюдались активные попытки формирования иберальной модели организации социальной защиты, нацеленной на оказание помощи исключительно представителям бедных слоев населения, и для этих целей были сформированы некоторые финансовые механизмы и элементы нормативно-законодательной базы. Остальное население, как предполагалось, должно активизировать свои усилия для улучшения своего положения и повышения уровня жизни. С другой стороны, сохранились и даже в некоторой степени закрепились подходы к социальной защите, реализовавшиеся в дореформенный период, что выразилось в увеличении количества и объемов натуральных ьгот, предоставлявшихся не по принципу нуждаемости, а по принадлежности к определенным социально-демографическим и профессиональным категориям населения, т.е. по категориальному признаку . В ходе реформирования социальной и экономической сферы 1990-х гг. была разрушена прежняя система, но так и не была выработана новая социально-экономическая политика в полном смысле этого слова. Достаточно долгое время в Российской Федерации социальные проблемы ибо игнорировали, ибо их решение откладывалось на неопределенный срок. Определяя основные черты современной российской социальной политики, российские эксперты единодушно сходятся во мнении об отсутствии в ней системной стратегии. Российская практика трансформации обнаруживает отсутствие целостной единой теоретической концепции преобразований. Постепенно в области социальной защиты накапливался опыт, происходили важные изменение на законодательном и институциональном уровне. В 1990-х - начале 2000-х гг. в рамках системы социальной защиты населения были реализованы следующие комплексные мероприятия, носившие, как уже отмечалось, разнонаправленный характер. Все в большей степени осознавалась необходимость перехода от патерналистской модели к адресной социальной системе и реализации принципа адресности в политике социальной защиты населения. Важнейшей задачей является повышение эффективности социальной политики, в частности, концентрация усилий на решении наиболее острых социальных проблем, выработка новых механизмов реализации социальной политики, обеспечивающих сокращение неоправданных бюджетных расходов, и более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов в социальной сфере. Постепенный переход от политики выживания к политике развития в ходе реализации социально-экономических реформ делал все более очевидным невозможность консервации практик социальной защиты, сложившихся в 1990-е гг. Адресный и категориальный подходы к предоставлению социальной помощи пришли в крайнее противоречие. С 2000 г. был взят курс на построение субсидиарного социального государства. Курс на укрепление вертикали исполнительной власти в какой-то мере коснулся и социальной политики. В 2000-е гг. были реализованы следующие социальные стратегии правительства: введение плоской шкалы налога на доходы с физических иц; введение единого социального налога (ЕСН) вместо страховых платежей в пенсионный, в социальный, в обязательный медицинский фонд; введение накопительной компоненты в трудовую пенсионную систему; монетизация ьгот, т.е. компенсация ьгот денежными выплатами; частично были реализованы реформы в отраслях социальной сферы: здравоохранении, образовании, ЖКХ. Однако все эти реформы не позволили решить основной массы социальных проблем и выстроить последовательную стратегию защиты населения. Успешность социальной политики в значительной степени определяется государственной системой управления и ее эффективностью. Многие преобразования в России упираются в проблемы эффективности управления. Очевидная необходимость борьбы с этими проблемами административной системы управления социальной политикой заставила правительство перейти к административной реформе. Однако реформа не достигла поставленных целей. Если первый этап реформы еще может быть признан состоявшимся, то на втором этапе явно не удалось добиться повышения эффективности управления. Административный аппарат не стал меньше, при этом он потребляет намного больше ресурсов, эффективность его в настоящее время вызывает сомнения, а сама система управления вряд и стала оптимальной. Передача части функций государства в общественном секторе на контрактное исполнение частными структурами, внедрение бизнес подходов в государственное управление, реальное дерегулирование, децентрализация и деконцентрация проведены не были . Реформа проходила в узких рамках институционализации. В первую очередь предпринимались шаги по перестройке федерального и регионального правительств. Но это только одна часть проблемы. Этого явно недостаточно - необходим контроль над действием аппарата со стороны гражданского общества.а Перспективы выхода из сложившейся ситуации и формирования эффективной системы социальной защиты населения связывают с принципиальным изменением социальной политики. Ввиду неэффективности универсалистского подхода акцент в решении проблемы социальной помощи был перенесен на обеспечение адресности, подразумевающей отмену категориальных ьгот и субсидий. Развитие стандартов и менеджериализация социальных сервисов в России - это тоже часть общей государственной политики, во многом обусловленной идеологией неолиберализма, которая стремится рационализировать отношения между государством и гражданами. Развитие инфраструктуры социальных услуг и их модернизация связаны с передачей полномочий по оказанию услуг в сфере социальной защиты на региональный уровень, ориентацией социальных услуг на беднейшие слои населения, снижением административных издержек, разработкой социальных стандартов на услуги. Одним из ключевых концептов для развития управления социальной защиты стал Новый социальный менеджмент. Развитие стандартов и менеджериализация социальных сервисов в России - это тоже часть общей государственной политики, во многом обусловленной идеологией неолиберализма, которая стремится рационализировать отношения между государством и гражданами. Развитие инфраструктуры социальных услуга и их модернизация связаны с передачей полномочий по оказанию услуг в сфере социальной защиты на региональный уровень, недискриминационной ориентацией социальных услуг на беднейшие слои населения, снижением административных издержек, разработкой социальных стандартов на услуги. Однако сфера социального обслуживания оказалась практически не затронута рыночными преобразованиями, что привело к снижению качества многих социальных услуг, неэффективному использованию ресурсов, игнорированию потребностей отдельных групп населения. Кроме того, в большинстве регионов отсутствует практика мониторинга эффективности социальной помощи. Несформированность рынков социальных услуг в России обусловлена и недостаточным участием в этой сфере деятельности негосударственных организаций. При определении стратегии социального управления Российское правительство для построения своей эффективной политики не может обойтись без западного опыта. Бюрократические традиции Российского государства делают важным анализ опыт европейских государств, особенно при построении социального государства. Но, в то же время, нельзя не учитывать передовой опыт США и новые тенденции в политике управления, которые в полной мере отразились и в особенностях управления социальной политикой во всем развитом мире. Маркетинговый подход - новое перспективнее направление эволюции системы управления социальной политикой. Становится очевидным, что дальнейшее продвижение по пути становления цивилизованного рынка практически невозможно без решения накопившихся социальных проблем и противоречий, без маркетизации отраслей социальной сферы . В главе 3 Возможности и границы использования зарубежного опыта организации государственной политики и управления социальной защитой населения рассматриваются особенности американской, европейской и азиатской моделей организации государственной политики и управления социальной защитой населения. В параграфе 3.1 Американская модель организации государственной политики и управления социальной защитой населения анализируется американская иберальная модель государственной социальной политики, выделяются ее характерные черты и определяются те элементы данной политики, которые могут быть использованы при реформировании системы управления социальной защитой в России. Американская организация государственной политики социальной защитой населения является классическим примером иберальной модели. Опора на частную инициативу, недоверие государству, бюрократическому аппарату, индивидуализм типичны для иберальной, или, как ее еще называют, англосаксонской модели государства. Несмотря на то, что роль государства существеннейшим образом изменилась, а бюрократизация управления коснулась и американского государства, тем не менее, изначальные установки и ориентация на частную инициативу сохраняют своё мощное влияние на американцев. Особенности американской культуры и политического устройства отразились на американской модели социальной политики. Данная модель характеризуется минимальным участием государства в социальной сфере. США справедливо относят к странам, ориентированным на рыночную модель, при которой удовлетворение социальных потребностей в наибольшей степени по сравнению с другими странами осуществляется с помощью механизма рыночных отношений. До 30-х гг. XX в. государство, в соответствии с американскими культурными и религиозными установками, неохотно вмешивалось в социальную сферу, предоставляя здесь возможности для развития общественной и благотворительной деятельности. До Великой депрессии в социальной политике США господствовал принцип Утвердого индивидуализмаФ, а государственное вмешательство объявлялось неамериканским подходом. Постепенно, в условиях высоких темпов индустриализации, штаты и федеральное правительство осознали необходимость создания системы социального обеспечения. Впервые официально ответственность государства за социальную защиту граждан признала администрация Рузвельта, и с 1935 года социальная работа развивается в Северной Америке в контексте активного вмешательства государства в социальную сферу. В дальнейшем развитие социальной политики связано с концепцией государства всеобщего благосостояния (Welfare State) - государства, которое гарантировало всем гражданам право на поддержание определенного уровня жизни, на охрану здоровья и образования при участии населения страны в финансировании этих программ. В результате государственной политики и усилий обществаа в 50-70-х гг. была сформирована американская модель государства благосостояния. Данная модель социальной политики базируется на индивидуалистических принципах при отсутствии сильного социального законодательства и относительно слабой роли профсоюзного движения в политической жизни страны. Новая политика, восходящая к идеям Джона Кейнса, в конце 1970-х гг. привела к новым проблемам. В США опыт возникновения и использования концепции государства всеобщего благосостояния выявил негативные аспекты чрезмерного увлечения принципом равенства результатов, на котором долгое время строилась помощь. Вырослоа осознание социальных осложнений, порожденных системой помощи. Как всякие масштабные явления, социальная помощь имеет отрицательные стороны, прямо вытекающие из её положительных свойств: она способна консервировать бедность и социально развращать нуждающихся. Отмечено, что бедность в США стала в большей степени проблемой неработающих, в то время как несколько десятилетий назад она была результатом низких заработков. Этими обстоятельствами во многом и был предопределён неоконсервативный поворот, осуществлённый республиканцами. Рассматривая социальные программы с позиций "свободного рыночного хозяйства", республиканцы провозгласили инию на дальнейшую индивидуализацию ответственности за самообеспечение. Правящие круги в США в тот период приняли к исполнению идеи свертывания государственного вмешательства и опоры на рыночные механизмы в решении социальных проблем. Рейганомика привела к очевидному прогрессу экономики, но, с другой стороны, закономерно обозначился дефицит вложений в человека. В моду стали входить идеи более милосердного правительства. Политические дебаты и практическая политика, проводимые в постоянных спорах между республиканцами с их неоконсерватизмом и демократами с неолиберализмом позволили сблизить их позиции, и привели к новым переменам в социально-экономической модели США. В последние десятилетия государство в США расширяет в сфере социального обеспечения методы косвенного регулирования, прежде всего налоговые ьготы, делая экономически выгодным для работодателей расширение масштабов и спектра социальных услуг. Республиканизация демократов и демократизация республиканцев, сближение двух партий и привели на рубеже столетий к укреплению политического центра страны, придав тем самым новое своеобразие всей политической ситуации в США. На этой основе происходило и происходит сближение двух способов решения социальных проблем (консервативного и иберального) и складывается консенсусная иберально-консервативная социально-экономическая модель этой страны. В Соединенных Штатах создана своя национальная социально-экономическая модель, свой тип социальной политики, особенность которой Ч максимальное использование, прежде всего, рыночного механизма в процессе решения социальных проблем. Только после этого начинает действовать государство Ч как составная часть и гарант всей национальной системы социального страхования и обеспечения. Главная особенность системы социального обеспечения США - высокая степень децентрализации политики в этой сфере. Некоторые программы почти полностью проводятся федеральным правительством, другие - местными органами власти или властями штатов, а некоторые программы представлены совместным участием всех трех уровней управления. Важную роль в деле децентрализации программ социального обеспечения сыграл также частный сектор, который обеспечивает значительную часть программ по предоставлению ьгот в области здравоохранения и медицинского обслуживания, пенсионных выплат, пенсий по болезни и страхования жизни. В стране исторически сложились две независимые ветви соцобеспечения Ч государственная и частная. Отличительной чертой системы социальной защиты населения в США является децентрализация. Это проявляется в наличии и реализации многочисленных социальных программ на разных уровнях: федеральном, штата, местном. Преимущества данной системы состоят в том, что она позволяет полностью и оперативно реализовывать социальные потребности юдей практически в каждом регионе страны . На эффективность американской политики, а особенно политики социальной напрямую влияет программа формирования отзывчивой, прозрачной бюрократии, которая стартовала ещё при президенте Картере. Отношения между обществом и государством, в соответствии с этими тенденциями, должны измениться. Гражданин рассматривается, в соответствии с этой точкой зрения, не как пассивный получатель ьгот и налогоплательщик, а как активный клиент, потребитель услуг государственной службы. Государственный сектор часто сравнивается с бизнесом и должен работать так же эффективно. Подконтрольность и открытость госслужбы обществу - один из самых успешных аспектов американского государства.а Работа чиновников строится по маркетинговой модели, в полном соответствии с законами бизнеса. Маркетизация взаимоотношений гражданина, клиента и потребителя государственных услуг, и госаппарата способствовала эффективности последнего, тем более что гражданин мог получить одни и те же услуги в разных учреждениях и общественных организациях. Это заставляет учреждения бороться за своих клиентов и тем доказывать свою пользу обществу . В Соединенных Штатах Америки функционирует сформированная десятилетиями слаженная система государственных и общественных институтов, которые опираются как на частную инициативу, так и на достаточно гибкую (во всяком случае, поддающуюся изменениям) государственную многоуровневую систему социальной помощи. Высокий уровень образования и качества жизни, обеспечение возможностей самореализации, использования предпринимательского, творческого потенциала стали важнейшим фундаментом для развития американского общества. Таким образом, американская модель социальной защиты обеспечиваета максимальное использование, прежде всего, рыночного механизма в процессе решения социальных проблем. Как огическое следствие этого происходит маркетизация государственного управления социальной защитой. В параграфе 3.2а Европейская модель организации государственной политики и управления социальной защитой населения исследуются европейские модели социальной защиты населения и делаются выводы о применимости концепции социального государства, а также концепции субсидиарности, европейского опыта реформирования социальной сферы к российским реалиям. В разделе отмечается, что к 1970-м годам в странах Западной Европы сложились три основные модели социального государства. Первая, англосаксонская, предусматривала избирательную систему социальной защиты с минимальными государственными обязательствами. Германский вариант предусматривал развитую дифференцированную систему, ориентированную, с одной стороны, на индивидуальные усилия граждан, с другой - на государственное обеспечение наиболее нуждающихся групп населения. Шведская модель включала в себя гарантированное государственное социальное обеспечение, фактически независимое от социально-экономического статуса человека, через прогрессивную систему налогообложения . Шведская модель социальной защиты интересна для нас в первую очередь тем, что она ближе всех остальных капиталистических стран подошла к социалистическому идеалу всеобщего равенства. Ее опыт можно плодотворно сопоставлять с опытом социалистических стран. Шведская модель социализма - самая последовательная и наиболее завершённая социал-реформистская модель общественных преобразований. Важнейшая предпосылка государства всеобщего благосостояния - концентрация в руках государства значительной части общественного продукта. Социал-демократический режим характеризуется принципами универсализма и равенства. В течение долгого времени происходит последовательная этатизация социально-экономической сферы, монополизация государством сфер образования, здравоохранения, социальных услуг. Государство несет основную ответственность за социальное благополучие граждан, является основным производителем социальных услуг, участвует в решении многих проблем, традиционно относящихся к семейной сфере. Экономический механизм реализации социальной политики - система перераспределения через бюджет и социально-страховые фонды. Финансирование шведской модели осуществляется за счёт социальных взносов работодателей и государственного бюджета. Основные принципы шведской модели - социальная уверенность, солидарность, демократия, равенство, справедливость, универсальность, коллективность . Благодаря солидарности возникает понимание единства целей общества, сплочение профсоюзов с наёмными работниками, успешное разрешение противоречий между наёмным трудом и работодателями, консолидация всей нации, без которых шведская модель вряд и была возможна. В итоге такой политики выиграло, прежде всего, само шведское общество. В Швеции низкий уровень бедности, в значительной степени исправлены перекосы в развитии регионов, юди чувствуют себя защищенными от стихии рынка. Отдельно следует обозначить психологический комфорт в шведском обществе, а также фактор высокого доверия. Шведская модель развивалась всегда в дихотомии рынок-политика. Рыночные законы вносили свои корректировки в результативность шведской модели, однако благодаря высокому социальному капиталу и уровню развития эти перекосы удавалось преодолевать. В 1990-2000-е гг. концепция государства всеобщего благосостояния была откорректирована. Без этих изменений дальнейшее развитие шведской модели вряд и бы стало возможным. В настоящее время система общественного согласия позволяет сочетать идеи социальной справедливости с экономической эффективностью и конкурентоспособностью на мировом рынке. Несмотря на трансформации последнего времени, шведская модель продолжает отличаться своими высокими социальными стандартами и ориентацией на государство благосостояния как главную цель социальной политики. Социальная политика Федеративной Республики Германии интересна, поскольку Германия является одним из классических примеров социального государства. Ее пример позволяет понять практики социального государства, сложившиеся в Европе и противостоящие, с одной стороны, иберальной концепции, сформировавшейся в США и Великобритании, а с другой - социал-демократическому государству. Анализ германского опыта очень важен для России, поскольку Российская Федерация по Конституции является социальным государством. В полной мере социальное государство в Западной Германииа сформировалось в конце 40-х гг. В Германии сформировалась концепция третьего пути, ведущая к формированию социального рыночного хозяйства. Экономическая конкуренцияа и социальная экономика гармонично дополнили друг друга. Социальное государство в Германии - это демократическое государство, которое берется решать часть существующих в обществе проблем. Главное отличие немецкой модели от скандинавской в том, что эта модель не стремится к уравниванию населения, а только к его социальной защите. Экономические трудности 1980-1990-х гг., а также объединение Германии очень осложнило ситуацию в социальной политике. Восстановление экономики новых земель, выравнивание доходов в уровень с Западной Германией привело к колоссальным затратам бюджета. Безработица стала проблемой номер один в Германии. Правительство Г. Коля пыталось сохранить социальные стандарты, но это оказалось сделать очень сложно. Осознание необходимости радикального поворота в социальной политике, между тем, расходится с реальной политикой и политической традицией Германии. Внутренняя стабильность Германии опирается на фундамент социального государства. Поэтому, хотя в 1990-е и 2000-е гг. иберальное реформирование системы социального обеспечения неоднократно декларировалось политиками, однако эти реформы чаще носили половинчатый и популистский характер. Положение в Германии в настоящее время трудно назвать стабильным. Растет имущественная дифференциация и социальное расслоение, ослаблены позиции среднего класса. Возникает напряженность между неолиберально настроенными работодателями, и ориентированным на социальную справедливость основной массой населения. В настоящий момент слабость социальной модели ФРГ заключается в неспособности гибко реагировать на вызовы времени. Тем более что оно должно приходить в соответствие с социальной политикой ЕС. Но, несмотря на существующие проблемы, социальная рыночная экономика доказывает свою жизненность, а принимаемые правительством меры доказывают свою эффективность. Опыт Германии в построении социального государства и проведении современных административных реформ очень полезен для России. Россия может ориентироваться сразу на несколько моделей: социал-демократическую модель, социальную рыночную экономику и иберальную модель. Но ряд моментов делают очень важным опыт именно Германии. По своему устройству политическая модель России формировалась по континентальным образцам. Бюрократическая система управленияа России традиционно намного ближе к Германии, чем к США или Великобритании. Концепция социальной рыночной системы тоже по-своему близка России. Социальная рыночная экономика сочетает в себе элементы рынка и социально государства. Необходимость рыночной системы как основы экономики никем не оспаривается, в то время как социальное государство - это цель, не только декларируемая Конституцией РФ, но и реально разделяемая населением. На наш взгляд, социально-рыночная доктрина ментально гораздо ближе населению России, чем иберальная модель англосаксонских стран с их ориентацией на индивида и недоверием государственным органам правления. Объективно невозможно переструктурировать российскую модель управления с большой ролью чиновников в англосаксонскую. Но сказанное нами не означает, что германская модель является главным образцом для подражания. Необходимо учитывать системный кризис, в котором оказалась германская модель социального государства в настоящее время. Поэтому неизбежен поиск своего пути в социальной политике и системе управления. В последнее время в Европе все большее количество вопросов решается не на национальном, а на общеевропейском уровне. Социальная модель в рамках Европейского Союза, несмотря на серьезные различия между европейскими государствами, является предметом общего урегулирования и должна быть рассмотрена наряду са национальными концепциями и практиками социального урегулирования. Деятельность отдельных институтов ЕС на наднациональном уровне играет роль надстройки, содействуя решению масштабных проблем. Механизм социальной защиты ЕС построен на принципе разделения ролей и сфер ответственности между разными уровнями по принципу субсидиарности . Данный принцип предполагает передачу вышестоящим инстанциям только тех полномочий, которые не могут быть выполнены в нижестоящих инстанциях. Субсидиарность, кроме того, выражается в большой степени децентрализации и самостоятельности в управлении различных институтов социального обеспечения. Но, помимо развития субсидиарного принципа, в русле которого каждое национальное правительство стремится сформировать (в данном случае скорее сохранить) свою социальную политику, безусловно, можно отметить и общие тенденции социальной политики. На сегодняшний день правомерно говорить о развитии новой модели социальной политики - общеевропейской, в соответствии с которой развертываются интеграционные процессы в социальной сфере в рамках государств-членов ЕС. Европейские государства отличаются друг от друга по организационной структуре и формам деятельности, но в целом соответствуют европейской социальной модели. Вырабатываемая социальная модель сближает концепции социальной политики в различных странах. Социальное государство, несмотря на происходящие перемены, тем не менее, сохраняется в Европе. Этому способствует то, что оно является структурированным феноменом, посредством которого осуществляется саморегуляция общества. В параграфе 3.3 Азиатская модель организации государнственной политики и управления социальной защитой населения исследуется азиатская модель организации государственной политики и управления социальной защитой населения на примере Китая и Японии, определяются негативные и позитивные стороны систем социальной защиты рассматриваемых государств, что в перспективе может быть использовано в рамках российской социальной политики. См.: Hirschman A. Exit, Voice and Loyalty: Responces to Decline in Firms, Organizations and States. Harvard University Press. 1970. Капогузов Е. Модернизация госуправления в Европе: на пути к неовеберианству? // Современная Европа. 2009. № 1. С. 31. См.: Социальная политика /Под общей редакцией Н.А. Волгина, М., 2008. С. 492. Котлер Ф., и Н. Маркетинг для государственных и общественных организаций. СПб.: Питер, 2008. С. 24-31. Пияшева .И. Контуры радикальной социальной реформы //Постижение: Социология. Социальная политика. Экономическая реформа / Ред.-сост. Ф.М. Бородкин, .Я. Косалс, Р.В. Рывкина. М., 1989. С. 264Ц265. Карпикова И.С. Проблемы реализации принципа адресности в практике социальной защите населения // Россия: путь к социальному государству. Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2008 г.). М., 2008.Государственный аппарат и политические реформы в современной России. Ростов-на-Дону, 2006. С. 30. Римашевская Н.М. Базисные принципы социальной доктрины России // Народонаселение. 2005. № 2, 3. Давыдовская М. Соединенные Штаты Америки // Государственное регулирование экономики: опыт пяти стран. М., 1999. С. 145. Оболонский А.В. Бюрократия для XXI в.? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 86-87. Павлов В.С. Социальная политика западноевропейских государств в рыночной экономике //Вестник Нижегородского университета им. Н.И. обачевского. 2008. № 6. С. 166. Антропов В.В. Шведская модель социальной защиты // Народонаселение. 2005. № 4. C. 122. Сергеев А.Е. Социальная политика Европейского союза на современном этапе: становление и развитие // Известия Российского государственного педагогического университета имени А.И.Герцена. 2009. N 93. |
Blog
Home - Blog
