Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по юридическим наукам
На правах рукописи
САВИН ВАДИМИР ИВАНОВИЧ
ДИАЛЕКТИКА ПРОЦЕССОВ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И НОВОЙ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА КОНЦА XX- НАЧАЛА XXI вв.
(КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОПЫТ РАЗВИТИЯ)
12.00.02 Ц КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Ростов-на-Дону Ц 2007
Работа выполнена в ГОУ ВПО Южный федеральный университет
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор
Овсепян Жанна Иосифовна
Официальные оппоненты: заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук
Черепанов Виктор Алексеевич,
Правительство Ставропольского края;
заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор
Зражевская Татьяна Дмитриевна,
Воронежский государственный университет;
доктор юридических наук, профессор
Акопов Леонид Владимирович,
Северо-Кавказская академия государственной службы
Ведущая организация: ГОУ ВПО Ставропольский государственный
университет
Защита состоится 01 ноября 2007 года в 12.00 часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 502.008.01 по присуждению ученой степени доктора (кандидата) юридических наук при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, ауд. 514.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы.
Автореферат разослан "_____" июля 2007 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
профессор В.В.Макеев
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблема формирования эффективности федерализма многогранна, является одной из сложнейших для России, связана с драматическими событиями в ее истории. В конце 80-х - начале 90-х гг. ХХ в. попытки демократизировать федеративное устройство привели к тому, что произошел распад СССР. В тот период угроза повторения Союзного сценария нависла и над Россией. В связи с заключением Федеративного договора от 31 марта 1992г. и принятием Конституции РФ от 1 декабря 1993 г. удалось приостановить процессы избыточной децентрализации российского федерализма и сохранить единство Российского государства. С начала ХХI в. на смену высоким центробежным устремлениям пришли сильные центростремительные тенденции развития. Специалисты все чаще обращают внимание на высокую концентрацию полномочий исполнительной и законодательной власти, финансовых ресурсов на федеральном уровне, высокую концентрацию полномочий по лвертикали власти в звене Президента РФ, др. В результате Россия все более начинает приобретать черты стабильного и сильного государства. Вместе с тем, возникает проблема определения пределов этой централизации. В научной теории и политической практике все чаще ставятся вопросы: является ли усиление централизации власти в Российской Федерации показателем совершенствования или разрушения российского федерализма? Не приведут ли реформы, связанные с централизацией федерализма, к замене федеративной формы унитарным государством?
В этой связи большую актуальность приобретают конституционно-правовые исследования тех направлений (аспектов) федеративной реформы, в контексте которых, прежде всего, обеспечивается та или иная степень централизации (децентрализации) федеративного устройства: механизм (модель) осуществления государственной власти по лвертикали ее устройства; система (способы) разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной властью и субъектами Федерации; оптимальное по содержанию и форме (источнику) воплощения правовое регулирование порядков реализации Федерацией и ее субъектами полномочий, отнесенных к сфере их совместного ведения, др.
В контексте заявления диссертационной темы большую актуальность имеют и исследования ряда проблем, касающихся характеристики статусов субъектов Российской Федерации. Прежде всего - это проблема принадлежности суверенитета республикам в составе Российской Федерации. Несмотря на то, что суверенитет республик в Конституции РФ 12 декабря 1993 г. не установлен и в ряде постановлений и определений Конституционного Суда РФ он отвергается, подтверждается принадлежность суверенитета исключительно Российской Федерации в целом. Тем не менее, в теории и политической практике дискуссии продолжаются. В новейший период уже целый ряд известных специалистов высказывают сомнения относительно обоснованности категоричного отрицания республиканского суверенитета, предлагая лмягкие варианты его конституционно-правовой легитимации (не связанной с признанием права на сецессию). Соответствующие соображения требуют их научно-теоретического осмысления.
Актуальными в научно-теоретическом и практически - прикладном отношении являются исследования таких более частных и более общих проблем как: о пределах правового регулирования Федерацией статусов органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ; о создании системы взаимных лсдержек и противовесов по лвертикали федеративных отношений; о взаимном характере ответственности Федерации и ее субъектов. Соответствующие актуальные аспекты научных исследований федерализма также неразрывно связаны с темой диссертационной работы, так как содержат в себе высокий потенциал стимулирования, соответственно, тенденций к либо централизации, либо децентрализации.
Происходящие в Российской Федерации преобразования системы государственной власти, связанные с ее централизацией, вызывают в отдельных республиках в составе РФ опасения, оцениваются как направленные на ликвидацию национальной государственности республик. Процессы слияния сложносоставных субъектов Российской Федерации также остро поставили проблему гарантий существующих и создания новых механизмов осуществления права наций на самоопределение, учета национального (этнического) фактора в период централизации федеративной формы государственного устройства РФ. Таким образом, исследования диалектики процессов централизации (децентрализации) федеративного устройства России актуальны и в контексте проблем формирования новой концепции национальной политики в РФ.
Наконец, исследования процессов децентрализации и централизации федеративного устройства России являются теоретически и практически востребованными в той части федеративной проблематики, которая касается создания единого экономического пространства в РФ, в том числе на основе экономического и социального сотрудничества субъектов Российской Федерации. Специалисты отмечают как минус современной модели федерализма в России - что она слабо стимулирует такое межрегиональное сотрудничество субъектов РФ, вследствие чего продолжается экономическое, социальное и технологическое отставание России от ведущих стран мира.
Для обеспечения демократического характера федерализма весьма важно, чтобы политическая государственно-властная централизация была дополнена созданием в России реальной системы экономического, бюджетного федерализма, децентрализацией управления экономической и социальной сферами.
По этому поводу в послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию (Парламенту) РФ за 2007 г. говорится, что Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня. Только за последний год субъектам Федерации были переданы важнейшие полномочия в области градостроительства, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира, а также - в вопросах занятости населения. Со следующего года региональные органы власти должны приступить к реализации полномочий в области охраны и управления памятниками истории и культуры федерального значения.
Президент РФ отметил также, что соответствующая децентрализация управления экономической и социальной сферами не означает лперекладывания на субъекты РФ бюджетных обязательств Федерации, поскольку лв обеспечении делегируемых полномочий федеральный бюджет передаст региональным администрациям 153 млрд. рублей. В следующем году - на эти цели планируется выделить 200 млрд. рублей. Как отметил В.В. Путин: лза последние 7 лет объем бюджетов субъектов Российской Федерации вырос в шесть раз.
Практическая востребованность формирования на горизонтальном уровне федеративных отношений устойчивых социально-экономических и культурных межсубъектных связей, экономического взаимопроникновения субъектов РФ - как условий обеспечения, в конечном счете, единого экономического пространства в масштабе Федерации в целом - актуализирует и соответствующее законодательное регулирование, и теоретические исследования, связанные разработкой концепций под создание такого законодательства.
В целом, высокий уровень централизации государственной власти в России, достигнутый на сегодняшний день, актуализирует потребность в новых теоретических и конституционных разработках, направленных в практическую плоскость оптимизации модели российского федерализма в конституционно предложенных рамках и гармонизации отношений между федерацией и ее субъектами. Такие исследования необходимо связать требованиями сохранения управляемости и совершенствования контроля на всей территории страны, а также обеспечения свойственной для федерации относительной самостоятельности субъектов. На раскрытие сущности такой диалектики отношений между федеральным центром и субъектами федерации и направлено диссертационное исследование, в котором автор предпринял попытку комплексно рассмотреть теоретические и отчасти практические проблемы реализации конституционно-правовых основ федеративного устройства России и становления ее современного федеративного права в изложенном выше контексте.
Степень научной разработанности темы опосредована тем неизбывным вниманием, которое из насущных, а не надуманных, соображений поддерживают к ней ученые - представители различных исторических эпох, континентов, отраслей знаний.
История разработки в России проблематики федерализма и автономии (в особенности - правовых аспектов статуса субъектов Федерации и взаимоотношений по линии Центр - субъекты Федерации) насчитывает свыше сотни лет. Наиболее ранние работы представлены Ф. Кокошкиным, Г. Новоторжским, Э. Пименовым; М. Ратнером, А. Снарским, А. Ященко, А. Саликовским, др. авторами.
Труды российских правоведов XIX - нач. XX вв. - М. Бакунина, А. Градовского, Н. Данилевского, Ю. Ключникова, Н. Коркунова, Н. Костомарова, П. Кропоткина, Н. Лазаревского, А. Михайловского - отражают попытку увязать федерализм с абсолютистской монархической властью в России.
Привлечены также лклассические исследования соотношения суверенитета федерации и ее частей (субъектов), выполненные Г. Еллинеком, П. Лабандом, М. Зейделем, Д. Кальхауном, А. Токвилем.
Существенный вклад в разработку теории федерализма внесли такие иностранные авторы как Р. Агранофф, Ж. Боден, М. Вебер, Т. Гоббс, Г. Еллинек, Ст. Краснер, Д. Медисон, А. Моммен, Ш. Монтескье, П. Пенталер, П. Прудон, У. Райкер, Ж. Руссо, Г. Таллок, Р. Уоттс, А. Фридмен, Д. Элазар, Г. Эрго. Из числа современных иностранных ученых теоретико-методологический интерес представляют труды А. Бланкенагеля, Д. Елазара, А.Р. Лейпхарта, И. Осагхи, В. Острома, В. Рикера, Д. Сиджански, С. Солника, П. Сьюзена, Г. Таллока, Э. Уокера, С. Фридриха, Ю. Хабермаса, Ф. Хайека, И. Циммермана.
Проблемам общей теории федерализма посвящены изданные в советсткий и в новейший, постсоциалистический период российской истории работы отечественных авторов, таких, как: А. Ананов, Р. Абдулатипов, С. Авакьян, Г. Александренко, Ю. Барсегов, Л. Болтенкова, М. Глигич-Золотарева, В. Гошуляк, М. Джунусов, Н. Добрынин, Т. Зражевская, Д. Златопольский, В. Иванов, И. Ильинский, Л. Карапетян, А. Киселева, Д. Ковачев, А. Козлов, А. Кокотов, К. Коркмасова, Б. Крылов, О. Кутафин, В. Лафитский, Ю. Лейбо, А. Ливеровский, М. Марченко, В. Михайлова, Н. Михалева, Ф. Мухаметшин, И. Мухачев, Г. Нуриева, , Ж. Овсепян, А. Подколзин, С. Попов, М. Саликов, Б. Страшун, Г. Тавадов, Э. Тадевосян, Ю. Тихомиров, Д. Тепс, Б. Топорнин, И. Умнова, Н. Фарберов, М. Фарукшин, М. Шафир, Т. Хабриева, А. Халилов, В. Черепанов, С. Чернов, В. Чиркин, Д. Шапсугов, С. Шахрай, Б. Эбзеев, Л. Энтин, Э. Юсубов и др.
Экономическим аспектам федеративных отношений, в том числе бюджетному федерализму, посвятили свои работы В. Антонов, М. Бродский, Е. Бухвальд, С. Валентей, Г. Гаджиев, Ю. Крохина, О. Кузнецова, А. Лавров, А. Ливеровский, Ю. Любимцев, А. Морозов, И. Попорина, А. Худяков, С. Хурсевич и др.
Показательно, что в постсоветский период в России исключительно активизировались кандидатские и докторские диссертационные исследования вопросов федеративного устройства России. В частности, авторами таких диссертационных работ стали: М. Азаров (2006 г.), В. Анненкова (2006 г.) Е. Барышников (2002 г.), Ф. Бекирова (2006 г.), К. Булуктаева (2004 г.), Л. Буринова (1999 г.), Ф. Валяровский (2003 г.), Т. Герасименко (2003 г.), Е. Гладун (2004 г.), В, Горюнов (2007 г.), В. Гошуляк (2000 г.), Н. Добрынин (2004 г.), В. Енгибарян (2000 г.), Р. Знаменщиков (2003 г.), Я. Исмагилова (2004 г.), А. Колесник (2006 г.), Ф. Конев (2004 г.), Е. Кремянская (2003 г.), М. Кубатаев (2000 г.), В. Лабутина (2005 г.), Р. Мамаев (2002 г.), Д. Мириджанян (2004 г.), М. Михайлова (2005 г.), Г. Нуриев (2000 г.), А. Петров (2002 г.), И. Плешивцев (2005 г.), В. Севумян (2006 г.), Я. Смирнов (2007 г.), З. Софрина (2000 г.), Н. Ткачева (2004 г.), Н. Филиппова (1999 г.), С. Чердаков (2001 г.), Е. Чурсина (2005 г.), Ю. Ярыгина (2001 г.), многие другие.
Важную роль для настоящей диссертации сыграли работы последних пяти лет, посвященные международным аспектам федерализма, в том числе экономической интеграции в федеративном государстве. В числе авторов, выполнивших такие исследования: Ю. Алексеев, Ф. Бузуртанов, Ю. Григорьева, С. Ершов, М. Ксенофонтова, Э. Лукьянченко, Н. Надирадзе, Е. Янюк, др.
В целом же, исследование юридических проблем федерализма, представленное в диссертационных и монографических работах, осуществлялось в определенных, заявленных их авторами целях. Поэтому сохраняются существенные резервы в целостном понимании многоликого феномена федерализма. В проведенном автором диссертационном исследовании предпринята попытка творческого осмысления и консолидации сложившихся научных подходов с тем, чтобы, используя конституционно-правовой инструментарий, раскрыть диалектику федеративных отношений между центром и субъектами; систематизировать основные направления и конституционно-правовые формы выражения тенденции к новой централизации власти в Российской Федерации начала XXI столетия; сформулировать авторские предложения о совершенствовании юридических основ обеспечения этой тенденции, ее дальнейшем стимулировании и пределах этой централизации, гарантиях соблюдения конституционных принципов федеративного устройства России постсоциалистического периода ее истории.
Отмеченные выше факторы в решающей мере обусловили основную цель и задачи настоящего диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования заключалась в том, чтобы на основе широкомасштабной научной доктрины федерализма, а также посредством анализа практики децентрализации и новой централизации федеративных отношений России конца ХХ - начала ХХI столетий сформулировать систему многообразных признаков (свойств) современного российского федерализма, выявить его сильные и слабые стороны и сформулировать авторскую концепцию эффективной федеративной формы государственного устройства России в ХХI веке, основанной на оптимальном балансе начал централизации и децентрализации в системе федеративных отношений.
Достижение заявленной цели сопряжено с решением ряда задач, основные среди которых:
- раскрыть влияние понятийно-терминологических интерпретаций на концептуальное развитие теории централизованного и децентрализованного федерализма;
- рассмотреть генезис федеративной модели государственного устройства для выявления корреляции отечественной и зарубежных доктрин;
- исследовать федеративный вектор доктринальной эволюции суверенитета; - раскрыть народно-национальные и территориально-публичные концепции суверенитета федеративного государства;
- анализ современных подходов к политико-правовому моделированию (кооперированию) федеративных отношений в России;
- выявить потенциал межрегиональной экономической интеграции в контексте гармонизации многоуровневого управления и инициативы субъектов;
- характеристика экономического регионального сегмента международных связей субъектов Российской Федерации;
- раскрыть проблему согласования интересов через конституционные принципы государственного единства федеративной России и относительной самостоятельности ее субъектов;
- выявить правовые возможности и формы предупреждения и разрешения коллизий в федеративных отношениях;
- анализ публично-правовых прерогатив России в сфере обеспечения конституционной законности и соблюдения федеральной дисциплины субъектами РФ.
Объектом диссертационного исследования явилась системная совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу учреждения и реализации конституционно-правовых принципов и норм, касающихся федеративного устройства России с учетом регионального фактора и статусных особенностей субъектов. Объектом диссертационного исследования являются отношения, возникающие по поводу устройства и осуществления лвертикали государственной власти в РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в частности, по поводу осуществления права народов (наций) на самоопределение, др.
Предмет диссертационного исследования составляют: а) классические и современные научные теории и концепции федерализма и, в частности, суверенитета в федеративном государстве; б) действующее и историческое конституционно-правовое законодательство России, Федеративный и иные внутригосударственные договоры; современное законодательство о федеративном устройстве зарубежных стран; международные акты; в) практика функционирования российского федерализма; в рамки исследования введена также транссубъектная деятельность внутригосударственного (ассоциируемого и двустороннего) и внешнеэкономического свойства.
Методологическую базу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы. В основу исследования положен диалектический метод познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений. Он позволил оценить взаимосвязь и взаимозависимость различного рода отношений, характеризующих традиции и специфику федеративного устройства России и зарубежных стран.
В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализ и синтез, логический и др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой) методов. Большое внимание уделено сравнительному методу, позволившему сопоставить конституционно-правовые основания федеративного развития нашей страны и других государств в различные исторические периоды, а также соотнести конституционно-правовые федеративные модели России и иностранных государств.
Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, экстраполяция, контент-анализ) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, которые способствовали выявлению наиболее характерных направлений развития федеративных отношений в России, подкреплению теоретических позиций конкретными примерами из современной российской и зарубежной практики.
Правовую базу диссертации составили: конституционные акты (Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, конституции федеративных государств Европы и Америки); итоговые решения Конституционного Суда РФ; законодательные акты (федеральные конституционные законы; законы Российской Федерации, законы субъектов РФ, законы иностранных государств); подзаконные акты (указы Президента Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания, постановления Правительства РФ; нормативные правые акты органов исполнительной власти субъектов РФ; акты органов местного самоуправления, акты органов исполнительной власти зарубежных стран); внутригосударственные публичные договоры (Федеративный договор от 31 марта 1992 г., договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, в том числе сохранившие силу и прекратившие действия, соглашения между органами власти федерального и субъектов РФ уровней).
В числе источников также - послания Президента РФ и документы межрегиональных ассоциаций и объединений социально-экономического сотрудничества субъектов РФ.
Научная новизна диссертации связана с результатами проведенного исследования в части, касающейся:
- выдвижения тезиса о том, что российский опыт правовой адаптации и интериоризации сущностных параметров теоретической модели федерализма не имеет аналогов, в силу чего в России складываются самостоятельные в своем развитии механизмы управления федеративными отношениями;
- уточнения понятийного аппарата, способствующего более емкому и четкому раскрытию содержания отечественной концепции федерализма;
- обобщения современного опыта политико-правового (конституционно-правового) моделирования федеративных отношений в России;
- раскрытия сущности федеративного влияния на доктринальную эволюцию теории и практики принципа суверенитета;
- группировки концепций суверенитета по правовой природе его носителей;
- характеристики межрегиональной экономической интеграции в контексте гармонизации многоуровневого управления и инициативы субъектов;
- выявления воздействия внутренней и внешней транссубъектной экономико-правовой регионализации на развитие федеративных отношений в России;
- уточнения теоретических оснований и правовой природы государственного единства федеративной России с учетом принципа относительной самостоятельности ее субъектов;
- раскрытия юридической природы коллизий в федеративных отношениях и выработки форм их предупреждения и разрешения;
- раскрытия конституционно-правовых механизмов обеспечения стабильности и динамизма федеративных отношений в современной России;
- обоснования сущности публично-правовых прерогатив России в сфере обеспечения конституционной законности и соблюдения федеральной дисциплины субъектами РФ.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, в которых конкретизирована научная новизна исследования:
1. Понятия лцентрализация и лдецентрализация как категории теории государства и права и конституционного права соотносятся с одной из двух основных моделей формы государственного устройства (унитарным либо федеративным государственным устройством). Вместе с тем, они означают и систему признаков (свойств) вертикальной организации публичной власти и применительно к каждому из двух основных видов (форм) государственного устройства, взятых в отдельности. Основная часть принятых в теории права классификаций (типологии) федераций воплощает в себе различные комбинации свойств децентрализованного устройства федерации.
2. Современная модель российского федерализма находится в стадии лпереходного периода, имеет место конкуренция трех типов федерализма на Российской почве: дуалистического (построенного на концепции двойственности суверенитета в федерации), централизованного федерализма (основанного на презумпции абсолютного гегемонизма Федерального центра) и кооперативного федерализма (предполагающего не только автономную деятельность Федерации и субъектов в сферах их исключительных полномочий, но и сотрудничество, взаимную координацию (согласование) актов и действий в сфере совместного ведения, развитие партнерских отношений по вертикали и горизонтали федеративных связей).
3. Исходя из доктринальных представлений о федерализме и современной практики его модельных модификаций в зарубежных федеративных государствах, не подвергая сомнению верховенство Конституции Российской Федерации, перспективы практики российского федерализма ХХI века следует идентифицировать с интеграцией в российскую практику государственного строительства идей лсинтетической теории суверенитета и концепции лкооперативного федерализма. В последней, наряду с традиционным лвертикальным вектором объединения усилий федерального центра и субъектов федерации, выделяется и его лгоризонтальная составляющая.
4. Необходимо ввести в научный оборот новое понятие лнесостоявшиеся субъекты федерации с тем, чтобы, во-первых, подчеркнуть факт изначально политического - чтобы сохранить Федерацию, - а не юридически обоснованного выделения субъектов Российской Федерации; во-вторых, обозначить направление, в котором следует проводить линию на сокращение количества субъектов - именно за счет тех из них, которые не способны наладить управление собственными делами и социально обеспечить население.
5. Признавая зыбкость федераций, построенных на основе национального признака, указывая на повышенный конфликтный коэффициент асимметричных федераций, следует оценивать как несвоевременные предложения о решительной трансформации этого сегмента особенностей российского федерализма. Вместе с тем, Российская Федерация начала XXI в. должна быть не только Федерацией территорий и наций ( народов), самоопределившихся по территориальному принципу, но и Федерацией национально-культурных автономий как разновидностей общественных организаций, объединяющих (консолидирующих) нации (этносы) на экстерриториальной основе.
6. Целесообразно ввести в научный оборот понятие лфункциональный суверенитет, под которым следует понимать интегративное свойство статуса субъекта федерации, качественная определенность которого связана рамками исключительного ведения субъекта федерации и выражается в полномочиях его органов, принадлежащих к различным функциональным ветвям единой государственной власти, принимать решения, юридически значимые в пределах территории данного субъекта.
Объем лфункционального суверенитета субъекта Российской Федерации может приращиваться посредством федерального закона, касающегося предметов совместного ведения.
7. Одним из важнейших направлений (мер) развития кооперативных начал в системе федеративных отношений в России, их укрепления и стабилизации, а также расширения границ лфункционального суверенитета субъектов РФ является транссубъектная экономико-правовая регионализация, которая проявляет себя во внутригосударственном и международном масштабах.
Первый из них представлен Ассоциациями экономического взаимодействия, которые, будучи основанными на доброй воле субъектов Российской Федерации, помимо прочего, могли бы выступать в роли своеобразного лмедиатора - представителя институтов гражданского общества - при решении конфликтных ситуаций публичной правовой природы, возникающих между отдельными субъектами федерации (группами субъектов) и федеральным центром, не доводя процесс конфронтации до Конституционного Суда Российской Федерации.
Серьезная реорганизация федеративной структуры Российской Федерации опосредована поэтапным реформированием системы крупных экономических районов, на базе которых действуют нынешние Ассоциации.
Международный аспект транссубъектной экономико-правовой регионализации обусловлен п. ло ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ не являются свидетельством их международной правосубъектности ipso facto. Международная правосубъектность субъектов РФ является субсидиарной и ограниченной по отношению к международной правосубъектности Российской Федерации. Исходя из того, что выполнение международных договоров Российской Федерации отнесено п. ло ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения, необходимо в законодательном порядке адекватно определить параметры участия в этом процессе субъектов Федерации.
8. Федеральное вмешательство представляет собой самостоятельный процессуальный конституционно-правовой институт, нормы которого, во-первых, превентивно вводятся федеральным законодательством; во-вторых, определяют конкретный исчерпывающий круг лиц, уполномоченных на такое воздействие; в-третьих, фиксируют санкционированные формы воздействия; в-четвертых, аккумулируют правовые, политические, экономические меры влияния; в-пятых, актуализируются в конкретных условиях и обстоятельствах; в-шестых, направлены на реализацию конституционных принципов государственной целостности, единства системы государственной власти и правового пространства страны.
Упорядочение процедуры федерального вмешательства должно осуществляться на основе федерального закона об институте федерального вмешательства в дела субъектов Федерации. Такой закон позволит ввести такие отношения между федеральным центром и субъектом федерации в правовое русло, раскроет условия, допустимые формы воздействия, права, обязанности и ответственность каждой из сторон правоотношения по поводу федерального вмешательства.
Президент Российской Федерации как гарант Конституции и Верховный Главнокомандующий вправе инициировать силовые методы для защиты национального единства и территориальной целостности государства не только в рамках названных исключительных режимов, но и в иных формах, необходимых для защиты основ конституционного строя.
9. Мягкие формы федерального вмешательства в наше время получили в РФ более полную, чем лжесткие, но не бесспорную в конституционном смысле конкретизацию. В частности, правовые акты, санкционирующие воздействие федеральных органов государственной власти на субъект Федерации путем роспуска его законодательного (представительного) органа в контексте изменившегося порядка наделения полномочиями главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ, противоречат принципам народовластия и федерализма, установленным в действующей Конституции России, и по доктринальному, и по правовому содержанию. Таким решением федерального законодателя фактически учрежден новый формат лвертикали власти.
Теоретическое и практическое значение диссертационной работы состоит в развитии концептуальных правовых основ теории федерализма, включая специфику российского федерализма. Работа вносит свой вклад в укрепление и развитие теории науки конституционного права, конституционно-правовых основ российского федерализма, подчеркивая необходимость самостоятельного оформления федеративного права России как отрасли российского права; в повышение эффективности реализации принципов федеративного устройства при непременном обеспечении всей палитры конституционных прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации.
Имеющиеся в диссертации выводы и суждения теоретического и прикладного характера предназначены для использования в правотворческой и правоприменительной практике соответствующих органов государственной власти, в деятельности иных субъектов конституционно-правовых отношений.
Полученные в диссертации результаты могут способствовать повышению эффективности организационно-правовых форм федеративных отношений равно как и обеспечению действенного контроля реализации конституционно-правовых основ федеративного устройства.
Материалы диссертации могут быть применены в дальнейших научных разработках проблем федерализма; привлечены для развития исследований в сфере конституционного права, федерализма, государствоведения; использованы при подготовке учебников, учебно-методических пособий, направленных на освещение широкого спектра проблем, связанных с системой федеративных отношений с учетом опыта и специфики их в России.
Полученные результаты также могут быть включены в учебный процесс, в программы подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов диссертации осуществлялась посредством их внедрения диссертантом в практику преподавания соответствующих юридических дисциплин - конституционного (государственного) права, спецкурсов по конституционно-правовому профилю; выступлений с докладами и сообщениями на научно-теоретических симпозиумах и научно-практических конференциях, лкруглых столах, на совещаниях различных уровней; путем опубликования пяти монографий (в том числе в издательствах МГИМО, РУДН), а также научных статьей и тезисов в сборниках материалов научных конференций (общим объемом свыше 160 п.л.).
Структура диссертационного исследования обусловлена многоаспектностью проблематики, целевыми ориентирами и внутренней логикой изложения вопросов. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих двенадцать параграфов, заключения и библиографического списка использованных правовых источников и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении раскрыта актуальность темы, степень ее научной разработанности; сформулированы цель и задачи; очерчены объект и предмет диссертационного исследования; указаны теоретические и методологические основы представленной к защите работы; сформулированы ее научная новизна, положения и выводы, выносимые на защиту; показана теоретическая и практическая значимость исследования; приведены сведения об апробации результатов работы; обоснована ее структура.
Глава первая - Российский опыт конституционно-правовой адаптации и интериоризации централизованных и децентрализованных моделей федерализма.
В з 1.1. Понятийно-терминологические интерпретации как ресурс концептуального развития теорий централизованного и децентрализованного федерализма и кооперативной формы государственного устройств исследованы ключевые для диссертационной темы понятия: лцентрализация - децентрализация, лкооперация, лфедерализм и иные, сопутствующие им категории. Диссертант, в частности, исходит из предложения, что методологией исследования лпарных понятий лцентрализация - децентрализация могло бы стать проведение их сопоставления с однопорядковыми, близкими по смысловому содержанию к названным, но не совпадающими с ними иными лпарными категориями, такими как: лконцентрация власти - деконцентрация власти, лцелостность власти - дробность власти, лединство власти - разделение властей, линтеграция - дезинтеграция государственной власти, др. На основе анализа имеющихся в литературе дефиниций названных понятий в диссертации делаются выводы, что понятия лцентрализация - лдецентрализация предполагают характеристику публичной власти только в одной плоскости - по вертикали ее организации. Они могут использоваться для характеристики не только государственной власти, но и местного самоуправления, поэтому возможно говорить о централизации - децентрализации не только государственной власти, но в целом - публичной власти в сфере вертикали государственного устройства. Что же касается иных из названных выше дихотомий: лцелостность власти и ее дробность, лконцентрация власти - деконцентрация власти - то они характеризуют публичную власть в контексте особенностей и вертикали, и горизонтали ее построения (по последнему параметру - в первую очередь). Причем категориальные пары лцелостность власти и ее дробность, лединство власти и лразделение властей - традиционно более привязаны к характеристике государственной власти, а не местного самоуправления.
Понятия линтеграция - дезинтеграция, как и дефиниции лцентрализация - децентрализация, также характеризуют сферу вертикального устройства государственной власти. Однако понятия линтеграция - дезинтеграция в меньшей мере соотносятся с формой внутригосударственного устройства, более характеризуют состояние межгосударственных связей, а не связей отдельных частей в пределах одного государства.
Наиболее близкими к категориям лцентрализация - децентрализация является лпара понятий лконцентрация - деконцентрация, поскольку последняя одинаково значима для характеристики особенностей и вертикальной, и горизонтальной линий построения публичной власти. Однако, по мнению диссертанта, в связи с исследованиями тенденций в развитии формы государственного устройства наиболее предпочтительным является использование понятий лцентрализация - децентрализация - именно в силу того, что по своему смысловому содержанию эти категории связаны исключительно с характеристикой вертикального устройства публичной (государственной) власти и мало ассоциируются с горизонтальным лразделением властей.
Большое внимание в параграфе уделено выявлению понятия лфедерация, в том числе в контексте проведения его соотношения с категориями лцентрализация - децентрализация. Автор приходит к заключению, что федерация, в отличие от унитарного государства - это всегда децентрализованная форма государственного устройства, это всегда децентрализация законодательной функции. Пределом высокой децентрализации являются принципы единства и территориальной целостности государства.
В связи с исследованием различных типов федераций, различных классификаций автор диссертации приходит также к выводу, что большинство известных моделей (типов) федераций отражает, в конечном счете, их различия по критерию большей или меньшей децентрализации государственной власти.
По мнению диссертанта это относится к делению федерации на такие типы, как: договорные и конституционные (конституционно-координированные); интегративный федерализм и деволюционный федерализм; федерации, основанные на союзе, с одной стороны, и автономии их субъектов, с другой; симметричные и асимметричные федерации; наконец, деление на дуалистический и кооперативный типы федерализма. На основе анализа научной доктрины в диссертации дано авторское изложение концепции лкооперативного федерализма как эффективной разновидности нецентрализованного федерализма, его специфических признаков, отличающих его от других моделей федеративого устройства государства; как модели федеративного государства, где осуществляется не только разграничение компетенции между органами федерации и субъектов федерации и самостоятельная их деятельность в сферах исключительных полномочий, но и кооперация усилий федерации и ее субъектов, их интеграция в ведении общегосударственных дел, создание особых федеральных органов - в одинаковой мере обслуживающих как федерацию, так и ее субъекты, развитие партнерских отношений между федерацией и ее субъектами.
В параграфе первом автором диссертации высказывается положение о том, что понятийно-терминологические научные интерпретации укрепляют доктринальные позиции федерализма, которые, в свою очередь, выступают своеобразным компенсаторным механизмом преодоления несовершенства правового регулирования федеративных отношений.
В з 1.2 Диалектика процессов централизации и децентрализации федерализма в СССР и РСФСР (1918 (1922) - 1991 (1993) гг.) прослеживается генезис федеративной модели государственного устройства с учетом корреляции отечественной и зарубежной доктрин.
Выявляя исторические корни федерализма в мировой практике, автор диссертации пришел к выводу о наличии оснований расценивать империи в качестве предтечи федерации. На это указывают не только общие признаки в территориальной конструкции государства, но и определенные проявления децентрализации власти, которая, как полагает диссертант, явилась результатом согласования интересов империи и ее составных частей. В числе таковых - наличие своих законов в сатрапиях, фискальные иммунитеты для союзников в Афинском морском союзе, для Европейских провинций в империи Александра Македонского; внутреннее управление, некоторые судебные и политические полномочия синедриона в Римской империи. Отмечено также, что единоличное управление в названных империях учитывало этнические и культурные элементы и поддерживалось развитием торговли.
Российская империя, считавшаяся таковой в течение почти двух веков, со стороны его теоретиков не получила достаточной разработки как этап генезиса российского федерализма. Между тем в имперском периоде Российской государственности кроются причины ряда современных проблем и подходы к решению задач, касающихся взаимоотношений центра и регионов.
Опираясь на ранее осуществленные научные исследования, автором диссертации показано, что обширная территория России, полиэтнический состав ее населения способствовали прорастанию в материи унитаризма зачатков федерализма, которые проявляли себя в фактически складывающихся государственно-национальных отношениях, а также получали договорное или законодательное оформление. Вместе с тем данный процесс нельзя назвать поступательным. За свою тысячелетнюю историю российский федерализм проходил этапы эволюционно-инволюционного, революционного и, наконец, неоэволюционного развития. Этот вывод необходимо учитывать как в научной теории, так и в современной политико-правовой модернизации Российской Федерации.
Анализ источников и литературы, связанных с проблемой государственного устройства России, дал основания заключить, что в монархической России, где в рамках вынужденного совмещения централизма и регионализма был сделан акцент на местное и региональное самоуправнление, лнастоящий федерализм прижиться не мог. Однако в доктринальном плане идеи федерализма развивались, но, как правило, в связке с идеями автономии.
Исторический опыт России показал, что после 1917г. путем федерализации удалось сохранить единство государства, обеспечить объединение различных национальностей и усиления всех - государственных, экономических, политических, военных, культурных, других - связей между всеми нациями и народностями. Однако это объединение было обеспечено однопартийной советской социалистической системой.
В диссертации раскрыта авторская позиция о происхождении российского федерализма. По мнению диссертанта, научные дискуссии по этому вопросу вызваны тем, что доводы строятся на применении разных критериев оценки происхождения федерации. Одни, используя хронологический подход, утверждают, что Россия является договорной федерацией. Другие, опираясь на критерий юридической силы документа, учредившего федерацию, указывают на конституционный характер российского федерализма. Третьи, подчеркивая, что Федеративный договор 1992 г. продолжает действовать в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, определяют российский федерализм конституционно-договорным.
Диссертантом обосновано, что Россия является декларационно-конституционной федерацией. Система аргументации построена на том, что в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой 25 (12) января 1918г. и впоследствии вошедшей в качестве раздела первого в текст Конституции РСФСР 1918г., в самом начале указано, что Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик.
Конституция РСФСР от 10 июля 1918г. дает взаимоисключающие ответы на вопросы относительно модели российского федерализма того времени. С одной стороны, наряду с республиками - субъектами федерации предусматривалось создание особых автономных административно-территориальных образований - национальных областей, предусматривалось объединение советов областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, в автономные областные союзы, входящие на началах федерации в РСФСР (ст. 11). С другой, - устанавливалась дискреционная сфера ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК. С третьей, - допускалась сецессия из РСФСР (отчуждение) отдельных ее частей.
После образования Союза ССР (с 30.12.1922 г.) конституционное оформление федеративной модели РСФСР обусловливалось положениями союзных Конституций 1924, 1936, 1977 гг. и сводилось к централизации государственной власти, ее концентрации в союзных органах. Союзу предоставлялась возможность решать любые вопросы, которые он сочтет имеющими общесоюзное значение.
Анализ конституционных актов советского периода показал, что, объединяя юридическиуверенные союзные республики, Советский Союз проводил квазифедеративную политику, фактически обернувшуюся тем, что федеративное по способу конструкции территории государство оказалось унитарным по способу организации власти. Контрпродуктивность такой модели была осознана к началу 90-х гг. ХХ века. Однако, реформы федеративного устройства СССР привели к крайней децентрализации вертикали исполнительной власти, вследствие чего, как известно, был денонсирован Договор о создании СССР и прекращено существование СССР как геополитической реальности (1991г.).
Суверенная Российская Федерации в полной мере воспроизводила ту своеобразную федеративную модель, которая была характерна для СССР, с той же реальной угрозой целостности государства. С подписанием Федеративного договора 31 марта 1992г. эту угрозу удалось минимизировать. Главным механизмом здесь явилось разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами власти сгруппированных по национальному, территориальному и национально-территориальному признакам субъектов федерации. Это явилось, с одной стороны, беспрецедентным для советского периода решением, с другой, - определяющим дальнейшее развитие страны в федеративном формате. Полагаем, что именно поэтому Федеративный договор 1992 г. получил специальное упоминание в основах конституционного строя Российской Федерации.
В диссертации обосновано, что российский федерализм периода 1991-1999гг. в основе своей носил номинальный характер. Его наполнение реальным содержанием осуществлялось одновременно с поисками оптимальной модели, в которой заложены гарантии и от несвойственной федерации степени централизации, и от излишней децентрализации с учетом такой исторической реальности российской государственности, как национальный фактор. Эти задачи, по мнению автора диссертации, остаются актуальными и сегодня.
В з 1.3 Современный опыт конституционно-правового и политического моделирования лвертикальных федеративных отношений в России осуществлен анализ современного опыта политико-правового моделирования федеративных отношений в России. Диссертант отметил существенное влияние этих процессов на экономическое развитие страны и формирование гражданского общества.
Диссертантом акцентировано внимание на том, что Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет общие принципы организации и деятельности федеративного государства, на основе которых с учетом особенностей каждого субъекта РФ эти принципы детализируются в федеральных законах и законах субъектов Федерации. В соответствии с концепцией Конституции не исключается использование специальных правовых механизмов функционирования субъектов Российской Федерации, относительная самостоятельность ее составных частей.
Рассмотрение субъектов Федерации в качестве относительно автономных политических систем автор считает оправданным, уточняя пределы и сферу самостоятельности в контексте конституционных императивов государственной целостности и единства системы государственной власти.
Исследование работ российских и зарубежных авторов, а также анализ сложившихся договорных тенденций привели автора диссертации к выводу о том, что нельзя ни абсолютизировать договорную модель, ни полностью исключать ее как весьма гибкую форму правового регулирования. Федеративные отношения в России только начинают укрепляться, поэтому важно сохранить достигнутую их стабильность. Для этого, по мнению автора диссертации, необходимо углубленное осмысление отечественного и зарубежного опыта разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Следует учитывать, что в этом вопросе Конституция Российской Федерации 1993 г. придерживается более жесткой модели, чем иные (США, Германия) федеративные государства, допускающие подобное перераспределение законодательным путем. В этом отношении, как обосновано в диссертации, Россия более строго следует сущности федеративного государства. На это указывают, во-первых, закрепление этих вопросов в Конституции РФ (ст. 71, 72); во-вторых, закрытые перечни предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов; в-третьих, особый порядок внесения поправок в эти статьи Конституции РФ (ст. 136 Конституции РФ 12 декабря 1993г.).
Анализ правовых позиций, касающихся конституционной модели российского федерализма и представленных в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, и новелл в законодательстве РФ начала ХХI в. показал и преобладание в них центростремительных предпочтений, в некоторых случаях - в ущерб сущности федерализма. В частности, по толкованию Конституционного Суда РФ, разграничивать предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов возможно федеральными законами. Однако это означает нахождение в конечной определяющей инстанции (а не на паритетной основе) данных предметов в сфере ведения Российской Федерации, которая по своему волеизъявлению делегирует своим субъектам осуществление отдельных полномочий. Утверждение приоритета такого подхода станет препятствием к упрочению федеративных отношений, которые предполагают установленные пределы самостоятельности правовых и политических систем субъектов федерации.
В этой связи лпаритет (эффективный баланс) властного усмотрения Федерации и ее субъектов и, одновременно, приоритет РФ, необходимый для обеспечения единства и целостности Федерации, обеспечивается изменениями и дополнениями в закон РФ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ от 6 октября 1999г. (с изм. и доп.), согласно которым внутригосударственный договор о разграничении предметов ведения и полномочий должен утверждаться федеральным законом.
Не ратуя за проведение конституционной реформы, диссертант отмечает, что включение в регулятивный механизм законов (федеральных и субъектов Федерации), а также, в определенном объеме - договоров о лвертикальном размежевании полномочий, утвержденных федеральным законом, способствует взаимной адаптации социально-политической действительности и конституционных предписаний по мере их приближения друг к другу.
Автор диссертации, признавая необходимость укрепления и подержания вертикали власти в системе исполнительных органов, выразил сомнение в некоторых формах ее проявления. В частности, это касается правовых актов, разрешающих федеральным органам государственной власти освобождать от должности главу субъекта Федерации, особенно когда он был избран населением субъекта. Введение порядка наделения полномочиями главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта Российской Федерации, с одной стороны, смягчило однозначно негативное восприятие процедуры освобождения от должности, с другой, - удвоило посягательство на демократические основы: в контексте и народовластия, и федерализма.
По мнению автора диссертации, для сбалансированности властей эффективней было бы развивать институт ответственности, который адресуется обеим сторонам федеративных правоотношений - и федеральным органам, и органам власти субъектов РФ. Прозрачность и внятность отношений ответственности переведут их из категории устрашающих в разряд предупреждающих инструментов, элементов системы взаимных лсдержек и противовесов.
На основе анализа конституционных норм, а также нового Федерального закона № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации диссертантом сделан вывод о том, что последним нарушен принцип федерализма - адекватного разграничения предметов ведения и полномочий. Так, в названном федеральном законе проявилась тенденция к перераспределению полномочий в сфере регулирования местного самоуправления в пользу федеральных органов государственной власти. Однако ст. 71 Конституции РФ, отражающая предметы ведения Российской Федерации, не дает основания для такой ориентации. Одновременно п. лн ст. 72 Конституции РФ касается совместного ведения Федерации и ее субъектов в сфере установления общих принципов организации местного самоуправления. Признавая, что установление общих принципов организации местного самоуправления должно производиться федеральным законом, диссертант отметил недопустимость, во-первых, смещения баланса интересов, во-вторых, включения местного самоуправления в сферу влияния федеральных органов, минуя органы власти субъектов Федерации.
Сформировать эффективно работающую систему сдержек и противовесов между уровнями государственной власти довольно непросто, поскольку проявляет себя лмаятниковый характер отношений между федеральным центром и субъектами, а также сложившийся их повелительно-предоставительный формат. Данная конструкция принципиально уязвима, не соответствует принципам подлинного федерализма. Однако меры, направленные на реформирование федеративных отношений и в данной сфере, должны иметь умеренный и постепенный характер, соответствующие задачи необходимо решать синхронно с другими задачами в контексте общероссийских реформ.
Глава вторая Фактор суверенитета в трансформации концепций федерализма (правовая теория и российская практика) включает в себя три параграфа.
В з 2.1 Федеративный вектор доктринальной эволюции суверенитета указывается, что модель конституционного регулирования вопроса о принадлежности суверенитета, его идентификации со статусом того или иного субъекта конституционно-правовых отношений - показатель первой очереди в контексте исследования проблем централизованной (либо децентрализованной) формы государственного устройства, проблем федерализма. Поэтому теория суверенитета - его понятия, сущности, основных концепций, прежде всего - применительно к федеративному государству - составляет важнейший аспект темы настоящей диссертационной работы.
На основе анализа причин непонимания и конфликтов между Российской Федерацией и ее субъектами, которые отражены в работах российских и зарубежных авторов разных времен, автор диссертации пришел к выводу, что именно проблема суверенитета нации (этноса) - титулообразующего для национального субъекта федерации является той константой, которая, во-первых, сопровождает всякие полиэтнические и сложноорганизованные государства; во-вторых, имеет явные и латентные формы проявления; в-третьих, прирастает новыми видами, сформулированными учеными и опосредованными практикой; в-четвертых, отличается вариативностью интерпретаций; в-пятых, является действенным аргументом в процессе изменения политической карты мира.
В России, по мнению диссертанта, острота проблемы суверенитета значительно приглушена общей стабилизацией ситуации в стране. Вместе с тем, сама проблема сохраняет свою актуальность и в общетеоретическом, и в конституционно-правовом, и в практическо-политическом аспектах. В диссертации подчеркнуто, что понятия лсуверенитет и лтерритория системно связаны как с ч. 1 ст. 1 и ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации, так и с ее ст. 5, ч. 2 ст. 6, ч.1 ст. 15, ст. ст. 65, 67, п. лб ст. ст. 71, 74, 76, ч. 2 ст. 77, ст. 78 и др. Такая системность обусловливает основы и принципы регулирования единого и равного правового статуса личности, федеративного устройства России (единство и целостность Федерации), распространение полномочий федеральной государственной власти на всю территорию страны. Исходным при этом является тезис о многонациональном народе России, который определен как носитель политико-правового суверенитета и единственный источник власти в государстве.
В диссертации обоснована реальность и самостоятельность юридического суверенитета, который, во-первых, характеризует высшую власть государства в определенных законом границах; во-вторых, институционально связан с государственными органами; в-третьих, проявляется в установленных правовых формах. В федеративных государствах, в том числе и в России, юридический суверенитет имеет сложносоставной характер. Для них характерно организационное распределение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. В Российской Федерации это осуществлено на конституционном уровне, подтверждением чего являются, прежде всего, ст. 5, ст. 11, ст. ст. 71-73.
В з 2.2 Народно-национальные концепции суверенитета в федеративном государстве автор исходит из того, что национальный (этнический) суверенитет представляет собой свободное волеизъявление наций в решении вопросов своей внутренней жизни и во взаимоотношениях с другими нациями; достигается через реализацию ими права на самоопределение; исследованы научные материалы, касающиеся этого феномена.
Принципы народного суверенитета и национального суверенитета обладают единством. Это, однако, не свидетельствует о тожндестве категорий лсуверенитет народа и лнациональный суверенитет. Будучи связанными общей социальной природой носителя такого суверенитета, они отличаются его субъектом. В первом случае речь идет о социально-политической форме общности людей - народ, а во втором - о форме социально-этнической общности людей: нации, народности, этнические группы. Значит, они могут рассматриваться как целое и часть.
Диссертант полагает, что социально-экономическая лсамостоятельность нации (право нации на свободное экономическое развитие, на свободное распоряжение своими естественными ресурсами, на свою национальную территорию) на условиях некоей лабстрактной свободы не существует. Она всегда ограничена уже такой же лсвободой других наций, не говоря об объективных исторических и экономических условиях и взаимосвязях в данном государстве. Следовательно, право на самоопределение, право свободно определять свой общественный и государственный строй для многих наций не может пониматься как своего рода дозволение нарушать общепризнанный принцип международного права: принцип территориальной целостности государств (конкретного государства). И даже развитие национальной культуры не может происходить полностью самостоятельно, игнорируя культуры других наций в данном государстве. Единственное, что не вызывает сомнений, - право на уважение национальной чести, национального достоинства и прогрессивных обычаев нации.
Соотношение права нации на самоопределение с принципом национального суверенитета имеет сложную диалектику. С одной стороны, право нации на самоопределение является исходным показателем, основой для осуществления национального суверенитета. С другой, - право на самоопределение выступает в качестве формы проявления, средства осуществления национального суверенитета, как его составная часть. Однако простой констатации этого не достаточно. Автор диссертации подчеркнул как принципиальный следующий подход: все нации конкретного государства должны иметь возможность, во-первых, быть представленными в его органах, аппарате и функциях; во-вторых, иметь оптимальные гарантии поддержания особенностей своего жизненного уклада, духа, психологии, культуры. Анализ Конституции Российской Федерации 1993г. показывает, что она в этом плане содержит весьма эффективные нормы.
Исследуя доводы сторон дискуссии относительно дальнейших перспектив соотношения - поглощения или отождествления Ц национального и народного суверенитета в рамках федеративного государства, автор диссертации расценил как спорный аргумент о том, что национальный суверенитет должен быть поглощен суверенитетом народным - категорией более высокого порядка. По поводу отождествления народного и национального суверенитета автор также высказал свои уточнения, связанные с тем, что это допустимо при условии употребления слова лнация в узком его смысле - как синоним государства. При такой смысловой идентификации ни о каком отождествлении не может быть и речи, поскольку нации не имеют самостоятельного выхода вовне, не обладают независимостью в международных отношениях, т.е. не обладают вторым имманентным признаком суверенитета, что и лишает оснований уравнивать суверенитет нации с государственным суверенитетом.
Исходя из того, что суверенитет нации принципиально отвергать нельзя, а сама нация существует не самостоятельно, то такой суверенитет является лфункциональным. Его можно считать меньшим по объему, чем суверенитет народа, юридический суверенитет субъекта федерации и федерации в целом.
Автором диссертации сделан вывод о том, что суверенитет нации, с одной стороны, первичен, поскольку при отсутствии этносов, наций не может возникнуть и такой конгломерат как народ. С другой, - народ, объединивший множество, несколько (или, по крайней мере, две) наций приобретает качество лкумулятивного суверенитета, который, безусловно, больше по объему и значительнее по властепроявлению, чем единичный суверенитет каждого отдельного составляющего его этноса (нации).
Далее на основе сравнительного анализа соответствующих моделей, принятых в конституциях различных государств, диссертантом показано значение содержания формулы российской конституции о том, что носителем суверенитета в РФ является лее многонациональный народ. Такая лексическая конструкция, по мнению автора диссертации, указывает на то, что сам по себе, без составляющих его наций, российский народ и его суверенитет не существуют.
Диссертант полагает, что в отличие от нации в этническом понимании, которая, как правило, рассеяна по разным государствам, народ данного государства привязан к его границам и имеет гражданство данного государства. Временное нахождение таких граждан за пределами данного государства не влияет на эту квалификацию. Народу (в отличие от многих этносов, национальных меньшинств) всегда свойственно создавать собственное гражданское общество, законодательные и судебные органы, налаживать систему управления, представительные органы и т.д. и т.п. Поэтому лсуверенитет народа - это реальный феномен: народ не просто лносит, а активно реализует свой суверенитет, подчеркивая обладание им.
В з 2.3 Концепция суверенитета территориально-публичных субъектов федеративных отношений даны обзоры классических теорий суверенитета, созданных зарубежными и отечественными авторами в прошлых столетиях, в том числе советского периода; в частности, взгляды сторонников теории единого и неделимого суверенитета федерального центра (М. Зейдель, Д. Кальгун, Г. Мейер, Л. Дюги, П. Лабанд, Г. Еллинек, Н. Коркунов, Ф. Кокошкин и др.), теории двуединого суверенитета (А. Геннель, О. Гирке, А. Ященко), правового статуса союзных республик, автономных республик, автономных образований во времена СССР, соответствующие концептуальные подходы известных специалистов советского (И.Д. Левин и др.) и современного периода в России.
В работе исследованы идеи теоретиков разделенного (делимого) суверенитета (А. де Токвиль, Г. Вайц, О. Майер, Ю. Шталь и др.), диссертант в этой связи особо отметил концепцию, в соответствии с которой суверенитет признается по определенным предметам ведения, квалифицируя его как ограниченный (относительный).
Анализ конституционных актов зарубежных федераций позволил автору диссертации заключить, что практически во всех из них закреплен суверенитет Федерации, распространяющийся на всю ее территорию. Россия в этом смысле не явилась исключением, что подтверждается ч. 1 ст. 4 Конституции РФ 1993 г. Ряд отечественных юристов категорически настаивают на том, что суверенитет федеративного государства един и неделим, что не существуют и не могут существовать два разных по объему полномочий уровня суверенных властей в единой системе государственной власти, которые обладали бы одинаковым верховенством и одинаковой независимостью.
Диссертант, исходя из того, что суверенитет федерации - институт общепризнанный, обратился к анализу и уточнению доводов тех, кто признает и наличие суверенитета субъектов федерации. Основываясь на правовых позициях конституционных судов республик Башкортостан и Дагестан, автором выявлено различие в их понимании содержания суверенитета. Конституционные суды этих субъектов, действуя автономно, тем не менее, одинаково увязывают трактовку суверенитета республики с пределами ее ведения и полномочий. Это, по сути, раскрывает содержание лфункционального суверенитета, к выведению которого их нацелило положение ст. 73 Конституции РФ - в определенных пределах лсубъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти - и соответствующие нормы республиканских конституций.
Принципиальная позиция Конституционного Суда РФ, отраженная, в частности, в его Определении от 19 апреля 2001 г. № 65-О: субъекты Федерации не обладают суверенитетом, а соответствующие положения их конституций являются не соответствующими Конституции РФ и, в этой связи, не имеют юридической силы.
Диссертантом предложена авторская логическая цепочка рассуждений, которая опирается и на ранее сделанные выводы и позволяет выявить виды и особенности лсуверенитетов. Так, первичен суверенитет нации (этноса), вторичен суверенитет народа (как производный от составляющих его суверенитетов наций), лтретичен суверенитет субъекта федерации как производный от суверенитета народа соответствующего субъекта и, наконец, лчетвертичен суверенитет федерации по той же логике.
В диссертации предлагается также ввести в научный оборот понятие лфункциональный суверенитет. Это позволит, с одной стороны, более точно отразить правовое положение субъекта Российской Федерации, с другой, - удовлетворить претензии субъектов на самостоятельность в конституционных пределах собственного ведения. Одновременно новый аспект исследования российского федерализма направлен на приращение научных знаний и дальнейшее выявление и постижение особенностей его конституционной модели.
Поскольку современная Российская Федерация оформилась не путем объединения суверенных государств, а во многом путем придания статуса субъектов Федерации прежним административно-территориальным образованиям, это в значительной степени меняет общий концептуальный подход к суверенитету субъектов федерации. Суверенитет субъектов федерации может быть признан только как функциональный по своей природе. Его содержание и пределы ограничены теми предметами ведения и полномочиями, которыми обладает данный субъект в соответствии с федеральной конституцией.
В целях системного охвата проблематики автор диссертации рассматривает сущность и содержание синтетического (федерально-субъектного) суверенитета, отметив при этом, что данная концепция существенно не влияет на практику Российской Федерации в рассматриваемом вопросе, но имеет высокую общетеоретическую научную ценность как корреспондирующая популярной в теории и практике современного мира модели формы государственного устройства - кооперативному федерализму.
Глава третья Новая политическая централизация федерализма в России начала ХХI в. как условие эффективной экономической децентрализации ее федеративного устройства, транссубъектной экономико-правовой регионализации и кооперации состоит из трех параграфов.
В з 3.1 Новая централизация вертикали государственной власти в Российской Федерации и укрупнение территориальных единиц ее осуществления автор диссертации исходит из того, что централизация власти в России начала ХХI в. является абсолютно иным явлением в сравнении с централизацией власти периода СССР, РСФСР или в Царской России. В отличие от прежних периодов истории централизация власти лпо вертикали осуществляется в лкомбинации с лразделением властей по горизонтали устройства государственной власти, что обеспечивает демократический характер государства даже при высокой степени централизации властной вертикали. Тем не менее, централизация лпо вертикали влечет сужение действия принципа федерализма.
В диссертации указывается, что новая централизация власти в Российской Федерации начала ХХI в. проявляется, прежде всего, как концентрация власти в звене Президента РФ, и именно в сфере федеративных отношений. Анализируются конституционные основы, а также новеллы законодательства, наделяющие Президента весомыми полномочиями по вертикали власти: в частности, в процедурах замещения поста высшего должностного лица субъекта РФ, досрочного прекращения полномочий последнего, а также законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Проявлением централизации власти лпо вертикали является и учреждение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В этой связи в диссертации анализируется процесс становления института полномочного территориального представительства Президента РФ.
Тезис о новой централизации валсти лпо вертикали анализируется в диссертации и в увязке с исследованием процессов формирования окружных (при федеральных округах) подразделений блока лсиловых министерств (МВД, Минюста РФ), создания управлений Генеральной прокуратуры во всех семи федеральных округах, а в Южном Федеральном округе - двух управлений и Главного управления, др.
В диссертации отмечается, что вертикальная централизация власти в России, влекущая за собой сужение сферы действия принципа федерализма, сопровождается укрупнением территориальных единиц осуществления государственной власти. В работе дается широкий анализ конституционно-правового законодательства событий и политических документов, идей, литературы, связанных с такими радикальными территориальными преобразованиями в РФ как: создание федеральных округов - новых крупных территориальных единиц осуществления государственной власти; широкий объем исследования посвящен федеральным конституционным законам о слиянии субъектов РФ и анализу государственно-правовых событий, сопутствующих процессам слияния. Высказан ряд предложений о совершенствовании ФКЗ О порядке принятия в РФ и образование в ее составе нового субъекта, а также ряда ФКЗ о конкретных слияниях.
В з 3.2 Регионализация и развитие начал кооперации в федеративных отношениях в России на основе анализа научной доктрины дается характеристика теоретических признаков кооперативного федерализма как новой в мировой практике модели федеративной формы государственного устройства. Диссертант приходит к заключению, что в государствах, соотносимых с моделью кооперативного федерализма, прежде всего, развивается механизм вертикальной и горизонтальной кооперации в процессе осуществления функций власти. Вместе с тем, проявления кооперации автор диссертации видит также в социально-экономической составляющей названной модели федеративной организации государства. По мнению диссертанта, федеративное устройство России начала ХХI в. в меньшей мере, чем в развитых зарубежных странах (США, Германии, Австрии), но также обнаруживает определенные признаки кооперативной формы. В диссертации обобщаются признаки кооперативности Российского федерализма, называемые и другими авторами, в частности, такие как: согласование федерального законодательства, учет интересов субъектов РФ в федеральном законодательном процессе по предметам совместного ведения; согласование правоприменительных решений по ряду вопросов, др. Диссертант считает, что среди проявлений привнесения признаков кооперативности в РФ (т.е. осуществление власти по вертикали и горизонтали ее устройства на основе требований координации и согласования актов и действий) - создание в Российской Федерации таких институтов, как: Общественная палата РФ (ФЗ от 4 апреля 2005г.); Общественные Советы при федеральных министерствах (Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г.); Советы при полномочных представителях Президента РФ в Федеральных округах (Указ Президента РФ от 24 марта 2005г.). Проявлением развития кооперативности в России является и такая новая форма государственной деятельности как издание Федеральных целевых программ развития. Перечень таких программ, финансируемых из федерального бюджета на 2006г., составил 50 наименований. Однако практика показывает низкую эффективность реализации мероприятий указанных программ и государственного контроля за расходованием выделяемых средств, а также недостаточность механизмов совместной ответственности Федерации и субъектов РФ за реализацию федеральных целевых программ, - что требует совершенствования законодательного регулирования порядка и реализации федеральных целевых программ развития в РФ.
В диссертации приводятся доводы в пользу того, что развитие и упрочение федерализма должно опираться не только на надстроечные механизмы власти, но прежде всего и на базисные экономические отношения, в том числе проявляющие себя во взаимосвязях разных по своей природе участников горизонтальных федеративных отношений. Отмечено, что их многоаспектная экономическая и социальная заинтересованность друг в друге способствует укреплению государственного единства в его политическом и территориальном понимании.
В этой связи в диссертации дается обзор определений понятия лрегион в правовой, экономической и политологической литературе; а также анализируются процессы экономико-правовой и политико-правовой регионализации в РФ. Автор диссертации берет за основу дефиницию, данную в Указе Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации, где под регионом понимается часть ее территории, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий; указывается, что регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов Федерации. Вместе с тем, в диссертационном исследовании понятие лрегион используется для характеристики образования, не совпадающего с границами субъекта Федерации либо муниципального образования, взятых каждый в единственном числе.
Диссертант обращает внимание на то, что экономическая интеграция субъектов РФ осуществляется в форме экономического взаимодействия на уровне межсубъектных отношений (субъектов РФ между собой) и, одновременно - посредством налаживания экономического сотрудничества предприятий и хозяйств различных форм собственности, относящихся к территориям различных субъектов РФ. Все многообразие связей, возникающих между указанными различными по масштабу статуса субъектами правовых отношений - придает территории, в пределах которой осуществляется указанное взаимодействие, характер единого организма, сформировавшегося объективно независимо от границ субъектов РФ. В диссертации отмечается, что в постсоциалистической России отражением расширения масштабов социально-экономического сотрудничества субъектов РФ между собой, региональной экономической интеграции субъектов РФ, взаимной координации ими своей деятельности - являющихся проявлениями признаков кооперативности - стало принятие 17 декабря 1999 г. ФЗ Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации.
По мнению диссертанта, регионализация может быть представлена как две разновидности процессов. Во-первых - как объективный процесс межрегиональной интеграции за счет развития инициативных экономических и социально-культурных связей между субъектами Федерации либо муниципальными образованиями, либо предприятиями, иными хозяйствующими организациями, зарегистрированными на территориях разных субъектов Федерации. Во-вторых - как процесс политико-правовых реформ, связанных с укреплением территориальных единиц осуществления государственной власти, что в конечном счете (при учете экономической эффективности такого рода территориальных слияний) способствует не только укреплению политического единства и целостности государства, но и развитию начал экономической кооперации в федеративных отношениях. Обращаясь к вопросу об укреплении территориальных единиц осуществления государственной власти, диссертант проанализировал содержание дискуссий относительно пересмотра субъектного, а значит и регионального состава России. Автором отмечено, что существующая многосубъектная модель российского федерализма экономически и демографически несбалансированна и тем самым неэффективна. В такой децентрализации проявляет себя не территориальная форма демократии, а локализация власти, которая сама по себе не приводит к формированию в субъектах лгоризонтальных обществ. В этой связи диссертант отмечает необходимость учета факта существования целого ряда лнесостоявшихся субъектов РФ, не способных наладить у себя элементарную социально-экономическую жизнь, хотя и обладающих, как правило, значительными природными ресурсами. В этих регионах содержание собственного государственного аппарата - роскошь, не приносящая пользы местному населению и одновременно обременяющая федеральный бюджет.
Диссертантом обращено внимание и на другой аспект. Конституционная сложносоставность - территориальное вхождение автономных округов в состав края или области (ч. 4 ст. 66), - усугубленная логической ошибкой, состоящей в том, что часть (автономный округ) равна целому (край или область), следующей из конституционного положения ч. 1 и 4 ст. 5, нередко проявляет себя и в экономической сфере. Исходя из конституционных характеристик своего правового положения, автономный округ нередко считает себя самостоятельным экономическим регионом, имеющим полное право вступать в межрегиональное экономическое сотрудничество и интегрироваться с другим регионом без необходимости получать согласие субъекта Федерации, в который он входит. Но последний может придерживаться иного мнения, особенно в тех случаях, когда промышленные и сельскохозяйственные предприятия, находящиеся на территории автономии, имеют прочные связи с другими предприятиями, находящимися на территории такого субъекта.
Попытки автономных округов явочным порядком выйти из состава соответствующего субъекта, как это имело место в отношениях Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 14 июля 1997 г. обоснованно квалифицировал как антиконституционные. Для автономных образований в составе другого субъекта РФ сохраняются возможности добиваться своей цели посредством принятия специального федерального закона. Анализируя отечественные научные работы по данному вопросу, диссертант подчеркнул, что указанный процесс пошел по пути объединения автономных образований с теми краями и областями, с которыми у них исторически связаны общие интересы развития территорий и обеспечения благосостояния населения. По мнению автора, этому способствовала, кроме прочего, активность полномочных представителей Президента в федеральных округах. В частности, в диссертации рассмотрено первое, относящееся к 2005 г., событие образования в РФ нового субъекта - Пермского края - за счет слияния Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа и вызвавшее большой резонанс и неоднозначные оценки. Проанализированы также правовые особенности объединения Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, Камчатской области и Корякского автономного округа.
Как полагает диссертант, политико-правовая интеграция субъектов РФ будет развиваться, в первую очередь, в связи с наличием в государстве значительного числа лнесостоявшихся субъектов - неэффективных по показателям уровня их социально-экономической востребованности. Однако в рамках нынешней конституционной модели федеративного устройства РФ у нее есть пределы, которые невозможно преодолеть без принятия новой Конституции России. Главным ограничителем в изменениях состава и количества субъектов Федерации выступает ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, из которой следует, что предельный минимум числа субъектов РФ составляет 11.
Осуществленный автором диссертации анализ комплекса факторов, влияющих на межсубъектный интеграционный процесс, позволил сформулировать гипотезу о наличии приоритетного фактора, характерного для конкретного вида субъектов РФ. В частности, автором обосновано предпочтение политического фактора для республик в составе РФ. Автономные округа движимы в объединительный процесс экономическими мотивами. По этим же мотивам, как отмечено в диссертации, вероятно объединение некоторых граничащих друг с другом областей: Волгоградской и Ростовской; Ярославской, Ивановской и Костромской; Тамбовской, Пензенской и Саратовской; Курской, Белгородской и Орловской; Смоленской, Калужской и Брянской; Тверской и Псковской; Омской и Новосибирской и иных. При таком раскладе число субъектов может сократиться вдвое, что диссертанту представляется наиболее оптимальным.
Исходное, наличествующее и перспективное количество субъектов Российской Федерации, определяемое автором как значительное, подчеркивает целесообразность перехода на многоуровневую систему управления федеративными отношениями. Выгоды и возможности этой системы раскрыты теорией управления и апробированы в трехуровневом варианте в Российской Империи. По мнению диссертанта, в современной Российской Федерации также следует ориентироваться на трехуровневую систему управления, предполагающую введение промежуточного управленческого звена между уровнями федерации и ее субъектов.
В диссертации обоснована позиция автора, согласно которой образование Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 семи федеральных округов с точки зрения науки управления не оправданно. Более эффективным решением была бы концентрация двух основополагающих интересов - административно-управленческого и экономического. Последний из них уже вылился в ассоциированную форму и показал свою витальность. В силу этого, по мнению диссертанта, группировка субъектов Федерации по восьми федеральным округам была бы более органичной.
В диссертации отмечено, что федеральные округа составили территориальные пределы влияния полномочных представителей Президента РФ. Как подчеркивает диссертант, первым и чрезвычайно важным результатом их деятельности явилось приведение регионального законодательства (конституций, уставов, законов) в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. В этом процессе были объединены усилия и иных органов - Администрации Президента России и Государственного совета, - не наделенных властным полномочиями, но представляющими четко артикулированную политическую волю главы государства. Тем самым подчеркивается роль Президента РФ в управлении федеративными отношениями.
В диссертации обоснована позиция автора относительно того, что функциональная определенность сферы деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации не означает исчерпанности потенциала их участия в федеративных отношениях. По мнению диссертанта, полномочный представитель главы государства в федеральном округе не вправе устраняться от содействия выполнению тех задач, которые стоят как перед конкретным федеральным округом, так и перед субъектом РФ, входящим в его состав.
В диссертации на основе анализа правовых и специальных источников, научно-практических материалов и реализованных проектов, касающихся вопросов непосредственной региональной интеграции в России, представлено авторское видение поэтапного реформирования системы организации и регулирования интеграционных процессов. Выделено шесть таких этапов, каждый из которых имеет свои особенности и результаты.
Автор диссертации полагает, что упорядочению и стабилизации процесса межрегиональной интеграции в России будет способствовать ее законодательное сопровождение.
В з 3.3 Экономический региональный сегмент международных связей субъектов Российской Федерации: развитие правовых и институциональных условий диссертации раскрыты проблемы правового и институционального обеспечения экономического регионального сегмента международных связей субъектов Российской Федерации. Обращение к данному аспекту продиктовано не только научным интересом автора, но и выраженной тенденцией внешне-интеграционной ориентированности субъектов Российской Федерации, что является одним из показателей децентрализации федеративных отношений. Такой курс проявляется в отношении иностранных государств, их составных частей, регионов, отдельных хозяйствующих субъектов. Причем, его интенсивность не снижается даже под влиянием так называемого лсиндрома опасности, связанного с чрезмерным, граничащим с интервенцией, влиянием сопредельных государств на развитие отдельных российских регионов. Устойчивость внешних экономических связей субъектов Российской Федерации признается и на международных форумах.
В диссертации подчеркнуто, что во всех федерациях мира вопросы внешней политики однозначно отнесены к исключительному ведению федерального центра, что не свойственно внешнеэкономической деятельности. Одновременно автором приведены примеры того, что на практике соответствующие конституционные положения не всегда соблюдаются.
Анализ источников позволил автору диссертации выявить характерные для России приоритетные направления межрегиональной внешней интеграции. Преобладает здесь европейский вектор. В современной Европе межрегиональная интеграция внутри отдельных стран (как в России) - пройденный этап. Основное внимание сосредоточено на интеграции регионов различных стран, особенно в вопросах приграничного сотрудничества смежных регионов, регулируемых Программой ЕС Interreg II. Она ориентирована на Западное Средиземноморье и Латинские Альпы, области Северного моря, Юго-Западной Европы и др. Одна из важных целей данной Программы заключается в снижении социально-экономических неравенств в развитии смежных регионов соседних государств. Диссертантом отмечено, что российские и соседние с ними регионы сопредельных государств СНГ к такой социально-значимой и коллективно-согласованной цели еще не приблизились. В российской региональной внешне-интеграционной деятельности сегодня преобладают цели прямой и односложной, а не опосредованной и многогранной выгоды.
В диссертации представлены иные прогрессивные и уникальные модели межрегионального сотрудничества в Европе, охарактеризованы институциональные гарантии и тенденции их дальнейшего развития. При этом автором подчеркнуто, что прямое воспроизведение такого опыта в России невозможно. Однако его предметное изучение и экстракция жизнеспособных, адаптивных для российской реальности элементов крайне необходима.
Возвращаясь к российским межрегиональным внешним интеграционным процессам, автор диссертации указал на двойственную правовую природу обретения российскими регионами статуса самостоятельных участников международных и внешнеэкономических связей. Вместе с тем, ни в Конституции Российской Федерации, ни в публичных договорах федеративного свойства, ни в федеральном законодательстве не приведено исчерпывающего перечня вопросов, по которым субъекты Федерации могут самостоятельно вступать в указанные связи. Это порождает, с одной стороны, инициативные интерпретации со стороны субъектов, с другой, - поиски адекватного механизма реагирования со стороны поставленного перед фактом федерального центра.
В диссертации проанализированы федеральные законы, нормы которых связаны с внешнеэкономическими аспектами деятельности субъектов Российской Федерации. Автором выявлено, что в период с июня 1995 г. по январь 1999 г. произошло правовое сужение сферы самостоятельности субъектов РФ в вопросах их внешнеэкономической деятельности. Принятие Федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации комплексно упорядочило исследуемый процесс. Вместе с тем у диссертанта сложилось собственное видение возможностей совершенствования его статей. Им приведены доводы в пользу того, что требуется введение обязанности, адресованной субъекту РФ, самому защищать свои интересы за рубежом и обязанности, адресованной федеральным органам государственной власти, оказывать всяческое содействие и помощь в этом.
В диссертации отмечено, что фактические внешние связи субъектов Федерации, свидетельствующие об их международной правоспособности, не являются причиной считать их субъектами международного права наряду с Федерацией, в которую они входят. Тем не менее, как следует из анализа трудов современных российских авторов, есть основания признавать лограниченную, лсубсидиарную и т.п. международную правосубъектность субъектов федерации. В зарубежных научных источниках данная проблема не поднимается, как полагает автор, ввиду ее практической очевидности. Например, субъекты таких федераций, как Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария настолько давно и свободно вступают в трансграничные лрегиональные связи, что появился термин Европа регионов. Свободные внешние связи субъектов данных государств не только не угрожают сепаратизмом, а напротив, - способствуют лконсервированию сложившегося и апробированного временем порядка.
В этой связи автором диссертации сделан универсальный вывод о том, что международная правосубъектность субъектов федерации складывается в конституционных или конституционно-договорных (согласительных) рамках и формах. Международная правосубъектность субъектов РФ есть правосубъектность особого рода (sui generic).
С позиций конституционного права источниками международной (в сфере внешних связей) правоспособности субъектов Федерации, прежде всего, являются Конституция России, Федеративный договор 1992 г., сохранившие действия договоры о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, конституции (уставы) субъектов РФ. С учетом п. 4 ст. 15 Конституции России общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, являющиеся частью правовой системы РФ, также следует относить к указанным источникам. Соответствующие нормы конституций (уставов) субъектов РФ в этом отношении являются такими источниками лишь в той мере, в какой они не противоречат Конституции Российской Федерации и остальным вышеуказанным актам. Активное участие субъектов Федерации во внешних связях и международных соглашениях порождает локальные согласительные и обычно-правовые нормы, обязательствами по которым не связано Российское государство в целом. Однако противоречить интересам России такие соглашения, не являющиеся международными, не могут.
Диссертантом обосновано, что приграничное сотрудничество наиболее естественно вписывается в алгоритм внешних связей субъектов РФ. Причинами тому служат, во-первых, опыт советского периода добрососедства, во-вторых, исторически сложившиеся прочные экономические и другие связи в соответствующем приграничье, в-третьих, этническая общность сопредельных регионов. С учетом приведенных факторов автором диссертации дана оценка правовых особенностей внешнеэкономических связей Рязанской, Ростовской, Тюменской, Челябинской областей, Алтайского края.
Солидаризируясь с концептуальными позициями О. Александрова, М. Гостевой, О. Реута, В. Туманова, Е. Янюк, автор диссертации развивает некоторые из них. В частности, диссертант по фактическому положению квалифицировал региональные органы власти (органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления) в качестве участников приграничного сотрудничества. Он подчеркнул необходимость того, чтобы конкретные внешнеэкономические связи субъектов РФ и административно-территориальных единиц подлежали строгому единообразному регулированию. В настоящее время, по мнению автора диссертации, целесообразно сосредоточиться на соответствующих нормативных актах административно-территориальных единиц государств - участников Содружества Независимых Государств.
Далее диссертантом в целях совершенствования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации раскрыто понятие лрегион как субъект (сфера) международно-правового сотрудничества. Оно, по мнению автора, имеет свою специфику и большое практическое значение. Рассмотрение источников показало, что в международно-правовой сфере под регионами подразумеваются не столько субъекты федеративных или административные единицы унитарных государств, сколько гораздо более крупные территориальные объединения, охватывающие целые группы стран и даже отдельные континенты. Как правило, данное деление используется для анализа международных отношений в рамках региональных подсистем. В контексте подобного подхода принято выделять географические макрорегионы (Европу, Азию, Африку), мезорегионы (Северо-Восточная Азия) и субрегионы (Северная Европа).
Российские регионы существенно отличаются от регионов стран Западной Европы. Последние, как известно, прошли длинный путь исторического развития и сформировались как гомогенные культурно-исторические общности. Современным российским регионам это не характерно. В отличие от европейского регионализма таковой в России возник после распада СССР в условиях обвала управленченской вертикали. Он отражает не процесс сотрудничества заинтересованных в нем субъектов, а особенности децентрализации государства.
Западные исследователи все больше внимания уделянют экономической роли региона в рамках глобальной парадигмы. Успешная деятельность кластеров высонкотехнологичного производства обусловила формирование особой системы социальнного взаимодействия в регионе. В совокупности они обретают качества региональной производительной системы. Создание теории региона рассматривается как ключ к пониманию современных экономиченских процессов, что важно учитывать в формировании и развитии российской модели региона, опосредованного несколькими определяющими факторами объективного свойства, в контексте федеративного устройства России.
Глава четвертая Конституционно-правовой механизм обеспечения стабильности и динамизма федеративных отношений в современной России и проблемы его совершенствования включает три параграфа.
В з 4.1 Конституционный принцип государственного единства федеративной России и относительная самостоятельность ее субъектов: проблема согласования интересов на основе анализа общетеоретических и специально-отраслевых источников диссертантом сделан вывод о многоплановости понятия лединство Российской Федерации.
Диссертант исходит из посылки, что важнейшими аспектами проявления единства Российской Федерации являются четыре: единство правового пространства в РФ; единая система государственной власти (предполагающая, что исходные принципы организации законодательной, исполнительной и субъектной власти субъектов РФ устанавливаются в общефедеральном законодательстве); территориальное единство и целостность Российской Федерации (исключающие сецессию какой-то части территории); единое экономическое пространство.
Диссертантом приведены доводы в пользу того, что конституционное установление самоопределения народов в Российской Федерации не противоречит принципу единства России, поскольку, во-первых, под народами в данном случае понимаются жители конкретного субъекта Федерации, а не этническая группа; во-вторых, такое самоопределение предусмотрено только в составе Российской Федерации.
В диссертации представлены факторы, ослабляющие территориальное лпринципиальное единство, в числе которых государственно-правовая неупорядоченность правового статуса и прохождения границ, режимов использования многих территорий в РФ. В целях нейтрализации этих негативных влияний диссертантом предложено принятие ряда законодательных актов, как то: федерального закона О внутрифедеральных административных границах, модельного закона об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации. Одновременно автор диссертации подчеркнул нецелесообразность принятия федерального закона об административно-территориальном устройстве, поскольку в нем смешивались бы режимы территории Федерации, ее субъектов и их территориальных образований, включая муниципальные.
Отмечая концептуальную значимость и практическую востребованность единства Российской Федерации, автор диссертации считает полезным в нормативных правовых актах возможно чаще и в различных контекстах упоминать о единстве Российской Федерации. Это необходимо в целях не только усиления нормативного императива, но и реального достижения такого единства и его обеспечения.
Проблема обеспечения единства России имеет и институциональный аспект. Автором диссертации проанализирована роль в этом процессе Президента Российской Федерации, Федерального Собрания (Государственной Думы и Совета Федерации), Правительства РФ, Конституционного, Верховного и иных судов, разветвленной системы органов исполнительной власти, а также полномочных представителей Президента России в федеральных округах и Государственного совета. Диссертант с позиций системного толкования пришел к выводу о том, что усиление эффекта деятельности названных органов связано с их взаимодействием.
Диссертант связал процесс укрепления единства РФ с сочетанием двух разнонаправленных курсов. Требуется, с одной стороны, укрепление федеральной, централизованной вертикали управления, с другой, - развитие широкой самостоятельности субъектов Федерации. В пользу такого подхода диссертант привел соответствующие доводы.
Рассматривая характерные для современных федеративных отношений тенденции, автор диссертации подчеркнул позитивное на них влияние ассоциированных экономических интеграционных процессов. Отмечено, что в российской экономике в настоящее время складываются благоприятные условия для формирования единого интеграционного экономического пространства на базе рыночных отношений через систему ассоциаций экономического взаимодействия. Позитивно влияют и формируемые ими местные рынки товара, капитала и рабочей силы, механизмы рыночной инфраструктуры. Значимость экономического фактора в укреплении единства Российской Федерации подчеркивается тем немаловажным обстоятельством, что федеральный центр в последнее время принимает собственные общефедеральные меры, масштаб которых делает неконкурентными и субъекты РФ, и ассоциации экономического взаимодействия. Так, в июле 2006 г. Правительством РФ было объявлено о создании шести специальных экономических зон в России (с возможным увеличением их числа), а 11 августа 2006 г. - о создании венчурной компании с уставным капиталом в 15 млрд. долларов. Спрогнозировать эффективность принятых мер довольно сложно, однако вполне очевидно, что, в случае успеха, единство российского экономического пространства и российского федерализма в целом значительно упрочится.
Развитие федеративных отношений в России нередко связывается с бюджетным федерализмом, что обусловило обращение диссертанта к данной проблеме. В контексте раскрытия содержания понятия лбюджетный федерализм диссертантом охарактеризованы также понятия лтрансферт, лбюджетная асимметрия, лнеформальная асимметрия, лфедеральные мандаты. При этом подчеркнута значимость контроля со стороны федерального центра за распределением бюджетных средств между регионнами.
Раскрывая механизм трансферта, диссертант пришел к выводу о его не правовой, а субъектно-авторитетной природе. По мнению диссертанта, социально-экономическое развитие страны требует перехода к новому курсу, поскольку прежний способствовал усилению сепаратистских тенденнций, ослабляющих власть в государстве.
Далее в диссертации рассмотрена идея лрасширенного федерализма, активно обсуждаемая в последние годы. Приближение российского бюджетного законодательства к международным нормам связывается с целью повышения конкурентоспособности в привлечения инвестиций. Реализация концепции расширенного федерализма в России неизбежно потребует внесения серьезных изменений в Бюджетный кодекс РФ и сопряженную с ним правоприменительную практику. Более вероятен, по мнению автора диссертации, следующий сценарий центр-субъектных бюджетных отношений: выделение дополнительной помощи будет напрямую зависеть от эффективности бюджетной деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. В пользу этого свидетельствует то, что создаваемый в рамках федерального бюджета Фонд оздоровления финансов субъектов Федерации предназначен для оказания помощи тем регионам, власти которых нормализуют управление бюджетом, имуществом, выполнят добровольно до 50 разных рекомендаций Министерства финансов РФ. Уже сейчас понятно, что логика, по которой будут выделяться дополнительные средства на санацию, строится на предоставлении преимуществ тем субъектам РФ, которые сами предпринимают все возможные меры для улучшения своего положения, согласуя свои шаги с федеральным центром.
В з 4.2 Коллизии в федеративных отношениях: правовые возможности и формы их предупреждения и разрешения указывается, что проблемы, касающиеся, в частности, недостаточной упорядоченности сферы федеративных отношений, составляют основу для коллизий. Разрабатывая механизм их предотвращения и разрешения, диссертант исходил из потребности уточнения понятийного аппарата. В рамках этого представлено авторское видение понятий лколлизия, лконфликтная (коллизионная) правовая ситуация. Диссертант определил, что понятием юридической коллизии охватываются три группы противоречий: первая отражает противоречия между нормативными правовыми актами; вторая - между нормативными правовыми и (или) индивидуально-определенными актами; третья - связана с фактическими актами поведения. Рассматривая природу противоречий, автор выделил коллизии, вызванные неисполнением или ненадлежащим исполнением одним субъектом права правовых предписаний другого субъекта права.
В диссертации обосновано, что федеративные коллизии являются специфической разновидностью юридических коллизий, выделенных по предметному признаку. Сформулирован ряд принципиальных черт федеративных коллизий, не свойственных иным юридическим коллизиям. В частности, диссертант отметил, что отдельные граждане и юридические лица не могут выступать стороной в таких коллизиях, ибо не являются непосредственно участниками федеративных правоотношений. Данные отношения в силу своей природы имеют публичный и наиболее общий характер, а их субъектами выступают лишь властные структуры. Вместе с тем, граждане могут стать опосредованными участниками федеративных коллизий, если будут затронуты их конституционные права и свободы. В таком случае граждане вправе обращаться в компетентные судебные органы с требованием о восстановлении нарушенного права, отмене, признании недействующим или неконституционным соответствующего нормативного акта и т.п. Это позволило диссертанту заключить, что по своему субъектному составу федеративные коллизии относятся, прежде всего, к сфере конституционного права.
В диссертации приведены доводы, подтверждающие, что причины возникновения федеративных коллизий в Российской Федерации связаны с сочетанием объективных и субъективных факторов. От их природы зависят меры, направленные на преодоление таких коллизий. В этой связи, памятуя об интенсивности проявления федеративных коллизий, автор позитивно охарактеризовал значительное сокращение практики использования договорных форм регулирования федеративных отношений.
Раскрывая систему юридических мер предотвращения и разрешения федеративных коллизий, автор диссертации сделал акцент на единстве принципов такого процесса. В основу категории лпринципы разрешения федеративных коллизий диссертантом положены соответствующие нормы Конституции РФ и законодательства РФ, а также сформировавшиеся в науке конституционного права представления об основополагающих началах построения федерации. Исходя из этого постулата, автор, наряду с принципами, прямо закрепленными в Конституции России, Ц равноправие субъектов Федерации; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; государственной целостности Российской Федерации; единства системы государственной власти, - выделил выводимые из ее текста принципы - конституционности и законности; разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, - а также дополнительные принципы - недопустимости ущемления прав и законных интересов субъектов Федерации; гласности; учета специфики субъекта; экономии правовых средств разрешения федеративных коллизий.
Осуществив анализ научных источников, автор диссертации систематизировал юридические меры предотвращения и разрешения федеративных коллизий. В числе таковых: введение договорного процесса исключительно в конституционные рамки; развитие именно законодательных форм разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; развитие института федеративной ответственности как важнейшего механизма конституционного регулирования федеративных отношений; совершенствование института конституционной юстиции как центрального средства разрешения правовых коллизий.
Диссертантом осуществлена классификация юридических форм и методов разрешения федеративных коллизий. Такая группировка опосредована ветвью власти, в сфере которой возникают коллизии, соответствующими институтами и адекватными мерами. Институты и меры, в свою очередь, зависят от лица, правомочного применять те или иные средства предотвращения или преодоления федеративных коллизий; правового основания их применения; материальной сферы действия соответствующих правовых норм.
В з 4.3 Публично-правовые прерогативы России в сфере обеспечения конституционной законности и соблюдения федеральной дисциплины субъектами Российской Федерации диссертации рассмотрены субъекты, правомочные разрешать федеративные коллизии, их функции и прерогативы. Круг таких уполномоченных субъектов представлен Президентом Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, органами прокуратуры, Министерством юстиции, которые в доступных им правовых формах участвуют в федеративном антиколлизионном процессе. Диссертант подчеркнул значимость здесь не только конституционно-правовых полномочий, но и системного взаимодействия между всеми государственными органами, в том числе координирующими и совещательными.
В диссертации подробно охарактеризованы конституционные прерогативы главы государства, касающиеся разрешения федеративных коллизий. Также представлены его дискреционные полномочия, направленные на обеспечение государственной целостности, согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, выразившиеся, в частности, в формировании Государственного Совета, в учреждении института полномочных представителей Президента России в федеральных округах. Роль последних, по мнению автора, существенно возросла с введением механизма наделения полномочиями главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта Федерации. Этот новый порядок направлен на устранение многих предпосылок возникновения федеративных коллизий, на обеспечение эффективного взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ и федеральных органов исполнительной власти. Раскрыты и иные преимущества нового механизма наделения полномочиями главы исполнительной власти субъекта Федерации.
Диссертант считает, что воспринимаемые неоднозначно лскрытые полномочия главы государства опосредованы его статусом гаранта Конституции Российской Федерации, который позволяет ему действовать не только на основе лбуквы, но и лдуха Конституции, восполняя пробелы правовой системы и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации.
Раскрывая сущность конституционного полномочия Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 85) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом, диссертантом сделан вывод о его пресекательной сущности. Такое приостановление не означает, что акт утрачивает свою силу, однако он не может применяться до решения этого вопроса соответствующим судом. В этой связи автор диссертации акцентировал внимание на том, что судом решаются вопросы, связанные со спором. Таким образом, нормативный акт органов исполнительной власти субъекта РФ может оставаться приостановленным сколь угодно долго до тех пор, пока одна из сторон не посчитает нужным оспорить его в судебном порядке. Именно в этом направлении происходит развитие конституционно-правовой практики: из двадцати восьми таких указов ни один не вызвал передачи соответствующего спора на рассмотрение Верховного или Конституционного судов РФ.
По мнению диссертанта, такая ситуация достаточно неопределенна. Приостановление Президентом России действия нормативных актов субъектов Федерации должно носить не произвольный характер, а выступать реакцией на объективно существующую конституционную противоправность. Следовательно, в случае, если Президент посчитает необходимым прибегнуть к рассматриваемой форме преодоления федеративных коллизий, то противоправность (противозаконность или неконституционность) нормативного акта органа исполнительной власти субъекта Федерации должна быть установлена в надлежащем юрисдикционном порядке.
В диссертации отмечено, что полномочия Президента России в сфере разрешения федеративных коллизий значительно приращены положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в связи с его изменениями и дополнениями. Автором акцентировано внимание на том, что такие полномочия главы государства сформулированы как его обязанность, а не право, что соответствует статусу гаранта.
Далее в контексте анализа конституционных положений и норм Федерального конституционного закона О чрезвычайном положении диссертант рассмотрел такой механизм разрешения федеративных коллизий, как введение чрезвычайного положения. Рассматривая отечественный опыт 1994-1996 гг. применения исключительных мер государственного управления, диссертант опирался на правовые позиции Конституционного Суда РФ, согласно которым формы федерального принуждения, для которых характерно использование, в том числе, вооруженных сил, могут применяться и вне режима чрезвычайного положения.
В диссертации на основе рассмотрения правовых и научных источников сделано обобщение, что судебный конституционный контроль является неотъемлемым институтом государственности большинства стран мира. Существование различных моделей конституционного контроля, отличий в компетенции конституционных судов различных государств не исключает необходимости осуществления специальной юрисдикционной деятельности, направленной на разрешение споров, возникающих в области конституционно-правовых отношений.
Автором диссертации осуществлен сравнительный анализ компетенции органов конституционной юстиции в различных странах, включая Россию. Выявлены особенности их деятельности в плане разрешения коллизий, в том числе федеративных. Отмечено, что такие отличия не препятствуют сотрудничеству органов конституционной юстиции, вплоть до создания наднациональных органов. С 1972 г. действует Европейская конференция конституционных судов, полноправным членом которой сегодня является и Конституционный Суд Российской Федерации.
Проведенный анализ позволил автору диссертации также сделать предложение относительно полномочия Конституционного Суда по проверке конституционности внутригосударственных договоров: его следует распространить и на Федеративный договор 31 марта 1992 г.
Раскрывая полномочия Конституционного Суда России в сфере разрешения федеративных коллизий, диссертант определил их как значительные и активно реализуемые. На это указывают конкретные итоговые решения данного Суда, которые и проанализированы в диссертации. Ее автор солидарен с мнением ведущих ученых о том, что в решениях федерального Конституционного Суда отмечается устойчивая тенденция к централизации Федерации и расширению компетенции общефедеральных органов государственной власти за счет лспорных вопросов. Эту тенденцию диссертант оценил позитивно и отметил, что принцип единства и неделимости суверенитета Российской Федерации в сочетании с принципом равноправия субъектов Федерации усилиями правовых позиций Конституционного Суда стал реально действующей доктринальной базой разрешения федеративных коллизий. Вместе с тем, диссертант считает важным при оценке содержания решений Конституционного Суда Российской Федерации учитывать контекстно-исторические условия их принятия, а также актуальное состояние федеративного строительства России, что, в свою очередь, обусловливает приоритеты конституционного контроля.
В диссертации уделено определенное внимание конституционным (уставным) судам субъектов Федерации. Несмотря на то, что они иерархически не встроены в структуру Конституционного Суда РФ и не полномочны рассматривать правовые споры между Российской Федерацией и ее субъектами, автор оценивает их роль в механизме разрешения федеративных коллизий как положительную.
Иные способы предотвращения и разрешения федеративных коллизий в Российской Федерации диссертант связал с функциями традиционных органов - прокуратуры, Министерства юстиции РФ, а также новых - Общественной палаты. В диссертации раскрыт их потенциал в предотвращении и разрешении федеративных коллизий, а также сделаны некоторые прогнозы относительно перспектив их деятельности в данной сфере. Диссертант привел дополнительные аргументы в пользу значимости взаимодействия органов различной природы в исследуемом процессе публично-правовых прерогатив России в сфере обеспечения конституционной законности и соблюдения федеральной дисциплины субъектами Федерации, диссертант предметно рассмотрел механизм федерального принуждения в единстве составляющих его институтов - федерального вмешательства и федеративной ответственности. Их актуализация в нашей стране обусловлена, как подчеркнул диссертант, крайне противоречивым состоянием федеративных отношений.
В диссертации раскрыто положение о том, что институт федерального вмешательства не сводится к введению чрезвычайного положения или президентского правления. Рассматривая доводы исследователей относительно оснований и пределов федерального вмешательства, автор диссертации сделал ряд выводов. Так, федеральное вмешательство, во-первых, относится к прерогативам федерального центра; во-вторых, обусловлено целями первого порядка - обеспечение безопасности граждан и защита конституционного строя; в-третьих, является частью контрольного механизма, связанного с обеспечением конституционной законности на всей территории страны; в-четвертых, требует опоры на федеральные законодательные акты; в-пятых, опосредовано конкретными условиями; в-шестых, выражается в заранее установленных и известных субъектам Федерации формах; в-седьмых, осуществляется уполномоченным на то лицом (кругом лиц).
Исходя из этих позиций, диссертант проанализировал правовое содержание Федерального закона от 6 октября 1999 г. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также связанных с ним итоговых решений Конституционного Суда Российской Федерации. Раскрыт конституционно-процессуальный механизм переведения неопределенностей названного федерального закона во внятный правовой алгоритм обеспечения федеральной дисциплины усилиями всех субъектов.
Оценивая в целом значимость правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации для будущности российской модели федеративных отношений и дальнейшего развития центр-субъектных отношений, диссертант отметил, что решениями данного Суда не только легитимировано само существование в российской правовой системе института федерального вмешательства, но и определены основания, порядок реализации и условия его применения в отношении органов государственной власти субъектов РФ.
Автор диссертации, определяя федеральное вмешательство как правоотношение, привел в качестве довода установление ограничений свободы действий федерального центра. Таковыми являются обязательность рассмотрения Конституционным Судом РФ конституционности законов, принятых законодательным (представительным) органом, а также положение о недопустимости отрешения от должности высших должностных лиц субъектов РФ и роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ лишь в связи с формальным противоречием принятого им нормативного акта федеральному нормативному правовому акту.
Одновременно автором диссертации сделан вывод о том, что институт федерального вмешательства в России еще продолжает формироваться, обретая свои сущностные черты и наполняясь собственным правовым (материальным и процессуальным) содержанием. На сегодняшнем этапе развития отечественного института федерального вмешательства его можно определить как установленную и санкционированную Российской Федерацией совокупность правовых, политических, экономических мер, направленных на восстановление государственного и правового единства страны, обеспечение ее территориальной целостности.
Указывая на исключительность применения механизма федерального вмешательства, автор диссертации подчеркнул, что использование столь серьезной меры преодоления федеративных коллизий должно основываться не только на факте наличия необходимых юридических оснований, но и на всесторонней оценке ее политических последствий как на общефедеральном, так и на региональном уровнях. В реальной жизни принятие решения о целесообразности федерального вмешательства может быть предметом переговоров между представителями государственных структур федерального и регионального уровней с тем, чтобы определить, какая именно форма федерального участия в данном случае необходима - федеральная помощь или федеральное вмешательство. Автор диссертации полагает, что квалификация названных форм, их существо, предметное содержание могли бы найти отражение в федеральном законе О чрезвычайных ситуациях. При этом поддерживается значимость принятия федерального закона о федеральном вмешательстве, нормы которого коснутся и таких крайних мер федерального вмешательства как использование федеральным центром воинских подразделений, групп специального назначения, специализирующихся на борьбе с террористическими актами, наркоторговлей, похищением и торговлей людьми и т.п.
Далее диссертантом исследована федеральная ответственность как форма федеративного принуждения. Исходя из анализа трудов современных отечественных ученых, автор диссертации охарактеризовал ее как сравнительно новый для России институт конституционного права, проявляющий себя двояко. С одной стороны, - это средство преодоления федеративных коллизий, и в указанном качестве обладает всеми характерными чертами и свойствами таких средств: направленность на нормализацию федеративных отношений, обеспечение юридической формализации соответствующих процессов, предотвращение и смягчение негативных последствий федеративных коллизий. С другой, - федеративное принуждение выступает формой конституционно-правовой ответственности, которая, в свою очередь, является разновидностью юридической ответственности в широком смысле этого слова.
В диссертации приведены подходы к определению конституционной ответственности, которые ad hoc соотносимы с федеральной ответственностью. Их значимость подчеркнута и законоположениями, и реальной лправонарушительной публичной средой, и судебной практикой. Исходя из этого, диссертантом обоснована целесообразность принятия Федерального закона О конституционной (федеральной) ответственности, в сферу регулирования которого входили бы вопросы ответственности государственных органов власти и должностных лиц за конституционные деликты, в числе которых и нарушение федеральной дисциплины.
Автором диссертации выявлена особенность конституционно-правовой ответственности, выражающаяся в том, что ее основанием выступает не нарушение публичным субъектом права иного субъекта, а нарушение норм, закрепляющих компетенцию.
Рассматривая основания конституционно-правовой ответственности органов публичной власти и должностных лиц, диссертант предложил ввести в круг таковых неисполнение/ненадлежащее исполнение законодательства; создание препятствий для исполнения законодательства; принятие неэффективных и нерациональных решений, повлекших существенные нарушения прав и законных интересов граждан, общества, государства.
Переходя от общего к частному, автор диссертации обозначил, что федеральная ответственность выделена из конституционно-правовой ответственности по предметному признаку - ответственность в сфере федеративных отношений. Исследуя научные подходы к определению федеральной ответственности, диссертант выделил видовые черты данного института.
Во-первых, она возникает в особой сфере конституционно-правовых отношений - в сфере федеративных отношений; во-вторых, ее субъектами выступают участники соответствующих конституционно-правовых отношений - органы государственной власти и должностные лица Российской Федерации и ее субъектов, а также, в некоторых случаях, субъект федерации как единое политическое образование; в-третьих, ее основанием является нарушение конституционно-правовых предписаний в сфере федеративных отношений, нарушение принципов построения Российской Федерации, предметов ведения и полномочий и т.д.; в-четвертых, ее целью является прекращение и минимизация ущерба от конституционного правонарушения, разрешение федеративной коллизии наиболее эффективными правовыми методами.
Диссертантом обращено особое внимание на то, что, в отличие от иных юридических институтов, федеральная ответственность направлена именно на пресечение федеративных коллизий и устранение их негативных последствий, но не на их предотвращение. Следовательно, федеральная ответственность носит не превентивный, а последующий характер. Здесь функция превенции относится к косвенным.
На основании вышеназванных признаков федеральной ответственности автором дано ее определение как разновидности конституционно-правовой ответственности, представляющей собой юридические последствия, вызванные нарушением конституционных норм в сфере федеративных отношений со стороны их субъектов, и направленной на пресечение правонарушения, устранение его негативных последствий и недопущение повторения подобных ситуаций впредь.
В диссертации рассмотрены виды - позитивный и негативный - федеративной ответственности, раскрыта их природа и содержание, а также адекватные им меры и механизмы реализации. Основной функцией федеральной ответственности является стремление восстановить конституционную законность в системе федеративных отношений.
Поскольку федеральная ответственность связана с принуждением, то субъекты, на которые таковое распространяется, вполне естественно могут не приветствовать его. Однако предварительное законодательное закрепление и внятный исчерпывающий перечень оснований и форм такого принуждения, по мнению диссертанта, способствует и нивелированию возникающего негатива, и упрочению федеративных отношений, и обеспечению конституционной законности на всей территории России.
В Заключении диссертации представлены обобщения и итоги исследования, аргументированы практические выводы и сформулированы рекомендации, вытекающие из содержания диссертации, определены отдельные перспективы становления и дальнейшего совершенствования системны конституционной модели федеративного устройства России, воплощающей диалектику децентрализации и новой централизации федеративных отношений в России в доктрине и на практике.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы
(общий объем 136,5 п.л.):
I. Публикации в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ для публикации результатов докторских диссертационных исследований
- Савин В.И. Государственно-правовые проблемы укрепления стабильности федеративного устройства России и перспективы изменения ее субъектного состава // Вестник российского университета дружбы народов. - 2005. - № 2 (18). - 0,7 п.л.
- Савин В.И. Этапы российского федерализма: преемственность и развитие // Научная мысль Кавказа.- 2006. - № 1. - 1 п.л.
- Савин В.И. Становление федеративного права России в системе ее конституционного права // Научная мысль Кавказа.- 2006. - № 3. - 0,75 п.л.
- Савин В.И. Природа коллизий в федеративных отношениях // Вестник российского университета дружбы народов. - 2006. - № 1 (19). - 1 п.л.
- Савин В.И. Федеративная ответственность как форма предотвращения и разрешения коллизий // Российский следователь. - 2006. - № 9. - 0,5 п.л.
- Савин В.И. Актуальные вопросы международной правоспособности субъектов федерации // Вестник Российского университета дружбы народов. - 2007.- №1 (22). - 0,8 п.л.
II. Монографии
- Савин В.И. Конституционно-правовая теория о сущности и становлении федеративных государств. - Кропоткин, 2002. Ц 7,0 п.л.
- Савин В.И. Конституционные принципы развития федерализма в России (вопросы теории). - Краснодар, 2004. Ц 9,6 п.л.
- Савин В.И. Федеративное право России: конституционная теория и политическая практика становления.- М., 2005. Ц 20,5 п.л.
- Савин В.И. Коллизии в федеративных отношениях и конституционно-правовой механизм их разрешения. - М., 2005. Ц 8,5 п.л.
- Савин В.И. Правовые основы современного федерализма. - М., 2006. Ц 19,5 п.л.
II. Учебники, учебные пособия
- Савин В.И. Сборник законов и иных нормативных актов, регулирующих организацию и деятельность правоохранительных органов Российской Федерации. - Кропоткин, 1995. Ц 25 п.л.
- Савин В.И. Конституционное право России. - Кропоткин, 2003. Ц 20 п.л.
- Савин В.И. История государства и права зарубежных стран. - Кропоткин, 2004. Ц 15 п.л.
IV. Иные публикации
- Савин В.И. Стратегия устойчивого развития в области управления окружающей средой // Вестник Московского государственного открытого университета. - 2002. - № 4. Ц 1,4 п.л.
- Савин В.И. Конституционная концепция разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Вестник Московского государственного открытого университета. - 2002. - № 2. Ц 0,4 п.л.
- Савин В.И. История становления Федерации как формы государственного устройства России // Вестник Московского государственного открытого университета. - 2002. - № 1. Ц 1,0 п.л.
- Савин В.И. Местное самоуправление и муниципальная собственность // Межвузовский сборник Южного отделения Российской академии образования. Вып. 2.- Ростов н/Д, 2004. Ц 1,0 п.л.
- Савин В.И. Российский федерализм: проблемы развития федеративного права // Синергетика образования. Межвузовский сборник. Вып. 4. - М. - Ростов н/Д, 2005.Ц 1,4 п.л.
- Савин В.И. Федеральная система организации институтов государственной власти в России // Политика и общество. - 2006. - № 2. - 1 п.л.
- Савин В.И. Государственно-правовые проблемы укрепления стабильности федеративного устройства России // Вестник Московского государственного открытого университета. - 2006. - № 2. - 0,5 п.л.
Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по юридическим наукам