Российский федерализм: эволюция, проблемы и перспективы развитияАвтореферат докторской диссертации по политике
Жидких Владимир Александрович РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ЭВОЛЮЦИЯ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ Специальность 23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук Москва 2009 Диссертационная работа выполнена в Институте социально-политических исследований РАН Научный консультант - аа член-корреспондент РАН, доктор философских наук, профессор Вилен Николаевич Иванов Официальные оппоненты: член-корреспондент РАН, доктор философских наук, профессор Анатолий Васильевич Дмитриев доктор политических наук, профессор Владимир Владимирович Мартыненко доктор политических наук, профессор Роман Михайлович Романов Ведущая организация - Российская академия государственной службы а при Президенте РФ, кафедра политологии и политического управления Защита состоится ___ июня 2009 г. в 11 час. на заседании аДиссертационного Совета Д 002.088.03. при Институте социально-политических исследований РАН по адресу: 119991, г.Москва, аЛенинский пр-т, д. 32А, каб. 1227 (12 этаж). С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ИСПИ РАН. Автореферат разосланаа ____ мая 2009 г. Ученый секретарь Диссертационного совета к.ф.н.аа Т.В.Ковалева I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Общественные перемены последних двух десятилетий кардинально изменили политическую и социальную ситуацию в России, вызвав необходимость обратить особое внимание на развитие федеративных отношений. Проводимые в последние годы реформы в этой сфере были направлены на обеспечение консолидации общества, на согласованность действий всех звеньев управленческой вертикали, укрепление политических и правовых основ федерализма. Укрепление вертикали власти, разграничение компетенции между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением стали средством обеспечения единства России при сохранении политико-территориального, национального и культурного многообразия. Действующая Конституцияа Российской Федерации (1993 г.)а закрепила основы развития страны как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Конституция заложила в основу федеративных отношений принципы государственной целостности, единства системы государственной власти, равноправия и самоопределения народов, равноправия разноуровневых субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Современное понимание российского федерализма предполагает его рассмотрение как единства в многообразии; как способа соединения противоречивых, зачастую конфликтных элементов содержания федеративных отношений; достижения равновесия между централизмом и регионализмом на основе апередачи полномочий от федерального Центра к субъектам Федерации и от субъектов Федерации федеральному Центру. Проблемы российского федерализма исторически связаны с борьбой центральной власти за сохранение единого политического, экономического и культурного пространства, против стремления региональных элит к автономизации и сепаратизму. В отличие от федераций Запада, Российская Федерация возникла не путем объединения в единое государство отдельных государств, а на базе уже объединенных многочисленными жизнеобеспечивающими общественными и экономическими связями республик, автономий, областей. Российская Федерация строилась одновременно снизу, как реакция на требования национальных субъектов, и сверху, как политический проект центральной власти для сохранения единства государства. Существенно актуализирует исследуемую проблему многонациональный и многоконфессиональный характер России как государственного образования. Этнические различия частей государства по-прежнему остаются благоприятной почвой для акцентирования региональной политической элитой проблем местного характера вплоть до игнорирования интересов России в целом, создавая угрозу движения от федеративного устройства к конфедеративному. Таким образом, актуальность исследования феномена федерации обусловлена необходимостью:
Степень научной разработанности темы. Разработкой проблем федерализма занимаются представители различных наук - политологи, философы, правоведы, социологи, экономисты, демографы и специалисты других направлений, что вполне оправдано комплексным характером проблемы. Необходимо прежде всего отметить значимость исследований, посвященных общей теории федерализма, основным параметрам развития федеративных отношений, выявлению их особенностей на федеральном и региональном уровнях. Полезным для исследования в историческом контексте было изучениеаа взглядов и представлений на федерализм, изложенных в трудах отечественных мыслителей и ученых: Крижанича Ю. и декабристов, Бакунина М.А., Гумилева .Н., Данилевского Н.Я., Златопольского Д.Л., Ковалевского М.М., Костомарова Н.И., Кропоткина П.А., Кутафина О.Е., Ненарокова А.П., Семигина Г.Ю., Черепнина .В., Чичерина Б.Н., Ященко А.С. Теоретическая разработка современного состояния проблемы потребовала изучения законодательной базы РФ, касающейся становления и развития федеративных отношений в России, в первую очередь, Конституций СССР, Российской Федерации, постсоветских государств и Конституций ряда зарубежных стран, а также Конституций республик, входящих в состав РФ, уставов субъектов Федерации. Изучены работы отечественных и зарубежных ученых, использованы результаты авторских и вторичных социологических исследований, материалы научных конференций и круглых столов, СМИ, специализированные издания и интернет-сайты. Большую ценность составили экспертные опросы, интервью с политологами, политиками федерального уровня, представителями региональной исполнительной и законодательной власти. Значительный теоретический опыт в области проблем федерализма накоплен целым рядом отечественных исследователей, изложенный в коллективных монографиях и персональных трудах. Речь идет о таких авторах, как Абдулатипов Р.Г., Авакьян С.А, Аринин А.Н., Бабурин С.Н., Валентей С.Д., Глигич-Золотарева М.В., Добрынин Н.М., Иванов В.Н., Конюхова И.А., Панкевич Н.В., Пастухов В.Б., Осипов Г.В., Столяров М.В., Черепанов В.А. В них нашли отражение концептуальные взгляды авторов на сущность российского федерализма, его особенности, выявлены характеристики федеральных отношений в Центре и субъектах Федерации, определены основные подходы к разработке федеративной политики. С начала 90-х годов вышло много работ, рассматривающих предметную область исследования и отражающих кардинальные социальные и политические изменения, которые имели место до и после распада Советского Союза. Необходимо подчеркнуть, что значительная часть работ носит региональную направленность . Изучение этих трудов позволяет вычленить политические, правовые, экономические, национально-этнические, демографические проблемы федерализации и спрогнозировать развитие федеративных отношений в региональном аспекте. Рассматривая общие проблемы федерализма с учетом изменяющихся социально-политических и политико-правовых параметров, нельзя не обратить внимание на результаты научных разработок, проведенных в Институте социально-политических исследований РАН, ученымиа Воротниковым В.П., Дзуцевым Х.В., Голиусовым Ю.Ф., Ивановым В.Н., Кублицкой Е.А., Кузнецовым В.Н.,Левашовым В.К., Назаровым М.М., Соломенцевой Г.П., Остроуховым О.В., Староверовым В.И. Постоянно меняющиеся характеристики современных федеративных процессов четко отслеживаются на всех этапах проводимого Институтом мониторинга Как живешь, Россия?, Как живешь, Москва?. Результаты проведенного социологического анализа регулярно публикуются в сборниках ИСПИ РАН Россия: Центр и регионы с 1997 г. В научном проекте Россия на старте века (В 5-ти томах) в числе центральных тем представлен анализ реализации политики Центра в регионах, ход и перспективы федеральной реформы, регионального и местного самоуправления. В публикациях последнего десятилетия отмечается усиление централистских начал управления страной и консолидация властных ресурсов, укрепление вертикали власти,а приведение законодательной базы субъектов Федерации в соответствие с требованиями общефедеральных норм, что существенно повысило значимость политологической и социологической составляющих современной историографии федеративных отношений. Увеличилось число работ с четко выраженным региональным подходом, что существенно повлияло на формирование выводов и рекомендаций авторов, уточнение современной терминологической базы. Представляются весьма актуальными работы, освещающиеа зарубежный опыт федеративного строительства. Это публикации Авраменкта С.Л., Араха М., Барановой К.К., Борисова Я.Е., Бьюкенена А., Дымова Д.Е., афитского В.И., Острома В., Питерсона П.Э., Релинга Й., Рыкина В.С., Саликова М.С., Сиджански Д., а также ряд коллективных монографий . Объектом диссертационного исследования выступает российская федерация как феномен российской политической реальности, реализуемый в государственной, политической, правовой, экономической, социальной, национальной, инновационной и других сферах. Предметом исследования являются закономерности и тенденции формирования федеративных отношений, обеспечивающих единство и целостность российского государства, его поступательное развитие. Рабочая гипотеза состоит в том, что управляемые федеративные отношения в России являются неотъемлемой частью современных политических и социальных процессов, выступают как условия формирования социально стабильного и политически устойчивого общества. Цель исследования состоит в определении перспектив развития российского федерализма на основе анализа процесса его эволюции в условиях становления социального правового государства и гражданского общества. Для достиженияа поставленной в работе цели потребовалось решить следующие задачи: - проанализировать генезис идей федерализации как фактора сохранения и развития российской государственности; - рассмотреть теоретико-методологические положения о федерализме на современном этапе; - определить содержание и дать периодизацию федеративной реформы в современной России; - дать характеристику современных моделей федерализма, осуществить их классификацию; - провести исследование политических аспектов совершенствования федеративных отношений на основе анализа современной социально-политической ситуации; - провести анализ изменений современных партийно-политических отношений и их влияния на осуществление федеративной реформы; - проанализировать политическую практику Центра и субъектов Федерации в ходе разграничения предметов ведения и полномочий; - сформулировать выводы, предложения и рекомендации, касающиеся совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации. Теоретико-методологические основы исследования составляют Конституция Российской Федерации (1993 г.), законодательная база, касающаяся вопросов федерализма, а также исследования, посвященные строительству и развитию федеративных отношений. При этом федерализм понимается как политическая система, предусматривающая наличие двух уровней управления - федерального и регионального, каждый из которых обладает определенной степенью политической автономии. В методологическом плане исследование опирается на положение о том, что федеративные отношения требуют постоянной корректировки и адаптации с целью достижения устойчивости социально-политической системы общества в целом. Для России данные методологические позиции означают, что институциональный дизайн федеративных отношений, закрепленный в Конституции 1993 г., не является окончательным, поскольку сформирован в иных общественно-политических условиях и предполагает различные трансформации, выступающие способами корректировки системы федеративных отношений. Работа выполнена преимущественно в рамках институционального подхода. Автор исходит из понимания федеративных институтов как устойчивых практик, которые могут быть формализованы в определенные структуры и организации, определяющие федеративные отношения кака политические процессы. Синтез системного и функционального подходов, рассчитанного на перспективу практического применения результатов исследования и когнитивного метода, позволили автору использовать комплексную методику, включающую в себя наблюдение, экспертные и массовые опросы, анализ документов государственных органов. Хронологические рамки определяются временем принятия новой российской Конституции (12 декабря 1993 г.) и по настоящее время. В этот период кризис, вызванный крушением СССР, нанес удар по устоям российской государственности, нарушил складывавшиеся десятилетиями советские общественные структуры, привел к девальвации всего комплекса идей и политических установок, определяющих функционирование государственных институтов. Совершенствование российской федеративнойа государственности, гармонизация интересов Центра и регионов России в этот период стала настоятельной необходимостью. В данном исследовании главное внимание уделено тем субъектам Федерации, инновационный опыт федеративных преобразований которых имеет существенное значение для федеративной политики России. Научная новизна и результаты исследования, полученные ично автором, заключаются в: - комплексном исследовании федерализма как политического процесса, обеспечивающего на протяжении длительного исторического периода развитие российской государственности иа единство российского общества; - концептуальном политологическом подходе к изучению федерализма, основанном на конкретном анализе проблем развития политического процесса в России. Научная разработка такого подхода опирается на теорию развития с учетом национальных и региональных особенностей Российской Федерации и современных трансформаций российского общества; - раскрытии политической сущности федеративных отношений, обусловленной теорией и практикой разделения властей, укреплением вертикали власти и партийным плюрализмом; - представлении федерализма как одного из властных системообразующих элементов развития российского общества, не имеющего аналогов в мире как в формах и методах существования асимметричности и количества субъектов, так и разграничении ответственности и полномочий Центра и регионов. Это накладывает ограничения на возможность применения зарубежного опыта для отечественной практики и прогнозирования перспектив трансформации российского федерализма; - формировании концепции объединительных процессов на примере автономных округов, обобщении пионерного опыта укрупнения регионов, позволяющего определить перспективу его распространения на другие территории Российской Федерации; определении возможности повышения симметричности Федерации, выравнивания социально-экономического положения регионов. Рассмотрение в этом контексте национально-территориального принципа построения федерации создает предпосылки для возможного в отдаленной перспективе перехода к федеративному реформированию по территориальному принципу; - на основе проведенных автором исследований в научный оборот введен комплекс новых политологических и социологических данных, уточнена проблемно-терминологическая база, что отражено в приложении в качестве словаря Термины и понятия. Основные положения, выносимые на защиту. В диссертационном исследовании автором сформулированы, обоснованы и выносятся на защиту следующие теоретические положения и практические выводы, определяющие современное состояние, особенности и перспективы развития российского федерализма. 1. Нынешняя модель государственного устройства России в основном адекватна потребностям функционирования аРоссийской Федерации. Однако по целому ряду параметров она нуждается в совершенствовании. В первую очередь, далек от завершения апроцесс строительства федеративного государства. Достигнутый значительный уровень децентрализации породил целый ряд новых проблем. В их числе фактическое подчинение судов, прокуратуры, органов внутренних дел региональным руководителям. Создание семи федеральных округов было, в первую очередь, направлено на устранение властных перекосов и выравнивание правового поля. Однако возможности округов не были использованы должным образом ни для разработки стратегии федерализации, ни для налаживания контрольных функций. 2. В федеративных системах суверенитет не принадлежита отдельно ни федеральному Центру, ни субъектам Федерации. Государственный суверенитет принадлежит федерации в целом, а реализуется кака на федеральном, так и на региональном уровнях. В этой плоскости решаются практические вопросы определения предметов ведения и полномочий властей федерального и регионального уровней. Однако пришедшие к власти в республиках местные политические элиты, воспользовавшись распадом СССР и первоначальной слабостью федеральных структур, повели борьбу за расширение собственных властных полномочий. Предстоит многое сделать, чтобы озунг суверенитета не использовался региональными политическими элитами в целях расширения своей власти и для собственного обогащения, искажая тем самым коррупционной составляющей федеративные отношения. 3. Проблема российского федерализма исторически связана с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремления к автономизации и сепаратизму. В отличие от федераций Запада, Российская Федерация возникла не путем объединения в единое государство отдельных государственных образований, а создавалась сверху, путем выделения в составе государства отдельных, относительно самостоятельных автономий - субъектов Федерации. Центральная власть передала субъектам Федерации часть предметова ведения и полномочий, принадлежавших ей. В свою очередь, субъекты Федерации часть своих полномочий делегировали центральной власти. Однако процесс этот достаточно сложный и конфликтогенный, не в последнюю очередь из-за специфики российской асимметричной модели федерализма. 4. Федеративную политику в отношении регионов следует рассматривать в единстве с вопросами местного самоуправления и муниципального строительства. Нынешнее укрупнение регионов связано не только с необходимостью выравнивания социально-экономического положения субъектов, но и с конфликтогенным национально-территориальным районированием, а также демографической и миграционной ситуацией, когда целый ряд регионов, будучи исторически малозаселенным, теряет свое население. 5. В формировании современных федеративных отношений значительно усилилась роль политических партий, реформирование которых стало неотъемлемой частью аорганизационно-политических избирательных новаций. Серьезные изменения произошли в формировании Федерального Собрания, в начале при переходе на смешанную, а затем полностью на пропорциональную систему выборов Государственной Думы. Под влиянием партийного фактора претерпели измененияа функции законодательных собраний регионов. Требует уточнения и доработки схема представления аПрезидентом РФ кандидатур глав регионов законодательным собраниям, как в планеа кадрового подбора,а так и самой технологии утверждения. 6. В формировании Совета Федерации - верхней палаты российского парламента, призванной представлять регионы РФ, просматривается серьезное противоречие. Связано это с тем, что в высшем законодательном представительном органе власти страны половину членов палаты составляют представители исполнительной власти, назначаемые главами администрации субъектов Федерации (губернаторами). аИзменение формы представительства от регионов в Совете Федерации было осуществлено в соответствии с Конституцией России и имело целью не умаление демократии, а главным образом снятие депутатского иммунитета с губернаторов и президентов республик, коррупционность выборных кампаний которых становилась опасной для единства страны. Назначением членов Совета Федерации нарушается принцип народного представительства и принцип разделения властей. Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты позволяют уточнить понимание федерализма как политического процесса. Это позволяет выработатьа предложения, которые могут способствовать уточнению основных положений федеративной политики Российской Федерации, способствовать активизации работы по созданию новой модели государственного устройства. В ближайшей перспективе сделанные в работе выводы могут применяться для оценки совершенствования процессов реформирования федеративных отношений. Очевидно, что процесс реформирования Федерации далек от завершения, следовательно, материалы, выводы и рекомендации исследования будут полезны для дальнейшей проработки как в Центре, так и в субъектах Федерации. Положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской и законотворческой деятельности. Учитывая потребности гуманитарного образования, ее результаты могут найти применение в учебном процессе как в виде отдельного курса, так и в рамках спецкурсов политологии, политической социологии и социологии права. Апробация результатов исследования. Положения и идеи диссертационного исследования использовались в законотворческой работе в период депутатской деятельностиа в Государственной Думе. Основные выводы и положения работы обсуждались на расширенном заседании Сектора социальных индикаторов и показателей федеративных и межнациональных отношений ИСПИ РАН, на секции Реформирование государственно-территориального устройства России IX Международного экономического форума в Санкт-Петербурге в 2005 г., на ряде заседаний Межпарламентского Союза, на VI и VII Международных социальных конгрессах в Москве в 2006 и 2007 гг., региональных научно-практических конференций в этот период в Томске и Воронеже. Основные положения диссертации отражены в публикациях автора. Общий объем публикаций составляет более 60 печ. истов. Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников и итературы. Подобная структура, а также ряд приложений к диссертации способствовали достижению поставленной цели и решению задач исследования. II. СОДЕРЖАННИЕ РАБОТЫ Во введении обоснован выбор и актуальность темы, показано состояние научной разработанности проблем, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, сформулированы научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, указана практическая значимость проведенного исследования. Глава I Федерализм как форма российской государственности: исторический ракурс. В данной главе автором рассматриваются различные коонцепции федерализма как политического процесса, обеспечивающего поступательное развитие федеративнойа государственности и единства федерации. Учитывая сложность этого политического феномена и в целях его успешного изучения автором предполагается применение целого ряда подходов и методов научного исследования как теоретического, так и эмпирического характера. Прежде всего, выделяется междисциплинарный подход, предполагающий взаимодействие родственных наук. Он позволяет ввести в активный оборот научного познания соответствующие концепции, теории, парадигмы других наук, которые так или иначе причастны к изучению федерализма. Их интеграция приводит к обнаружению недостаточно изученных аспектов,а подталкивает к их исследованию, позволяет на этой основе вскрыть новое в уже известном предмете, обеспечить приращение научного знания. С методологической точки зрения, обзор взглядов и представлений на многовариантные проявления федерализма концептуально уточняет представление о роли и месте федерализма в структуре государственной власти, определяета правовую базу его функционирования, защиты прав, интересов человека и гражданина. В этой связи автор указывает на имеющуюся в научной теории и общественной практике неоднозначность толкования федерализма как в узком, так и в широком смыслах. При этом, понятие федерализма представляется шире, чем понятие федерация. Однако понимание этих двух дефиниций зачастую неоправданно отождествляется. В отличие от федерации понятие федерализм охватывает проблематику разновидностей государств, хотя они и не являются федеративными, но включают существенные федеральные элементы, находясь в своем развитии на путях автономизации и федерализации. Такие государства в научной итературе именуют полуфедерациями, квазифедерациями, государствами автономий. Элементы такого государственного устройства просматриваются даже в царской России, считавшейся единой и неделимой империей. В работе автор рассматривает федерализм в разных ипостасях: как модель государственного устройства, основанную на принципах федерализма; как форму государственности, обеспечивающую реализацию принципа геополитического пространства государства, состоящего из территориальных членов - субъектов Федерации, которые обладают определенной степенью самостоятельности и суверенитета, конституционно ограниченных пределами их государственно-властных полномочий; как государственно-правовой институт; и как научную категорию, отражающую федеративную форму государства; как определенный тип отношений, проявляющийся в различных областях общественной жизни; как особую, территориальную форму демократии. Понятие федерализма имеет как объективное, так и субъективное содержание, так как отражает не только объективную социальную реальность, но и учение о ней. Поэтому федерализм в работе - это не только реальная практика строительства, развития и функционирования федеративных государств, - это и взгляды, идеи, концепции, теории и доктрины федерализма. Особенно важную роль в научном исследовании федерализма играет взаимосвязь исторических и социологических методов познания. Применительно к предмету и методам его исследования уместна мысль Г.В. Плеханова о том, что история становится научной ишь постольку, поскольку ей удается объяснить изображаемые ею процессы с точки зрения социологии. Исторические методы позволили автору ответить на вопросы: как возник и развивался федерализм во времени, какие стадии пережил в своем развитии,а каковы в нем сущностные черты, какие из них сохранились до нашего времени; социологические, в свою очередь - проникнуть в суть федерализма как социально-политического явления, охарактеризовать актуальное состояние его конкретных сторон, выявить закономерности и тенденции развития. Социология, изучая взаимоотношения политической сферы с другими областями общественной жизни, рассматривает федеративную политику как один из элементов политической культуры, подчеркиваета ее связь с экономикой,а изучает формы политического поведения индивидов и групп. Важное место при этом занимает исследованиеа политической формы общественного сознания - идеологии и общественной психологии, теоретического и обыденного сознания, общественного мнения, существенно расширяя проблематику изучения федерализма новыми методами исследования. Акцент на социальном иполитическом аспектах позволяет комплексноа проанализировать историю развития федеративных идей, их воплощение на различных этапах российской государственности. Эволюция федерализма имеет свою многовековую историю, а конституционно-правовое установление ее принципов насчитывает около двух столетий. Элементы федерации появились в древнем и средневековом обществе. Еще Аристотель, Платон и другие мыслители того времени высказывали идею о построении объединенных государств. В идеальном государстве Платона (IV в. до н.э.) регламентация государственной жизни юдей достигает апогея: по существу общество превращено в казарму, где за поведением населения ведется тотальный контроль, а правит государь. Аристотелю в своем труде Политика удалось показать потребности человека к единению. Индивид и его семья, общины, поселения, союзы, по Аристотелю, составляют первооснову юбого государства. Отсюда идут истоки федерализма в политическом устройстве античных полисов, которые справедливо считают прообразом государственных союзов, начавших возникать в период позднего средневековья. Однако предлагаемые концепции государственного строительства и законотворчества были теоретически только обозначены, поскольку реальная жизнь не давала достаточного материала для завершенных научных обобщений. Идея федеративного общества в наиболее широком понимании восходит к феденративной доктрине народного суверенитета, развитой доктонром богословия и права Й. Альтузиусом (1557-1638). М.М. Ковалевский нанзывал его первым систематизатором доктрины народоправстнва, во многом предвосхитившим идеи Дж. окка и Ж.-Ж. Руссо. В концепции Альтузиуса, излонженной им в труде Политика (1603), социальная и политинческая организация общества предстает как многоуровневая система союзов, созданных на основе договора, образуя общину - микрокосм государнства. Союз общин составляет провинцию, а союз провинций и городов - государство, или универсальную политическую общность. Носителем суверенитета в каждом из политиченских союзов выступает сообщество граждан, народ, который может на определенных условиях, путем заключения договора передать часть исполнительных функций правительству в ице монарха или совета республики. Однако это ни в коей мере не предполагает отказ от суверенитета или его разделенния - суверенитет неотчуждаем и неделим, он полностью принадлежит народу. Важным источником теории и практики европейского федерализма стал занявший ряд столетий процесс становления Швейцарской конфедерации - Вечного союза. Главной функцией союза трех земель (территорий) было защита от внешнего врага и обеспечение жизненных благ посреднством объединенных усилий. В Новое время в качестве нормативной была принята модель договорного союза, или федеративного образонвания, обладающего некоторыми чертами федеративного общества и имеющего в своем составе различные этнические группы, церкви, экономические институты. Ценную возможность сочетания преимуществ большого государства в обеспечении более быстрых темпов цивилизационного прогресса в федеративной системе усмотрел один из основоположников политологии А. де Токвиль. Немецкий историк права Отто фон Гирке (1841-1921) в некоторых традициях и обычаях древнегерманских народов увидел одно из главных условий федерализма - участие населения в общественно-политических процессах, рассматривая федеративное государство как одно из звеньев в цепи социальных взаинмодействий. С этой точки зрения федерализм как средство соединения частей в ценлое может быть воплощен не только в государственных, но и в общественных институтах: местном самоуправлении, политических партиях, кооперации и т.д. Федерализм способен проявляться в юбой общественной сфере, важным принзнаком которой является стремление юдей к установлению взаимосвязей друг с другом для достижения совместных целей при сбалансиронванном распределении властных полномочий. В России обращение к элементам федерализма восходит к общественному устройству до- Киевской и Киевской Руси. Выдающийся российский историк Н.И.Костомаров в Древней Руси находил полное торжество федеративного начала, которое проявлялось в равноправном существовании первоначально шести народностей - южнорусской, северорусской, белорусской, великорусской, псковской и новгородской. В основе древнерусского федерализма ежал этнографический принцип, сохранивший свое значение и в современной России. Федерализм прошлого покоился на народно-вечевом строе, который в своем развитии приобретал черты анархической вольницы и вел народоправство к упадку и гибели. Великий Новгород, главный хранитель вечевой свободы и федеративных начал, потерпел поражение в борьбе с московским единодержавием и от древней новгородской народности остались одни развалины. В Мысли о федеративном начале древней Руси Н.И.Костомаров утверждал, что Русь неустанно стремилась к федерации, и федерация была той формой, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного периода есть постепенное развитие федеративного начала. Точку зрения Костомарова поддерживал А.С. Ященко, который в Русском федерализме писал, что при удельном строе государство не было цельной и неделимой княжеской вотчиной: скорее это была федерация самостоятельных государств, из которых в каждом был свой князь и свое вече. На протяжении длительного времени большой интерес к проблемам федеративного переустройства проявляла роснсийская творческая мысль. Федеративное устройство в XVII в. рассматривал Ю.Крижанич. Свободной федерацией городов с вечевыми собраниями, общероссийским выборным представительным собранием, под контролем которого функционировал бы исполнительный административный аппарат, представлял государственное устройство А.Н.Радищев. В наиболее обозначенной форме демократического устройства российского государства идеи федерализма присутствуют у декабристов. Согласно проекту, предложенному Дмитриевым-Мамоновым, Россия должна была быть разделена на тринадцать федеральных единиц. При этом, наряду с чисто русскими субънектами предполагаемой федерации, вычленялись ее этнически окрашенные структуры (Киевское, Казанское, Аснтраханское, Польское царства, Курляндия, ифляндия, Финнляндия, Грузия). Детальный план федеративного устройства России был подробно разработан декабристом Н. Мунравьевым в двух его проектах российской конституции федералистского типа. В них достаточно точно вскрывалась морально-политическая суть федерализма - Величие народов и свобода граждан. Однако, элементов федерализма, о которых шла речь выше, было явно недостаточно для того, чтобы соответствовать комплексу межнациональных и этнических проблем, который образовался в многонациональной России, особенно на позднейшем этапе ее существования. аРеволюционеры-демократы А. Герцен и Н. Чернышевский подчеркивали необходимость учета в государственном устройстве России не только территориального, но и национального признания. Национально окрашенную федеративную идею разрабатывали Т.Шевченко, М.Драгоманов, Н.Костомаров и др., выдвинувшие идею широкого объединения всех славян на федеративных началах. Предложенная ими программа предусматривала освобождение славянских народов из-под власти иноплеменников и их органнизацию в самостоятельные политические сообщества посредством федеративных связей. В евых кругах в эти годы выдвигались более рандикальные федералистские планы, предполагавшие, в частнонсти, как теоретик анархизма М. Бакунин, полную деэтатизацию России. Идеолог анархизма П. Кропоткин отмечал, что Россию можно собрать иа укрепить только путем федеративного договора и Союза. За утверждение в России федералистского конституционного строя выступали такие видные деятели иберализма второй половины XIX в., как М.М. Ковалевский, С.А. Муромцев, Е.В. де Роберти, Б.А. Кистяковский и др. Среди этой плеяды мыслителей особое место принадлежит Б.Н. Чичерину, видевшему государство в качестве основного двигателя, творца исторического процесса. Новый качественный импульс идеям и практике федерализма дала Великая Октябрьская социалистическая революция. Большевики во главе с В.И.Лениным сумели построить федеративное по форме и авторитарное по существу Российское государство в экстремальных условиях гражданской войны и военной интервенции. Для этих целей в качестве органов федеративной власти они использовали Советы. Федеративный характер Российской республики был установлен в принятой в январе 1918 г. Третьим Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, которая затем вошла в Конституцию РСФСР, и постановление О федеративных учреждениях Российской Республики. Съезд провозгласил Россию Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой (РСФСР). РСФСР учреждалась на основе свободы союза народов как федерация советских национальных республик. Первый съезд Советов СССР 30 декабря 1922 г. провозгласил объединение советских республик в единое союзноеа государство - Союз Советских Социалистических Республик. Первоначально в СССР вошли: РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР. РСФСР явилась ядром, вокруг которого сложилось и окрепло многонациональное социалистическое государство - Союз ССР. Однакоа ни РСФСР, ни СССР, несмотря на свои названия, на всем протяжении своего существования небыли федерациямив полном смысле слова. Они скорее обладали признаками унитарного государственного образования, имеющего в своем составе автономии. Каким должен быть российский федерализм? Дискуссии на эту тему актуализировались в связи с развалом Советского Союза. Нерешенность фундаментальных теоретических и прикладных проблем развития российского федерализма отрицательно сказалась на политическом поведении масс, ишив их необходимых ориентиров к устройству собственного государства, оценке деятельности его различных звеньев. а См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова .Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России В 3 кн. - М., 1992-1993; Бюджетный федерализм. 2-е изд. - М., 1998; Валентей С.Д. Федерализм: Российская история и российская реальность. - М., 1998; Гоптарева И.Б. Политико-правовые истоки учения о федерализме. - М., 2001; Дедяева В.М., Пашкова .Н., Щегорцов В.А. Федерализм: функционированиеа в свете политических реформ. - М., 2002; Киселева А., Нестеренко А. Теория федерализма. - М., 2002; Косиков И.Г. Реформируемая федерация: Укрупнение российских регионов. - М., 2008; енин В.И. О праве наций на самоопределение // Полн. собр. соч. Т. 25. - С. 255-320;а енин В.И. О государстве. екции в Свердловском университете 11 июля 1919 г. // Полн. собр. соч. Т. 39. - С. 64-84; Палиенко Н.И. Конфедерация, федерация и СССР. - Одесса, 1923; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1999; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). - М., 2001; Федералист. Политическое эссе А.Гамильтона, Дж.Мэдисона и Дж.Джея. - М., 2000;а Филиппов В.Ф. Критика этнического федерализма. - М., 2006; Черепанов В.А. Федеральная реформа в России. - М., 2007. а См.: Библиотека декабристов. - М., 1967; Гумилев .Н. От Руси до России. - М., 2000; Данилевский Н.Я. Россия и Европа. - М., 1991; Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. - М., 1967; Ковалевский М.М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. Т. 1-3. - М., 1906; Костомаров Н.И. Мысли о федеративном начале древней Руси // Костомаров Н.И. Русская история. - М., 1991; Крижанич Ю. Политика. - М., 1965; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2003;а Кутафин О.Е. Российская автономия. - М., 2006; Ненароков А.П. К единству равных: культурные факторы объединительного движения советских народов. 1917-1924. - М., 1991;а Семигин Г.Ю. Российские политико-правовые доктрины. - М., 2003; Черепнин .В. Земские соборы русского государства в XVI-XVII вв. - М., 1978; Чичерин Б.Н. О народном представительстве // Антология мировой политической мысли. Т. 4. - С. 131-157; Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев, 1912. а См.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. - СПб., 2004; Авакьян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России. - М., 1999; Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации: Сб. материалов совместного проекта ЕС и России Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации. - М., 2006; Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. - М., 1999; Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. - М., 1997; Валентей С.Д. Экономические проблемы российского федерализма. - М., 1999; Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М., 2006; Добрынин Н.М. Новый федерализм - модель будущего государственного устройства Российской Федерации. - Новосибирск, 2003; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. - М., 2004; Осипов Г.В. етопись реформирования России. - М., 2007; Осипов Г.В., Кузнецов В.Н. Социология и государственность (достижения, проблемы, решения). - М., 2005;а Панкевич Н. Модели федеративного устройства: закономерности политической трансформации. - Екатеринбург, 2008; Пастухов В.Б. Российский федерализм: Политическая и правовая практика. - М., 2003; Столяров М.В. Теория и практика федерализма. - М., 2008; Федерализм и централизм. - Екатеринбург, 2007; Черепанов В.А. Федеральная реформа в России. - М., 2007. а См.: Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. - М., 2003; Иванова Н.Г. Региональная бюджетная политика: теория, законодательство, практика. - СПб., 2002; Иванов В.В. Автономные округа в составе края, областей - феномен сложносоставных субъектов Российской Федерации. - М., 2002; Косиков И.Г. Реформируемая федерация: укрупнение российских регионов. - М., 2008; ебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). - М., 1999; Мамсуров Т.Д. Регионы - Центр: проблемы согласования интересов. - М., 2000; Медведева В.К. Региональная политика России в условиях реформирования федеративных отношений. - М., 2002;а Мухаметшин Ф.Х., Исаев И.А. Региональный политический процесс в федеративном и социологическом измерениях. - Казань, 2002; Пастухов В.Б. Российский федерализм: Политическая и правовая практика. - М., 2003; Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. - М., 1998; Сергунин А.А. Внешние факторы регионализации России. Сравнительный регионализм: Россия.-СНГ.-Запад. - Нижний Новгород, 1999; Современные этнополитические процессы на Северном Кавказе. - Махачкала, 1999;а Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. - М., 2006; Эволюция российской государственности за 10 ет. - М., 2002. а См.: Вопросы национальных и федеративных отношений. - М., 1999; Иванов В.Н. Россия федеративная. - М., 1999;а Иванов В.Н., Яровой О.А. Российский федерализм: становление и развитие. - М., 2000; Иванов В.Н., Назаров М.М. Политико-идеологические и социально-экономические аспекты российского федерализма // Социс. - 2001. - № 7; Назаров М.М., Кублицкая Е.А. Социально-территориальноеа и государственное единство РФ: актуальные проблемы // Россия: процесс консолидации власти и общества. Социальная и социально-политическая ситуация в России в 2007 г. - М., 2008; Проблемы федерализма: российский и мировой опыт. - М., 2003;а Россия федеративная: проблемы и перспективы. - М., 2002; Россия: предпосылки преодоления системного кризиса. - М., 2007; Россия на старте века. 2000-2004. В 5 т. - М., 2001-2004; Россия: Центр и регионы: Вып. 1-20. - М., 1997-2008; Социология межнациональных отношений. - М., 1998; Социология федеративных отношений: словарь-справочник. - М., 2003; Староверов В.И., евашов В.К. Демография и демографическое развитие России. - М., 2000. а См.: Араменкт С.Л. Швейцарский федерализм на рубеже тысячелетий. - М., 2003; Арах М. Европейский союз: видение политического объединения. - М., 2002; Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. - М., 2000; Борисов Я.Е. Канадский федерализм. - М., 2000; Бьюкенен А. Сецессия. Право на отделение, права человека и территориальная целостность государства. - М., 2001; Дымов Д.Е. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах. - М., 1996; афитский В.И. США: Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. - М., 1993; Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. - М., 1993;а Питерсон Поль Э. Цена федерализма. - Вашингтон, 1995; Релинг Йорг. Федерализм и демократия. Конституционный порядок в ФРГ. Практика федерализма. - М., 1999; Рыкин В.С. Австрийский федерализм. - М., 1998; Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: От Европейского сообщества до Европейского союза. - М., 1998; Федерализм и публичная сфера в России и Канаде. - М., 2002; Федерация в зарубежных странах. - М., 1993. Глава II Основные модели федеративного устройства. Мировой опыт выявил целый ряд разновидностей федерализма, которые проявляют себя в определенных моделях. Некоторые из них положены в основу государственного строительства. Так, суть модели дуалистического федерализма усматривается в существовании двух уровней власти, каждая из которых в пределах своих полномочий независима от другой. Такая модель имеет несколько вариантов. B некоторых странах в ней делается акцент на то, что в основе федеративного союза ежит объединение двух наций (например, англоканадцев и франкоканадцев в Канаде, чехов и словаков в бывшей ЧССР). Отсюда вытекает, квалификация федерации как диархии (двоевластия) или концепции ассоциированных государств. Другой вариант концепции дуалистического федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации, суверенитета федеративного образования и его членов. Его основа - строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями субъектов. Из этого положения вытекает множество выводов, в т.ч. и выводы о возможности обратного возвращения переданных полномочий и создание собственного государства (такие идеи развивались в канадской провинции Квебек), праве выхода (сецессии) штата из состава федерации. Федерализм, основанный на использовании системы кооперации, сотрудничества и солидарной ответственности Центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций, получил наименование кооперативного федерализма. Следует заметить, что модель, ориентируемая на строгую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в чистом виде не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Концептуально в основе модели кооперативного федерализма ежит идея объединения усилий Центра и мест для выполнения общих задач, кооперации усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел. В этих целях создаются ряд учрежденний, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как общие органы, так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и ее субъекты. Федеральные органы, обеспечивающие вопросы обонроны, правопорядка, охраны окружающей среды и др. выполняют функции, делегированные им субъектами федерации. Поэтому понятие федерализма как отражение государственнного единства не может быть сведено к кооперации и иннтеграции его органов по выполнению ишь определенных функций. Ценность кооперативнного федерализма усматривается в том, что субъекты феденрации стремятся к миру и согласию с центром на основе сонтрудничества и солидарности а- этого неотъемлемого свойства федерации, именуемого взаимодополняемостью, или субсидарностью. Такие отношения строятся на основе добровольного сотрудничества без соподчиненности между его участниками, но при их безусловном функнционировании в строгих рамках федеральной конституции. Кооперативный федерализм позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политико-правовые и другие конфликты, опираясь не только на конституционные нормы, но и на политические реалии. В связи с тем, что сущностные элементы федерализма закрепляются в Конституции и в учредительных актах государства (договорах или соглашениях), принципиальным является вопрос о том, что следует считать основным правовым документом, учреждающим федеративное государство. Исходя из видов правовых актов, учреждающих федерацию, можно выделить два типа федераций: конституционную и конституционно-договорную. Конституционными являются федерации, образуемые принятием конституции ибо внесением в неё изменений. Конституционно-договорные федерации - также учреждаемые конституцией, принятию которой предшествует процесс заключения специального документа - договора (соглашения). Такой способ учреждения (преобразования) федерации как сочетание договораа и конституции в большей мере характерен для федераций, образуемых в результате децентрализации унитарных государств. Разновидностью договорной федерации является такой тип федерации, когда центральный и региональный уровни власти действуют независимо друг от друга в установленных Конституцией пределах. Это так называемый координированный федерализм. Его идея опирается на конституционные нормы о разграничении предметов ведения между федерацией и её субъектами. На практике в чистом виде координированный федерализм не действует, т.к. не соответствует политическим реалиям. Эта концепция учитывает по существу только один способ разграничения компетенции: если она поделена между федерацией и её субъектами в виде закрепления определенного круга вопросов за одним из участников федеративных отношений и предоставления другому всех остальных полномочий. Однако практика конституционного развития всё чаще идет по пути установления совместной компетенции федерации и её субъектов. В этой сфере действует принципа верховенства федерального закона. Критерием республиканской модели федерализма считается республиканская форма правления в субъектах федерации. Суть федеральных отношений характеризуется как отношения между республиками. Если следовать такой огике, то разновидностями моделей федерализма могут счинтаться штатный, кантонный, земельный и т.п. В итоге содержание федерализма как формы государственного устройства полностью сводится к форме правления субъектов федерации. При этом следует иметь в виду, что как республиканская, так и иные формы правления существуют и в унитарном государственном устройстве. Если определять модель федерации по наименованиям субъектов федерации, то Российская Фендерация, имея в своем составе республики, края, области, автономную область, не попадает ни под одну из этих формулировок. Иногда разные модели федерализма обонсновываются историческими особенностями их становления. К примеру, по национальному признаку были построены СССР, Канада, Югославия, Индия, Индонезия, Южная Аравия, Объендиненная Арабская Республика, Йемен. Обратившись к отечественной истории, следует вспомнить феодальный федерализм, оформленный при Владимире Мономахе и сохранявшийся с 972 г. по 1497 г., вплоть до объединения русских земель в рамках московского централизованного государства. Затем советский федерализм с признаками унитарного государственного образования, имеющего в своем составе автономии. Принципиально важно оценивать федерализм с точки зрения его правовой природы и статуса субъектов. Здесь выделяют симметричный и асимметричный федерализм. Идеальная федерация - симметричное государство, где в основу устройства кладется объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу. В настоящее время абсолютно симметричных федераций с юридической точки зрения фактически не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметрии в федеративных отношениях классически симметричных государств. Так, когда-то считавшееся классическим симметричным государством США, уже сегодня таковым не является. В мировой практике встречаются объективные случаи асимметрии, когда наряду с субъектами федерации, которые равноправны, образуются федеральные округа в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с особым статусом на переходный период и др. К некоторым федерациям примыкают так называемые ассоциированные (свободно присоединившиеся) государства. Поэтому асимметрия может быть присуща не только федерации, но и унитарному государству. Этот вывод позволяет сохранять приверженность концепции однородности федерации и рассматривать для классических форм асимметрию ишь как исключение. Сегодня большинство федеративных государств - это симметричные федерации с элементами асимметрии. В данном случае в основу федеративного устройства кладется признание всех субъектов федерации однородными по природе и статусу (США, Германия, Австрия, Швейцария, Бразилия и другие). Однако конституция допускает из общего правила отклонения, так как разнообразие не удается вписать в жесткие рамки. Эти отклонения не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают ишь отдельные элементы статуса и рассматриваются как исключение, а не как правило, порождающее иную систему отношений и меняющую тип федерации как таковую. Построение реальной федерации немыслимо без формирования экономического федерализма, вбирающего в себя всю совокупность экономических взаимоотношений между существующими уровнями федерации: межбюджетные и налоговые отношения, экономическая помощь регионам, перераспределение материальных средств, выравнивание экономических потенциалов субъектов федерации и т.п. В последние годы в Европе создаетнся объединение, которое называют феденративно-государственным. Речь идет о Европейском Союзе. Основанием для такого мнения явнляется то, что национально-государственное и еврофедеральное взаимодействие строится на принципе субсидиарности: Европейскому Союзу (ЕС) от вступаемых в Союз государств передаются полномочия, котонрые наиболее оптимально могут осуществляться на европейнском уровне, что и предполагается закрепить в Конституции ЕС. Конкретно ЕС передан ряд полнномочий в области сельскохозяйственной политики, внутнренней торговли, налогового законодательства, социальной политики, транспорта и др. Многие из этих полномочий осуществляются на параллельных основах с нацинональными государствами-участниками. В Союзе создан Европарламент, Совет Министров ЕС, комиссии ЕС, Европейский суд, аединый бюджет. Государственные границы стали сквозными. Можно сказать, что Европа нарождается и как федерация, открытая для всех народов, которые приемлют базисные принципы свободы и демократии, составляющие сердцевину пока непринятой европейской конституции. Однако представляется, что в настоящее время еще нельзя вести речь об окончательном формировании Европейской федерации. Существующую ныне форму объединения входящих в ЕС государств называют движением от конфедерации к единому, целостному федеративному государственному образованию. Процесс развития федерализма в мире показал, что ни один из подходов строительства федерации нельзя абсолютизировать. Каждый из них имеет свои плюсы и минусы. В целом же проведенный анализ основных теоретических направлений, моделей и доктрин федерализма позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, подавляющее большинство перечисленных концептуальных разработок относится не к федерализму как таковому, а к общей теории государственного устройства. Как правило, они применимы как ка федеративным, так и к унитарным государствам. Во-вторых, обычно, ни одна из рассмотренных доктрин не применяется на практике в чистом виде. Федеративные государства в большинстве случаев (если не всегда) совмещают в своем развитии элементы различных концепций и направлений федерализма, хотя официально могут провозглашать какую-либо концепцию в качестве главенствующей. Глава III Разграничение предметов ведения и полномочий как фактор обеспечения единства интересов Федерации и ее субъектов. Едва и не самый сложный политико-правовой узел в развитии федеративных отношений составляет разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами. От эволюции взаимоотношений Центра и регионов, создания действенных механизмов согласования интересов в 90-е годы зависел поиск адекватной модели российского федерализма и последовательное затем совершенствование федеративных отношений. До середины 90-х годов баланс сил в отношениях центр-регионы постепенно сдвигался в пользу регионов. В эволюции взаимоотношений центр-регионы политологи условно выделяют три этапа, характеризующиеся различной степенью согласования интересов Федерации и ее субъектов. Первый этап - до середины 90-х годов отличается регионализацией российской экономики, суверенизацией субъектов Федерации, повышением роли местных органов государственной власти в управлении подведомственной территорией. В этот период практически каждый из 89 субъектов Федерации выстроил собственную модель взаимоотношений с Центром. Большинство регионов закрепили эти взаимоотношения двусторонними договорами, стремясь зафиксировать передачу как можно большего объема полномочий. В результате возросла разноуровневость Российской Федерации, ослабли позиции Центра, в политичсеком, правовом, экономическом, информационном пространствах страны отчетливо проявились дезинтеграционные тенденции. С проведением в 1993-1994 гг. радикальной реформы межбюджетных отношений впервые были установлены единые (кроме Башкортостана, Татарстана и Якутии) нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов. Был создан Фонд финансовой поддержки регионов, из которого на основе единой формулы стали распределяться трансферты. В результате в структуре консолидированного бюджета РФ доля субъектов Федерации удвоилась, превысив к середине 90-х годов 50%. Финансовая база региональной власти крепла. На втором этапе (1995-1999 гг.) политическая и экономическая власть в регионах укрепилась, усилился сепаратизм. Такому развитию событий способствовали выборы глав администраций (губернаторов), получивших значительную независимость от Центра. Повысился контроль за выборами в Государственную Думу, из избранных в регионах глав исполнительной и представительной властей стал формироваться Совет Федерации. Усилились позиции восьми межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, главы которых вошли в Президиум Правительства РФ. В системе межбюджетных отношений сформировалась тенденция к увеличению доли расходных полномочий бюджетов субъектов РФ с одновременным сокращением их в доли в распределении налогового потенциала страны. С федерального на региональный уровень был переведен ряд социальных расходов, не обеспеченных ни федеральным, ни региональным финансированием. Региональная финансовая система работала в этот период в основном с денежными суррогатами (бартер, зачеты по платежам, энергетические векселя и т.д.), обусловив снижение налоговых платежей в региональные бюджеты. Положение усугублялось индивидуальным согласованием размера трансферта. С принятием в 1998 г. Концепции реформирования бюджетных отношений на 1999-2001 гг. федеральная политика трансфертов стала более прозрачной и стабильной. Однако до принятия на третьем этапе (с середины 1999 г. по настоящее время) важнейшего федерального закона О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственнойаа властиаа Российскойаа Федерации иа органами государственной власти субъектов Российской Федерации все предпринимаемые меры были не самыми удачными попытками урегулирования сложных социально-политических отношений Центра и регионов. Закон характеризуется двумя главными составляющими. Первая заключается в акоррекции ключевых федеративных отношений, связанных с вопросами разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации, особенно в сфере совместной компетенции. Вторая - в построении так называемого экономического федерализма, вбирающего в себя всю совокупность экономических взаимоотношений между существующими уровнями федерации (межбюджетные и аналоговые отношения, оказание экономической помощи регионам, перераспределение материальных средств, выравнивание экономических потенциалов субъектов Федерации и т.п.). Абсолютно новым и довольно трудно приживаемым для российской федеративной системы явился институт совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Основнаяа проблема - неурегулированность порядка и процедур реализации полномочий, входящих в данную сферу, как федеральными, так и региональными органами государственной власти. Именно в этих отношениях между Центром и регионами федерализм оформляется на стыке государства и общества, с одной стороны, как одна из форм их единства и различия; с другой - начинает акцентироваться на вопросах распределения государственной власти и борьбы за политическую власть. Эти процессы сигнализируют о том, что федерализм встраивается в системы других сложных социально-политических, экономических, политико-правовых и иных отношений и требует разрешения проблем уже в их контексте. Это касается прежде всего установления приоритета Конституции и федеральных законов над договорами, закрепления равноправия субъектов Российской Федерации, запрещения посредством договора или соглашения передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения. Провозглашение принципа добровольности заключения договоров осуществляется при двух условиях: прямого указания в федеральном законе на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения и отсутствия федерального закона по предмету совместного ведения. Впервые на законодательном уровне были определены предметы договора и соглашения, официальный язык, основные стадии договорного процесса. На приведение ранее заключенных договоров и соглашений в соответствие с Законом отводилось три года. Принципиально важно, что компетенции, передаваемые регионам, были законодательно обеспечены в финансовом отношении, что создавало необходимую базу бюджетному федерализму. До конца 1990-х годов главной целью региональной политики стало выравнивание уровня социально-экономического развития субъектов РФ. В 2001 г. была принята федеральная целевая программа Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации, направленная на сглаживание различий в уровне социально-экономического развития регионов, улучшение условий жизни в наиболее отстающих субъектах Федерации. Уже в 2006 г. программа была прекращена по причине недостаточных объемов финансирования мероприятий по преодолению факторов социально-экономической дифференциации субъектов. Однако опыт реализации программы позволяет сделать два существенных вывода. Во-первых, проведение региональной политики должно предполагать, помимо финансового развития, реализацию целого комплекса мероприятий по выравниванию социально-экономических различий. Во-вторых, преодоление дифференциации регионов и их развитие не может быть результатом действия одной программы. Решение основных проблем регионального развития требует выработки комплексных мер. Программно-целевые методы должны охватывать наиболее крупные в географическом отношении регионы, включающие несколько субъектов РФ, обладающих возможностями совместного развития, направленные на укрепление межрегиональных связей. В-третьих, региональную политику социально-экономического выравнивания невозможно осуществить без полноценного правового обеспечения, предмет, цели и задачи которого не в полной мере отражены в федеральных законах. Неудовлетворительное состояние правовой базы обуславливает подготовку законопроектов Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации, Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации, О федеральных целевых программах регионального развития. Между тем, несмотря на то, что межбюджетные отношения в последние годы существенно преобразованы, это не приводит к ощутимым результатам в решении проблемы сокращения различий между субъектами РФ по уровню бюджетной обеспеченности, не говоря уже об их выравнивании в реально экономическом смысле. Рост числа самодостаточных субъектов Федерации практически не наблюдается. Действующая система межбюджетных отношений не стимулирует регионы к наращиванию собственной налоговой базы за счет роста производства, инвестиций, пока не будет пересмотрен сам принцип определения дотационности (бездотационности) регионов. В не меньшей мере важен и взвешенный подход к проблеме финансового обеспечения делегированных полномочий, которые должны быть подкреплены полным финансовым обеспечением. В частности, большинством субъектов РФ вновь поднимаются вопросы о разработке минимальных государственных социальных стандартов, финансовом обеспечении функций местного самоуправления. Целесообразно рассмотреть возможность предотвращения чрезмерной загрузки местных бюджетов делегированными полномочиями. В большинстве случаев местные власти занимаются уже не столько своими собственными полномочиями, сколько делегированными. Мировая практика показывает, что объем делегированных полномочий (обязательных для исполнения) должен быть ограничен примерно 20-25% от общих расходов местного бюджета. Все иные полномочия свыше этого порога должны передаваться только на согласительной основе и одновременно с компенсацией расходов муниципалитетов по финансированию операционных расходов, связанных с оплатой труда занятых работников муниципалитетов, обеспечению их необходимыми условиями и средствами. Проводимая реформа разграничения полномочий основана на достаточно четких принципах, отработанных в мировой практике. Внедрение принципа субсидиарности выражается в четкой законодательной фиксации полномочий в зависимости от оптимальности их осуществления на том или ином уровне публичной власти, обеспечения финансовыми и иными ресурсами, закрепления ответственности за реализацию. В перспективе этот принцип должен последовательно внедряться в законодательство для обеспечения эффективности осуществления государственных функций и местного самоуправления. В ближайшей перспективе можно предположить следующую динамику развития событий. На федеральном уровне будут все больше концентрироваться функции и полномочия в сфере развития производственных структур и промышленности. В ведение субъектов Российской Федерации больше будет отнесено решение вопросов обеспечения федеральных стандартов и гарантий в социальной сфере, а также связанных с созданием комплекса благоприятных условий для развития промышленности и других сфер инновационного характера. При этом будет существенно расширяться сфера взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в решении межрегиональных вопросов. Глава IV Укрупнение регионов в совершенствовании федеративных отношений. Одной из особенностей федерализма является постоянный поиск оптимального баланса между центробежными и центростремительными тенденциями. В необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам РФ, видится смысл создания системы федеральных округов. На первом этапе институт полномочных представителей Президента РФ в регионах России был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Это позволило унифицировать взаимоотношения центральной власти со всеми федеративными субъектами независимо от принципа их образования, способствовать совместному решению региональных социально-экономических проблем, а также развитию производственных сил на межрегиональном уровне. В особых обстоятельствах институт федерального присутствия должен стать инструментом проведения директив Президента в субъектах РФ. Правовой статус представителей Президента РФ позволяет главе государства наделять их в установленное время дополнительными полномочиями, составляющими основу значительной подвижности их компетенции. Учреждение федеральных округов имело положительное значение, позволив собрать все федеральные органы власти в единую систему, работающую в целом на интересы государства, а не на отдельные субъекты Федерации. Большая часть функций представителей Президента РФ в федеральных округах приобрела политическую направленность, что свидетельствует о весомости этой составляющей представительского института. Представители Президента смогли восстановить единое правовое пространство государства и создать предпосылки для восстановления единого экономического пространства. Образование федеральных округов, не затрагивая основное (конституционное) административно-территориальное деление, стало формой укрепления вертикали государственной власти. С федеральных округов начался процесс укрупнения российских регионов. Конституция России допускает несколько вариантов изменения численного состава субъектов Федерации: 1) прием в состав Федерации субъекта с территорией, находящейся до приема за пределами нынешних границ; 2) разделение ныне существующего субъекта федерации на два или более субъекта; 3) выход автономного округа из сложносоставного субъекта; 4) слияние двух или нескольких существующих субъектов федерации в один субъект или укрупнение. Распространение получил последний вариант. Это связано с одновременным выполнением ряда задач. Во-первых, сокращается количество слаборазвитых субъектов федерации - реципиентов; во-вторых, корректируется асимметрия территориальной системы России в целом; в-третьих, выравнивается социально-экономическое развитие объединяющихся субъектов и повышается уровень благосостояния населения. До 1 декабря 2005 г. Российская Федерация включала 89 субъектов федерации (21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная область, 10 автономных округов). Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации определил основные принципы совершенствования государственно-территориального устройства страны через объединение соседствующих субъектов, ибо посредством присоединения новых территорий на основе международного договора. Весьма важно, что принятый закон подтвердил невозможность отделения и выхода субъектов из состава Российской Федерации. Это законодательное решение окончательно прекратило процесс центробежных тенденций, позволило поставить точку в дискуссиях о суверенизации и отделении некоторых регионов. Был остановлен процесс разъединения ряда субъектов Российской Федерации по национальному признаку, прекращены настроения относительно формирования этнических по сути государственных образований. Основным достижением закона стало совершенствование территориальной структуры Российской Федерации посредством объединения (укрупнения) субъектов Федерации, а не их дробления. Тем самым было найдено решение проблемы во взаимоотношениях краев и областей с входящими в их состав автономными округами. Процесс укрупнения затронул в первую очередь экономически слабо развитые автономные округа (АО), которые, как правило, входили до объединения в так называемые сложносоставные субъекты Федерации. Эти территории проживания малочисленных народов стали первыми кандидатами на слияние с соседними более развитыми регионами в укрупненные субъекты Федерации. В силу низкого уровня экономического развития большинство автономных округов в рыночных условиях оказались финансово несамостоятельными. Минимально необходимые суммы расходов в этих регионах многократно превосходили их собственные бюджеты. В сложившейся ситуации они оказались не в состоянии выполнять возложенные на них Конституцией полномочия. Из девяти автономных округов только два - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий - были отнесены экспертами Минэкономразвития РФ к группе регионов с уровнем развития выше среднего. (Вопрос о Чукотском автономном округе не ставился). Мощным стимулом к восстановлению прежних границ и объединению разделенных субъектов послужило также наличие коллективной исторической памяти совместного проживания. Процесс объединения автономных округов с областями и краями, из состава которых АО выделились в 1993 г., активно начался в 2004 г. Объединению предшествовало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. Об общих принципах организации местного самоуправления. Закон резко ограничил бюджетную самостоятельность автономных округов, чем сделал их последующее объединение практически неизбежным. На этом этапе основой объединения стало выравнивание социально-экономического развития и повышение уровня благосостояния проживающих в регионе граждан. За период 2003-2007 гг. было осуществлено 5 объединительных проектов: 1. Коми-Пермяцкий АО вошел в Пермский край (пилотный проект); 2. Таймырский АО и Эвенкийский АО вошли в единый Красноярский край; 3. Корякский АО объединился с Камчатской областью в Камчатский край; 4. Усть-Ордынский Бурятский АО вошел в укрупненную Иркутскую область; 5. Агинский Бурятский АО объединился с Читинской областью в Забайкальский край. Реализации объединительных проектов предшествовали референдумы, прошедшие с достаточно высокой активностью и поддержкой населения. Явка избирателей на объединительные референдумы колебалась от 62,4% в Пермской до 81% в Читинской области и от 62,9 до 91-99% в автономных округах. Причем уровень поддержки объединительной идеи был еще выше - от 70 до 97%. Накопленный за этот период опыт показывает, что процесс укрупнения субъектов крайне непростой, требующий постоянного мониторинга достижения поставленных целей и задач, выявления недостатков и упущений в этом труднейшем вопросе федеративного строительства. Законодательный алгоритм объединительного процесса уникален. Он представляет собой многоступенчатую, поэтапную процедуру. Нигде в мире нет аналогичного опыта переформатирования федеративного государства. По мере практического осуществления политики укрупнения в октябре 2005 г. ва Конституционный закон от 17 октября 2001 г. были внесены важные изменения и дополнения. В частности, разрешалось проводить объединительные референдумы в регионах без создания инициативных групп. Был изменен порядок, при котором главную роль в образовании нового субъекта Федерации стали играть не региональные законодательные собрания, а губернаторы, получившие право выступать с предложением о слиянии регионов и проведении референдумов. В объединительных референдумах должны принять участие не менее 50% избирателей от каждого региона. При положительных итогах Президент РФ оформляет ранее поступившее к нему на рассмотрение обращение регионов в виде проекта федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации. Наделение дополнительными полномочиями Президента страны в вопросах укрупнения регионов выглядит огичным, так как вопросы создания субъектов Федерации Конституция оставляет в исключительной компетенции федерального Центра. Для процесса объединения регионов в рамках бывших сложносоставных субъектов важное значение имеют также положения Федерального законаа Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Дело в том, что автономные округа после объединения в единый субъект РФ превращаются в административно-территориальные единицы - муниципальные образования. Соответственно происходит передача полномочий от прежних государственных органов власти автономных округов к новым органам власти на уровне муниципальных районов. Переходный период в процессе объединения регионов может иметь разную продолжительность для разных субъектов Федерации, в зависимости от региональных условий развития и сложностей объединительного процесса. Например, переходный период создания Пермского края занял четыре года - с 2005 г. и до конца 2008 г. В последующих объединительных проектах продолжительность переходного периода была сокращена до 1,5-2 ет. Тем не менее укрупненные регионы, функционирующие как единые субъекты Федерации, появятся в России только в 2009 г. Негативным моментома после объединения является неопределенность в понимании особого статуса автономного округа как административно-территориальной единицы. Понятие особый статус можета отражатьа несколькоа аспектов,аа ва зависимостиа ота каждого конкретного случая. Помимо создания правовых условий федеративной реформы были созданы политические механизмы строительства новых федеративных отношений. Это может быть национальный аспект, то есть придание особого статуса территории по национальному признаку, ибо территориальный аспект - выделение муниципального образования, ибо экономический аспект - предоставление особых ьгот и целевого финансирования развития территории. В итоге предоставление особого статуса территориям имеет целью сохранение и повышение уровня жизни населения, проживающего в них, и смягчение последствий перехода к управлению новым субъектом Российской Федерации. В частности, в Пермском крае изначально былоа предусмотрено создание специального органа - Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа как структурного подразделения Важным обстоятельством является оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в новом субъекте Российской Федерации и своевременная их реорганизация. Существенным фактором является выработка специальных механизмов взаимодействия иаа преодоленияаа разногласийаа между органами государственной власти объединяющихся субъектов. Отсутствие согласованной позиции по ряду вопросов приводит к затягиванию процесса принятия решений, нарушению прав и свобод граждан. Одним из вариантов разрешения подобных ситуаций может стать активное участие в координации деятельности этих структур полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Помимо создания системы мониторинга объединительного процесса, предполагающего планирование, прогнозирование, поиск оптимального алгоритма осуществления данного процесса, на федеральном уровне нужны механизмы, направленные на обеспечение эффективного информационного сопровождения объединительного процесса, которые должны действовать на протяжении всего переходного периода. Это позволит создать благоприятную социально-психологическую обстановку, избежать обострения и возникновения конфликтных ситуаций. Правоприменительная практика законов об объединении свидетельствует о необходимости законодательного регулирования вопроса о пределах укрупнения субъектов Российской Федерации. В этом плане требуются законодательные инструменты защиты от стихийного укрупнения и возможностей создания гипер-регионов на основе экономических, демографических ресурсов нескольких субъектов Российской Федерации, принявших решение об объединении. Вся социально-политическая объединительная практика показала, что универсального подхода к укрупнениям регионов нет. Для национальных республик это в первую очередь асвязано с неприятием самой идеи объединения, влекущей в последующем утрату статуса. Пока на данном этапе федеративной реформы методом укрупнения регионова постепенно решается проблема сложносоставных субъектов, за исключением Архангельской области с входящим в ее состав Ненецким АО и Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Глава V Политические аспекты развития современных федеративных отношений. В данной главе политический взгляд на проблему в первую очередь высвечивает вопрос о власти. В рамках политического дискурса в рассмотрении проблемы автор опирается на заложенный в Конституции РФ принцип двойного суверенитета. Так ч. 4 ст. 11 указывает, что отношения между федерацией, ее органами и субъектами Федерации строятся на основании заключаемых между ними договоров, в том числе на основании Федеративного договора. А это значит, что федерация и ее субъекты выступают во взаимоотношениях друг с другом как равноправные стороны, добровольно объединяющиеся в федерацию. Политическим фоном выступает конституционный формализм: юридическая обособленность регионов, имеющих свой устав или конституцию; выборные органы законодательной власти (Государственная Дума и законодательные собрания субъектов); наличие двухпалатного парламента; двухуровневая структура законодательства, где по вопросам, отнесенным к совместному ведению федерального Центра и субъектов Федерации принимаются специальные рамочные нормативные акты - основы законодательства. К другим признакам следует добавить частичное разделение центрального и местного бюджетов, разграничение центральной и местной компетенции. Весь постсоветский период реальная ситуация требовала энергичных усилий, направленных на то, чтобы ввести федеративные отношения в нормальное русло. Однако, к модификации властных структур в стране приступили ишь в 2000 г., начиная с реформ, инициированных законом О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации от 14 июня 1999 г. Совокупность реформ состояла из следующих трех основных блоков: 1) унификация федеральных и региональных законодательных установлений; 2) создание Федеральных округов как промежуточного звена между Центром и субъектами Федерации; 3) преобразование способа формирования верхней палаты Федерального Собрания - Совета Федерации, призванного представлять на федеральном уровне интересы регионов. В контексте данного подхода реформой решались два комплекса задач. Прежде всего, предстояло придать Федерации необходимую эффективность. Это, в свою очередь, предполагало иквидацию все еще не изжитых предпосылок развала страны, преодоление правового сепаратизма и реинтеграцию правового поля; деприватизацию федеральной власти на местах, оказавшейся в собственности региональных элит; начало иквидации асимметричности федерации, воссоздание единого экономического пространстваа России без межрегиональных барьеров. Основными механизмами решения данного комплекса проблем стали: выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне, из-под влияния региональных элит. С этой целью в них был создан институт Федеральных округов и полпредов Президента; разработаны аправовые основы федерального вмешательства в дела субъектов Федерации; осуществлено вытеснение региональных элит с федерального политического уровня, в связи с чем уменьшились возможности их влияния на процесс принятия государственных решений на федеральном уровне. Как показывает анализ, на первом этапе институт полномочных представителей Президента в федеральных округах с поставленной задачей справился - институты федеральной власти на местах были выведены из подчинения региональных властей. Региональное законодательство в основном приведено соответствие с федеральным. Политическая система, созданная в условиях жесточайшего кризиса власти, выполнила задачу стабилизации ситуации в стране. Очередной виток федеративной реформы был связан непосредственно с избирательной и партийной реформами, обусловившими организацию высших органов исполнительной и законодательной государственной власти как в Центре, так и на местах. Отметив, что результаты избирательной и связанной с ней партийной реформы в значительной мере политизируют аФедеральное Собрание, автор в диссертации подробно анализирует проблемы повышения политической роли законодательных собраний субъектов Федерации. Их конкретные полномочия, функции определяют конституции республик, уставы краев, областей, автономных округов. Названия этих органов самые разные - Народный Хурал (Республика Бурятия), Государственный Совет (Республика Татарстан, Республика Удмуртия и др.), Государственное Собрание (Республика Мордовия и др.), Верховный Совет (Республика Хакасия),а Государственная Дума (Ставропольский край, Томская область и др.), Московская городская Дума, Орловский областной Совет народных депутатов, Самарская губернская Дума, Законодательное Собрание (г.Санкт-Петербург, Красноярский край, Омская, Свердловская области и др.), ипецкое областное Собрание депутатов и другие названия. В названиях законодательных органов отражены исторические, национальные, культурные традиции регионов. Ныне действующие представительные (законодательные) органы субъектов Федерации фактически сформировались по завершении региональной избирательной реформы путем выборов в законодательные собрания федеративных субъектов 2 декабря 2007 г. и 2 марта 2008 г. Избирательная реформа начиналась, как известно, с принятия нового Закона О политических партиях, сделавшего политические партии единственным видом избирательного объединенияа и запретившего существование региональных партий. Вслед за этим в 2002 г. был принят новый Закон Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, который и обязал субъекты Федерации избирать не менее половины депутатов регионального законодательного собрания по пропорциональной избирательной системе. С 15 июля 2003 г. обязательной стала норма, согласно которой не менее половины депутатов регионального парламента или одной из его палат должны избираться по пропорциональной избирательной системе (то есть по партийным спискам). С этого времени избирательная система страны прошла большой путь от довольно свободной конкуренции на пропорциональных выборах к ее фактической минимизации. В 2005 г. были приняты новые поправки в Федеральный закон Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Главными из них стали отмена института избирательных блоков, установление предельной планки заградительного барьера на уровне 7%, ужесточение процедуры регистрации списков кандидатов, снижение допустимого брака в подписных истах с 25 до 10%, расширение оснований для отказа в регистрации за наличие недостоверных данных и т.д. Это увеличило правовые возможности воздействия регистрирующих и контролирующих органов на состав кандидатов, т.е.а усилило административный контроль над ходом выборов и выдвижением кандидатов. Было также решено установить для проведения выборов два единых избирательных дня в году: второе воскресенье марта и второе воскресенье октября. Ва 2006 г. произошла следующая коррекция избирательного законодательства - партиям запретили включать в предвыборные списки представителей других партий, депутатам было запрещено покидать партию, от которой они были избраны; то есть вслед за запретом в 2005 г. предвыборных блоков были запрещены межпартийные союзы, когда члены одной партии-союзника могли входить в избирательный список другой. Было отменено также голосование против всех. В ноябре этого же года новыми поправками в избирательное законодательство был отменен порог явки для признания выборов состоявшимися, запрещена критика оппонентов в телеэфире в ходе официальной агитационной кампании, усилены основания для ограничения пассивного избирательного права в связи с участием в экстремистской деятельности. Интервалы между внесением поправок становились все короче, ужесточая одну за другой избирательные нормы. Если между первоначальным введением новых норм до изменения законодательства в 2005 г. прошло около трех ет, то между поправками 2005 г. и новой коррекцией законодательных норм 2006 г. - менее года, а между поправками ета и ноября 2006 г. - всего четыре месяца. Ужесточение партийного законодательства привело к сокращению межпартийной конкуренции. Так, 1 января 2006 г. политические партии должны были подтвердить численность в 50 тысяч членов, тогда как прежде было достаточно 10 тысяч. Партии, не выполнившие данного требования, с 1 январяа 2007 г. подлежали иквидации. В результате, если на конец 2003 г. в стране существовали 44 партии, то к концу 2007 г. в стране оставалось только 15 партий, а к очередным выборам 1 марта 2009 г. партийно-политическое поле сузилось до 4 парламентских партий (Единая Россия, КПРФ, ДПР, Справедливая Россия), плюс Патриоты России, Правое дело и Яблоко. Из непарламентских партий в региональной избирательной кампании 2009 г. приняла участие только политическая партияаа Патриоты России. В связи с осуществлением избирательной и партийной реформ существенно изменилась политическая роль законодательных собраний - парламентов субъектов Федерации. С февраля 2005 г. региональные законодательные собрания стали согласовывать наделение губернаторскими полномочиями кандидатов, представленных Президентом РФ. Вырос престиж депутатских мандатов. Наряду с ним выросла заинтересованность губернаторов в контроле над депутатским корпусом. Существенно повысилась роль поста председателя законодательного собрания, фактически высшего поста в регионе. Свою егитимность председатель законодательного собрания получал, в отличие от губернатора, непосредственно на выборах. Таким образом, благодаря политическому структурированию законодательных собраний в субъектах Федерации и появлению во многих из них обязательного элемента межпартийной конкуренции, их политизация усилилась. В связи с введением пропорциональной избирательной системы в законодательных собраниях ряда регионов стали появляться представители оппозиции. Избирательная реформа привела и к изменению численности регионального депутатского корпуса. Численность большинства региональных парламентов постепенно возрастала, что следует рассматривать как достаточно высокий уровень реального политического влияния законодательного собрания. Несмотря на единые избирательные стандарты, положение законодательных собраний в различных субъектах Федерации по-прежнему имеет свои особенности в зависимости от степени демократичности избирательного процесса в регионе, внутрирегиональной политической ситуации и реальной политической практики. Это наглядно показали прошедшие в России 1 марта 2009 г. выборы в региональные и местные законодательные собрания, а также выборы глав администрации городов и районов, которые прошлиа в 79 субъектах Федерации. К выборам девяти парламентов субъектов Федерации было приковано особое внимание, потому что это было первое голосование в условиях набирающего обороты социально-экономического кризиса. Мартовские 2009 г. выборы еще раз показали, что преобразование федеративных отношений - дело прежде всего политическое. Ему должна предшествовать тщательная научная, теоретическая проработка на всех уровнях государственной власти. В Заключении на основе анализа социально-политического развития федеративных отношений автор делает выводы и формулирует ряд предложений. Российскойа Федерации удалось преодолеть острый политический кризис начала 90-х годов, сохранив, с одной стороны, государственную целостность, с другой стороны, федеративное устройство государства. При строительстве новой Федерации принципиальный выбор был сделан в пользу общегражданского конституционного асимметричного федерализма. Конституция Российской Федерации закрепила равноправие регионов, хотя и содержит формальные различия их статусов. Ползучая ревизия Конституции, характерная для первых договоров между федеральным Центром и региональными органами власти, была остановлена. Вместе с тем связанная со внутренней противоречивостью действующей Конституции проблема соотношения договоров и федеральных законов получила вполне ясное решение в пользу федеральных законов. Установлены централизованная судебная система, основы организации местного самоуправления, основы политического плюрализма и избирательного права, регулирующие принципы и порядок избрания как федеральных, так и региональных органов государственной власти и выборных органов местного самоуправления. Дальнейшая отработка механизмов развития федеративных отношений в строительстве правового, демократического социального государства остается узловым вопросом дальнейшей демократизации России. Основное содержание диссертации отражено в следующих научных публикациях автора. 1. Публикации в изданиях, рекомендуемых ВАК Жидких В.А. Актуальные проблемы развития российского федерализма // Наука. Культура. Общество. - 2006. - № 6. - 0,5 п.л. аЖидких В.А.а Тенденции развития федеративных отношений в России // Наука. Культура. Общество. - 2006. - № 7. - 0,7 п.л. (в соавторстве с Остроуховым О.В.) аЖидких В.А.аа Федеративные отношения и региональная политика в России // Наука. Культура. Общество. - 2006. - № 7. - 0,7 п.л. Жидких В.А. Становление и развитие идеи федерации // Вестник Томского государственного университета. - 2008. - №а 315. - 0,7 п.л. Жидких В.А. Федерализм как форма российской государственности // Обозреватель-Observer. - 2009. - № 3. - 0,6 п.л. Жидких В.А.а Объединение регионов: проблемы и перспективыа // Обозреватель-Observer. - 2009. - № 4. - 0,5 п.л. Жидких В.А. Федерализм как форма государственного устройства // Власть. - 2009. - № 5. - 0,5 п.л. ха ха х Жидких В.А. Федерализм в России: эволюция, проблемы, перспективы. - М.: Современная экономика и право, 2005. - 14,0 п.л.а Жидких В.А. Российскийа федерализм: эволюция, проблемы и перспективы. - М.: Современная экономика и право, 2009. - 19,7 п.л. Жидких В.А. Актуальные направления реформирования федеративных отношений. - М.: Современная экономика и право, 2007. - 3,8 п.л. Жидких В.А.Федерализм: термины и понятия. - М.: Современная экономика и право, 2008. - 6,0 п.л. Жидких В.А. Укрупнение регионов в контексте развития федеративных отношений. - М.: Современная экономика и право, 2008. - 3,8 п.л. Жидких В.А. Укрепление федеративных отношений - важный фактор государственного развития // Проблемы политологии. - 2006. - №а 4. - 0,5 п.л. Жидких В.А. Федерализм как форма государственного устройства России // Россия, Конституция, достойная жизнь: Материалы научной конференции. 17-18 ноября 2005 г. - М.: Изд-во МосГУ, 2006 г. - 0,5 п.л. Жидких В.А. Укрепление федеративных отношений - важный фактор стабильности и государственного развития // Проблемы политологии. - 2006. - №а 7. - 0,5 п.л. Жидких В.А. Укрепление федеративных отношений как фактор национальной безопасности // Обеспечение национальной безопасности России (Политический аспект): Материалы научной конференции. 26 октября 2006 г. - М.: Изд-во МосГУ, 2006. - 0,5 п.л. Жидких В.А. Выражать и отстаивать интересы субъектов Российской Федерации // Россия: центр и регионы. Вып. 19. - М.: ИСПИ РАН, 2007. - 0,5 п.л. Жидких В.А. Федерализм как базовый принцип формирования органов исполнительной власти в Российской Федерации: Сборник статейа // Российские преобразования: социально-экономическая политика. - М.: РГСУ, 2007. - 0,4 п.л. Жидких В.А. Федерализм и российская государственность // Глобализация и социальные измерения в современной России: Материалы III Всероссийского конгресса. Москва. 3-5 октября 2006 г. - М.: ИНИОН, 2007 г. - 0,5 п.л. Жидких В.А.а Российский федерализм в контексте глобализации // Глобализация: настоящее и будущее России: Материалы VI Международного социального конгресса. Москва, 24-25 ноября 2006 г. - М.: Союз, 2007. - 0,4 п.л. Жидких В.А. Электоральный федерализм. Политико-правовой аспекта // Наука. Культура. Общество. - 2008. - № 2. - 0,5 п.л. Жидких В.А. Принцип формирования и функционирования органов исполнительной // Наука. Культура. Общество. - 2008. - № 4. - 0,8 п.л. Жидких В.А. Федерализм в генезисе российской государственности // Наука. Культура. Общество. - 2008. - № 4. - 0,8 п.л. (в соавторстве с Селютиным В.И.). Жидких В.А. Как защитить интересы регионов //а Территориально-политическое устройство российского государства: от прошлого к будущему: тезисы докладов Всероссийской научной конференции РАГС. 3-4 апреля 2008 г.аа - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 0,4 п.л. Жидких В.А. Заботиться о своем будущем // Вестник Совета Федерации. - 2009. - № 3. - 0,5 п..л. Общий объем публикаций составляет более 60 печ. истов. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук Владимира Александровича Жидких Тема диссертационного исследования: Российский федерализм: эволюция, проблемы и перспективы развития Научный консультанта - Вилен Николаевич Иванов, доктор философских наук, профессор, член-корреспондент РАН Изготовление оригинал-макета М.П.Титовой Подписано в печать 10 апреля 2009 г. Объем 2,2 усл. печ.л. Тираж 100 экз. Отпечатано в РИ - ИСПИ РАН. Заказ № 28. |
Blog
Home - Blog
