Авторефераты по всем темам  >>  Авторефераты по юридическим наукам  

На правах рукописи

КРЫЛОВА Елена Геннадьевна

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА

Специальность 12.00.14 - административное право;

финансовое право; информационное право

А в т о р е ф е р а т

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва Ц 2009

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАГС).

Научный консультант:        Барциц Игорь Нязбеевич

доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты:        Козбаненко Виктор Анатольевич

доктор юридических наук, профессор

Колодкин Леонард Михайлович

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки

Российской Федерации

Елисеев Борис Петрович

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист Российской Федерации

Ведущая организация:        ГОУ Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации

Защита состоится 11 июня 2009 года в 14.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.01 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан л____________2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета                                        Е.Ю.Киреева

I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Одним из основных направлений государственного строительства в условиях административной реформы является реформирование государственной службы, которое предполагает в целях повышения эффективности государственной службы, обеспечения ее открытости, создания атмосферы доверия граждан к органам власти, улучшения качества оказываемых соответствующими государственными органами населению публичных услуг - поднять ее авторитет, престиж и конкурентоспособность в обществе как профессионального вида деятельности на основе современных технологий организации, подбора кадрового состава, эффективного взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества.

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила в качестве основной цели государства построение демократического, правового, социального государства и учредила в стране демократическую модель государственной власти с учетом принципа разделения власти в его функциональном понимании.

Особенность законодательного регулирования состоит в том, что, закрепляя правовые институты (принципы, статусы, структуры), оно создает нормативные предпосылки для государственной службы как целостного государственного института, функционирование которого связано не только с объективными условиями, но с субъективным фактором - волей, интересами того или иного субъекта. Следовательно, государственная служба (как государственный институт) может функционировать, не зависимо от многих негативных внешних воздействий, будет объективно устойчива к ним и воспроизводима при любых условиях и кризисах. В таком аспекте реформирование государственной службы Российской Федерации на основе комплекса объективных и субъективных условий не получило должного научного осмысления.

Формирование системы государственной службы Российской Федерации через призму принципов правового государства и настоятельная потребность разработки комплексных мер по совершенствованию государственной службы обусловили выбор и актуальность темы исследования.

Вопросы реформирования государственной службы Российской Федерации были одними из основных в целом ряде Посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, нашли свое отражение в значимых для государственно-правового развития страны в политико-правовых документах, таких как: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 года, Федеральная программа Реформирование государственной службы Российской Федерации № 1336 от 19 ноября 2002 года, Концепция  административной  реформы  в Российской  Федерации  № 1789-р от 25 октября 2005 года.

Государственная служба как публично-правовой институт испытывает регулирующее и стимулирующее воздействие со стороны государства и основывается на стратегии управления.

В качестве существенного недостатка становления государственной службы отмечается отсутствие системности в формировании государственной службы, специального федерального органа по ее управлению. Становление и развитие эффективной системы управления государственной службой представляется первоочередной задачей в комплексе мер по реформированию государственной службы Российской Федерации и совершенствованию данного института в контексте реализации концепции правового государства.

Однако, в Федеральном законе О системе государственной службы Российской Федерации многие концептуальные положения остались не конкретизированными. Следствием этого стало отсутствие законодательно закрепленной структуры, механизмов, технологии функционирования и четких принципов организации государственной службы, соответствующих концепции правового государства. По-прежнему актуальным остается создание единой системы служебно-правовых отношений в процессе научно-методического, инновационного сопровождения реформы государственной службы.

Международный опыт проведения масштабных административных реформ (в США, Германии, Франции, Японии) показывает, что их проведение осуществляется исходя из права, на законодательной основе под контролем институтов государства и гражданского общества. Это делает возможным формирование государственных структур, которые действуют не в корпоративных интересах отдельных групп, а представляют общегосударственные интересы.

Актуальность диссертационного исследования связана также с тем, что в результате административных трансформаций в Российской Федерации до сих пор не созданы правовые основы и соответствующие институциональные средства, образовывающие единую систему управления реформационными процессами, происходящими в государственной и муниципальной службах. Практика проведения административных реформ в странах развитой демократии убедительно показывает, что успех преобразований приходит лишь тогда, когда реформирование служб находится под патронажем конкретного органа, входящего в систему государственной власти и наделенного соответствующими, четко очерченными и достаточными полномочиями.

Государственная служба как объект управления представляет собой развернутое в пространственном (Российская Федерация, субъект Российской Федерации) и профессиональном (ветви власти, виды государственной службы) отношении системное образование, элементами которого являются службы в органах государства; главным принципом управления государственной службой следует считать централизацию в сочетании с элементами децентрализации - необходимый элемент государственно-управленческой деятельности на всей территории Российской Федерации. В настоящее время централизация управления государственной службой выступает скорее в качестве необходимого элемента ее эффективного функционирования на всей территории Российской Федерации.

Новая управленческая ситуация и парадигма инновационного управления обусловливают необходимость глубокой концептуальной разработки новых организационно-правовых принципов структурирования государственно-служебных отношений: дополнение принципов организации единого управляющего центра принципами правового обеспечения децентрализации, автономизации функциональных структур, возложение на эти структуры социальной и юридической ответственности за самостоятельность действий.

Необходимость обновления методологии анализа современного состояния государственной службы Российской Федерации, потребность разработки инновационных мер по формированию системы государственной службы в контексте правового государства, повышения качества регулирования и функционирования этого важнейшего института публичной власти обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Развитие взглядов на публично-правовой характер государственной службы и установление ее в форме института административного права на различных этапах истории государства и права находят освещение в трудах видных отечественных ученых XIX - XX веков: Н.Н.Алексеева, И.Е.Андреевского, М.А.Бакунина, А.Д.Градовского, В.М.Гессена, А.И.Елистратова, В.В.Ивановского, И.А.Ильина, Н.И.Иорданского, Б.А.Кистяковского, В.О.Ключевского, М.М.Ковалевского, Ф.Ф.Кокошкина, Н.М.Коркунова, С.А.Котляровского, Н.О.Куплевасского, Н.К.Нелидова, П.И.Новгородцева, М.М.Сперанского, Б.Н.Чичерина, Г.Ф.Шершеневича, А.С.Ященко и др.

Рассмотрение многих процессов и проблем организации и развития современного института государственной службы нашло свое отражение в трудах отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного и административного права: С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, Н.С.Бондаря, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричидзе, Н.И.Глазуновой, А.А.Гришковца, К.Ф.Гуценко, Б.П.Елисеева, Н.М.Казанцева, Д.А.Керимова, В.А.Козбаненко, Л.М.Колодкина, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо, И.И.Лукашука, В.О.Лучина, Г.В.Мальцева, Л.С.Мамута, В.М.Манохина, М.Н.Марченко, А.А.Мишина, В.С.Нерсесянца, А.Ф.Ноздрачева, А.В.Оболонского, Ю.Н.Старилова, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, И.А.Умновой, Н.Ю.Хаманевой, Т.Я.Хабриевой, И.Д.Хутинаева, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева, В.Ф.Яковлева и др.

Важный вклад в детализацию общей проблематики исследуемого института внесли труды ученых, рассматривающие правовые аспекты разработки и проведения государственной кадровой политики, управление персоналом государственной службы. Значительное внимание исследуемым проблемам уделяется в работах историков, философов и социологов: Р.Г.Абдулатипова, А.Г.Барабашева, В.Э.Бойкова, В.Д.Граждана, В.С.Комаровского, К.О.Магомедова, В.П.Мельникова, М.Ю.Мизулина, В.С.Нечипоренко, Г.В.Осипова, Е.В.Охотского, В.А.Сулемова, А.И.Турчинова и других.

При написании диссертационного исследования также использовались теоретические работы зарубежных ученых: Ж.Бодена, М.Вебера, А.Гамильтона, Г.В.Гегеля, Т.Гоббса, В.Гвина, Г.Еллинека, Р.Йеринга, И.Канта, Э.Карра, Х.Краббе, К.Маркса, Д.Мэдисона, Дж.Локка, Ш.Монтескье, М.Ориу, К.Поппера, Ж.-Ж.Руссо, Б.Спинозы, А.де Токвиля, П.Фиджеральда, Л.Фишера, К.Хессе, Ф.Энгельса и других.

В тоже время в юридической науке отсутствует целостная теоретическая концепция организации и функционирования системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства. Отсутствуют работы, посвященные раскрытию теоретических инновационных аспектов сущности и содержания института государственной службы с учетом поставленной проблематики.

Объектом исследования выступают административно-правовые отношения стратегического характера, складывающиеся в процессе формирования и совершенствования института государственной службы Российской Федерации, в том числе развития отдельных видов государственной службы, а так же ее организационной и кадровой составляющих.

Предмет исследования составляют нормы российского права, регулирующие систему государственной службы как комплексного публичного правового института, его принципов, представляющих основу ее организации и функционирования, а так же нормы права, закрепляющие общие и специальные вопросы институционализации государственной службы в контексте правовой государственности и развития информационного общества.

В диссертации изложены теоретические проблемы проведения институционально-функционального анализа системы государственной службы Российской Федерации, исследованы коллизии и практика реформирования государственной службы.

Цель исследования заключается в комплексном общетеоретическом и административно-правовом анализе концептуальных основ теории и практики научной организации и функционирования государственной службы Российской Федерации, выработке механизма правового обеспечения формирования системы государственной службы Российской Федерации на современном этапе административной реформы, в соответствии с принципами правового государства, направленного на повышение правовой культуры государственных служащих, усиление ответственности государственных служащих перед обществом.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующего комплекса задач, отражающих логическую последовательность представленного исследования:

- изучить взаимосвязи государственной службы и правового государства как юридической формы демократической, федеративной, социальной государственности;

- выявить роль принципов правового государства в обеспечении научной организации государственной службы соответствующей конституционной практике разделения власти;

- рассмотреть теорию институционализации инновационно-правовой основы формирования системы государственной службы в контексте современного правопонимания;

- показать возрастающую роль институтов президентской власти в развитии государственной службы и становлении системы управления государственной службой;

- раскрыть специфику функционирования государственной службы в законодательных (представительных), исполнительных и судебных органах государственной власти;

- проанализировать перспективы формирования иных видов государственной службы Российской Федерации;

- выявить проблемы организации и функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации и пути их решения в условиях реализации концепции правового государства;

- обосновать особенности формирования системы управления государственной службы Российской Федерации, предложения по совершенствованию управления государственной службой Российской Федерации и разработать рекомендации по вопросам формирования управленческого кадрового резерва.

Методологическая основа. В диссертационном исследовании используются как общенаучные методы познания общественных явлений и процессов, так и конкретные методы исследования правовых институтов, предоставляющие возможность сделать определенные теоретические выводы.

В ходе исследования формирования системы государственной службы Российской Федерации применялись определенные методы: системный, позволивший проанализировать принципы организации и функционирования государственной службы; институционально-функциональный, давший возможность изучить систему государственной службы Российской Федерации и ее назначение; исторический, обусловливающий рассмотрение эволюции становления и развития института государственной службы; сравнительно-правовой, предоставивший возможность исследовать нормы различных отраслей права, выявить их взаимосвязь.

В процессе исследования также использовались специальные методы научного познания, как: формально-юридический, позволивший провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на наличие в них пробелов и коллизий, и теоретико-прогностический, давший возможность рассмотреть вопросы по совершенствованию законодательства в целях предотвращения новых проблем и коллизий.

Нормативную правовую основу диссертационной работы составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), международные правовые акты (в том числе Международный пакт О гражданских и политических правах, Всеобщая декларация прав человека, Венская Конвенция о праве международных договоров), федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, использованы материалы судебной практики, результаты социологических исследований, обсуждений в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации и межведомственных комиссиях по проблемам развития данного правового института, статистические данные.

В диссертации также исследовано законодательство зарубежных стран (Великобритании, Соединенных Штатов Америки, Федеративной Республики Германии, Франции).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке проблемы инновационно-правового формирования системы государственной службы в контексте правового государства. В результате решения поставленных задач диссертационного исследования получены новые выводы и предложения, выносимые на защиту, которые и составили авторскую концепцию развития государственной службы Российской Федерации, обусловленной реализацией концепции правового государства.

На основе исследования правового регулирования института государственной службы диссертант представил ряд принципиально новых обобщений, выводов и методик, обогативших административно-правовую науку.

В диссертационном исследовании:

- раскрыт институт государственной службы Российской Федерации как единая формируемая централизованная система, а также обоснованы положения о формировании эффективной системы государственной службы Российской Федерации на основе концепции правового государства, реальное функционирование которой осуществимо на инновационных принципах, разработанных автором;

- показано инновационно-правовое содержание реформирования государственной службы в рамках первоочередных задач, направленных на обновление и оптимизацию системы государственного управления;

- представлено комплексное обоснование видовой классификации государственной службы, проанализирована необходимость пересмотра видов государственной службы в целях ее оптимизации и эффективности, а также совершенствования реестра должностей государственных служащих;

- разработаны рекомендации по программе формирования и подготовки резерва управленческих кадров, определена специфика президентского контроля над группой кадрового резерва, находящегося под патронажем Президента Российской Федерации;

- представлены перспективы формирования системы государственной службы Российской Федерации и обоснована авторская концепция создания органа управления государственной службой Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:

• В результате общетеоретического системного подхода к функционированию элементов государственного механизма Российской Федерации, диссертант пришел к выводу, что институт государственной службы в основе своей организации и функционирования должен базироваться на совокупности черт и принципов демократического правового и социального государства, провозглашенного в ст.ст.а1 иа7 Конституции Российской Федерации. Сопоставление принципов правового государства и правовых норм, регулирующих систему государственной службы Российской Федерации показывает, что при формировании системы государственной службы нормативное закрепление ее основ осуществлено выборочно; закреплены лишь отдельные принципы правого государства: признание, соблюдение и защита прав человека со стороны государства, механизм гарантий прав и свобод, принципы законности, верховенства конституции по отношению к другим законам.

На основе анализа действующего законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации выявлены следующие актуальные проблемы, решение которых необходимо для институционализации государственной службы Российской Федерации: а) построение механизмов взаимодействия гражданского общества с государственной службой, преодоления недоверия граждан к служащим; б) преодоление бюрократизма в государственном аппарате в сфере правореализации государственной службы; в) формирование кадровой политики Российской Федерации, соответствующей целям демократического правового социального государства; г) совершенствование механизмов юридической ответственности в системе государственной службы.

Обосновывается, что на современном этапе развития правовой системы Российской Федерации инноватизация системы государственной службы Российской Федерации затрагивает вопросы обновления общих принципов построения и взаимодействия ее уровней и элементов на основе правового государства: создание качественно новых отношений и типов взаимодействия между государственными служащими и гражданами; при этом необходимо нормативно определить место и роль непосредственных форм участия государственной службы в системе взаимодействия государства и гражданского общества; поддержка общегуманитарных ценностей правовой культуры в системе государственной службы; создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, национальных, культурных и других особенностей развития российского общества.

По мнению диссертанта, институциональный подход к вопросам развития организационно-правовых основ государственной службы позволяет осуществить административное реформирование системы государственной власти как процесса адаптации института государственной службы к глобальным изменениям в обществе, обусловленных мировым экономическим кризисом и требующим инновационно, социально направленных государственно-правовых мер. Реформирование государственной службы Российской Федерации предполагает переориентацию ее деятельности на инновационное развитие отношения аппарата государственной службы к гражданскому обществу как субъекту управления; уважения интересов граждан и действенного контроля за деятельностью государственного аппарата.

• Для институционализации государственной службы Российской Федерации необходимо развитие кадрового потенциала Российской Федерации как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса российского общества и создание Президентом Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст.а80 Конституции Российской Федерации) федерального резерва управленческих кадров, состоящего из профессионально подготовленных, компетентных работников.

В качестве предложений по Программе формирования резерва управленческих кадров диссертантом предлагаются следующие направления.

Первое направление - формирование федерального резерва управленческих кадров под патронажем Президента Российской Федерации на базе существующих кадровых технологий, которые основываются на анкетном и рекомендательном принципах. В рамках этого этапа можно сформировать кадровый резерв из лиц, уже находящихся на государственной службе. Второе направление связано с нормативным правовым обеспечением Программы формирования резерва управленческих кадров. Программа должна предусматривать на федеральном уровне внесение изменений в действующее законодательство. Третье направление относится к методическим рекомендациям и технологиям формирования Программы резерва управленческих кадров.

В Программе следует предусмотреть разработку квалификационных требований к должностям, подлежащим замещению из резерва на основе профессиональных стандартов и методик их определения.

Методики должны охватывать стадии реализации Программы, а именно: стадию формирования резерва управленческих кадров; стадию профессионального развития резерва управленческих кадров; стадию востребованности резерва управленческих кадров.

Четвертое направление - это финансово-экономическое обеспечение Программы формирования резерва управленческих кадров.

Структура кадрового управленческого резерва должна состоять из:

- федерального резерва управленческих кадров под патронажем Президента Российской Федерации;

- федерального резерва управленческих кадров, состоящих на государственной службе (государственные служащие);

- резерва управленческих кадров, находящихся на муниципальной службе (муниципальные служащие);

- резерва управленческих кадров потенциально способных по профессионально-личностным качествам замещать должности в государственном и муниципальном управлении.

• В целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст.а80 Конституции Российской Федерации) необходимо создать федеральный орган по управлению государственной службой Российской Федерации, подчиненный непосредственно Президенту Российской Федерации - Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации. Такой федеральный орган управления будет обладать самостоятельностью с наделением функций контроля, надзора и оперативного исполнения задач по формированию и регулированию системы государственной службы. Функционирование такого органа должно быть системным, межведомственным и централизованным в той мере, в какой позволяет демократический принцип разделения уровней и ветвей государственной власти в Российской Федерации; цель его создания - системное управление и контроль за процессами организации государственной службы, учитывающие основные направления деятельности и видовое многообразие государственной службы. При этом основные направления функционирования данного органа составляют: правовое регулирование, кадровое обеспечение и финансирование государственной службы, контроль за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу.
• На основе анализа федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации автор сформулировал и обосновал положение о несоответствии порядка организации государственной службы в отдельных органах государственной власти специфике закрепленных за ними полномочий.

Так, государственная гражданская служба в аппарате органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации характеризуется следующими особенностями, которые не учитываются нормами Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации: а) аппараты палат Федерального Собрания Российской Федерации определяются регламентами палат с учетом формируемых депутатских объединений; б) на государственной службе в законодательных органах реализуются административно-правовые функции регулирования законодательного процесса, а не осуществление полномочий данного органа; в) поскольку палаты Федерального Собрания РФ обладают юридической самостоятельностью, то кадровое, материальное и техническое обеспечение определяются руководителями палат по согласованию с комитетами по регламенту и организации работы палат; г) согласно ст.а94аКонституции Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации не имеет административной вертикали, а субординация между государственными служащими проявляется лишь во внутренней структуре самого аппарата.

Государственная служба в органах судебной власти России, по мнению диссертанта, характеризуется следующими особенностями, которые так же не регулируются законодательством о государственной службе: а) исключительно важное значение при осуществлении государственными служащими своих должностных обязанностей приобретает соблюдение принципов законности, справедливости и своевременности при подготовке и вынесении правоприменительных решений; б) на государственной службе в судебных органах реализуются только функции финансового, материально-технического, организационного, информационного и справочного обеспечения процесса осуществления правосудия, исключающие вмешательства в деятельность судей; в) на работников аппаратов судов налагаются дополнительные ограничения: невозможность выступать в качестве народных, арбитражных и присяжных заседателей; г) для выполнения своих обязанностей государственным служащим аппаратов судов необходимо наличие высокой квалификации в сфере юриспруденции (высшего или среднего специального образования).

Таким образом, диссертант считает целесообразным законодательно закрепить федеральными законами специальные нормы права, регулирующие специфику государственной службы в органах различных ветвей государственной власти.

• Автор, на основе изучения практики реализации норм права, регулирующих государственную службу Российской Федерации, предлагает собственную классификацию видов государственной службы Российской Федерации. В качестве самостоятельного вида федеральной государственной службы - дипломатическую службу Российской Федерации.

Основой такого выделения служат принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и принцип разделения власти. Дипломатическая служба осуществляется в государственных органах, полномочия которых относятся к исключительной компетенции Российской Федерации, и может быть определена следующим образом: Дипломатическая служба представляет собой федеральную государственную службу профессиональной служебной деятельности граждан на должностях дипломатической службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации, осуществляющих внешнеполитические функции государства. Таким гражданам присваиваются дипломатические ранги.

Обосновывая дипломатическую службу в качестве вида государственной службы, диссертант предлагает внести изменения в ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации и федерального закона, регулирующего основы дипломатической службы Российской Федерации.

• Изучение правового регулирования гражданской службы субъектов Российской Федерации и соответствующей правоприменительной практики дало возможность диссертанту предложить общую схему структуры законодательства субъекта Российской Федерации о гражданской службе. При подготовке и принятии соответствующих законов субъектов Российской Федерации необходимо учитывать особенности организации гражданской службы, предусмотрев, в частности: а) распределение полномочий между представительным (законодательным) органом и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в области регулирования и контроля за организацией гражданской службы, б) порядок учреждения должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации, в) перечень должностей гражданской службы категории руководители, принятых на определенный срок своих полномочий, г) дополнительные гарантии и условия их предоставления гражданским служащим субъекта Российской Федерации; д) правовой статус органа по управлению гражданской службой субъекта Российской Федерации.

В диссертации выявляется и анализируется позитивный опыт такого нормативного регулирования в ряде субъектов Российской Федерации (Амурской, Астраханской, Владимирской, Ивановской, Ленинградской, Омской, Пензенской, Рязанской, Сахалинской, Тюменской областях, Пермском крае и Еврейской автономной области). На основе его обобщения формулируются практические рекомендации по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе.

• По мнению диссертанта, дисциплинарная ответственность государственных служащих за служебные проступки, предусмотренная действующим законодательством Российской Федерации, не учитывает правовую природу статуса государственных служащих как служащих государства, а не служащих отдельных государственных органов, а также ответственность как сущностной характеристики правового государства (баланс прав, обязанностей и ответственности).

Дисциплинарная ответственность государственных служащих Российской Федерации представляет собой внутриведомственный институт, который не может обеспечить защиту административно-правового статуса, возникающего у гражданина, состоящего на службе государства как публичного института. Институт государственной службы в России оказался лишен правового механизма реализации ответственности, что не соответствует актуальным задачам реформирования государственной службы. На взгляд автора, Федеральный закон № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации должен предусматривать конкретные нормы, регулирующие ответственность на государственной службе.

• На основе анализа действующего законодательства выделены следующие особенности правового регулирования государственной службы Российской Федерации:

• данный институт включает в себя наряду с нормами различных отраслей российского права: конституционного, административного, трудового, финансового, так же нормы международного права и нормы специального законодательства о государственной службе;
• система законодательства о государственной службе имеет трехуровневую структуру: законодательные акты международного, федерального и регионального (субъектов Российской Федерации) уровней. Законодательство о государственной службе образует единую иерархичную систему, в основе построения которой положена юридическая сила правовых источников;
• правоотношения на государственной службе Российской Федерации регулируются нормами как публичного, так и частного права.

Диссертант приходит к выводу, что право государственной службы (служебное право) следует рассматривать как отдельную самостоятельную комплексную отрасль российского законодательства, выделяя ее из системы административного законодательства.

• Диссертант представил авторскую этапизацию формирования системы управления государственной службой, которая отражает динамику ее становления, обосновывает последовательность дальнейшего реформирования и развития государственной службы в Российской Федерации.

По мнению диссертанта, дальнейшее реформирование системы государственной службы Российской Федерации целесообразно осуществлять в два этапа. В частности (2009 - 2010 годах) необходимо реализовывать направления по совершенствованию государственной службы в рамках Федеральной программы Реформирование государственной службы Российской Федерации, а также обновить ее концептуальные основы и создать механизмы апробации предлагаемых нововведений. В этот же период целесообразно принятие новых федеральных законов, а также изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты о государственной службе с учетом правоприменительной практики, выявленных пробелов и коллизий. В последующем (до 2013 года) возможно осуществление новых апробированных информационно-управленских технологий в систему государственной службы Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость работы. Научная значимость работы заключается в формировании системы государственной службы с позиции перспективных направлений теории и практики российского права. Теоретическая направленность в решении практических задач совершенствования системы государственной службы позволяет систематизировать научно-практические представления об эффективной модели управления государственной службы.

Уточненные диссертантом основные категории и понятия расширяют теоретико-правовые и содержательные аспекты понимания института государственной службы. Выявленные закономерности становления и развития государственной службы Российской Федерации позволяют учесть их в дальнейших научных исследованиях.

Результаты диссертационного исследования носят прикладной характер и могут способствовать совершенствованию правового регулирования, формированию и развитию эффективной системы государственной службы Российской Федерации. Результаты и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в законотворческой и правоприменительной деятельности на федеральном и субъектном уровнях Российской Федерации, а также в учебном процессе при преподавании в юридических и иных гуманитарных учебных заведениях курсов конституционного права, административного права, служебного права, правового обеспечения государственной службы и некоторых других специальных дисциплин, включая систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы обсуждены и рекомендованы к защите на заседаниях проблемной комиссии и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд положений разработанной авторской концепции отражены в опубликованных монографиях, лекциях и научных статьях, включены в учебники, учебные пособия, методические разработки.

Отдельные положения диссертационного исследования реализованы автором в его научной и практической деятельности в процессе преподавания административного права, курсов и спецкурсов Система государственного и муниципального управления, Правовое обеспечение государственной службы, а также в выступлениях на международных, всероссийских и профильных научных конференциях.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами, содержанием и отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, проанализирована степень ее научной разработанности, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрыта методологическая основа исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту, показана научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, структура работы.

Глава 1. Ц Теоретико-методологические основы организации государственной службы Российской Федерации в контексте правового государства - содержит исследование правового государства как юридической формы организации демократического, федеративного, социального государства (з 1), рассмотрение роли принципов правового государства в обеспечении разделения властей и организации государственной службы (з 2); анализ осуществления принципов правового государства в системе государственной службы Российской Федерации (з3).

Основной характеристикой правового государства является то, что государственная власть в нем ограничена и имеет определенные пределы, которые она не должна и не может переступать. В правовом государстве все властные отношения выражаются и закрепляются исключительно в правовых нормах.

Не будучи до конца реализованной ни в одном государстве практически, концепция правового государства оказывает значительное влияние на развитие государственно-правовой жизни во многих странах теоретически и идеологически. В самой концепции правового государства заложена некоторая идеалистическая государственно-правовая идея, которая представляет собой некий идеал, к достижению которого в своем развитии стремится цивилизованное государство. Идеи правового государства создают импульс к гуманистическому развитию гражданского общества, вот здесь правовое государство выступает уже как цель общественного развития.

Если же посмотреть на практическое воплощение концепции правового государства, то основным ее достоинством является, так называемая идеологическая направленность. В основном воплощение основ правового государства на практике идет по формальному пути - это провозглашение правовой государственности с правовым закреплением набора прав и свобод человека и гражданина, демократических основ государства и некоторыми другими разрозненными постулатами данной концепции. Вопросы системного воплощения концепции правового государства, а также механизмов реализации стоят и сегодня очень остро. Хотя создание правового государства в полном объеме невозможно, его теоретическая разработка необходима для ориентации и стимулирования общественно-политического развития. Сама идея и различные концепции правового государства воплощают в себе достижения мировой демократической мысли, прогрессивные взгляды мыслителей прошлого и настоящего, что позволяет рассматривать правовое государство как явление мировой культуры и цивилизации.

Таким образом, правовое государство представляет собой социально-организованную структуру с развитыми экономическими, культурными, правовыми и политическими отношениями, которая посредством закона, демократических институтов и государственной власти самоограничивает себя тем, что формирует свободное гражданское общество. Провозглашая себя правовым, государство наряду с общими чертами государства берет на себя и основные черты правового государства, которые, в конечном виде, и характеризуют его таковым. Кроме того, данные характеристики должны не просто декларироваться, а нормативно закрепляться и воплощаться (т.е. иметь действенный механизм правового регулирования).

Словосочетание правовое государство закреплено в Конституции Российской Федерации в разделе 1 главе 1 статье 1, чем, поднимая важность данных постулатов, подчеркивает его доминирующее значение. Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Это закрепление очерчивает сферу, в которой могут действовать субъекты, конкретизируя идею правовой государственности, последовательным перечислением характеристик государства. Предшествующее упоминанию интересующего нас понятия, подчеркивает основополагающий характер по отношению ко всем другим конституционным нормам, имеющим, в конечном итоге, политическое значение.

Можно констатировать, что демократичность государства выражается, прежде всего, в том, что вся организация государства открывает гражданам и их объединениям возможности оказывать влияние на содержание управленческих публично-властных решений, добиваться реализации в этих решениях закономерных социальных интересов. Усиление правового государства заключается в том, что в результате государственного разделения принцип горизонтального деления власти дополняется вертикальным. Утверждение демократии идет за счет того, что процесс принятия решений распределяется между несколькими уровнями, поэтому участие гражданина в исполнении государственной власти становится для него доступнее и проще. В государстве, построенном на принципах федерализма, более актуально требование - обеспечение близости к гражданам, к гражданскому обществу, что, в конечном счете, и является основой правовой государственности.

Одной из конституционных характеристик правового государства представляется его оценка как государства социального. Из этого следует установка на то, что именно государство обязано обеспечить необходимые ресурсы для жизни своих граждан.

Социальное государство - это государство, которое создает условия для свободного проявления потребностей гражданского общества в самоорганизации, в том числе на основе выработки и применения норм права, способствующих саморегуляции этих процессов. Оно относится к государству с высоким уровнем развития, в котором социальная защищенность всего общества осуществляется за счет действенных механизмов государственного управления и сближения государственных институтов с институтами гражданского общества.

Исходя из данного определения, социальное государство в широком смысле остается труднореализуемым. Применение получает лишь самая узкая его трактовка, где главное место отводится мероприятиям социальной поддержки беднейших групп, а где-то и перераспределительной системы.

Понятие принципов правового государства призвано вначале в теоретической, а затем и в правовой форме отражать закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существующие в государстве и имеющие особое значение для его организации и функционирования. В юридическом аспекте принципы правового государства представляют собой фундаментальные положения, объединенные в основополагающую правовую идею, закрепленную в нормах права наиболее общего характера.

Основной смысл принципа разделения властей состоит не в разграничении функций (компетенций, полномочий) и не в сосредоточении всей полноты власти в одной из ветвей, установления ее лединовластия. Принцип разделения властей не действует автоматически, он нуждается (как и любой правовой принцип) в определенных средствах обеспечения в виде правовых механизмов и гарантий, а также в системе сдержек и противовесов.

Разделение властей преследует и другую цель - определение и разграничение функций, компетенций и полномочий каждой из ветвей (не функций государства, а функций органов государственной власти). При этом следует акцентировать внимание на функциональное разделение власти, особо подчеркивая его важность для организации и деятельности государственной службы, которая создается и функционирует во всех государственных органах независимо от их принадлежности к законодательной, исполнительной или судебной власти. Собственное же наименование государственного органа, будь то Федеральное Собрание Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, равно как и министерство, служба, лагентство, в данном случае значения не имеет.

В соответствии с принципом разделения власти выделяются функциональные особенности государственной службы Российской Федерации. В этой связи характерной особенностью являются различия в компетенции и в предметах ведения государственных органов (это то, что в итоге, составляет содержание государственно-властных функций, обеспечиваемых государственно-служебной деятельностью).

Реализация принципов правового государства создает предпосылки для эффективного функционирования всей системы государственной службы, устойчивого государственно-правового регулирования государственно-служебных отношений, развития и совершенствования законодательства о государственной службе. Так как права и свободы гражданина в правовом государстве являются основополагающими, то именно закон, регулирующий всю систему государственной службы, должен устанавливать и ее статус, и ограничения по ней, которые должны носить всеобщий характер, а не частный (по видам государственной службы), как это закреплено в ныне действующем законодательстве о государственной службе.

Анализ теоретико-методологических основ организации государственной службы позволяет прийти к выводу: с формально-юридической точки зрения законодатель точно следует положениям Конституции Российской Федерации и закрепляет приоритет прав и свобод в декларируемых принципах, задачах и целях государственной службы. В то же время верховенство прав и свобод граждан конкурирует с так называемой государственной необходимостью, которая по-прежнему приоритетна, как и сама личность. В контексте правового государства существующее формальное провозглашение и нормативное закрепление принципов государственной службы Российской Федерации недостаточно для ее эффективного функционирования, поэтому следует создать действенные механизмы реализации концепции правового государства в процессе инновационного формирования системы государственной службы.

Глава 2. Ц Институционализация государственной службы Российской Федерации - включает параграфы, посвященные изучению институционализма как теоретико-правовой основы становления института государственной службы (за1), роли Президента Российской Федерации в формировании института государственной службы (за2), специфики функционирования государственной службы в законодательных (представительных) органах власти (за3), осуществления государственной службы в системе органов исполнительной власти (за4), правовых особенностей государственной службы в судебных органах государственной власти (за5).

Под институционализацией государственной службы рассматривается процесс формирования различных типов ее социально-правовой деятельности в качестве важнейших институтов. Этот подход включает основные компоненты институциональных преобразований: 1) повышение ответственности (подотчетности) государственных служащих; 2) укрепление институциональных ограничительных рамок на государственной службе; 3) открытость государственной службы (расширение участия гражданского общества, надзор); 4) качественное предоставление государственных услуг; 5) реформа системы управления государственной службой.

Основным свойством государственной службы, как и иных социальных явлений, является ее системность, которая показывает органическую связь всех видов государственной службы друг с другом и взаимодействие между собой. Системность предполагает также, что ее правовое регулирование осуществляется комплексно, посредством конституционно-правовых, административно-правовых и иных норм. По своей природе системность, включающей в себя определенный порядок развития множества элементов, означает и целостность находящихся во взаимной связи частей, а также необходимость реформы государственной службы, поскольку именно государственным служащим, исполняющим функции государственных органов, принадлежит важнейшая роль в укреплении российской государственности и построении демократического общества.

Анализ процессов институционализации и инноватизации государственной службы начинается с исследования роли Президента Российской Федерации в формировании института государственной службы. Выработка и реализация общенационального политического курса требуют не только политической воли главы государства, но и согласованных действий органов законодательной, исполнительной и судебной властей на всех уровнях.

Следует подчеркнуть, что координация различных по подведомственности органов является самостоятельной функцией главы государства, системы государственной службы и управления в целом. Такая координация приобретает ведущее значение в контексте правового государства и в рамках конституционно закрепленной системы разделения власти.

В период формирования инновационной системы государственной службы роль Президента Российской Федерации возрастает, что не исключает в перспективе необходимость передачи части полномочий Президента Российской Федерации, закрепленных в федеральных законах о государственной службе федеральному органу по управлению государственной службой Российской Федерации.

Общая роль в институционализации государственной службы принадлежит представительному и законодательному органу Российской Федерации, которым согласно статье 94 Конституции Российской Федерации является Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная служба в законодательных органах, выполняя свои непосредственные функции, решает, прежде всего, задачи правовой защиты конституционного строя, подготовки к рассмотрению новых законов и реализации действующего законодательства, исходя из принципов государственного суверенитета, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, их служащие при всем многообразии функций, связанных с законодательным процессом, не выполняют функции правотворчества, не обладают правотворческими полномочиями. На государственной службе в законодательных органах реализуются функции административно-правовые, в которые входят функции регулирования, регламентации, координации и контроля. Речь идет о реализации государственной службы в законодательных (представительных) органах только в процессе подготовки, организационном и материальном обеспечении самого законодательного процесса.

Все направления деятельности Думы и ее мероприятия обеспечивает Аппарат, который подотчетен Государственной Думе. Нормативным правовым актом государственного органа или его административным регламентом Аппарат наделяется функциями, задачами и установленной ответственностью по обеспечению осуществления полномочий государственного органа.

Аппарат рассматривается в диссертации комплексно - и как социальный институт, и как организационно-технологическая система, и как важнейший инструмент обеспечения представительно-законодательной власти. Отсюда и основные принципы его построения: соответствие структуры Аппарата структуре Государственной Думы; подчиненность и подотчетность Государственной Думе; статус юридического лица, имея иной характер по сравнению с аппаратом исполнительных или судебных органов власти. Он не выполняет распорядительно-управленческих и контрольно-фискальных функций, но обеспечивает правовое, организационное, документационное, информационно-аналитическое, финансовое, материально-техническое и социально бытовое сопровождение деятельности депутатов и палаты в целом. Аппарат Государственной Думы является той парламентской системой, в рамках которой организуется государственная гражданская служба как инструмент парламента для профессионального обеспечения законодательного процесса, с одной стороны, и качественного воспроизводства демократической сущности государства, с другой.

Государственная служба в парламентских структурах носит комплексный характер и предполагает как многофункциональность, так и универсальность всего аппарата государственных служащих. В тоже время, государственные служащие законодательных (представительных) органов работают непосредственно с депутатским корпусом. Отсюда и структура органов выстраивается соответствующим образом, т.е. по депутатским объединениям и профильным комитетам и комиссиям. Следовательно, в основе формирования аппаратных структур может быть заложен принцип партийности или социальной ориентированности, или профессиональных интересов.

Выделение государственной службы в законодательных (представительных) органах в особый специфический вид государственной службы имеет под собой весомые основания.

Во-первых, двойственный характер парламента по отношению к государственной службе проявляется, прежде всего, в том, что он формирует нормативную правовую базу (законодательство) государственной службы, в тоже время, аппараты законодательных (представительных) органов входят в государственную службу. Во-вторых, государственными служащими в законодательных (представительных) органах могут быть граждане Российской Федерации. В-третьих, государственная служба в законодательных (представительных) органах обладает самостоятельностью. Аппараты палат Федерального Собрания (Совет Федерации и Государственная Дума) являются юридическими лицами. Следовательно, внутренние структуры палат носят устойчивый характер. Кадровое, материальное и техническое обеспечение определяются руководителями палат по согласованию с комитетами по регламенту и организации работы палат. В-четвертых, Федеральное Собрание не имеет административной вертикали соподчиненности. Субординация между государственными служащими проявляется лишь во внутренней структуре самого аппарата. В-пятых, при всей политизированности законотворческой деятельности, государственные служащие должны обладать нейтралитетом по отношению ко всем идеологическим и мировоззренческим позициям. В-шестых, специфика статуса государственного служащего в законодательных (представительных) органах связана, прежде всего, с тем, что служащие не могут представлять свои органы, а также выступать от их имени.

Следовательно, государственная служба в законодательных (представительных) органах - это особый вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации по обеспечению процесса представительства и законотворчества.

Основной сферой осуществления государственной службы является органы исполнительной власти, которые распоряжаются природными, людскими, правоохранительными, информационными, финансовыми и иными ресурсами общества. Особой спецификой государственной гражданской службы в организации исполнительной власти является жесткая вертикаль иерархического соподчинения с преобладанием единоначалия. Это дает возможность оперативно принимать решения и организовать их реализацию.

Можно выделить основные признаки функционирования государственной гражданской службы по осуществлению исполнительной власти, которыми являются ее государственность, подзаконный характер, проявление иерархического характера исполнения властных полномочий, непрерывность осуществления, профессиональный характер деятельности по осуществлению государственного управления.

В соответствии с указами Президента Российской Федерации1 и на основе анализа функций федеральных органов исполнительной власти, осуществленных Правительственной комиссией по проведению административной реформы2, была установлена иная, чем раньше классификация функций органов исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти3 определены основные положения по организации деятельности федеральных органов исполнительной власти, исполнению их полномочий и взаимодействию этих органов, а также положения по организации и взаимодействию федеральных служб и федеральных агентств с федеральными министерствами.

Изменение отраслевой модели управления на функциональную стало приоритетным направлением административной реформы4.

Вместе с тем серьезными проблемами, порождающими низкую результативность исполнения функций по оказанию государственных услуг, остались: неопределенность в содержании понятия государственная услуга, чрезмерная и иногда намеренная усложненность административных процедур, их закрытость и непрозрачность для гражданского общества в целом и потребителей государственных услуг в частности, отсутствие четких механизмов непосредственного оказания услуг, контроля и ответственности за несвоевременное, некачественное оказание услуг.

Автор полагает, что установление четких критериев оценки оказания услуг и состояния контроля, возможно путем конкретизации полномочий федеральных агентств, позволяющей данным органам исполнительной власти действовать в рамках правового поля и осуществления именно государственно-властных полномочий. В этом отношении крайне важной является разработка административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг.

Следует отметить, что утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р Концепция административной реформы в 2006-2010 гг.5 предусматривала в качестве одной из первоочередных задач разработку и внедрение стандартов оказания государственных услуг.

В Федеральных целевых программах развития судебной системы 2002-2006 гг.6 и 2007-2011 гг.7 установлена в качестве одной из приоритетных задач проведения судебной реформы, построение в стране развитого гражданского общества, устойчивой демократии, которые должны обеспечить расширение сферы судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, повышение доступности правосудия и ответственности служащих судебных органов, призванных способствовать бесперебойной работе суда.

Необходимо отметить, что, согласно п. т ст. 71 Конституции Российской Федерации, федеральная государственная служба относится к исключительному ведению Российской Федерации, в связи, с чем распространение на федеральных государственных служащих системы Судебного департамента каких-либо актов субъектов Федерации недопустимо. В судебной системе не получила распространения практика введения ведомственных отличий, существующая в федеральных органах исполнительной власти.

В диссертации рассмотрены определенные ограничения, действующие применительно к сотрудникам аппарата суда. Работники аппарата не вправе отправлять правосудие, вмешиваться в деятельность судей, давать судьям какие-либо указания по осуществлению правосудия. Они не могут выступать в качестве народных, присяжных и арбитражных заседателей. Применительно к органам судебной системы специфика деятельности аппарата судов заключается и в том, что этот аппарат и его должностные лица, а также иные государственные служащие не осуществляют непосредственно главную функцию - правосудие.

Цель деятельности аппаратов судов - обеспечение исполнения полномочий судов, надлежащее обслуживание деятельности судей по осуществлению правосудия (финансовое, материально-техническое обеспечение, решение организационных вопросов, информационное, в том числе справочное и иное юридическое обслуживание). В целом - эта деятельность государственных служащих может быть охарактеризована как вспомогательная по отношению к функции правосудия. Вместе с тем служба в аппарате суда для большинства служащих обусловливает необходимость высокой квалификации в сфере юриспруденции, как правило, наличие высшего юридического образования, а для отдельных младших должностей - средне-специального юридического образования. Действующее законодательство о государственной гражданской службе этой специфики не учитывает.

Все сказанное выше дает основание рассматривать государственную службу в аппаратах судебных органов и мировых судей как профессиональную (осуществляемую на постоянной оплачиваемой основе) деятельность граждан Российской Федерации, замещающих должности государственной гражданской службы, по обеспечению полномочий судей федеральных судов и мировых судей, а также конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Судья, занимая государственную должность Российской Федерации (федеральный судья) либо государственную должность субъекта Российской Федерации (судья конституционного (уставного) суда, мировой судья), не имеет и не может иметь статус государственного служащего. Осуществление государственной службы по определению предполагает включенность в систему иерархических связей, подконтрольность и подотчетность, зависимость. Признание непосредственного осуществления правосудия государственной службой вступило бы в непримиримое противоречие с основополагающими идеями, основными общепризнанными принципами организации и деятельности независимого суда.

Проведенный анализ структуры аппаратов судов подтвердил, что основу государственной службы в судебных органах, как и в иных органах, составляют должности специалистов и обеспечивающих специалистов, распределенные по структурным подразделениям - отделам.

Рациональность и эффективность государственной службы в судебных органах существенно обусловлена тем, насколько полно, последовательно воплощены в ее организации критерии и требования, вытекающие не только из принципов государственной службы, но и сущности правового государства в целом.

На государственных служащих судебных органов Российской Федерации распространяется законодательство о государственной гражданской службе. В отличие от государственной службы в сфере исполнительной власти, служба в аппаратах судов имеет ряд специфических особенностей, обусловленных содержанием и принципами функции правосудия. Поэтому на базе общих принципов и правовых установлений, регулирующих отношения в сфере осуществления государственной гражданской службы, должно быть обеспечено надлежащее правовое регулирование государственной гражданской службы в аппаратах судов посредством разработки и принятия Федерального закона О прохождении государственной гражданской службы в судебных органах, в связи с тем, что государственная служба в судебных органах носит специфический государственно-правовой характер.

Особенности государственной службы в судебных органах необходимо учитывать и при формировании концепции кадровой работы в государственных органах. Это определяет важность учета, наряду с профессионализмом, нравственного фактора в основополагающих принципах государственной кадровой политики и в работе с кадровым составом судебных органов.

Служба в аппарате суда требует дифференцированного подхода к содержанию и перечню реестра государственных должностей, более гибкого отнесения конкретных должностей к категориям и группам с учетом сложившейся стабильности должностей, объективно необходимых для организации работы суда и судей по осуществлению правосудия. Речь идет, например, о секретаре судебного заседания, помощнике (советнике) судьи, архивариусе, консультанте, администраторе суда и т.д. Требуют законодательного регулирования вопросы оформления решений о замещении государственных должностей в аппаратах судов и компетенции лиц, осуществляющих эти функции.

К сотрудникам аппаратов судов должны предъявляться повышенные квалификационные требования, единые для аппарата всех звеньев судов, исходя из общих требований для гражданской службы во всех государственных органах, а также из специальных дополнительных требований, включая знания процессуального законодательства, информационных технологий, связанных с осуществлением правосудия.

Новые, более высокие требования должны быть определены к составу и компетенции комиссий по проведению конкурсов на замещение должностей государственной гражданской службы и проведению аттестации служащих в судебных органах.

В итоге предложено пересмотреть структуру государственной гражданской службы в соответствии с принципом разделения власти и учитывая специфику службы в ее различных ветвях, подразделяя эту службу на федеральную государственную гражданскую службу в законодательных (представительных) органах, федеральную государственную гражданскую службу в исполнительных органах и федеральную государственную гражданскую службу в судебных органах. В свою очередь, государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации подразделить на государственную гражданскую службу в законодательном (представительном) органе и государственную гражданскую службу в исполнительном органе.

Глава 3. Ц Развитие системы государственной службы Российской Федерации Ц посвящена реализации основ правового государства в организации и деятельности государственной гражданской службы (з 1), военной службы в условиях становления Российского правового государства (з 2), правоохранительной службы как действенной формы осуществления в Российской Федерации идей правового государства (з 3), перспективам формирования иных видов государственной службы Российской Федерации (з 4).

При осуществлении функций государства государственная служба раскрывается в своих основных чертах соответствующим типом государства и уровнем развития. Это устанавливается через понятие модель государственной службы. Под моделью государственной службы в диссертации понимается наиболее характерная для определенной группы государств организация государственной службы, возникающая при наличии в этих государствах совокупности схожих условий (исторических, политических, социально-экономических и т.д.). Анализ моделей государственной службы во многом условен: государственная служба каждой отдельной страны тяготеет к какой-либо одной модели; а также может сочетать в себе и отдельные элементы других моделей государственной службы. Тем не менее, такой анализ позволяет классифицировать существующие в мире варианты государственной службы, представить их в схематичном виде для того, чтобы точнее определить природу и специфику российской государственной службы.

На основании классификации государственной службы диссертант выделил основные модели государственной службы, существующие в современных зарубежных странах. Среди них подробно рассмотрены: рациональная централизованная закрытая модель, осуществляемая в унитарном государстве (французская модель); относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания); рациональная относительно децентрализованная закрытая модель, действующая в федеративном государстве (германская модель); децентрализованная открытая модель, воплощенная в государственном строительстве и праве Соединенных Штатов Америки.

Несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них - Бразилии и Южной Корее) не завершилась полным успехом. Как представляется, это связано с тем, что реформирование государственной службы не должно опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества. В противном случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете, это приводит к консервации существующих в стране недостатков, причины, которых не позволяют сохранять государственную службу в ее нынешнем виде. Анализ в диссертации недостатков в осуществлении мероприятий федеральной программы Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)8, продленной на период 2006-2007 годов9, выявил сложность и комплексность проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования. Речь идет о создании эффективно работающих механизмов и процедур реализации норм законодательства о государственной службе, разработке инновационной базы их внедрения, уточнения самого понятия система государственной службы, которое применяется в Федеральном законе.

По мнению диссертанта, система представляет собой совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство. Существенным здесь является то, что данное единство образуется на основе принципов организации и деятельности органов власти. В качестве элементов системы государственной службы законодатель устанавливает следующие виды: государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба. Количество элементов системы государственной службы не является исчерпывающим.

Рассматривая проблему реализации принципов правового государства, организацию и функционирование государственной службы Российской Федерации, диссертант сосредоточивает внимание на основных группах принципов, закрепленных в действующем законодательстве. Первую группу составляют принципы, задающие общие контуры социальной модели построения и функционирования системы государственной службы. Они изложены в статье 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации. Вторую группу принципов построения и функционирования составляют принципы, которые учитывают особенности видов государственной службы.

Анализ этих групп принципов свидетельствует о том, что их классификация произведена произвольно как по содержанию, степени общности, так и по названию групп принципов. В одном случае, в Федеральном законе О системе государственной службы Российской Федерации группа принципов называется принципы построения и функционирования системы государственной службы. В Федеральном законе О государственной гражданской службе Российской Федерации статья 4 называется Принципы гражданской службы. Представляется, что эти принципы должны находиться, преимущественно, в отношении соподчиненности как по своему содержанию, предназначению, так и по степени общности.

Наиболее общие требования к государственной службе как системе должны быть отражены в первой группе принципов. Они в равной мере могут действовать по отношению ко всем видам государственной службы. Поэтому их повторение в законах о видах государственной службы вряд ли целесообразно. В то же время применительно к гражданской службе используются принципы, по своему содержанию повторяющие общие принципы, а также есть и такие, которые могут быть отнесены к общим принципам для всей системы государственной службы (принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами; равный доступ граждан и др.).

Вместе с тем, к группе наиболее общих принципов, которые в равной мере действуют в системе государственной службы (для всех ее видов), следует отнести принципы, содержание которых учитывало бы исторические (принцип преемственности), культурные (репутация служащих высокой культуры) и иные особенности российской государственной службы с применением лучших достижений мировой практики.

Наряду с тем, учреждение военной службы как разновидности государственной службы, проблемы взаимодействия государства и граждан по вопросам исполнения военной службы приобретают особую актуальность в условиях реформирования Российской армии.

Федеральный закон РФ от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ О воинской обязанности и военной службе (в ред. от 12.04.2007 г.)10 содержит исчерпывающий перечень государственных органов и организаций, в которых исполняется военная служба. На граждан, проходящих в них военную службу, то есть военнослужащих, распространяется особый статус, который определяется Федеральным законом от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ О статусе военнослужащих (в ред. от 25.12.2008 г., с изм. от 09.02.2009г.)11 и которого не имеют служащие иных видов государственной службы. Таким образом, по функциональному назначению военная служба делится на государственную войсковую службу и службу в государственных органах.

Однако нельзя считать всеобщим характер военной службы, то есть для всего населения Российской Федерации. Военная служба по призыву является обязательной для призывных контингентов мужского населения России. В то же время Федеральным законом О воинской обязанности и военной службе предусмотрены отсрочки от военной службы, а также в некоторых случаях освобождение от нее.

Правовому регулированию военно-служебных отношений также свойственны особенности, обусловленные военной службой. Командиры (начальники) по отношению к подчиненным наделены большим объемом властных полномочий, чем соответствующие должностные лица невоенных государственных органов и организаций.

Исследование правовых проблем военной службы и статуса военнослужащих позволяет утверждать, что являясь разновидностью государственной службы, военная служба имеет не только ярко выраженную специфику, но и требует приведения законодательных и нормативных правовых актов по вопросам военной службы в соответствие с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации и Федеральным законом О системе государственной службы Российской Федерации. Стала очевидной необходимость принятия Федерального закона О военной службе Российской Федерации, который послужит созданию в Российской Федерации современной системы государственной службы. В законе должны быть четко отражены: принципы организации и функционирования государственной военной службы; порядок применения Вооруженных Сил; вопросы комплектования военных органов; правовой статус военнослужащего (устанавливающий неприкосновенность как особого должностного лица); взаимодействие государственной военной службы с другими видами государственной службы, ответственность за неправомерное применение Вооруженных Сил.

Исходя из того, что Российская Федерация как правовое социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в диссертации предлагается разработать и принять Федеральный закон О социальной защите государственных служащих Российской Федерации, который будет закреплять правовую основу социальных гарантий служащих, по видам государственной службы. Кроме того, необходим механизм реализации такого закона, который включает в себя: четко определенный порядок предоставления прав и льгот служащим, а также обязанности должностных лиц по их реализации; ответственность государственных органов и должностных лиц за отказ в предоставлении законных прав и льгот, а также юридическую ответственность за посягательство на жизнь, здоровье, честь служащих; процедуры обжалования и контроля за обеспечением государственными органами и должностными лицами социальной защищенности служащих; определенный бюджетом и государственными целевыми программами объем материальных и денежных средств, направляемых на социально-экономическое обеспечение служащих.

Далее диссертант акцентирует внимание на проблемах формирования государственной правоохранительной службы Российской Федерации, которое началось в 2003 году в рамках реформы системы государственной службы.

Используя институциональный и инновационный методы исследования, целесообразно рассматривать правоохранительную службу не только как организационный, но и как обновляемый правовой институт, объединяющий группу однородных общественных правоотношений в правоохранительной сфере, складывающихся в процессе профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации.

Понятие служащий правоохранительной службы пока на законодательном уровне не определено. Диссертант предлагает считать служащим правоохранительной службы гражданина Российской Федерации, взявшего на себя обязательства по прохождению правоохранительной службы, осуществляющего профессиональную служебную деятельность на должности правоохранительной службы, а в случаях предусмотренных законодательством, без замещения таковой, в соответствии с правовым актом о назначении на должность, контрактом и принесением присяги, имеющего специальное звание, классный чин, а так же иные отличия, предусмотренные специальными нормативными правовыми актами.

В основе формирования и функционирования правоохранительной службы правового государства следует заложить принципы: приоритет прав и свобод человека и гражданина, защита от противоправных и иных преступных посягательств, а также признание и соблюдение интересов всего общества и государства; законность; единство системы организации и управления правоохранительной службы; при равном доступе граждан к правоохранительной службе обязательный профессиональный отбор; взаимосвязь правоохранительной службы с иными видами государственной службы и муниципальной службой; внепартийность на государственной правоохранительной службе; ответственность служащих правоохранительной службы; государственная защита служащего правоохранительной службы при исполнении возложенных обязанностей и государственная гарантия реализации предоставленных прав.

Характеризуя систему принципов правоохранительной службы, диссертант отмечает преобладание единства, единоначалия и субординации, а при реализации принципа равного доступа на государственную правоохранительную службу акцент сделан на необходимость профессионального отбора претендентов на должности правоохранительной службы. В системе принципов правоохранительной службы отсутствует принцип открытости и информированности. Это отнюдь не означает, что принцип гласности в работе правоохранительных органов полностью исключается.

Проблему правового регулирования правоохранительной службы целесообразно решать посредством принятия Федерального закона О правоохранительной службе Российской Федерации, в котором необходимо утвердить для всех органов и служащих правоохранительной службы единую систему предложенных диссертантом принципов, их прав, обязанностей, ограничений, запретов, гарантий деятельности, ответственности, в том числе расширить перечень дисциплинарных взысканий.

Предлагается более четко определить обязанности служащих правоохранительной органов. Например, данный пробел права можно устранить внесением и закреплением обязанностей служащих правоохранительной службы в Федеральный закон О правоохранительной службе Российской Федерации в виде отдельной главы.

Исследуя видовую классификацию государственной службы, установленную законодательством, диссертант подчеркивает, что последнее дает возможность установить, кроме гражданской, военной и правоохранительной служб новые виды государственной службы. Существующая система государственной службы Российской Федерации является открытой и может дополняться другими видами, правда, исключительно федеральной государственной службой.

Диссертационный анализ функционирования системы государственной службы Российской Федерации в целом позволяет сделать вывод о недостаточности правового регулирования государственной службы, особенно в части исполнения функций Российского государства по конституционным предметам ведения. И, прежде всего, по внешнеполитической деятельности государства, развитию международного сотрудничества и обеспечения безопасности государства.

В этой связи диссертантом предлагается дополнить классификацию видов государственной службы Российской Федерации, новым видом федеральной государственной службы - дипломатической службой, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях дипломатической службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации, осуществляющих внешнеполитические функции государства. Таким гражданам присваиваются дипломатические ранги.

Автор обосновывает предложение о внесении изменений в Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации, о пересмотре видовой классификации и установлении норм, регулирующих дипломатическую службу.

Рассматривая видовое разнообразие государственной службы, диссертант обращает внимание на ее кадровую составляющую.

По действующему законодательству в государственную службу не входит профессиональная деятельность на государственных предприятиях, не наделенных властными функциями. Работа во властных органах на должностях, которые не являются государственными, также к государственной службе не относится. С другой стороны, государственная служба исполняется не только в органах законодательной (представительной) и исполнительной власти, судебных и правоохранительных органах, вооруженных силах, но и в государственных органах, отнесенных к государственной службе актами законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон О системе государственной службы Российской Федерации в статье Должности государственной службы и вслед за ним Федеральный закон О государственной гражданской службе Российской Федерации12 в ст.ст. 1, 8 разделяют понятия государственная должность Российской Федерации, государственная должность субъекта Российской Федерации и должность государственной службы. Причем имеется в виду, что законодательство о государственной службе не распространяется на деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

В этой связи, диссертант предлагает следующее определение должности государственной гражданской службы: это учрежденное в установленном порядке и закрепленное в официальных документах служебное положение субъекта (физического лица) в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъекта Российской Федерации, в иных государственных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществляющего в присущих ему организационно-правовых формах функций единой государственной власти, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, с установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Деление государственных служащих на группы, категории имеет историческую обусловленность13

. В соответствии с данным определением и принципом историзма диссертант предлагает пересмотреть реестр должностей государственной службы и рассмотреть вопрос о поэтапном включении в состав государственных служащих отдельных категорий служащих.

На первом этапе надо рассмотреть вопрос о включении в реестр должностей некоторых категорий преподавателей специальных высших учебных заведений, осуществляющих профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации государственных служащих всех видов. Это связано с повышением уровня подготовки и степени ответственности преподавателей за выполнение функций.

Следующий этап - включение в реестр должностей медицинского персонала учреждений здравоохранения, обеспечивающих медицинское обслуживание государственных служащих (персонал поликлиник, больниц, госпиталей и т.д.).

Сегодня прецедент уже создан, так ряд врачей и лиц административных должностей уже являются государственными служащими. Например, в правоохранительных организациях и медицинских учреждениях военной государственной службы, служащие могут быть приравнены к категории должностей лобеспечивающие специалисты.

Элементом системы государственной службы Российской Федерации является вся подсистема отношений, определяющая порядок формирования и востребования кадрового потенциала государственной службы, применения кадровых технологий в процессе прохождения государственным служащим государственной службы.

В числе причин низкой эффективности государственной службы в диссертации рассматривается бюрократическая кадровая модель, которая не в состоянии решать новые проблемы социально-экономической жизни общества. Поэтому стратегической целью государственной кадровой политики становится создание кадрового потенциала Российской Федерации как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса российского общества, обеспечивающего его сохранение и качественный рывок в развитии страны, конкурентоспособности на мировой арене.

Для успешного решения задач по формированию Федерального кадрового резерва, обеспечению адекватности его структуры задачам социально-экономического развития страны, диссертантом предложены следующие направления совершенствования Программы формирования и подготовки резерва управленческих кадров:

• нормативно-правовое обеспечение деятельности при закреплении основных направлений, принципов и средств работы с персоналом;
• регламентация организационного и финансово-экономического обеспечения формирования и подготовки Федерального резерва управленческих кадров;
• подготовка методических рекомендаций по разработке и использованию современных технологий формирования резерва;
• создание эффективной системы профессиональной подготовки кадров, обеспечивающей непрерывность общего и профессионального образования, переподготовки и повышения их квалификации;
• создание инфраструктуры государственной кадровой политики Российской Федерации.

Диссертант предлагает в качестве базисных начал, на которых формируется резерв управленческих кадров, следующие научные основы: принцип объективности; принцип открытости; принцип многоуровневости; принцип дифференцированности; принцип непрерывности. В структуру информационной системы резерва управленческих кадров следует включить базу данных о государственных должностях Российской Федерации, должностях в федеральных государственных органах и федеральных бюджетных организациях в приоритетных сферах экономики, замещение которых возможно включенными в федеральный резерв управленческих кадров, а также базу данных о гражданах различных возрастных групп, классифицированных по образованию, опыту работу и иным свойствам, характеризующим их профессиональный уровень.

Глава 4. Ц Тенденции правового регулирования и деятельности государственной службы на этапе осуществления стратегии развития Российской Федерации - посвящена изучению проблем организации и функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации и их решению в условиях становления Российского правового государства (з 1), особенностей формирования системы управления государственной службой Российской Федерации (з 2), реализации основ правового государства в нормативном правовом обеспечении государственной службы Российской Федерации (з 3).

Выделение двух уровней государственной гражданской службы неизбежно ставит вопрос о законодательном регулировании государственной гражданской службы как в Российской Федерации, так и в ее субъектах.

В Федеральном законе от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации (ч. 2 ст. 2) указано, что федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации образуют государственную гражданскую службу и, следовательно, строятся на одинаковых принципах. Особенностью, в сравнении с ранее существующим законом о государственной службе, стало перераспределение полномочий по регулированию гражданской службы, служебных отношений между Федерацией и ее субъектами. Наметившаяся тенденция к централизации правового регулирования подтверждается содержанием ч. 4 статьи 2 закона - государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

Анализ законотворчества субъектов Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы показывает, что региональные законодатели пошли по одному из двух путей: 1) принятие объемных законодательных актов, нередко кодифицированных, подробно регламентирующих все аспекты прохождения государственной гражданской службы. Такие законы приняты, например, в Орловской, Кировской областях14, в городе Москве15. Указанные законы неизбежно во многом дублируют нормы Федерального закона О государственной гражданской службе Российской Федерации; 2) принятие сравнительно небольших по объему законодательных актов, регулирующих только те вопросы, которые отнесены федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации. Такие законы приняты в настоящее время, в частности, в Республике Коми16, Республике Марий Эл17, Красноярском крае18, Еврейской автономной области19. В таких законах имеет место узконаправленное регулирование отношений в сфере гражданской службы.

Представляется, что более целесообразно на уровне субъектов Российской Федерации принимать законы, содержащие конкретные правовые нормы, отражающие специфику данного субъекта.

Действующее законодательство, регулирующее гражданскую службу субъектов Российской Федерации, является совместным линтересом Российской Федерации и ее субъектов. На уровне Федерации сконцентрированы все ключевые основы организации и прохождения гражданской службы, правового статуса государственного гражданского служащего. На долю субъектов Российской Федерации отнесены вопросы по ряду определенных полномочий, которые возможно урегулировать только в конкретных законах и на подзаконном уровне.

В диссертации предлагается следующая общая схема структуры регионального законодательства.

Во-первых, разработка и принятие базового закона субъекта Российской Федерации об особенностях организации и правового регулирования региональной гражданской службы, в котором, в частности, предусматривались положения, касающиеся распределения полномочий между представительным (законодательным) органом и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в области организации гражданской службы. При этом уточнены нормативные правовые акты, которые будут приняты в развитии базового закона по отдельным аспектам организации и прохождения государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

В сферу правового регулирования данного закона должны подпадать: правила учреждения должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации; перечень должностей гражданской службы категории руководители, принятых на определенный срок своих полномочий; виды дополнительных государственных гарантий, а также условия их предоставления гражданским служащим; правовой статус органа по управлению государственной службой субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, принятие законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации, во исполнение основного закона субъекта Российской Федерации по конкретным вопросам организации и прохождения гражданской службы субъекта Федерации.

Типичным для законодательных актов субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы является подробная регламентация гарантий государственных служащих, перечень которых расширен по сравнению с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации. Есть все основания говорить о более высокой степени социальной защищенности служащих субъектов Российской Федерации по сравнению с федеральными госслужащими: специальные федеральные законы, конкретизирующие содержание социальных льгот для федеральных госслужащих, пока еще не приняты, тогда как в законах краев, областей и республик о государственной службе содержатся нормы прямого действия по указанным вопросам.

На этапе реформирования государственной службы Российской Федерации важным остается вопрос создания единой и целостной многоуровневой системы управления государственной службой.

Формирование системы управления государственной службой в Российской Федерации прошло несколько этапов.

Первый этап формирования системы управления государственной службой связан, прежде всего, с Указом Президента РСФСР от 28 октября 1991 года № 242 О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР, который послужил началом создания централизованной организации работы с кадрами, разработки и реализации общегосударственной политики в государственном управлении.

Начало второго этапа связано со вступлением в силу Федерального закона Российской Федерации от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ Об основах государственной службы Российской Федерации. Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации становится органом управления государственной службой и продолжается работа по формированию нормативного правового обеспечения государственной службы.

Третий этап начался с утверждения Президентом Российской Федерации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации и федеральной программы Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)20

. Он связан с планированием и проведением мероприятий по формированию системы государственной службы Российской Федерации.

Четвертый этап характеризуется принятием Федерального закона Российской Федерации от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации и Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации.

Однако система государственной службы Российской Федерации не создана. Это обусловливает необходимость концептуальной разработки новых организационных принципов структурирования. К таким основным принципам автор относит: принцип единого управления государственной службы; принцип автономного функционирования; принцип децентрализации; принцип публичности, обеспечивающий связь с общественными объединениями и гражданами.

Опыт зарубежных государств убедительно доказывает, что добиться серьезных успехов в деле организации государственной службы можно только при наличии единого центра, координирующего действия публичной власти. Диссертант приходит к выводу о целесообразности создания специального самостоятельного органа по управлению государственной службы.

В ходе реформирования государственной службы Администрация Президента Российской Федерации накопила определенный опыт объединения усилий государственных органов и общественных организаций по преобразованию данного института. Фактически она выступала как орган управления реформированием государственной службы на основе новых общественных отношений и экономических условий.

На современном этапе реформирования государственной службы назрела необходимость создания федерального органа по управлению государственной службой Российской Федерации, подведомственный Президенту Российской Федерации - Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации. Федеральное агентство должно входить в структуру федеральных органов исполнительной власти, которым непосредственно руководит Президент Российской Федерации21. К тому же данный орган должен обладать действенными контрольно-надзорными функциями. Его деятельность, функции, принципы должны регулироваться Федеральным законом.

В соответствии с Федеральным законом № 58-ФЗ (глава 3) основными направлениями деятельности государственного органа по управлению государственной службы являются: 1) правовое регулирование государственной службы; 2) кадровое обеспечение государственной службы; 3) финансирование государственной службы; 4) контроль за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов.

Федеральное агентство по управлению государственной службы при Президенте Российской Федерации должно учитывать основные направления деятельности и видовое многообразие государственной службы.

Создание Федерального агентства по управлению государственной службы при Президенте Российской Федерации послужит осуществлению задач реформирования государственной службы, создания единой системы государственной службы Российской Федерации, обеспечения кадрового резерва и профессионализации кадрового состава государственной службы.

В процессе формирования Федерального агентства по управлению государственной службой, как и всей системы государственной службы, в контексте правового государства необходимо учитывать: во-первых, что исследуемые институты включают в себя нормы многих отраслей права: международного, конституционного, административного, трудового, финансового; во-вторых, система законодательства о государственной службе имеет трехуровневую структуру: законодательные акты международного, федерального и регионального уровней; в-третьих, настоящая система образует такую иерархичную систему, в основе построения которой положена юридическая сила правовых источников, подчиненная интересам граждан и гражданского общества Российской Федерации.

Следовательно, правовое регулирование данной системы в контексте правового государства служит основой для функционирования государственных органов, деятельности государственных служащих, устойчивости государственно-служебных отношений и обоснования инновационного развития законодательства о государственной службе. Отсутствие ориентиров правового государства в рассматриваемой системе может повлечь за собой произвол, бюрократизм, неорганизованность, беззаконие и несправедливость.

В связи с тем, что принципы правовой государственности отражают объективные связи, которые возникают в системе государственно-служебных отношений, то набор и закрепление законодателем инноваций в системе государственной службы находятся в прямой зависимости от избранной модели государственной службы, от реальности осознания служащими своей ответственности за внедрение всего нового, передового в управленческую практику.

Проводимое комплексное реформирование системы государственной службы Российской Федерации закладывает основы ее инновационной организации и функционирования, обеспечивает переход к освоению новых видовых условий прохождения государственной службы, к стабильности и целостности государственной службы как институциональной системы.

Важными в этой связи представляются предложения, содержащиеся в диссертации, о дальнейшем развитии системы государственной службы, позволяющим, с одной стороны, закрепить достигнутую стабильность государственной службы, а с другой стороны, перейти к ее интенсивной модернизации. Необходим переход к инновационному этапу ее развития, характеризующимся установлением и практической реализацией ясных стратегически определенных для исполнения и организационно проработанных механизмов и информационно-правовых процедур функционирования государственной службы. Необходимо ускоренно переходить к этапу широкого практического применения заложенных новым законодательством принципов, целей и задач функционирования государственной службы как к новой единой, целостной системе.

Инструментом осуществления таких преобразований должна стать Концепция развития системы государственной службы Российской Федерации на среднесрочную перспективу, реализация которой позволит совершить качественный прорыв в обновлении совершенствования организации и функционирования государственной службы посредством разработки и реализации мероприятий, направленных на развитие государственной службы как единой системы, а также на соотношение практического применения служебных инноваций с принципами правового государства. Эти мероприятия объединены в диссертации единой целью, реализуемой в соответствии с концептуальными направлениями инноватизации государственной службы и подчинены основным стратегическим приоритетам в сфере развития государственного управления.

Развитие государственной службы в соответствии с инновационными концептуальными направлениями должно стать действенным средством становления государственной службы правового государства, подотчетной обществу на основе демократической правовой государственности, ориентированной на предоставление и оказание качественных государственных услуг гражданам и организациям. Правовая значимость и обеспеченность государственно-служебных отношений призвана содействовать социально-экономическому прогрессу Российской Федерации и положительной динамике во всех сферах жизнедеятельности и результативности государственной службы.

Как показало исследование опыта зарубежных стран, длительность процесса внедрения на государственной службе современных управленческих технологий в среднем составляет около 10 лет.

Исходя из этого, необходимо придать Концепции развития системы государственной службы среднесрочный и долгосрочный характер, после завершения Федеральной программы Реформирование государственной службы Российской Федерации, и до 2013 года включительно. Продолжительность в два цикла, включая долгосрочную стратегическую перспективу, позволит реализовать краткосрочные и среднесрочные меры, выходящие за рамки действующего законодательства и одного финансового цикла, и тем самым повысить эффективность стратегии развития России до 2020 года.

Совершенствование федерального законодательства позволит создать комплексную нормативную правовую базу обновления системы государственной службы, обеспечить ее единство и перспективность, унифицировать основные принципы прохождения государственной службы в контексте правового государства, как по уровням, так и по видам, а также определить правовые основы взаимодействия гражданской, военной, правоохранительной и дипломатической служб.

В этих целях представляется необходимым: принять федеральные законы О правоохранительной службе Российской Федерации, О дипломатической службе Российской Федерации, О военной службе Российской Федерации, Этический кодекс государственного служащего, внести изменения в Федеральные законы О воинской обязанности и военной службе Российской Федерации, О милиции, в Трудовой кодекс; принять Указы Президента Российской Федерации по управлению государственной службой, совершенствованию показателей эффективности и результативности деятельности государственных служащих.

Представляется важной также разработка на основе программ профессионального развития государственных служащих с последующим внедрением в практику новых образовательных технологий в области государственного управления, приведение государственного стандарта по специальности государственного и муниципального управления в соответствие с действующим законодательством о государственной и муниципальной службе и с потребностями управленческой деятельности. Необходимо создание эффективных механизмов формирования государственного заказа в области образования, подготовки и переподготовки государственных служащих.

Для решения поставленных задач диссертант вносит следующие предложения:

- разработать и принять новые государственные образовательные стандарты для программ основного и дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих;

- утвердить новые требования к содержанию должностных обязанностей государственных служащих, включающих в себя описание необходимых уровней и видов профессионального образования по специализациям государственного управления (в соответствии с видами государственной службы, категориями и группами должностей, спецификой государственных органов);

- обновить программы подготовки и переподготовки кадров категорий руководители, помощники (советники), специалисты.

Все выше сказанное, по мнению диссертанта, будет содействовать большей прозрачности государственной службы, ее подотчетности гражданскому обществу, ликвидации обширного поля для коррупции, которая стала одним из главных факторов негативных явлений в системе государственной службы и препятствует установлению социальной справедливости как принципа правового государства.

Мероприятия по борьбе с коррупцией должны формироваться на основе возрастания значения права, моральных и этических ценностей служения государству, высокой социальной ответственности государственных и муниципальных служащих.

Этими обстоятельствами объясняется растущий интерес к проблеме нравственности на гражданской службе во всем мире и потребность в разработке этического кодекса государственных служащих.

Этика поведения государственного служащего является составной частью профессионализации государственной службы. Особо выделены в диссертации вопросы обновления в законодательстве механизмов ответственности государственных служащих, ибо формы дисциплинарной ответственности, предусмотренные законом, не исчерпывают правовой природы статуса служащих, именно как служащих государства, а не служащих отдельных государственных органов.

Диссертант доказывает, что государственная служба как система правоотношений, регулируемая нормами нескольких отраслей права (международным, конституционным, административным, трудовым, финансовым и другими), представляет собой комплексный межотраслевой институт права. Более того, являясь публичными, данные правоотношения регулируются нормами частного права (трудового, гражданского). Специфика данных правоотношений обусловливает наличие специального законодательства, обладающего иерархической структурой. В связи с этим, автором предлагается рассматривать служебно-правовые нормы в качестве отдельной комплексной отрасли российского законодательства, регулирующего государственную службу. Диссертант выделяет обновленную структуру отрасли служебного права (право государственной службы), в которую входят законодательные нормы: права гражданской службы; права правоохранительной службы; права военной службы и права дипломатической службы.

В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, аргументируется ряд практических рекомендаций и выводов, которые в дальнейшем могут использоваться в научном и практическом изучении темы диссертации, а также в законотворческой деятельности.

*        *        *

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие научные работы

I. Монографии и другие научные издания

1. Крылова Е.Г. Влияние правовой государственности на форму и содержание государственной службы в России: монография. - М.: Изд-во Социум, 2006. - 128 с. - 8 п.л.
2. Крылова Е.Г. Развитие системы государственной службы Российской Федерации. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 5,1 п.л.
3. Крылова Е.Г. Актуальные вопросы развития муниципальных образований / Е.Г.Крылова [и др.] / Под общ. ред. проф. И.Н.Барцица, проф. В.В.Бакушева. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 300 с. - 19 п.л. (авторство не разделено).
4. Крылова Е.Г. Формирование государственной службы Российской Федерации: теория, практика, проблемы институционализации: монография. - М.: Восход-А, 2008. - 564 с. - 35,25 п.л.

Рецензия: Дмитриев Ю.А. Отзыв на монографию Е.Г.Крыловой Формирование государственной службы Российской Федерации: теория, практика, проблемы институционализации. // Современное право. - 2009. - №а1 (1). - С. 69.

5. Крылова Е.Г. Институционализация системы государственной службы Российской Федерации: монография. - М.: Социум, 2009. - 150с. - 9,5 п.л.

Рецензия: Булаков О.Н. Институционализация системы государственной службы Российской Федерации: монография Е.Г.Крыловой // Право и экономика. - 2009. - № 1. - С. 170-171.

II. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации

6. Антонова Е.Г. [Крылова Е.Г.] Верховенство закона в структурных преобразованиях государственной власти в России // Хозяйство и право. - 1996. - № 6. - С. 63-71. - 0,5 п.л.
7. Крылова Е.Г. Правовое государство как юридическая форма организации демократического федеративного социального государства // Современное право. - 2006. - № 12 (2). - С. 17-25. - 1 п.л.
8. Крылова Е.Г. Принцип разделения властей в организации государственной службы // Государство и право. - 2007. - № 11. - С. 11-19. - 1 п.л.
9. Крылова Е.Г. Социальное государство - конституционная характеристика правового государства // Черные дыры в Российском Законодательстве. Юридический журнал. - 2007. - № 2. - С. 53-54. - 0,3 п.л.
10. Крылова Е.Г. Профессионализм как основной принцип организации и функционирования государственной службы // Арбитражный и гражданский процесс. - 2007. - № 3. - С. 16-19. - 0,7 п.л.
11. Крылова Е.Г. Федерализм как демократическая территориальная организация правового государства // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 16. - С. 14-19. - 0,8 п.л.
12. Крылова Е.Г. Практика ограничений бюрократии за рубежом // Государственная служба. - 2008. - № 5 (55) (сентябрь-октябрь). - С. 19-27. - 0,6 п.л.
13. Крылова Е.Г. Основы организации государственной службы: некоторые методологические аспекты // Социология власти. - 2008. - № 6. - С. 61-68. - 0,4 п.л.
14. Крылова Е.Г. Правовые аспекты формирование кадрового резерва государственной службы и управления Российской Федерации // Современное право. - 2009. - №1 (1). - С. 65-67. - 0,4 п.л.

III. Учебники и публикации в научных, периодических изданиях, сборниках научных трудов

15. Антонова Е.Г. [Крылова Е.Г.] Государство как целостная система социального управления. - М.: Изд-во Луч, 1996. - 29c. - 1,0 п.л.
16. Антонова Е.Г. [Крылова Е.Г.] Механизм правового регулирования. - М.: ИНИОН РАН, 1996. - 23с. - 1,0 п.л.
17. Крылова Е.Г. Судебный конституционный контроль в системе органов государственной власти // Государственное и муниципальное управление: теория и практика: сборник научных статей. Выпуск 2 / Под ред. Т.С.Емельяновой. - М.: Изд-во МосГУ, 2004. - С. 46-53. - 0,4 п.л.
18. Крылова Е.Г. Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении / Е.Г. Крылова // Система государственного и муниципального управления: учебник / Под ред. Г.В.Атаманчука. - М.: Изд-во РАГС, 2005. - Глава 9. - С. 188-211. - 1,4 п.л.
19. Крылова Е.Г. Методологические основы разделения государственной власти между различными уровнями федеративной системы // Актуальные проблемы экономики и права современной России: сборник научных статей межвузовской конференции / Под ред. С.С.Ильина. - М., 2005. - С. 145-151. - 0,4 п.л.
20. Крылова Е.Г. Представительная основа государственной организации // Государственное строительство и право: сборник научн. трудов. Выпуск 11 / Под общ. ред. Г.В.Мальцева. - М., 2005. - С. 15-22. - 0,5 п.л.
21. Крылова Е.Г. Судебный конституционный контроль в системе органов государственной власти // Государственное и муниципальное управление: теория и практика: сборник статей / Отв. ред. Т.С.Емельянова. - М.: Изд-во РАГС, 2005. - С. 33-41.Ц 0,5 п.л.
22. Крылова Е.Г. Процесс. Принцип. / Е.Г.Крылова, В.В.Антонов, Г.В.Атаманчук // Энциклопедия государственного управления в России: в 4-х томах. Т. IV ч. I П-С / Под общей ред. В.К. Егорова. - М.: Изд-во РАГС, 2006. - С. 98-100, 125-126. - 0,2 п.л.
23. Крылова Е.Г. Принципы правовой государственности в контексте реализации Федерального закона О системе государственной службы Российской Федерации // Вестник Московской академии рынка труда и информационных технологий. - 2006. - № 20 (42). - С. 54-60. - 0,5 п.л.
24. Крылова Е.Г. Должности государственной гражданской службы, классные чины. Прохождение государственной гражданской службы. // Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: учебник / Под общ. ред. И.Н.Барцица. - М.: Изд-во РАГС, 2007. - з1. Глава 4. - С. 232-248. - 0,9 п.л.
25. Крылова Е.Г. Правовое обеспечение правил этики в государственных структурах управления // Новое в экономике и управлении: сборник статей. Выпуск 10 / Под ред. С.А.Стрижова. - М.: МАКС Пресс, 2007. - С. 67-71. - 0,3 п.л.
26. Крылова Е.Г. Роль принципа разделения властей в организации государственной службы // Право и экономика: сборник научных трудов. - Выпуск 1 / Под ред. С.С. Ильина, Н.Н.Косаренко. - М., 2007. - С. 10-14. - 0,3 п.л.
27. Крылова Е.Г. Социальное государство как основа правового государства // Вестник Национального института бизнеса. Выпуск 1. - М.: Национальный институт бизнеса, 2007. - С. 250 -257. - 0,3 п.л.
28. Крылова Е.Г. Принципы правовой государственности в системе государственной службы в России // Право и экономика: сборник науч. трудов. - Вып. 4. - М.: МГУ, 2007. - С. 37-46. - 0,6 п.л.
29. Крылова Е.Г. Реализация свободы в государственном и муниципальном управлении // Актуальные проблемы государственного управления и местного самоуправления: сборник статей Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза, 2007. - С. 24-26. - 0,2 п.л.
30. Крылова Е.Г. Особенности организации государственной гражданской службы в унитарных и федеративных государствах // Государственное управление и право. Выпуск 5 / Под общ. ред. И.Н.Барцица. - М., 2007. - С. 260-267. - 0,5 п.л.
31. Крылова Е.Г. Принцип государственного управления / Е.Г.Крылова, В.В.Антонов, Г.В.Атаманчук // Государственная служба: энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.К.Егорова, И.Н.Барцица. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - С. 284-286. - 0,3 п.л.
32. Крылова Е.Г. Организация государственной службы в зарубежных странах // Государственная служба: теория и практика государственного и муниципального управления: материалы Всероссийской конференции. - Чита: ЧитГУ, 2008. - С. 203-209. - 0,3 п.л.
33. Крылова Е.Г. Правовые основы формирования социального государства // Актуальные проблемы современности: сборник научных статей. - М.: Изд-во МГУ, Национальный институт бизнеса, 2008. - С. 42-48. - 0,4 п.л.
34. Крылова Е.Г. Правовая характеристика социального государства // Право и экономика: сб. науч. трудов. - Вып. 2 / Под ред. Н.Н.Косаренко. - М., 2008. - С. 19-24. - 0,3 п.л.
35. Крылова Е.Г. Реализация принципов правовой государственности в системе государственной службы в России // Право и экономика: сборник науч. трудов. - Вып. 3 / Под ред. Н.Н.Косаренко. - М., 2008. - С. 5-13. - 0,6 п.л.
36. Крылова Е.Г. К вопросу о формировании системы управления государственной службы Российской Федерации // Современное российское право: пробелы, пути совершенствования: сборник статей Международной научно-практической конференции. - Пенза: Приволжский Дом знаний, 2008. - С.84-86. - 0,2 п.л.
37. Крылова Е.Г. Система органов исполнительной власти как основа осуществления государственной службы // Право и экономика: сборник научн. трудов. - Вып. 4 / Под ред. Н.Н.Косаренко. - М., 2008. - С. 5-11. - 0,4 п.л.
38. Крылова Е.Г. Концептуальные аспекты становления дипломатической службы как вида государственной службы Российской Федерации // Право и экономика: сборник научн. трудов. - Вып. 1 / Под ред. Н.Н.Косаренко. - М., 2009. - С. 9-16. - 0,5 п.л.

Кроме того, автором опубликованы научно-методические и учебно-методические материалы общим объемом более 20-ти печатных листов.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

КРЫЛОВОЙ Елены Геннадьевны

Тема диссертации:

Формирование системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства

Научный консультант:

Барциц И.Н., доктор юридических наук, профессор

Изготовление оригинал-макета

Крыловой Е.Г.

Подписано в печать _________2009 г.

Тираж 100 экз.

Усл. п.л. 2,5

Отпечатано ОПМТ ФГОУ ВПО РАГС. Заказ №______

119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84

---

1 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. 07.10.2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 11. - Ст. 945; Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 (в ред. 12.05.2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 21. - Ст. 2023.

2 О Правительственной комиссии по проведению административной реформы: постановление Правительства от 31 июля 2003 г. № 451 (в ред. от 25.08.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 31. - Ст. 3150.

3 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 4. - Ст. 305.

4 См.: О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах: указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 30. - Ст. 3046.

5 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 46. - Ст. 4720.

6 См.: Федеральная целевая программа Развитие судебной системы России на 2002 - 2006 годы: постановление Правительства от 20 ноября 2001 г. № 805 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 49. - Ст. 4623.

7 См.: О концепции федеральной целевой программы Развитие судебной системы России на 2007 - 2011 годы: распоряжение Правительства от 4 августа 2006 г. № 1082-р // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 33. - Ст. 3652.

8 О федеральной программе Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы): указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 (ред. от 15.11.2004 с изм. от 12.12.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 47. - Ст. 466.

9 О продлении срока реализации Федеральной программы Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы) на 2006 - 2007 годы: указ Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 51. - Ст. 5514.

10 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 13. - Ст. 1475.

11 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 22. - Ст. 2331.

12 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.

13 См.: Свод законов Российской Империи. Том III. Книга 1 Устав о Службе по определению от правительства - СПб.: Издание товарищества Общественная польза, 1900. - С. 37-54.

14 См.: О государственной гражданской службе Орловской области: закон от 8 февраля 2005 г. № 487-ОЗ (в ред. от 08.06.2007 г.) // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. - 2005. - Выпуск № 27; О государственной гражданской службе Кировской области: закон от 2 марта 2005 г. № 314-ЗО (в ред. от 04.06.2007 г.) // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. - 2005. - № 2 (60).

15 См.: О государственной гражданской службе города Москвы: закон от 26 января 2005 г. № 3 // Вестник Мэра и Правительства Москвы. - 2005. - № 8.

16 См.: О некоторых вопросах государственной гражданской службы Республики Коми: закон от 5 марта 2005 г. № 10-РЗ (в ред. от 06.10.2006 г., с изм. от 22.12.2006 г.) // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. - 2005. - № 10. - Ст. 4045.

17 См.: О регулировании отношений в области государственной гражданской службы Республики Марий Эл: закон от 5 октября 2004 г. № 38-З (в ред. от 04.12.2006 г.) // Собрание законодательства Республики Марий Эл. - 2004. - № 11. - Ст. 317.

18 См.: Об особенностях организации и правового регулирования государственной гражданской службы Красноярского края: закон от 20 декабря 2005 г. № 17-4314 (в ред. от 27.06.2006 г.) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. - 2005. - № 50 (93).

19 См.: О некоторых вопросах государственной гражданской службы Еврейской автономной области: закон от 24 ноября 2004 г. № 363-ОЗ (в ред. 19.09.2006 г.) // Собрание законодательства Еврейской автономной области. - 2005. - № 1.

20 О федеральной программе Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы): указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 (ред. от 15.11.2004 с изм. от 12.12.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 47. - Ст. 4664; 2004. - № 47. - Ст. 4636.

21 Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ О Правительстве Российской Федерации (ред. от 02.03.2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.

   Авторефераты по всем темам  >>  Авторефераты по юридическим наукам