РЕФОРМЫ ООН И МИРОТВОРЧЕСТВОАвтореферат докторской диссертации по политике
ЗАЕМСКИЙ Владимир Фёдорович РЕФОРМЫ ООН И МИРОТВОРЧЕСТВО СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 23.00.04 - Политические проблемы международных отношений и глобального развития Автореферат диссертации на соискание учёной степени доктора политических наук Москва - 2009 Диссертация выполнена на кафедре дипломатии Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России Научный консультант:а адоктор политических наук, профессор Зонова Татьяна Владимировна Официальные оппоненты: аа доктор политических наук, профессор ебедева Марина Михайловна аа доктор исторических наук, профессор Тимербаев Роланд Махмутович доктор юридических наук, профессор ШУМИЛОВ Владимир Михайлович Ведущая организация: Дипломатическая академия МИД России Защита диссертации состоится ____________________ 2009 года в ______ часов на заседании диссертационного Совета Д.209.002.02 по политическим наукам при МГИМО (Университете) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, проспект Вернадского, дом 76. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МГИМО (Университете) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, проспект Вернадского, дом 76. Автореферат разослан У Ф ________________ 2009 года. Учёный секретарь кандидат политических наук Диссертационного советаа И.Н. Тимофеев Актуальность темы исследования. Масштабные события на международной арене, имевшие место после завершения II Мировой войны, неузнаваемо изменили мир. Эти перемены коснулись буквально всех сфер жизни, что последовательно ставило перед человечеством всё более разнообразные и сложные задачи. На этом фоне к числу безусловных достижений следует отнести многогранную деятельность главного международного механизма - Организации Объединённых Наций. Сама ООН за эти годы тоже серьёзно изменилась: более чем в три раза увеличилось число государств-членов, неизмеримо возросли сфера приложения усилий и средства, используемые для поиска ответов на вызовы современности. Россия рассматривает ООН в качестве центральной структуры, призванной заниматься урегулированием кризисных ситуаций, и проводит стратегическую инию на наращивание потенциала ООН, нацеленного на эффективное выполнение её главной функции - обеспечения международного мира и безопасности. В последние годы вопрос о роли ООН в современном мире приобрёл особую актуальность в силу целого ряда причин. К их числу следует отнести, прежде всего, неоднократно подтверждённую востребованность и уникальность Организации, что нашло своё отражение в итоговых документах Саммита Тысячелетия и УСаммита-2005Ф. Важный, но неоднозначный этап в деятельности ООН непосредственно связан с событиями 11 сентября 2001 года, в результате чего, с одной стороны, открылась новая страница международного сотрудничества в борьбе с терроризмом, а с другой, была предпринята попытка на волне солидарности с США сделать из Организации послушный инструмент однополюсного мира. Вместе с тем, окончание холодной войны ознаменовалось не только прекращением межблоковой конфронтации, но и было отмечено возникновением нового поколения конфликтов, связанных с межэтническими, межконфессиональными, политическими, территориальными и иными противоречиями, как между государствами, так и внутри них. Задача урегулирования этих конфликтов вкупе с другими вызовами и угрозами ХХI века была подтверждена в Декларации Тысячелетия в качестве одной из основных целей мирового сообщества. В практическом плане ответом на новую ситуацию стало проведение многокомпонентных миротворческих операций с участием военного, полицейского и разнопрофильного гражданского персонала. Разноплановость задач, решаемых под эгидой ооновского миротворчества, привела к существенному расширению набора средств урегулирования конфликтов и параллельно с этим потребовала принятия целого комплекса мер, нацеленных на повышение эффективности предпринимаемых усилий и используемых для этого механизмов. Итак, с одной стороны, перед ООН открылись новые возможности для поистине полноценного служения интересам мирового сообщества перед ицом разнообразных вызовов современности. С другой, реформенные преобразования в Организации фактически стали полем противоборства различных групп государств-членов, в рамках которого США и их единомышленники пытаются продавить свои приоритеты. Несмотря на очевидную востребованность ООН в решении разнообразных международных проблем, у нас в стране этой проблематике уделяется сравнительно мало внимания, хотя многие из осуществляемых или дискутируемых реформенных мер напрямую затрагивают интересы России. Всё это, как представляется, добавляет актуальности данному исследованию. Объектом исследования является проблематика реформы главной международной организации, в частности, в сфере защиты прав человека и в области миростроительства, дискуссия вокруг возможной схемы расширения Совета Безопасности, а также вся совокупность миротворческих усилий, предпринимаемых мировым сообществом в интересах урегулирования конфликтов в соответствии с Уставом ООН, то есть как с применением силы, так и с использованием иных способов. Предметом исследования являются деятельность Комиссии по миростроительству, Совета ООН по правам человека, позиции государств-членов по реформе СБ ООН, а также конкретные примеры хода миротворческих операций ООН и работа механизмов, созданных для этого в рамках Организации. Цели и задачи исследования. Осмысление роли ООН и реформенных преобразований в Организации , в том числе в сфере миротворчества, воплотилось в постановку и решение следующих задач:
Методологической основой диссертационного исследования стали проблемно-хронологический метод и метод сравнительного анализа. В ходе работы был проанализирован широкий круг документов Генеральной Ассамблеи ООН и Совета Безопасности, внутренняя переписка, печатные материалы Секретариата ООН, а также теоретические разработки, содержащиеся в трудах российских и иностранных учёных. Своего рода камертоном соответствия теоретической основы диссертации требованиям сегодняшней науки стали труды ведущих российских учёных в этой области, прежде всего, академика РАН А.В.Торкунова , а также профессоров И.Г.Тюлина и А.Ю. Мельвиля , в которых анализируется специфика современных политологических знаний. В своём исследовании автор опирался на различные политологические теории - теория политического процесса позволила выявить движущие силы и направления усилий, предпринимаемых различными акторами в целях достижения результатов, соответствующих их политической культуре и приоритетам; общая теория безопасности и теория модернизации помогли установить взаимосвязь и взаимозависимость государств в современном мире; теории политического конфликта использовались при определении влияния на коллективную безопасность систем конфронтационных интересов государств. Применение компаративного метода позволило провести ситуационный анализ всей совокупности операций по поддержанию мира, проведенных ООН, начиная с 1948 года. При этом использовалась единая схема, включавшая разноплановые критерии. Важным аналитическим компонентом стали ичные наблюдения автора и его многолетний опыт работы на ооновском направлении, в том числе по вопросам реформы ООН, а также в Совете Безопасности по общим проблемам миротворчества и конкретным миротворческим операциям. Степень научной разработанности темы. Обзор итературы по теме предлагаемой диссертации, вне всякого сомнения, необходимо начать с комплексного научного исследования В.Н.Фёдорова, посвящённого международным организациям. Этот объёмный труд (более 900 стр.) поистине энциклопедического характера в настоящее время не имеет аналогов не только в отечественной итературе, но, как представляется, и среди работ зарубежных авторов. В книге В.Н.Фёдорова подробным образом проанализированы предпосылки и история создания ООН, структура и полномочия главных органов, этапы их становления и деятельности, основные направления работы Организации, в том числе появившиеся уже после её создания, например, миротворчество и борьба с терроризмом, ключевые вопросы международного права, включая соблюдение принципа неприменения силы в международных отношениях, а также различные аспекты реформы ООН. По мнению автора, появление в 2005 году столь фундаментальной работы в определённой степени улучшило общую панораму отечественной специализированной итературы, посвящённой ооновской проблематике, но этого, конечно же, не достаточно. Кроме того, в трудах В.Н.Фёдорова обстоятельным образом исследован вопрос о роли ООН в миротворчестве, в том числе в таких его работах, как УООН - инструмент поддержания международного мира и безопасностиФ, УООН и проблемы войны и мираФ, УПравовые и политические аспекты российских миротворческих операций в зоне бывшего СССРФ. В них подробно анализируются как концептуальные, так и практические аспекты этой проблематики, описываются конкретные исторические примеры и созданные ими прецеденты в деятельности ООН на данном направлении. Труды В.Н.Фёдорова отличает глубокое знание предмета, стремление досконально разобраться в новых тенденциях, обозначившихся как в общемировом развитии, так и в совершенствовании миротворческого инструментария. Вплоть до своей кончины в октябре 2006 года В.Н.Фёдоров уделял самое пристальное внимание усилиям в области миротворчества, предпринимаемым на пространстве СНГ, что представляется актуальным и с точки зрения взаимодействия ООН с региональными организациями, и с позиции актуальной для России задачи поддержания стабильности в геополитически важном для неё регионе. Высокая информативная содержательность и глубокий анализ отличают работы А.И.Никитина, на которые есть ссылки в диссертации. В его трудах подробно разбираются вопросы распределения полномочий в сфере миротворчества между СБ ООН, Генеральной Ассамблеей и Секретариатом ООН. Особое внимание уделено анализу политики блока НАТО в области региональных конфликтов. Подробно рассматриваются и особенности миротворческих усилий на пространстве СНГ. Среди серьёзных исследований обращает также на себя внимание статья А.В.Кортунова УВозможности ООН в поддержании мира на территории бывшего СССРФ. Это работа содержит не только серьёзный анализ тенденций в развитии миротворчества, а также наиболее дискутируемых концепций, в том числе относительно Угуманитарной интервенцииФ (Уhumanitarian interventionФ), но и сбалансированные оценки по-прежнему остро стоящей проблемы реформирования ООН и расширения её Совета Безопасности. К числу исследований, которые отмечены высоким профессионализмом, следует отнести и статью В.Г.Барановского УООН и применение военной силы в целях поддержания мираФ. В ней справедливо указывается, что Уустранение биполярной конфронтации казалось вполне достаточным условием для активизации миротворчества по инии ООН - отсюда рост числа операций, увеличение их масштабов, ориентация на решение более сложных задачФ. При общем весьма скудном освещении ооновской проблематики в отечественных изданиях обратила на себя внимание статья Н.Я.Шеповой . В целом - это очень добротный материал с обстоятельным анализом и изложением фактуры миротворческой деятельности за последние почти двадцать ет. Вместе с тем, в статье, по мнению автора, есть некоторые несоответствия и неточности. Так, вряд и стоит упрекать ООН и ОБСЕ в том, что эти организации не стали направлять крупные миротворческие силы в зоны конфликтов на пространстве СНГ, в частности, потому, что в этом не были заинтересованы сами бывшие советские республики, прежде всего, Россия. Не представляется также правомерным утверждение о том, что к началу XXI века были существенно пересмотрены некоторые основополагающие подходы к проведению миротворческих операций, касавшиеся таких принципов, как согласие сторон на проведение операции, беспристрастность и нейтральность миротворческих сил, применение силы, и эти изменения, якобы, были закреплены в резолюции СБ ООН 1327 от 13 ноября 2000 года. С одной стороны, эта резолюция при всей важности её принятия в ходе Ассамблеи Тысячелетия, имела вполне прагматичную цель - сформулировать отношение к идеям Генсекретаря по совершенствованию ооновского миротворчества в части, касающейся СБ ООН, и в связи с переходом к новому поколению операций, что вовсе не означало отказа от апробированных подходов. С другой, единственный принцип, применять который действительно стало проблематичным в условиях операций по принуждению к миру, является согласие сторон, но, скажем, никак не беспристрастность. Трудно также согласиться с тем, чтобы в одном ряду рассматривать такие акции НАТО, как операции в Косово, Афганистане и Ираке. Осуждая действия западных стран по вычленению косовского края из состава Сербии, а также агрессию Вашингтона и ондона против Багдада, тем не менее нельзя забывать о том, что усилия НАТО в Афганистане во многом отвечали и отвечают национальным интересам нашей страны, и это подтверждается фактами нашего содействия доставке грузов, необходимых для проведения этой операции. Преувеличением выглядит и утверждение о том, что УНАТО из инструмента реализации решений ООН в сфере урегулирования межнациональных и региональных конфликтов очень быстро превратилась в самостоятельный факторФ. Во-первых, ООН никогда не наделяла этот блок такими функциями, во-вторых, на международной арене НАТО не пользуется признанием в качестве такого механизма. В целом, в статье Н.Я.Шеповой имеет место определённое смешение понятий, когда в одном УкотлеФ оказываются и миротворческая деятельность ООН, и конкретные действия регионалов, которые, кстати говоря, далеко не всегда руководствуются нормами ооновского миротворчества. По мнению автора, проблема как раз и состоит в том, что некоторые из ведущих западных стран, на словах признавая центральную роль ООН, на практике предпочитают забывать об устоявшихся принципах и подходах осуществления миротворческих усилий. Что касается зарубежных источников, то наиболее значительные из этих трудов перечислены в сноске . Показательной в этом отношении является публикация бывшего зам. Генсекретаря ООН англичанина Маррака Гулдинга. Данная работа выделяется среди других статей и высказываний на эту тему благодаря тому, что М.Гулдинг авторитетно отражает точку зрения западных стран, опираясь к тому же на собственный почти пятнадцатилетний опыт работы на руководящих должностях в Секретариате ООН. В этом качестве он внёс заметный вклад в деятельность и реформирование ООН. В подразделе своей работы, озаглавленном УДолжны и государства-члены ООН обеспечивать идерство?Ф М.Гулдинг, ссылаясь на примеры неудач в ооновском миротворчестве, делает вывод Учто единственным жизнеспособным источником руководства ООН в настоящее время может быть только Генеральный секретарьФ. По мнению автора диссертации, этот тезис ошибочен, прежде всего, потому, что он предусматривает отказ от межправительственной природы ООН и фактически предлагает передать бразды правления в руки Секретариата во главе с Генсекретарём. Это вряд и можно считать уместным с точки зрения соблюдения Устава ООН. Сложно согласиться и с выводом М.Гулдинга о том, что Уза последние два десятилетия ООН утратила большую часть того доверия и уважения, которыми когда-то пользоваласьФ. Это неверно хотя бы потому, что именно в упомянутый период времени в связи с окончанием блокового противоборства был зафиксирован небывалый рост востребованности ООН, что в условиях нового международного политического климата привело к конкретным успехам в виде содействия в урегулировании конфликтов, проведении выборов, вовлечении ООН в преодоление новых вызовов. Более того, исключительная роль ООН в современном мире была подтверждена сравнительно недавно - на Ассамблее Тысячелетия в 2000 году. В этой связи не стоит абсолютизировать имевшие место в тот же период относительные неудачи в сфере миротворчества, тем более что причина ясна - ООН оказалась перегружена задачами, для решения которых у неё не было достаточных средств. Спорной представляется и идея о некоей концепции идерства. Эта роль не может быть кому-то УпорученаФ, так как ООН - это не УучреждениеФ в классическом понимании этого слова, которое подразумевает наличие и начальника, и подчинённых. Как представляется, суть не в поисках УлидераФ, а в том, чтобы предлагать такие нововведения в ООН, которые были бы нужны и понятны государствам-членам. Здесь был бы в высшей степени оправдан часто используемый тезис, обозначаемый английским словом УownershipФ, - необходимость обеспечить такое положение вещей, при котором ощущаешь себя хозяином в собственном доме. Необходимо, чтобы эта цель не оставалась озунгом, а становилась реалией и в полной мере применялась в ООН. Только тогда государства-члены будут чувствовать ответственность за положение дел в Организации. Попытки же сделать из кого-то идера, а из остальных - ведомых непременно окажутся контрпродуктивными. М.Гулдинг ставит под сомнение готовность государств-членов Уосознать новые угрозыФ, в то время как проблема, как представляется, заключается не в этом, а в стремлении группы экономически высокоразвитых стран доминировать в ООН. И, наконец, в работе М.Гулдинга содержится характерное для трудов западных политологов признание относительно того, что Угосударственный суверенитет - это самое большое препятствиеФ для урегулирования внутригосударственных конфликтов. Необходимость преодоления этого УпрепятствияФ широко пропагандируется уже некоторое время, особенно, начиная с выдвижения теории о так называемой Угуманитарной интервенцииФ. При этом сторонников данного мировоззрения ничуть не смущает печальный опыт силового вмешательства, например, в Косово, когда натовские бомбардировки не только привели к существенной деградации положения дел в гуманитарной сфере, но и фактически стали предпосылкой для того, чтобы в нарушение Устава ООН заняться перекройкой границ суверенного государства. Анализ суждений М.Гулдинга, которые в концентрированном виде содержат изложение популярных на Западе политических установок, свидетельствует, в частности, о насущной необходимости чётко определить российскую позицию по затронутым вопросам. Среди работ западных политологов обратила на себя внимание книга Джеймса Роберта Хантли УДемократический мир. Стратегия для XXI векаФ , которая является настоящим идеологическим манифестом, содержащим не только интерпретацию исторических процессов и обоснование необходимости мер в защиту западной шкалы ценностей, но и конкретную программу действий и даже перечень критериев для отбора членов клуба Уистинных демократийФ. Показательно, что и в предисловии за подписью бывшего первого зам. госсекретаря США .Иглбергера, и во вступлении самого Дж. Р. Хантли предпринимаются попытки представить западные страны главными и, что характерно, абсолютно бескорыстными благодетелями человечества. Особенно кощунственным выглядит то, что при перечислении виновных в массовой гибели юдей во II Мировой войне первыми названы коммунистические режимы и только следом за ними - нацистская тирания. В целом данный труд даёт хорошее представление о распространённом в США высокомерно пренебрежительном отношении к ООН, перемежаемом сетованиями по поводу существующих порядков принятия решений (одна страна - один голос) и отсутствия возможностей переписать Устав Организации. Примечательно также, что в книге нашлось место для рассуждений по поводу деятельности ЦРУ в качестве проводника демократии, в частности, в странах Восточной Европы. В этом контексте Дж. Р. Хантли ставит задачу создания в ООН Удемократического кокусаФ из числа заслуживающих доверия стран (всего - около семидесяти), которые должны объединиться в Межконтинентальное сообщество демократий (МСД). При этом новое объединение должно проводить заседания и обсуждать вопросы, находящиеся на рассмотрении Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН, вырабатывать по ним общие позиции и продвигать их. Цель формулируется следующим образом: демократический мир должен вмешиваться, если ООН не может или не хочет предпринимать необходимые меры! Книга Дж. Р. Хантли привлекает к себе внимание по той простой причине, что в ней сформулированы меры, которые в течение последних ет предпринимают страны Запада, в частности, в целях укрепления своего влияния в международных организациях и, прежде всего, в ООН. Опыт последних ет показывает, что изложенные там идеи последовательно реализуются, свидетельством чего является создание так называемого УСообщества демократийФ. Разумеется, некоторые положения были дополнительно развиты, но как существо данного предложения в целом, так и отдельные его тезисы напрямую перетекли из теории в практику. Ещё одной публикацией, претендующей на серьёзный анализ и потому представляющей несомненный интерес, является книга Маркеса Франды УООН в двадцать первом веке: процессы реформ и управления в обуреваемой проблемами ОрганизацииФ. Исследование содержит традиционный набор американских претензий в адрес ООН, в контексте которых автор констатирует неспособность Организации провести существенные реформы. Согласиться с таким выводом М.Франды не представляется возможным, поскольку книга вышла уже после того, как государства-члены приняли решения о создании Комиссии ООН по миростроительству и Совета ООН по правам человека, а также продолжили реформенные преобразования в ооновском миротворчестве. Характерно, что к большинству оценок автор приходит, исходя из самодовлеющей огики, в соответствии с которой сначала формулируются завышенные ожидания, а за этим, разумеется, следует разочарование по поводу несбывшихся надежд. В тексте встречаются и явные неточности, например, о том, что предложение УГруппы мудрецовФ, выдвинутое накануне УСаммита-2005Ф о введении универсального членства в Совете ООН по правам человека, якобы вызвало откровенно прохладную реакцию со стороны государств-членов, хотя на самом деле его изначально поддержали многие, в том числе и страны Евросоюза, и Россия, но категорически воспротивились США. Характерно, что фоном для всех этих рассуждений служат призывы к укреплению Удемократического кокусаФ в ООН, а также рефреном повторяющаяся мысль о том, что решения в ООН не могут подняться выше самого низкого общего знаменателя. М.Франда, похоже, категорически не хочет соглашаться с истиной о том, что демократичность Организации заключается как раз в том, чтобы стремиться к учёту интересов всех членов, а не просто ориентироваться на взгляды самых благополучных и УпродвинутыхФ. Само собой разумеется, что для целей данного исследования особый интерес представляют те работы, которые посвящены нынешнему этапу в эволюции миротворчества, т.е. проведению многокомпонентных операций с существенно более сложными мандатами, чем раньше. Несмотря на многообразие зарубежной итературы по проблемам миротворчества, в ней фактически обойдены вниманием такие вопросы, как рабочие методы Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи ООН, качество военной экспертизы в Секретариате ООН, расклад сил в деле совершенствования взаимодействия со странами-поставщиками контингентов в миротворческие операции. В целом, обобщение выдвинутых в российских и иностранных источниках аналитических выводов и заключений свидетельствует, что рассматриваемые в диссертации вопросы востребованности миротворческих усилий и необходимости дальнейшего совершенствования миротворческой практики во всех её аспектах являются весьма актуальными. Научная новизна. В работе впервые предпринята попытка всесторонне рассмотреть комплекс вопросов, связанных с учреждением и первыми результатами деятельности Комиссии по миростроительству и Совета по правам человека. Кроме того, даётся характеристика положения дел вокруг предложений о расширении СБ ООН, а также оценивается практический вклад Организации в проведение миротворческих операций, используемый для этого механизм принятия решений и возможности, которые открываются при этом с точки зрения внешнеполитических интересов России. Одной из приоритетных задач исследования был анализ истоков и политических технологий, используемых странами Запада с тем, чтобы направить реформу ООН в нужное для себя русло. УКрестовый походФ во имя демократии имел своё научное обоснование, что, как указывается в диссертации, впервые нашло своё отражение в книге Джеймса Роберта Хантли УДемократический мир. Стратегия для XXI векаФ, которая является настоящим идеологическим манифестом, содержащим не только интерпретацию исторических процессов и обоснование необходимости мер в защиту западной шкалы ценностей, но и конкретную программу действий и даже перечень критериев для отбора членов клуба Уистинных демократийФ. Впоследствии эта теория получила практическое воплощение в виде УСообщества демократийФ и Удемократического кокусаФ в ООН. Оба этих объединения имеют амбициозную повестку дня, навязывают свои критерии мироустройства и гипотетически могут способствовать изменению соотношения сил в Организации. С политологической точки зрения представляет несомненный интерес приобретающая всё большую актуальность проблема идерства в ООН - будь то в части, касающейся деятельности Генерального секретаря, его Спецпредставителей, руководящих отдельными миротворческими операциями (особенно очевидным это было в Косово, что подробно рассматривается в диссертации), или стран, входящих в Удемократический кокусФ в ООН. Диссертант заочно полемизирует с западными оппонентами по различным аспектам этой проблематики. В исследовании нашли отражение конкретные теоретические наработки, авторство которых в той или иной степени принадлежит соискателю и которые стали частью концептуального развития российской позиции по таким вопросам, как реформа СБ ООН, ооновское миротворчество и миростроительство. Практическая значимость. Результаты исследования могут быть использованы в практической работе в ходе участия российских представителей в работе международных организаций и в миротворческой деятельности, а также стать основой для разработки учебных курсов и последующих научных исследований. Апробация. Настоящая диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры дипломатии МГИМО (У) МИД России. Диссертант принимал непосредственное участие, как в теоретической разработке, так и в практическом воплощении в жизнь российской позиции по различным аспектам реформенной проблематики. Учебное пособие УООН и миротворчествоФ, которое было составлено на основе второй части диссертации, используется в системе Минобороны на Курсах подготовки военных наблюдателей ООН С учетом специфики деятельности Центра подготовки миротворцев ВИПК МВД России, а также интереса к предлагаемой автором деловой игре УОрганизация и проведение виртуальной ОПМ ООНФ, его учебник задействован при обучении сотрудников МВД России и Пограничной службы ФСБ России - кандидатов на командирование в миротворческие миссии ООН. Структура работы. Работа состоит двух частей, включающих тринадцать глав, заключения и списка итературы. Содержание. В первой части УАнализ наиболее значимых нововведений и предложений в рамках реформы ООНФ широко освещаются основные направления реформенных преобразований, в частности, в сфере защиты прав человека и в области миростроительства, а также дискуссия вокруг возможной схемы расширения Совета Безопасности. Разговор о назревшей необходимости перемен в Организации ведётся уже давно, но в начале нового тысячелетия эта тема стала особенно актуальна. Объясняется это тем, что, несмотря на очевидные положительные изменения глобального характера, проблемы, с которыми сегодня сталкивается мировое сообщество, не только не уменьшаются, но неуклонно усложняются. Соответственно растёт востребованность ООН как механизма коллективного поиска путей преодоления вызовов XXI века. С другой стороны, реформа нужна потому, что без неё ООН постепенно будет утрачивать нынешние позиции, окажется отодвинутой на обочину мировой политики, превратится в статиста, беспомощно взирающего на то, как группы государств или отдельные страны решают спорные вопросы по своему усмотрению. 2 декабря 2004 года был обнародован доклад УБолее безопасный мир: наша общая ответственностьФ , который подготовила Группа высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам (Россию в её составе представлял известный политик и учёный Е.М.Примаков) и в который вошло более ста рекомендаций с набором новаторских идей и предложений, призванных помочь государствам-членам ООН выработать общие подходы и рационализировать механизмы совместных действий в целях эффективного реагирования на наиболее опасные вызовы и угрозы современности, включая терроризм. Доклад вызвал в целом положительную, но в то же время неоднозначную реакцию со стороны мирового сообщества. Последовавший за этим доклад Генерального секретаря ООН УПри большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всехФ во многом опираясь на идеи УГруппы мудрецовФ, учитывал отдельные мнения государств-членов. Главное достоинство доклада заключалось в том, что он нацелен на укрепление системы безопасности во главе с Советом Безопасности ООН, на оптимизацию структуры Организации и повышение коэффициента её полезной деятельности в различных сферах. Исключительно важно и то, что этот документ стал основой для подготовки УСаммита-2005Ф, одной из главных тем которого стало подведение предварительных итогов выполнения намеченных в 2000 году УЦелей развития на рубеже тысячелетияФ (в своём докладе Генсекретарь вынес на первое место вопросы иквидации нищеты и устойчивого развития, справедливо увязав их с задачами обеспечения стабильности, противодействия терроризму и другим глобальным угрозам). В политическом блоке вышеупомянутого реформенного доклада К.Аннана в отношении применения силы в международных делах проводилась мысль о том, что неотъемлемое право государств на самооборону по статье 51 Устава ООН включает в себя как право на самооборону от вооружённого нападения, которое уже произошло, так и от неминуемого нападения, то есть до того, как фактически началось вооружённое нападение. Генсекретарь предложил, чтобы Совет Безопасности принял УрамочнуюФ резолюцию с изложением принципов, которыми этот орган будет руководствоваться при принятии решений о санкционировании применения силы (к их числу отнесены оценка степени серьёзности угрозы, определение целей предлагаемых военных мер, установление их соразмерности нависшей угрозе и пр.). Иными словами, речь идёт о том, как обеспечить быстрое и эффективное реагирование на кризисы со стороны международного сообщества. Разумеется, разработать универсальный механизм реагирования, функционирующий в автоматическом режиме, совсем непросто. Вместе с тем, всё же представляется целесообразным иметь согласованные критерии, которые определяли бы допустимый уровень применения силы в международных спорах. Такая резолюция должна была бы играть роль своего рода точки отсчёта и не подрывала право Совета принимать конкретные решения сообразно обстановке и при соблюдении действующих процедур. Необходимо, чтобы продолжало действовать правило, что СБ ООН является хозяином своих решений. На фоне драматических событий конца XX - начала XXI веков проблематика применения силы в международных отношениях получила довольно широкий резонанс. Обсуждение подходов к проблеме применения силы тесно переплелось с дискуссией вокруг изложенной в докладе Генсекретаря концепции Уответственности за защитуФ. Суть данного предложения состоит в том, что международное сообщество должно положить этот принцип в основу коллективных действий по борьбе с геноцидом, этническими чистками и преступлениями против человечества; все договоры о защите гражданских иц должны быть ратифицированы и выполняться; нужно укреплять сотрудничество с Международным уголовным судом и т.п. Ставится вопрос о Управе на вмешательствоФ в условиях гуманитарных катастроф. Показательна реакция мирового сообщества на эту концепцию: часть стран просто отказывают ей в егитимности, другие, в том числе многие африканские государства, готовы поддержать при условии, что соответствующие формулировки будут сбалансированы подтверждением незыблемости принципов невмешательства и государственного суверенитета. Ещё одна группа стран считает необходимым вести речь о Узащите гражданского населенияФ, выступая за то, чтобы такая защита обеспечивалась государством, а международное сообщество только оказывало ему в этом содействие, причём исключительно мирными средствами. В результате непростых переговоров в Итоговый документ УСаммита-2005Ф был включён весьма сбалансированный раздел, касающийся Уответственности по защите населения от геноцида, военных преступлений этнических чисток и преступлений против человечестваФ . В нём фиксируется целый ряд ключевых положений, в том числе то, что первичная ответственность по защите населения ежит на государствах, а Умеждународное сообщество должно принять соответствующие меры для того, чтобы содействовать и помогать государствам в выполнении этой обязанностиФ. Принципиально важным в этом отношении является согласованный государствами-членами подход относительно готовности Упредпринять коллективные действия, своевременным и решительным образом, через Совет Безопасности, в соответствии с Уставом, в том числе на основании Главы VII, с учётом конкретных обстоятельств и в сотрудничестве с соответствующими региональными организациями, в случае необходимости, если мирные средства окажутся недостаточными, а национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить своё население от геноцида, военных преступлений этнических чисток и преступлений против человечестваФ. Иллюстрацией сохраняющегося в мировом сообществе разброса мнений по данной теме стала состоявшаяся етом 2008 года в г. Эвора (Португалия) конференция УАктуализируя концепцию Уответственности за защитуФ . Она была организована известной американской неправительственной организацией Стэнли Фаундейшен в целях анализа положения дел в данной области после того, как концепция Уответственности за защитуФ стала частью Итогового документа УСаммита-2005Ф. Круг участников включал высокопоставленных представителей Секретариата ООН и государств-членов, в том числе из Бангладеш, Великобритании, Гватемалы, Голландии, Египта, Индии, Канады, КНР, Кубы, Малайзии, Мексики, Португалии, Сингапура, Судана, США, Танзании, Франции и Чили. Участники форума, в частности, констатировали, что обязательства государств перед своими гражданами, как это прописано в п. 138 Итогового документа Саммита, сформулированы предельно чётко, в то время как обязательства мирового сообщества в п. 139 требуют дополнительных разъяснений. Конференция приняла рекомендацию, чтобы Генеральная Ассамблея ООН в начале 2009 года провела дебаты по вопросу о концепции Уответственности за защитуФ. Один из выводов, к которым пришла конференция, заключается в необходимости создания механизма, способного на основании информации из источников ООН и глобальной сети НПО вырабатывать достоверную, сбалансированную и ясную оценку ситуаций, попадающих в сферу применения концепции Уответственности за защитуФ. При этом участники разошлись во мнениях относительно того, в рамках какого главного органа должен действовать этот механизм Ч Генеральной Ассамблеи или Секретариата ООН. В этом отношении показательно, что по разным причинам СБ ООН не фигурировал даже в качестве участника выработки соответствующих оценок. По-видимому, это объясняется тем, что развивающиеся страны по традиции ратуют за Генассамблею вследствие своей хронической аллергии на СБ, а развитые по привычке уповают на свои рычаги влияния в Секретариате. Тем не менее, получается, что предлагаемый механизм будет автономен в своих рекомендациях, то есть они не будут подвергаться процедуре межправительственного согласования, хотя нельзя исключать, что речь может идти и о применении силы. Подтверждением данного вывода является то, что на конференции признавалась главная ответственность ГА ООН за реализацию концепции Уответственности за защитуФ, но её фактическая роль сводилась к тому, чтобы этот орган оказывал, прежде всего, необходимую дипломатическую и финансовую поддержку. Характерно и то, что конференция не сочла необходимым призвать к выработке в рамках ООН критериев применения концепции Уответственности за защитуФ, хотя об этом шла речь ещё на УСаммите-2005Ф. Вместо этого участники ограничились выводом, что ответственность мирового сообщества в данной сфере не может быть реализована на основе некоего единого подхода. В данном контексте складывается впечатление, что развивающиеся страны проигрывают развитым интеллектуальную битву вокруг концепции Уответственности за защитуФ, при том, что Россия ишь эпизодически подключается к этому противоборству. Как представляется, нам следовало бы использовать нынешний момент для правильной интерпретации действий нашей страны в ответ на августовскую агрессию Грузии против Южной Осетии. Как показали дискуссии в рамках V Конвента Российской ассоциации международных исследований (МГИМО, 26-27 сентября 2008 г.), в политологическом сообществе сохраняется существенный разброс мнений относительно квалификации действий России. Судя по ремаркам участников Конвента, это ведет к тому, что при обсуждении данного вопроса в различных форматах, будь то в России или за рубежом, российские участники предлагают разные толкования, причем, к сожалению, не всегда прослеживается единообразие даже в выступлениях представителей МИД. По мнению автора, ситуация выглядит следующим образом. Российские действия нельзя квалифицировать как классическую операцию по принуждению к миру, так как при наличии миротворческих присутствий ООН и ОБСЕ, соответственно в Абхазии и Южной Осетии, силовые действия, по мнению экспертов, требовали санкции со стороны СБ ООН. С другой стороны, используемая нами аргументация со ссылкой на 51-ю статью Устава при всей своей обоснованности тоже не является идеальной, поскольку ежащая в ее основе доктрина о том, что нападение на граждан равносильно акту агрессии против суверенного государства не является общепризнанной. В свою очередь, данная аргументация напрямую стимулирует разговоры о том, что пресловутая УпаспортизацияФ, дескать, была использована для создания правовых оснований для силовых действий, и это почти автоматически проецируется на другие страны с российскими диаспорами. Такого рода дискуссии вряд и отвечают интересам нашей страны. Нельзя рассматривать в качестве основного аргумента и факт гибели ограниченного числа российских миротворцев. Все это, по мнению диссертанта, делает нецелесообразным использование вышеприведенных доводов. В этой ситуации и в целях выработки единой публичной юридической оценки нам, как представляется, можно было бы делать акцент на том, что речь идет о качественно особой ситуации, которая не регламентирована в международном праве и потому требует осмысления с учетом всех составляющих ее принципиальных факторов. На протяжении последних пятнадцати ет в южнокавказском регионе действовали переговорные и миротворческие механизмы, одобренные ООН и ОБСЕ, в деятельности которых за Россией была закреплена существенная доля ответственности. Военная агрессия со стороны Грузии не только перечеркнула имевшиеся соглашения об урегулировании, включая вышеупомянутые механизмы, но и создала реальную угрозу миру в регионе. Действия России были направлены на предотвращение гуманитарной катастрофы. Нашу аргументацию необходимо напрямую увязывать с концепцией Уответственности по защитеФ и в этой связи указывать на то, что грузино-югоосетинский конфликт вновь наглядно продемонстрировал целесообразность скорейшей выработки согласованных критериев применения этого пока еще формирующегося понятия в международном праве. Рекомендации УГруппы мудрецовФ содержали несколько новаторских идей, среди которых выделялись предложения о создании Комиссии по миростроительству (КМС) и о замене Комиссии по правам человека (КПЧ) новым главным органом ООН (или вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи) с учётом возрастающей важности этой сферы общественных отношений. 20 декабря 2005 года Генеральная Ассамблея ООН и Совет Безопасности приняли резолюции (60/180 и 1645, соответственно), учреждающие КМС. Таким образом, было выполнено одно из ключевых решений, содержавшихся в Итоговом документе УСаммита-2005Ф, состоявшегося в сентябре 2005 года в Нью-Йорке. Свою деятельность КМС должна строить на стыке усилий, предпринимаемых СБ ООН, Экономическим и Социальным Советом (ЭКОСОС), представителями международных финансовых институтов и донорского сообщества, гражданского общества, НПО и частного сектора. Созданием КМС международное сообщество продемонстрировало готовность предпринять дополнительные усилия с тем, чтобы страны, вышедшие из острой фазы конфликта, не подвергались риску рецидива кризиса, после того как завершится основной этап миротворчества по инии ООН или региональных организаций. Перед странами, которые выходят из конфликта, стоит уникальная совокупность задач, и если эти задачи не будут определены и эффективно решены, то эти государства столкнутся со значительным риском возвращения к обстановке насилия. В связи с этим КМС была создана в качестве специального институционального механизма, призванного удовлетворять эти особые нужды и оказывать таким странам содействие в установлении основ прочного мира и устойчивого развития. Фонд миростроительства был создан 11 октября 2006 года Генеральным секретарем ООН по просьбе Генеральной Ассамблеи. Главное его предназначение Цбыть источником чрезвычайного финансирования с целью оперативного выделения ресурсов странам, выходящим из конфликта. Согласно его кругу ведения, наибольшее значение деятельность Фонда имеет на ранних этапах усилий по восстановлению, то есть тогда, когда еще не задействованы другие механизмы финансирования. Средства Фонда могут выделяться как странам, вопрос о которых рассматривается Комиссией, так и другим странам, переживающим постконфликтный период. Анализ начального периода деятельности КМС свидетельствует о наличии следующих характерных моментов. Не прекращаются попытки, с одной стороны, всячески подчёркивать главенствующую роль Генеральной Ассамблеи в ущерб полномочиям Совета Безопасности, а с другой, - уже неоднократно проявлялось стремление использовать трибуну Комиссии для политических дискуссий о положении в постконфликтных странах, то есть провести новый раунд дебатов, которые ранее уже имели место в СБ. Одна из проявившихся дилемм состоит в том, как должна стыковаться деятельность Фонда с уже финансируемыми донорами программами долгосрочного развития. ФМС задумывался - и это отражено в его круге ведения - как инструмент финансирования миростроительной работы на самых ранних этапах её развёртывания, когда отсутствуют традиционные механизмы мобилизации ресурсов. Опыт показал, что вышеупомянутая стыковка в Бурунди и Сьерра-Леоне заняла больше времени, чем предполагалось. В дальнейшем от страновых команд ООН потребуется более чёткое понимание критериев оценки миростроительных нужд. Интересам дела отвечало бы как усиление координации между КМС и другими структурами, так и более тщательная подготовка заседаний страновых групп. Деятельность КМС должна быть сфокусирована на выработке согласованных рекомендаций по рассматриваемым странам при ведущей роли их правительств и в тесной увязке с работой в СБ по этим досье. Процесс становления Комиссии, по-видимому, будет достаточно продолжительным, не говоря о том, что потребуется время, чтобы убедиться в стабильной эффективности работы КМС. Исходя из этого, представляется нецелесообразным расширять повестку дня КМС за счет включения в нее новых страновых ситуаций, а тем более распыления ресурсов на абстрактные дискуссии. По мнению автора, требуется упорядочить процедуру попадания, прохождения и вывода вопросов из повестки дня КМС. Включение в повестку дня должно сопровождаться фиксацией необходимых данной стране программ и их продолжительности. Кроме того, речь могла бы идти о введении системы отчётности, в соответствии с которой страны, чьи досье рассматривает Комиссия, должны были бы представлять данные о проделанной работе. Нужен также регламент, позволяющий не только контролировать текущую работу, но и дающий возможность прогнозировать УделистингФ той или иной страны после выполнения соответствующих программ. Необходимо строго соблюдать правило о том, что после выполнения всех пунктов программы, одобренной КМС и властями конкретной страны Комиссия должна проводить оценку степени её реализации и принимать решения о снятии с повестки дня соответствующего досье, чтобы освободить место другим государствам, нуждающимся в содействии со стороны КМС. 15 марта 2006 года Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 60/251 о реформировании правозащитного направления деятельности Организации. Стержневым элементом резолюции стало создание Совета ООН по правам человека (СПЧ), заменившего Комиссию ООН по правам человека (КПЧ). По сравнению с упраздненной Комиссией статус Совета был повышен до уровня вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН, сокращено количество стран-участниц - до 47 членов, введены определенные критерии членства, хотя все государства-члены ООН вправе претендовать на вхождение в состав Совета. Первоочередными задачами работы СПЧ стали разработка институциональной структуры Совета и решение организационно-процедурных вопросов его функционирования. По итогам этой работы на 5-й сессии СПЧ (июнь 2007 года) был принят всеобъемлющий документ, который определил параметры дальнейшего становления Совета. В нем установлены модальности проведения универсального периодического обзора ситуации с правами человека в отдельных странах (УПО), заложены основы для создания Консультативного комитета СПЧ (преемника Подкомиссии ООН по поощрению и защите прав человека), намечена стратегия реформирования системы специальных процедур, унаследованных Советом от КПЧ, принят Кодекс поведения специальных докладчиков и независимых экспертов СПЧ, сохранена конфиденциальная процедура подачи жалоб на нарушения прав человека в отдельных странах, зафиксированы повестка дня, правила процедуры и методы работы Совета. Продолжительного времени потребовало согласование вопроса о периодичности УПО. В конечном итоге было принято решение сделать первый цикл обзора четырехлетним и по окончании его вновь вернуться к обсуждению данного вопроса (обсуждались два варианта - четырехлетний, при котором процедуру обзора проходило бы 48 стран в год, и пятилетний - соответственно 36 стран). Порядок обзора для большинства стран принципиального значения не имел, однако, по общему мнению, должны были соблюдаться требования резолюции ГА ООН 60/251, в соответствии с которой члены Совета проходят обзор в период членства, а также принцип справедливого географического распределения. Механизм универсального периодического обзора ситуации с правами человека в странах-членах ООН, как представляется, имеет все возможности стать одним из важнейших элементов международной правозащитной архитектуры. Обзоры должны быть беспристрастными и иметь своей конечной целью содействие всестороннему соблюдению прав человека, а не продвижение интересов конкретной группы государств или, тем более, маргинализацию или осуждение отдельных стран. Для этого при проведении УПО необходимо учитывать уровень развития соответствующего государства, его социальную структуру, религиозные и культурные традиции, правовую систему и другие отличительные особенности. Частью УпакетаФ решений, позволивших запустить практическую деятельность СПЧ, стал активно поддержанный Россией УКодекс поведения специальных процедур Совета по правам человекаФ. Наш принципиальный подход к переговорному процессу и его целям состоял в противодействии дальнейшей политизации правозащитной сферы, преодолении применения Удвойных стандартовФ, закреплении таких методов и правил работы нового органа, которые бы фиксировали ведущую роль государств в Совете и подотчётность ему экспертных вспомогательных органов, процедур и механизмов. В рамках институциональной реформы удалось добиться прекращения явно тенденциозных мандатов по Белоруссии и Кубе. Вместе с тем, с большой долей вероятности можно предположить, что будут предприняты попытки учреждения новых страновых мандатов. Учреждение таких мандатов должно быть обусловлено тем, что ситуация с правами человека в той или иной стране характеризуется систематическими грубыми и массовыми их нарушениями, а также отказом властей от сотрудничества с СПЧ. Межгосударственное сотрудничество в интересах защиты и поощрения прав человека, закрепленных в универсальных международных документах, приобретает в последнее время всё большее значение. При этом основную ответственность в данном деле должны нести сами государства, а международные институты и механизмы - выполнять вспомогательную роль, содействуя достижению вышеупомянутых целей через равноправный и взаимоуважительный диалог с учетом национальных, религиозных, культурных и исторических особенностей государств, уровня их развития и социально-экономического положения. Не вызывает сомнений тезис о том, что правозащитная ситуация в той или иной стране может являться предметом законной обеспокоенности со стороны международного сообщества, однако это не означает, что правозащитные вопросы можно использовать в качестве предлога для вмешательства во внутренние дела государств. Такие действия являются игнорированием универсальных принципов и норм международного права, в том числе Устава ООН. Начальный этап работы СПЧ продемонстрировал, что права человека продолжают оставаться крайне напряженной и политизированной сферой международных отношений. Поляризация интересов различных групп государств затрудняла предметное и конструктивное обсуждение вопросов, приводила к появлению политически мотивированных инициатив. Противоречия и разногласия между развитыми и развивающимися странами по основным правозащитным проблемам современности не только не ушли в прошлое, но и стали еще более очевидными. Об этом свидетельствует конфронтация, неизменно сопровождающая обсуждение большинства УспорныхФ страновых сюжетов (Палестина, Судан, Иран, Узбекистан, Куба, Белоруссия и др.). В целом дискуссии на СПЧ свидетельствуют о сохранении водораздела в концептуальном понимании доктрины прав человека и задач Совета. Запад делает упор на индивидуальных правах и необходимости жёсткого мониторинга их соблюдения, в то время как развивающиеся страны выступают в поддержку коллективных прав при сохранении главенствующей роли государств. Можно уверенно констатировать, что трудности в становлении СПЧ ещё далеко не исчерпали себя. Этот пункт в повестке дня преобразований в ООН включает два аспекта - собственно расширение членского состава Совета и рабочие методы, используемые СБ в своей деятельности. Пожалуй, самые жаркие споры в рамках реформенной дискуссии в ООН ведутся по первому из упомянутых вопросов. В рамках Организации данная проблема обсуждается уже около пятнадцати ет, после того, как Генеральная Ассамблея создала рабочую группу открытого состава для подготовки к сентябрю 1994 года соответствующих рекомендаций. Первая по настоящему основательная попытка отразить идею реформы СБ ООН в виде некоей формулы была предпринята председателем Рабочей группы открытого состава И.Разали. В марте 1997 года он представил доклад, который обобщал мнение большинства членов группы по вопросу о расширении состава Совета Безопасности. Его предложения предусматривали увеличение числа членов СБ с 15 до 24 за счёт введения новых пяти мест постоянных членов (по одному от развивающихся стран Африки, Азии и атинской Америки и двух от индустриально развитых стран) и четырёх непостоянных членов (по одному от Африки, Азии, Восточной Европы и атинской Америки). Предложения И.Разали предусматривали, что новые постоянные члены не будут обладать правом вето. Кроме того, в докладе содержался призыв ограничить применение права вето только статьёй VII Устава ООН. В тексте были изложены некоторые предложения по совершенствованию рабочих методов Совета, а также идея о проведении через десять ет конференции по обзору предлагаемой реформы. Adapting the United Nations to a postmodern era: lessons learned / edited by W. Andy Knight, New York, Palgrave, 2001; Заемский В.Ф., УНовейшая история реформы ООНФ, М., МГИМО - Университет, 2008 Заемский В.Ф., УНеобходимость перемен в ООНФ, Международная жизнь, М., 2005, № 9 Современные международные отношения: Учебник. Под ред. проф. А.В.Торкунова. - М.:2000 А.В.Торкунов Современные международные отношения и мировая политика / А.В.Торкунов, И.Г.Тюлин, А.Ю.Мельвиль - М.: Просвещение, 2004 Заемский В.Ф., УООН и миротворчествоФ. Курс екций. М., Международные отношения, 2008 В.Н.Фёдоров, УОрганизация Объединённых Наций, другие международные организации и их роль в XXI векеФ, МГИМО (У) МИД России, АНО УИНО - центрФ, Издательство УЛогосФ, 2005 Фёдоров В.Н. УООН - инструмент поддержания международного мира и безопасностиФ, Автореферат; УООН и проблемы войны и мираФ, М.: Международные отношения, 1988г.; УПравовые и политические аспекты российских миротворческих операций в зоне бывшего СССРФ, М.: 1997. Шепова Н.Я. УООН и некоторые проблемы регионального миротворчестваФ, журнал УМировая экономикаа и международные отношенияФ, 2008, № 6 см. УReforming the United Nations: a closer look at the Annan reportФ, The Hague: Advisory Council on International Affairs, 2005; Preston, J., УThe politics of world federation, United Nations, UN reform, atomic controlФ, Westport, Praeger, 2004, УNew political act for the United Nations for the 21st century: proposals and conceptsФ edited by Rotfeld, A.D., Warsaw: Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign Affairs, 2004; Schwartzberg J.E., УRevitalizing the United Nations: reform through weighted votingФ, New York: Institute for Global Policy, World Federalist Movement, 2004; УThe United Nations: the state of its efficacy and reformФ - hearing before the Subcommittee on International Operations of the Committee on Foreign Relations, United States Senate, One Hundred Sixth Congress, second session, May 10, 2000, Washington, D.C.: U.S. G.P.O., 2000; УUnited Nations: reform initiatives have strengthened operations, but overall objectives have not yet been achievedФ, United States General Accounting Office, Washington, D.C., The Office, 2000; Klingebiel, S. УEffectiveness and reform of the United Nations Development Programme (UNDP)Ф, London; Portland, Or.: Frank Cass, 1999; УAn agenda for reform of the United NationsФ, World Federalists of Canada, Ottawa, 1998; УWhat price peace?: and United Nations reformФ, Anstee, M., Round table paper, No. 346 April 1998, pages 227-233; УMaking UN reform work: improving Member State-Secretariat relations: report of the twenty-eighth United Nations Issues ConferenceФ, Muscatine, Iowa: Stanley Foundation, 1997; Schwartzberg J.E., УRevitalizing the United Nations: reform through weighted votingФ, New York: Institute for Global Policy, World Federalist Movement, 2004; Sherry, George L., УThe United Nations reborn: conflict control in the post-Cold War worldФ, Council on Foreign Relations, New York, 1990; Slaughter, A.-M. УSecurity, solidarity, and sovereignty: the grand themes of UN reformФ, American journal of international law, No. 99 (3) July 2005; Solomon, A. УUnited Nations reform and supporting the rule of law in post-conflict societiesФ, Harvard human rights journal, Vol. 19, 2006; Strengthening the United Nations and enhancing war prevention / edited by John Norton Moore and Alex Morrison, Durham, N.C., Carolina Academic Press, 2000 Гулдинг, Маррак, УОрганизация Объединённых Наций: идерство, реформы и миротворчествоФ, Рабочие Материалы №2, 2007, Московский центр Карнеги. Huntley, James Robert УPax democratica: a strategy for the 21st centuryФ, St. MartinТs Press, Inc., 1998, USA Franda, Marcus F., УThe United Nations in the twenty-first century: management and reform processes in a troubled organizationФ, Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 2006, USA. см. Andersson, A УDemocracies and UN Peacekeeping Operations, 1990-1996Ф; Concluding Report 1997-2002 - УChallenges of Peace Operations: Into the 21st CenturyФ; Damrosch. L. УThe Role of the Great Powers in United Nations PeacekeepingФ; Durch, William J. УThe Evolution of U.N. Peacekeeping: Case Studies and Comparative AnalysisФ; Goulding, M. УThe evolution of United Nations peacekeepingФ; Fetherston. A. "Towards a Theory of United Nations Peacekeeping"; Fisas, V. "Blue Geopolitics: the United Nations Reform and the Future of the Blue Helmets"; International Peacekeeping "Special Issue: Managing Armed conflicts in the 21st Century"; Jakobson, P. "Overload, Not Marginalization Threatens UN Peacekeeping"; MacFarlane, S. ed. "Peacekeeping at a Crossroads"; MacKinlay, J. and Chopra J. "Second Generation Multinational Operations"; Malan. M. "Peacekeeping in the New Millennium: Fourth Generation Peace Operations?"; Oaklay, R., Dziedzic, M. Goldberg, E. eds. УPolicing the New World Disorder: Peace Operation and Public SecurityФ; Thakur, R. and Carlyle A. eds. УA Crisis of Expextations: UN Peacekeeping in the 1990s.Ф; Thakur, Ramesh, УThe United Nations in a Changing WorldФ; Woodhouse, T., Bruce, R. and Dando, M. eds. "Peacekeeping and peacemaking: Towards Effective Intervention in Post-Cold War Conflicts"; Fragile peace: state failure, violence, and development in crisis regions / edited by Tobias Debiel with Axel Klein, New York, Zed Books, 2002 Giegerich, Th. УA fork in the road: constitutional challenges, chances and lacunae of UN reformФ, German yearbook of international law. Vol. 48, 2005 УБолее безопасный мир: наша общая ответственностьФ, A/59/565. Доклад Генерального секретаря ООН УПри большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всехФ, A/59/2005. Curtis, W. УThe Inevitable Slide into Coercive PeacekeepingФ, Defense Analysis vol.10 #3 (1994); Hilpold, P. УThe duty to protect and the reform of the United Nations: a new step in the development of international lawФ, Max Planck yearbook of United Nations law. Vol. 10, 2006; Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года, A/Res/60/1 от 24 октября 2005г. аУActualizing the Responsibility to Protect", 43rd Conference on the United Nations of the Next Decade, Stanley Foundation, 2008 Заемский В.Ф., УКому нужна реформа ООН?Ф доклад на V Конвенте Российской ассоциации международных исследований (26-27 сентября 2008 года), М., МГИМО - Университет, 2009 Заемский В.Ф., УКлючевые вопросы реформы ООНФ, Мировая экономика и международные отношения, М.,2008, № 7 Заемский В.Ф., УДискуссия вокруг реформы СБ ООНФ, Мировая экономика и международные отношения, М.,2008, № 11 Рабочий документ A/AC.247/1997/CRP.1 от 20 марта 1997 года Доклад И.Разали обсуждался в рамках Рабочей группы и вызвал оживлённую полемику. Так, например, США не поддержали изложенные в докладе идеи и предложили довести численность СБ ООН до 20-21 членов за счёт введения в его состав новых обладателей постоянных мест - Японии, Германии и трёх развивающихся стран. Тот факт, что Вашингтон не высказался поимённо по поводу кандидатур развивающихся стран, вновь Уподлил масла в огоньФ дискуссии относительно формулы так называемого Убыстрого решенияФ (Уquick fixФ), которая была признана дискриминационной, поскольку она предусматривала ускоренное включение в СБ развитых стран под тем предлогом, что развивающиеся пока не определились со своими кандидатами. Основным камнем преткновения стал вопрос о праве вето для новых членов СБ, а также критерии выбора новых членов. После завершения срока председательства И.Разали в обсуждении вопроса о расширении СБ ООН на некоторое время наступила пауза. В целом самыми активными сторонниками срочного расширения СБ в категории постоянных и непостоянных членов являются Германия, Япония, Индия и Бразилия (Угруппа четырёхФ), которые воспринимаются как серьезные УфаворитыФ в предвыборной гонке. Предложение о целесообразности расширения в категории постоянных членов аргументируется, в частности, тем, что новые центры силы должны быть полнее представлены в главном органе, несущем ответственность за международный мир и безопасность. О своих амбициях на постоянное членство от Африки заявили ЮАР, Нигерия, Египет, Сенегал, ивия и другие. От них решили не отставать и такие региональные организации, как ига арабских государств и Организация Исламская Конференция (ОИК). Более того, стал даже звучать тезис о необходимости должного представительства франкоязычных стран, что, разумеется, в состоянии спровоцировать испаноязычных, португалоязычных и др. Были также выдвинуты идеи о создании в расширенном СБ Урегиональных местФ - УевропейскогоФ, УарабскогоФ, для стран ОИК - причём в обеих категориях. Кроме вышеупомянутой Италии такой подход серьезно оспаривают другие влиятельные государства, в частности, Испания, Южная Корея, Мексика, Канада и другие - так называемый Укофейный клубФ, впоследствии преобразовавшийся в группу УОбъединившихся в поддержку консенсусаФ. Они доказывают, что увеличение числа постоянных членов Совета противоречит курсу на демократизацию и другим современным тенденциям мирового развития, так как это существенно осложнило бы для остальных членов международного сообщества возможность попадания в СБ в качестве непостоянных членов. После непродолжительного затишья тема реформы СБ ООН вновь громко зазвучала в ходе подготовки УСаммита-2005Ф, когда она нашла отражение в докладе Генерального секретаря ООН УПри большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всехФ. В нём были изложены два варианта расширения Совета - Модель А, предусматривающая создание шести новых постоянных мест (без наделения их правом вето) и трёх новых непостоянных мест для распределения между основными региональными группами, и Модель В, предлагающая введение новой категории в виде восьми мест на четырёхлетний возобновляемый срок и создание одного нового непостоянного места на двухлетний невозобновляемый срок. Хотя тогдашний Генсекретарь ООН Кофи Аннан и удержался от того, чтобы высказать своё предпочтение относительно того или иного сценария реформы СБ, он, тем не менее, включил в доклад рекомендацию о том, что Угосударствам-членам надлежит согласиться принять решение по этому важному вопросу до проведения саммита в сентябре 2005 годаФ. По мнению К.Аннана, УБыло бы гораздо более предпочтительным, чтобы государства-члены приняли столь жизненно важное решение консенсусом, однако если они не смогут достичь консенсуса, это не должно стать предлогом для того, чтобы отложить принятие решения .Ф Вне всякого сомнения, это суждение Генсекретаря стало катализатором борьбы вокруг реформы СБ. В мае 2005г. УчетвёркаФ распространила проект резолюции Генассамблеи ООН, в соответствии с которым предлагается обеспечить расширение СБ ООН до 25 членов. В проекте предусматривалось создание дополнительно шести постоянных мест (по два для Азии, Африки и по одному для атинской Америки и Западной Европы) и четырех дополнительных непостоянных мест. Есть положение о проведении обзора состава СБ ООН в 2020 году (вопрос предоставления вето новым постоянным членам увязан с проведением обзора через пятнадцать ет после принятия решения о расширении Совета). Решение должно считаться принятым в случае его поддержки двумя третями голосов членов ГА ООН. Следующий шаг - выборы новых постоянных членов прямым тайным голосованием. Затем - внесение поправок в Устав ООН, для чего потребовалась бы ратификация парламентами двух третей членов ООН, включая всех постоянных членов СБ ООН. В ответ члены Укофейного клубаФ предложили УРуководящие принципы для расширения СБ ООНФ, в которых предусматривается увеличение Совета на 10 мест для непостоянных членов в соответствии с принципом справедливого географического распределения с возможностью немедленного переизбрания. Впоследствии эти идеи получили воплощение в проекте резолюции УОбъединившихся в поддержку консенсусаФ . Африканские страны выдвинули собственный проект , предусматривающий увеличение состава СБ до 26 членов, предоставление этой региональной группе пяти непостоянных и двух постоянных мест, а также наделение последних всеми прерогативами нынешней УпятёркиФ, в том числе правом вето. Необходимо отметить, что среди пяти постоянных членов СБ ООН нет единства мнений по проблеме расширения Совета Безопасности. Наряду с тем, что все члены УпятёркиФ придерживаются точки зрения о целесообразности адаптации Совета к новым реалиям, есть как объединяющие их подходы, так и расхождения. В сложившейся ситуации Россия оказалась в самом сложном положении, поскольку, с одной стороны, уже какое-то время тому назад обещала поддержать индивидуальные кандидатуры Бразилии, Германии, Индии и Японии, а вслед за ними и Египту с ЮАР, если будет принято решение о расширении Совета в категории постоянных членов. С другой стороны, в Москве не могли не задумываться над последствиями для ООН реформы СБ, явно не пользующейся консенсусной поддержкой со стороны государств-членов. Резко обострившаяся дискуссия в ООН по проблематике расширения СБ не только внесла напряжённость в обстановку, но и фактически развела членов Организации по Уразные стороны баррикадФ. В ходе подготовки УСаммита-2005Ф российская дипломатия проводила активную разъяснительную работу, доказывая пагубность замыслов решить эту весьма эмоционально воспринимаемую проблему путём голосования. Ведь это означало бы УдокументальноеФ оформление опасного для ООН разобщения в виде фиксации результатов голосования по проекту, не пользующемуся максимально широкой поддержкой. В этой ситуации российская дипломатия подчёркивала, что наша страна считает недопустимым, чтобы решение обоснованной задачи расширения Совета Безопасности было оплачено ценой раскола ООН. Именно потому Россия выступала и выступает за то, чтобы продолжить поиск приемлемой формулы расширения СБ на основе широкого согласия и в интересах укрепления ООН. Несмотря на очевидную продуманность российской позиции, в её применении на практике, по мнению автора, встречались и некоторые изъяны. К их числу, как представляется, можно отнести обязательства о поддержке конкретных кандидатур, что, в конечном счёте, поставило нас в непростое положение с трудно просчитываемыми последствиями. Чтобы не быть голословным, достаточно упомянуть о нашем обещании поддержать кандидатуру Японии в постоянные члены СБ ООН. Вне всяких сомнений, эта страна является достойным кандидатом, но, к сожалению, наши межгосударственные отношения до сих пор омрачены отсутствием мирного договора по итогам II Мировой войны, не говоря уж о территориальных претензиях со стороны Токио. В этих условиях, как представляется, довольно проблематично выглядят перспективы ратификации поправок в Устав ООН в российской Государственной Думе, если расширение СБ всё же состоится, и в него войдёт Япония. В целом, преобладает мнение, что пока ещё рано делать выводы об эффективности преобразований в системе ООН. При этом, как это часто бывает в последнее время, чётко виден водораздел в приоритетах государств-членов, при котором страны Запада концентрируют своё внимание на вопросах прав человека, а также менеджмента в ООН, в то время как страны Утретьего мираФ отдают предпочтение проблематике содействия развитию. Что касается нашей страны, то складывается устойчивое впечатление, что общественный интерес к ООН у нас в последние годы незаслуженно сократился, и про Организацию вспоминают ишь в привязке к каким-то конфликтам, прежде всего, вооружённым. *аа *аа * История мирового развития в последние двадцать ет свидетельствует, что конец холодной войны, хоть и ознаменовался, прежде всего, освобождением от страха взаимного уничтожения, тем не менее, не избавил человечество от жёсткого противостояния и стремления диктовать свои правила игры. По мнению автора, это объясняется тем, что всемирно знаменитая УперестройкаФ в буквальном смысле слова перепахала всё в нашей стране - будь то в политическом, экономическом или интеллектуальном плане, - но, не оказала аналогичного влияния на наших недавних противников. Напротив, на Западе возобладала концепция УпобедителейФ в холодной войне, которая огически вылилась в обоснование необходимости обустройства постконфронтационного мирового порядка по своим екалам. Именно это мировоззрение ежало в основе решений США и их ближайших союзников по использованию силы вопреки нормам международного права и Устава ООН, будь то в Косово или Ираке, а также при формировании подходов к иранской и северокорейской ядерным проблемам. УКрестовый походФ во имя демократии имел своё научное обоснование, что, как указывается в исследовании, впервые нашло своё отражение в книге Джеймса Роберта Хантли УДемократический мир. Стратегия для XXI векаФ, а затем получило практическое воплощение в виде УСообщества демократийФ и Удемократического кокусаФ в ООН. Оба этих объединения имеют амбициозную повестку дня и гипотетически могут способствовать изменению соотношения сил в Организации. Разумеется, для того, чтобы проводить в жизнь соответствующие постулаты недостаточно усилий одних ишь внешнеполитических ведомств, и эту задачу на Западе успешно решают многочисленные неправительственные организации. Это позволяет не только внедрять соответствующее мышление в национальное общественное мнение, но и давать этому необходимое освещение в средствах массовой информации. Таким образом эти два самостоятельных фактора естественным образом взаимодополняют друг друга. О масштабах нашего отставания можно судить по следующей статистике. В настоящее время в США действует около пятнадцати тысяч неправительственных организаций, специализирующихся на вопросах внешней политики, в то время как в России их не более пятидесяти. Понятно, что и у нас, и в Соединённых Штатах далеко не все из этих НПО солидарны в подходах со своим правительством, но реальность заключается в том, что американские внешнеполитические приоритеты, как правило, получают мощную пропагандистскую и общественную поддержку. Хорошим примером в этом отношении может служить тот факт, что военную агрессию США против Ирака, несмотря на очевидную одиозность этой акции, поначалу поддерживало подавляющее большинство американцев. Во второй части УМиротворчество ООНФ дано определение основных принципов, целей и механизмов ооновского миротворчества; содержится обзор мер по их совершенствованию, а также анализ форм деятельности СБ ООН и нового механизма взаимодействия Совета со странами-поставщиками контингентов в ОПМ ООН; уделено особое внимание перспективам решения вопроса о повышении качества военной экспертизы Совета Безопасности, в том числе российской инициативы об активизации Военно-Штабного комитета СБ ООН; проанализированы характерные особенности проведения операций Увторого поколенияФ, так называемых многокомпонентных, с участием или под эгидой ООН. Под миротворческой деятельностью понимается совокупность мер по урегулированию и разрешению конфликтов, в т.ч. уже достигших стадии вооруженных столкновений. Операции по поддержанию мира - ОПМ - (peacekeeping operations) есть предпринимаемые с согласия сторон в конфликте действия с участием беспристрастного международного военного, полицейского и гражданского персонала, в поддержку усилий по стабилизации обстановки в районах потенциальных или существующих конфликтов путем их предупреждения, сдерживания и урегулирования. Они включают в себя широкий набор акций - от усилий по достижению немедленного прекращения кровопролития и разведению антагонистов, до содействия осуществлению договоренностей, достигнутых сторонами в конфликте во имя прочного и долговременного разрешения кризисов. На практике такие операции осуществлялись до недавнего времени главным образом в рамках ООН по решениям СБ (в отдельных случаях - ГА ООН). Учреждение ОПМ также возможно в рамках региональных органов или соглашений (СНГ, Европейский Союз и т.п.), ибо на основе отдельных соглашений. Операции по принуждению к миру (peace enforcement) можно квалифицировать как военные акции в поддержку дипломатических усилий по восстановлению мира между сторонами в конфликте, одна или несколько из которых могут не дать согласие на подобное международное вмешательство и между которыми может существовать состояние войны. Управление и контроль международными миротворческими силами осуществляются следующим образом. Силы действуют под руководством СБ ООН, но находятся под командованием Генерального секретаря, выступающего от имени ООН и имеющего политические установки от Совета Безопасности. Что касается состава сил, то они комплектуются за счет персонала из состава вооруженных, полицейских сил и гражданских представителей различных государств на основе соглашений, достигнутых правительствами этих стран с Генеральным секретарем в ице Секретариата ООН. Исключительно важно, чтобы и впредь силы ООН комплектовались после соответствующих консультаций с правительствами государств-членов и по согласованию с Советом Безопасности и заинтересованными сторонами при соблюдении принципов справедливого географического представительства и политической целесообразности. При проведении ОПМ использование силы допускается ишь в порядке самообороны. При этом понятие самообороны включает в себя противодействие вооруженным попыткам воспрепятствовать осуществлению мандата международных сил. Вместе с тем следует учитывать, что в последние годы в практике проведения ОПМ под эгидой ООН появились новые моменты, вызванные изменениями в международной обстановке. С одной стороны, возникает потребность, чтобы ООН уделяла больше энергии и ресурсов превентивной дипломатии. С другой стороны, начался переход ко Увторому поколениюФ ОПМ. включающих, помимо задач УтрадиционныхФ операций, комплекс мер, направленных на решение породивших кризис проблем или УлечениеФ потрясенных обществ. После окончания холодной войны деятельность ООН по поддержанию мира часто сочеталась с миростроительством в комплексных операциях в пользу мира, развертываемых в условиях внутригосударственных конфликтов. В последнее десятилетие двадцатого века миротворчество пережило этапы завышенных ожиданий, вызванных окончанием холодной войны, разочарований в связи с целым рядом неудач и, в конце концов, вновь возрождённого спроса на миротворческие услуги. Всё это поставило в повестку дняа насущную необходимость модернизации имевшихся механизмов миротворчества, прежде всего, ООН. Концептуальные основы обновления миротворческой деятельности ООН были зафиксированы в докладе Генерального секретаря ООН Б.Бутроса Гали УПовестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мираФ (1992г.). В докладе отмечалась необходимость комплексного подхода к вопросам безопасности; было также заявлено о готовности провести реформы в аппарате ООН, расширив права и компетенцию Генерального секретаря. Эти идеи получили развитие в УДополнении к Повестке дня для мираФ, вышедшем в 1995г., и в докладе Генсекретаря о реформе ООН в 1997г. Следующим шагом стала проработка проблематики совершенствования миротворческого потенциала Организации Группой (экспертов) по операциям ООН в пользу мира во главе с бывшим мининдел Алжира ахдаром Брахими. В результате рассмотрения соответствующих рекомендаций был принят целый ряд решений, нацеленных на наращивание ооновского потенциала. Устав ООН отводит Совету Безопасности главную политическую роль во взаимоувязанной схеме действий в рамках ооновского миротворчества. В соответствии с принятым в Организации распределением обязанностей Совет осуществляет общее руководство, а Генеральный секретарь вместе с возглавляемым им Секретариатом ООН, действуя от имени Организации, реализует соответствующие решения СБ. Ежедневная работа Совета регламентируется Временными правилами процедуры СБ ООН. Итог рассмотрения вопроса в СБ может быть самым разным и, как правило, выражается в заявлении Председателя СБ для прессы (это - самое меньшее и, чаще всего, является только Уначалом реакцииФ), поручении Секретариату ООН представить дополнительную информацию, обращении к Угруппе друзейФ подготовить проект, который мог бы ечь в основу решения Совета, и, наконец, решении о начале экспертной работы над проектом письменного заявления Председателя или резолюции СБ. Если речь идет об учреждении новой ОПМ, то работа развивается сразу по нескольким направлениям: во-первых, Генсекретарь рассылает уведомления государствам-членам с предложением делать заявки на участие в миротворческой операции путем выделения национальных контингентов в тот или иной компонент планируемой ОПМ (военный, полицейский, гражданский) и начинает переговоры о заключении соответствующих соглашений (т.н. соглашение о статусе сил - SOFA - status of forces agreement); во-вторых, идет разработка схемы мандата будущей ОПМ, т.е. перечня задач, которые должна будет решать миротворческая миссия; круг таких задач может быть ограниченным, например, только наблюдение за соблюдением соглашения о прекращении огня, или, наоборот, масштабным вплоть до оказания содействия в создании новых государственных институтов; в зависимости от поставленных задач и того, по какой главе Устава ООН планируется проводить операцию, разрабатываются УПравила применения силыФ (Rules of engagement); в-третьих, государства-члены СБ вырабатывают общий политический подход к решению конкретного конфликта с учетом национальных позиций, оценок региональных организаций, мнений заинтересованных государств и т.п.; одновременно верстается своего рода распределение обязанностей между различными игроками (ООН, международные финансовые организации, региональные механизмы) в интересах содействия урегулированию. В задачи СБ входит (в сотрудничестве с Секретариатом) разработка мандата вновь учреждаемой ОПМ или внесение изменений в уже проводимые операции, отслеживание их хода и принятие решений о достижении поставленных задач. Для этого Генеральный секретарь периодически представляет СБ доклады о ходе реализации мандата ОПМ, после обсуждения которых Совет принимает соответствующие резолюции. Какого-либо автоматизма между рекомендациями Генсекретаря и решениями СБ не существует. При корректировке мандата общим правилом в работе СБ является получение согласия правительства страны, где проводится ОПМ на то или иное изменение в мандате. Еще одной активной формой деятельности СБ являются специальные миссии Совета в Угорячие точкиФ и в места проведения будущих или действующих ОПМ. Значение таких миссий заключается не только в оказании политического воздействия на участников конфликта самим по себе фактом физического присутствия в гуще кризиса, но и то, что они имеют целью формирование адекватной картины положения дел, а это, в свою очередь, становится важным фактором при принятии решения, как это, например, было по итогам миссии СБ в Восточный Тимор в 1999 г. По мере развития миротворчества, усложнения стоящих перед ним задач и, в особенности, с учетом проблем, с которыми пришлось столкнуться в ходе осуществления ОПМ, стало ясно, что назрела нужда в создании новых форм сотрудничества между УзаконодательнымиФ органами (к которым относятся СБ ООН и Генассамблея), с одной стороны, и странами-поставщиками контингентов - СПК - (troop contributing countries), с другой. Первым шагом в этом направлении стало учреждение специальных встреч членов СБ с представителями СПК; такие встречи проводятся Председателем СБ ООН, а участвуют в них только представители государств-членов СБ и только тех стран, которые направили свои контингенты в конкретную операцию, о которой идет речь. Обсуждение предложений, содержавшихся в докладе Группы под руководством Брахими, показало, что тема новых отношений между СБ ООН и СПК воспринималась подавляющим числом государств-членов в качестве одной из основных. Это наглядно проявилось в ходе широкомасштабных прений, состоявшихся в рамках официального заседания СБ 16 января 2001 года, на которых обсуждалась тема УУкрепление сотрудничества со странами, предоставляющими войскаФ. В результате досконального рассмотрения выдвинутых в ходе этих дебатов предложений была разработана резолюция 1353 Совета Безопасности ООН - многостраничный документ, содержащий наиболее полное описание нововведений во взаимоотношениях СБ с СПК. Принятие резолюции 1353 представляло собой существенное продвижение вперёд в отношениях между СБ и СПК, но, разумеется, это не исчерпало данной темы. Более того, в резолюции было зафиксировано поручение Совета своей Рабочей группе по операциям по поддержанию мира Упровести через шесть месяцев Е оценку действенности и эффективности согласованных мер, рассмотреть возможность их дальнейшего усовершенствования, принимая во внимание предложения стран, предоставляющих войска и представить Совету доклад по этим вопросамФ. С учётом того, что, так или иначе, эти предложения сводились к идее УинституционализацииФ (УinstitutionalizationФ) диалога с СПК это обстоятельство стало дополнительным фактором давления на СБ ООН. Противниками жёсткой УинституционализацииФ диалога с СПК выступали не только постоянные члены СБ, но, - и это в высшей степени важно, - также некоторые другие члены ООН. Их главный и абсолютно справедливый аргумент состоял в порочности попыток навязывания каких-либо побочных мнений СБ, на котором ежит главная ответственность за сохранение международного мира и безопасности. Ведь юбая УинституционализацияФ, естественно, будет налагать на членов Совета определенные обязательства и потому несложно предвидеть опасность возникновения коллизий из-за того, что не были соблюдены те или иные УрекомендацииФ. Не говоря уж о том, что предложение об институционализации диалога с СПК в случае его реализации могло привести к парадоксальной ситуации, когда СБ ООН получал бы наставления от потенциальных СПК, которые, в конце концов, могли принять решение воздержаться от участия в данной ОПМ. Вместе с тем, проблему диалога с СПК действительно необходимо было решать, так как СБ ООН на самом деле мог оказаться в положении Угенерала без армииФ. По этому поводу возникли серьезные разногласия среди постоянных членов Совета, в результате чего Франция фактически поддержала радикалов из числа СПК; США и Великобритания доказывали, что СПК не отважатся Уперейти рубиконФ по экономическим соображениям, а Россия и Китай проводили двуединую инию на гарантированное обеспечение прерогатив СБ ООН и, с учетом этого принципиально важного момента, на максимальный учет интересов СПК. Совет Безопасности поручил своей Рабочей группе полного состава по операциям ООН по поддержанию мира вплотную заняться этой проблематикой, и в течение более чем полугода (с небольшим перерывом, связанным с событиями 11 сентября 2001 года) шла очень непростая дискуссия по данному поводу. СБ разделился на две неравные части: 10 непостоянных членов и Францию, с одной стороны, и Великобританию, КНР, Россию и США, с другой. В конечном счете, в результате плодотворного сотрудничества российской и китайской делегаций родилась формула, которая и была предложена на рассмотрение государств членов СБ. Суть предложения состояла в том, чтобы, не создавая новых органов, использовать имеющиеся форматы и тем самым обеспечить канал обмена мнениями между СБ и СПК. После долгих колебаний Вашингтон и ондон согласились на то, чтобы Рабочая группа и стала той отдушиной, которая позволила бы Увыпускать парФ и конструктивно решать проблемы сотрудничества с СПК. Новая обстановка в мире объективно способствовала повышению востребованности ооновского миротворчества, и это ярко иллюстрирует возросшее число ОПМ ООН. Вместе с тем, неудачи середины 90-х поставили в повестку дня вопрос об исправлении недочетов в этой области. На это были, в частности, нацелены и рекомендации группы экспертов под руководством .Брахими. В основе одной из таких рекомендаций ежала идея о новом характере отношений между СБ ООН и странами-поставщиками контингентов (СПК) в ОПМ ООН. Исходя из этих объективных реалий, Россия творчески подошла к вопросу о необходимости учета мнений СПК и выдвинула инициативу об активизации Военно-Штабного Комитета (ВШК) ООН. Этот орган, созданный в соответствии с Уставом ООН, номинально продолжает функционировать, но на деле его деятельность уже давно ограничивается чисто формальными мероприятиями. В результате ВШК, призванный давать советы и оказывать СБ содействие по всем вопросам, относящимся к поддержанию мира и безопасности, так и не стал Управой рукойФ и ближайшим помощником СБ. Выдвинутая Россией на Саммите Тысячелетия инициатива относительно активизации ВШК состояла в следующем. По решению Совета Безопасности и во взаимодействии с Секретариатом представители ВШК могли бы включаться в состав миссий по установлению фактов и инспекционных групп по определению готовности выделяемых войск (сил) и средств обеспечения для участия в ОПМ. Это позволяло бы своевременно подпитывать Совет достоверной и своевременной информацией, не отдавая тем самым подготовку конкретных ОПМ исключительно на откуп Секретариату ООН. Дискуссия в СБ ООН по данному вопросу продолжается. Эволюция миротворческих операций ООН от традиционных к многокомпонентным учше всего видна на следующем примере. Вплоть до середины 1999 года ООН имела ишь небольшое число полевых операций с элементами гражданской администрации или надзора за ней. Однако в июне 1999 года Секретариат получил указания создать временную гражданскую администрацию для Косово, а тремя месяцами спустя - для Восточного Тимора. На эти операции были возложены задачи и обязанности, имеющие уникальный характер среди всех полевых операций ООН. Никогда ранее операции не должны были разрабатывать законодательство и обеспечивать его соблюдение, создавать таможенные службы и издавать распоряжения, устанавливать и взимать налоги на предпринимательскую деятельность и подоходные налоги, привлекать иностранные капиталовложения, разрешать имущественные споры и вопросы ответственности за военный ущерб, восстанавливать и эксплуатировать коммунальные предприятия, создавать банковскую систему, обустраивать школы и платить оклады учителям, собирать мусор, - причем в условиях пострадавшего от войны общества и с использованием только добровольных взносов, поскольку бюджет миссии с разверсткой взносов (даже для таких миссий по делам Увременной администрацииФ) не предусматривает ассигнований на саму местную администрацию. Помимо этих задач такие миссии также должны пытаться восстановить гражданское общество и содействовать уважению прав человека в местах, где недовольство и недоброжелательство носят повсеместный и глубокий характер. В ночь с 19 на 20 мая 2002 года была провозглашена независимость государства Демократическая Республика Восточный Тимор. Ключевую роль в обретении суверенитета Восточного Тимора сыграла ООН, в частности через учрежденную 25 октября 1999 года миротворческую миссию ООН - Временную администрацию ООН в Восточном Тиморе (ВАООНВТ). Её мандат, выданный Советом Безопасности по Главе VII Устава ООН включал в себя задачи обеспечения безопасности и поддержания правопорядка, создания эффективной администрации, формирования потенциала самоуправления и становления демократических институтов. Фактически Миссия ООН получила полномочия по осуществлению всей законодательной и исполнительной власти, в том числе и на отправление правосудия. ВАООНВТ возглавил Специальный представитель Генсекретаря ООН Сержио Виейра де Мелло (Бразилия). К началу 2001 года, по мнению международного сообщества, достигнутый прогресс в формировании основ государственности Восточного Тимора поставил в повестку дня вопрос об ускорении передачи власти восточнотиморцам и сокращении международного присутствия на территории. Вместе с тем, учитывая критически важное значение деятельности Временной администрации ООН для обеспечения жизнеспособности и стабильности нового государства, признавалась необходимость продолжения миротворческой операции ООН и после провозглашения независимости. Несомненно, что миротворческая операция ООН в Восточном Тиморе - один из успешных примеров мирного разрешения конфликта вокруг статуса этой территории, осуществленного под эгидой ООН. Благодаря плотной опеке со стороны Организации восточнотиморцы смогли с минимальными потерями пройти беспрецедентный путь от положения несамоуправляющейся территории через проведение референдума о статусе и до построения самостоятельного государства. С другой стороны, недавние вспышки насилия в этой стране, вынудившие ООН возобновить своё миротворческое присутствие, свидетельствуют о необходимости крайне осторожного подхода к вопросу о темпах сворачивания ооновских миссий. Основополагающим документом урегулирования в Косово является резолюция 1244 СБ ООН от 10 июня 1999 г., в соответствии с которой центральная роль в мирном процессе закреплена за ООН и ее Советом Безопасности, а в крае развернуты международное гражданское присутствие (Миссия ООН в Косово - МООНК) и присутствие по безопасности (Силы для Косово - СДК). Миссия ООН в Косово была наделена полномочиями по управлению краем в переходный период и созданию местных структур в рамках Уширокой автономии и реального самоуправленияФ края. МООНК действовала в составе гражданского административного компонента (администрация, полиция, судебная система) - под управлением ООН; институционально-правового (демократизация, институты власти, выборы, права человека) - руководимого ОБСЕ, и экономического (восстановление хозяйства) - ведомого ЕС. Под эгидой МООНК действовала международная полиция численностью 4700 чел. В ее задачи входило обеспечение законности и правопорядка в крае, содействие подготовке местного полицейского персонала и мониторинг его деятельности. В составе полиции МООНК работали порядка ста российских милиционеров. Россия активно участвовала во всех аспектах мирного процесса, включая многосторонние усилия, базирующиеся на резолюции 1244 СБ ООН. Российская позиция состояла в том, что первоочередными задачами на этом направлении являлись: обеспечение безопасности и равноправия всех жителей края независимо от этнической или иной принадлежности; создание условий для возвращения беженцев и перемещенных иц; налаживание международными структурами взаимодействия с Белградом; создание в Косово многонациональной демократической среды, поиск взаимоприемлемого решения статусного вопроса. По мнению автора, международно-правовое оформление того способа, которым Косово было вычленено из состава Сербии, имеет принципиальное значение, как с точки зрения мирового исторического прецедента, так и конкретного екала, применимого к СНГ. Если гипотетически оценить эвентуальные последствия, с которыми пришлось бы столкнуться при том или ином варианте развития ситуации в СБ ООН, когда Россия ибо поддержала бы отделение Косово, ибо заветировала соответствующую одобряющую резолюцию, то сравнение приводит к следующим выводам. Первый вариант связал бы нам руки, поскольку таким образом мы брали бы на себя обязательство и впредь проводить через ООН все такого рода решения. И даже если представить себе гипотетическую ситуацию, при которой в СБ ООН будет рассматриваться аналогичное предложение, скажем, об отделении Абхазии, то оно будет стопроцентно заветировано США, возможно, вместе с Великобританией. Если же Россия заветировала бы фактическое отделение Косово от Сербии, то это не нанесло бы вреда нашим интересам. Более того, международная реакция оказалась бы предсказуемой - последовала бы явно понукаемая с запада волна признания Приштины (как и произошло в действительности), но она была бы ишена официального международно-правового благословения в виде резолюции СБ. В юбом случае это уберегло бы нашу страну от соучастия в фактическом нарушении Устава ООН, и параллельно с этим позволило сохранить себе свободу рук. По всей видимости, в западных столицах тоже просчитывали все возможные варианты и, в конце концов, предпочли действовать по излюбленной схеме силового типа, в данном случае - в виде нарушения Устава ООН и международного права в целом. К сожалению, приходится констатировать, что в ходе последних событий вокруг Косово Генсекретарь ООН не проявил необходимой принципиальности, действовал с превышением своих полномочий и вопреки устоявшимся международно-правовым нормам. После свержения режима талибов в Афганистане СБ ООН единогласно принял резолюцию 1383 (6 декабря 2001 г.), в которой было одобрено подписанное в Бонне под эгидой ООН соглашение о временных органах власти в этой стране. Специфика афганской модели ооновского миротворчества состоит в том, что параллельно с коалиционными (КС) действуют санкционированные СБ ООН Международные силы содействия безопасности (МССБ), к настоящему моменту состоящие из воинских контингентов из 40 стран (26 союзных государств и 14 ненатовских стран), руководство которыми с августа 2003 года перешло к НАТО. По состоянию на июнь 2008 года общая численность МССБ достигла 53 тысяч военнослужащих. 13 октября 2003 г. СБ ООН единогласно принял резолюцию 1510, продлевающую мандат МССБ на очередные 12 месяцев. Указав на важность распространения власти переходной администрации Афганистана на все части страны, СБ санкционировал расширение мандата за пределы Кабула. Согласно резолюции руководство МССБ должно ежемесячно докладывать СБ ООН о ходе осуществления мандата. В ноябре 2003г. Афганистан посетила Миссия СБ ООН; её приезд совпал с важным политическим событием - опубликованием проекта конституции страны. Среди достижений Переходной администрации выделялось начало реформирования Министерства обороны, запуск экспериментального проекта разоружения и демобилизации одной тысячи человек, с последующим доведением в течение 2004г. результатов демобилизации до 40 тысяч чел. Параллельно шло, хотя и крайне медленными темпами, создание афганской национальной армии, которую к 2008г. имелось ввиду довести до 70 тысяч при одновременном расформировании отрядов полевых командиров. Налицо ещё одна болевая точка - реформа полиции, деятельность которой ограничена в основном столицей. При идерстве Германии осуществляется программа подготовки полицейских контингентов. В ходе встреч с Миссией многие афганские собеседники призывали к более активной роли международных сил в деле подавления исходящей от талибов угрозы, которые совершают террористические вылазки с территории Пакистана. Руководство Переходной администрации активно приветствовало решение СБ ООН о расширении мандата МССБ за пределы Кабула. Указывалось также, что создание провинциальных восстановительных команд способствует повышению безопасности и создаёт благоприятную основу для послевоенного восстановления и развития экономики провинций. Несмотря на заявленные КС и МССБ цели в Афганистане по оказанию помощи кабульскому правительству в закреплении его власти на всей территории страны, поддержании безопасности, создании условий для соблюдения законности и реализации восстановительных проектов, борьбе с наркопроизводством, серьезных положительных результатов по их реализации пока нет. Борьба КС и МССБ с наркопроизводством на фоне роста напряженности военно-политической обстановки практически приостановлена. В исследовании также говорится, что за последние годы привычные формы миротворчества претерпели существенную эволюцию, кардинальным образом возросло число задач, которые приходится решать в ходе миротворческих операций, и всё чаще применяется новый формат ОПМ, что дало повод некоторым специалистам говорить о закате ооновского миротворчества. Однако известный своим вкладом в развитие ооновского миротворчества бывший Генеральный секретарь ООН К.Аннан не согласен с точкой зрения, что коалиционное миротворчество отодвигает Организацию на второй план в решении вопросов международной безопасности. По его мнению, использование таких сил оправдано, прежде всего, практическими соображениями и в качестве первого шага чрезвычайного реагирования на кризисные ситуации, ибо даёт необходимое время для подготовки к развёртыванию ОПМ ООН. Сегодняшние реалии диктуют необходимость соответствия новым критериям в миротворческой деятельности. Во?первых, все миротворческие операции должны быть наделены возможностями заметно менять жизнь юдей в районе действия миссии на относительно раннем этапе деятельности миссии. Во?вторых, Усвободные и справедливыеФ выборы должны рассматриваться как часть более широких усилий по укреплению органов управления. В?третьих, сегодня цели, стоящие перед той или иной миротворческой миссией, могут требовать, чтобы гражданской полиции поручались такие задачи, как реформирование, обучение и перестройка местных полицейских служб в соответствии с международными стандартами демократической полицейской деятельности и прав человека, и чтобы гражданская полиция обладала потенциалом эффективного реагирования на гражданские беспорядки и потенциалом самообороны. В?четвертых, связанный с правами человека компонент юбой миротворческой операции является действительно крайне важным для эффективного миростроительства. В?пятых, разоружение, демобилизация и реинтеграция бывших комбатантов Чодно из важнейших средств, способствующих установлению постконфликтной стабильности и уменьшению опасности возобновления конфликта. В?шестых, путь к полной нормализации жизни в пережившем конфликт обществе ежит исключительно через осуществление мер по национальному примирению, которые должны охватывать всех бывших участников конфликта. В целом можно констатировать, что, к сожалению, в обозримом будущем миротворческая деятельность будет пользоваться предсказуемым спросом. Важно, чтобы при этом она соответствовала основным принципам, в частности, положениям Устава ООН об исключительной ответственности Совета Безопасности за усилия, предпринимаемые в интересах международного мира и безопасности, в том числе с использованием силы. Положения диссертации, выносимые на защиту:
*а *а * По теме диссертации автором опубликованы следующие работы: монография УНовейшая история реформы ООНФ, М., МГИМО - Университет, 2008; 4,88 п. . монография УТеория и практика миротворческой деятельности ООНФ, М., МГИМО - Университет, 2008; 12,79 п. . учебное пособие УООН и миротворчествоФ. Курс екций. М., Международные отношения, 2008; 19,5 п. . статья УРоссия и проблемы миротворчества: взгляд изнутриФ, Полития, М., осень 1997 года, №3; 0,2 п. . статья УОпыт миротворческих операций ООН Ф, Обозреватель - Observer, М., июнь 2004г., №6 (173); 0,4 п. . статья УМеханизмы ооновского миротворчестваФ, Международная жизнь, М., 2004 г., № 7 - 8; 0,7 п. . статья УНеобходимость перемен в ООНФ, Международная жизнь, М., 2005, № 9; 0,6 п. . статья УВстреча на Ист-риверФ, Международная жизнь, М., 2008, № 1-2; 0,5 п. . статья УКлючевые вопросы реформы ООНФ, Мировая экономика и международные отношения, М.,2008, № 7; 1,1 п. . доклад УКому нужна реформа ООН?Ф на V Конвенте Российской ассоциации международных исследований (26-27 сентября 2008 года), М., МГИМО - Университет, 2009; 0,7 п. . статья УДискуссия вокруг реформы СБ ООНФ, Мировая экономика и международные отношения, М.,2008, № 11; 0,8 п. . статья УНекоторые вопросы теории миротворческой деятельности ООНФ, Полис, М., 2009; №2, 0,5 п. . Доклад Генерального секретаря ООН УПри большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всехФ, A/59/2005 от 21 марта 2005 года проект УчетвёркиФ был впоследствии распространён под номером A/59/L.64 от 6 июля 2005 года проект УОбъединившихся в поддержку консенсусаФ получил символ A/59/L.68 от 21 июля 2005 года проект африканских стран был распространён под номером A/59/L.67 от 14 июля 2005 года Заемский В.Ф., УТеория и практика миротворческой деятельности ООНФ, М., МГИМО - Университет, 2008 Davis, L. УPeacekeeping and Peacemaking after the Cold WarФ, Santa Monica: RAND, 1993 Advances in understanding international peacemaking. Volume 2, 1996-2000 / prepared by Anne-Marie Smith, Washington, D.C., United States Institute for Peace, 2001 Доклад Генерального секретаря УПовестка дня для мираФ, A/47/277 - S/24111 от 17 июня 1992 года, Нью-Йорк, штаб-квартира ООН Доклад Генерального секретаря A/51/950 от 14 июля 1997г. УRenewing the UN. A Programme for ReformФ Заемский В.Ф., УТеория и практика миротворческой деятельности ООНФ, М., МГИМО - Университет, 2008 резолюция СБ ООН S/RES/1353 (2001) Записка Председателя Совета Безопасности УУкрепление сотрудничества со странами, предоставляющими войска, при осуществлении конкретных операций по поддержанию мира (совместное совещание Рабочей группы Совета Безопасности по операциям по поддержанию мира и стран, предоставляющих войска)Ф, S/2002/56 от 14 января 2002 года, Нью-Йорк, штаб-квартира ООН Заемский В.Ф., УНекоторые вопросы теории миротворческой деятельности ООНФ, Полис, М., 2009; №2 резолюция СБ ООН S/RES/1386 (2001) от 20 декабря 2001г. |
Blog
Home - Blog
