ПАСПОРТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ: ФОРМИРОВАНИЕ И МЕХАНИЗМ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ xvii - НАЧАЛЕ xx В. (историко-правовой анализ)

На правах рукописи

УДК 340.154

Николаева Татьяна Борисовна

ПАСПОРТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ: ФОРМИРОВАНИЕ И МЕХАНИЗМ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ xvii - НАЧАЛЕ xx В. (историко-правовой анализ)

Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история правовых учений

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Нижний Новгород - 2003

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Галай Юрий Григорьевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Романовская Вера Борисовна; кандидат юридических наук, доцент Михеева Ирина Вячеславовна

Ведущая организация: Владимирский юридический институт Министерства юстиции Российской Федерации

Защита состоится 19 ноября 2003 года в 9 часов на заседании диссертационного совета Д-203.009.01 при Нижегородской академии МВД России по адресу: 603600, г. Н. Новгород, ГСП-268, Анкудиновское шоссе, д. 3. Зал ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Нижегородской академии МВД России.

Автореферат разослан л ___ октября 2003 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент Миловидова М.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Тема диссертационного исследования обусловлена рядом факторов современной действительности. В последние годы в России произошли значительные общественно-политические и социально-экономические преобразования, которые охватывают и систему правоохранительных органов, в том числе и подразделения паспортно-визовой службы. В процессе ее реформирования научное и практическое значение имеет изучение истории формирования, функционирования паспортной службы и ее роли в системе правоохранительных органов России. Весьма интересным с этой точки зрения является опыт организации паспортной системы Российского государства до Октябрьской революции 1917 года. К сожалению, он в должной мере не изучен. Между тем в деятельности паспортной службы России находили отражение процессы, присущие государственному и общественному устройству Империи в целом. Ее опыт содержит немало элементов, которые при творческом подходе могут быть полезными в современной организации деятельности паспортных подразделений Российской Федерации.

Динамичная работа паспортной службы - необходимый инструмент управления миграционными процессами в руках государства. Оно не может ограничиваться лишь провозглашением демократических принципов о праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства. Государство, опираясь на паспортно-визовые подразделения органов внутренних дел, осуществляет комплекс мер, направленных на обеспечение общественного порядка и паспортного режима, выявление лиц, скрывающихся от суда и следствия, предупреждение и раскрытие преступлений.

Отечественная паспортная система прошла большой исторический путь становления и развития, накопив значительный положительный и отрицательный опыт. Процесс эволюции паспортного ведомства основывается на целом ряде промежуточных этапов, каждому из которых соответствует та или иная государственная политика с присущими только ей характерными чертами и свойствами.

Комплексный исторический анализ организационно-правовых основ формирования, функционирования и эволюции паспортной системы в истории России имеет не только познавательное, но и важное практическое значение, что непременно будет способствовать обогащению современной юридической науки и позволит творчески использовать накопленный предыдущими поколениями опыт.

Недостаточная научная разработанность, наличие ряда пробелов в системе историко-правовых знаний, необходимость решения проблем паспортной юрисдикции на региональном уровне - эти факторы явились предопределяющими степень актуальности данного направления научного исследования. Они обусловили выбор темы диссертационного проекта.

Сегодня, когда государство поэтапно вводит в действие новый паспорт гражданина Российской Федерации образца 1997 года, как никогда назрела острая необходимость максимальной реализации положительного отечественного опыта по реформированию паспортной системы.

Степень научной разработанности темы исследования. На протяжении многих лет отечественные ученые занимались изучением различных аспектов формирования, функционирования, эволюции и правового обеспечения паспортной системы России, однако специальных исследований, посвященных данной теме, ни до 1917 года, ни после не проводилось.

Вместе с тем, можно назвать ряд работ по истории полицейского права, в которых в той или иной мере затрагивались рассматриваемые нами вопросы. Это работы И.Е. Андриевского, Н.В. Варадинова, А.Д. Градовского, В.Ф. Дерюжинского, В.В. Ивановского, Ф.Ф. Мартенса, Л.М. Роговина, И.Т. Тарасова и многих других.

Советская историография, в той или иной степени отражающая исследуемую проблематику, отчасти страдает определенной идеологической направленностью и классовым подходом, характерным для данного исторического периода. Информация осмысливалась и подавалась с учетом происходящих в обществе политических событий в рамках официально принятой в обществе идеологии. Однако исследователи советского периода, несмотря на идеологические погрешности, также внесли большой вклад в становление паспортно-визового законодательства. Представить себе советский этап развития паспортной системы как эпоху, не имеющую исторических корней, было бы ошибочным. Преемственность авторских теорий прежде всего проявилась в восприятии передовых идей, сформировавшихся в российском обществе еще в дореволюционный период.

Говоря о советском этапе изучения паспортной системы, необходимо отметить труды Т.И. Желудковой, М.И. Сизикова. Идеологически направленное объяснение дает исследователь С.Н. Фаркин в своей монографии л...Почему введена паспортная система, а также Р.К. Рыбальченко в труде Паспортная система в СССР. Информация осмысливается и подается с учетом происходящих в обществе политических событий в рамках официально принятой партийной идеологии.

Особенно большой интерес представляет исследование доцента Сэррейского университета (Англия) Мервина Мэтьюза, содержащее обзорно-статистический материал, собранный им во время пребывания в Советском Союзе.

Большое количество исследований в советский период было посвящено изучению крестьянского движения и социально-экономическим проблемам России XIХ - начала XX века. Вместе с тем, эти работы содержат богатый фактический материал о формах учета населения, причинах побегов податного населения и формах борьбы с ними, а также влияние паспортного законодательства на крестьянский отход.

На нынешнем этапе развития отечественной юридической науки в среде ученых значительно активизировалась разработка вопросов, связанных с функционированием паспортной системы России и миграцией населения. Кроме уже приведенных работ, на формирование идей и положений исследования в большей или меньшей степени оказали воздействие теоретико-правовые, методологические исследования и публикации современных ученых: В.М. Баранова, А.В. Борисова, Ю.Г. Галая, А.С. Дашичева, С.В. Кодана, А.М. Корж, В.М. Курицина, Р.С. Мулукаева, В.Б. Романовской, О.В. Ростовщиковой, И.Ю. Полякова, Е.А. Скрипилева, О.Г. Смирновой, А.М. Тесленко и других авторов, посвященные истории царской полиции. Однако акцент в исследованиях современных ученых, занимающихся проблемами полиции и полицейского законодательства, делается на изучение организационно-правовых основ дореволюционной полиции, ее структуры и компетенции, месте в системе государственных органов.

Что касается деятельности МВД в области паспортизации и учета населения в период XIX - начала XX века, то эта проблема в научном плане практически не изучена. Ощущается острый недостаток в комплексных монографических исследованиях, посвященных некоторым, еще далеко не изученным историческим фактам, в полной мере раскрывающим ряд направлений, регламентирующих правовые основы российского законодательства о заграничных паспортах. Наиболее научно освещенной является исторически складывающееся правовое положение иностранцев в Российской империи. К числу наименее изученных в научном плане относится вопрос функционирования паспортной системы, связанный с организационно-правовой регламентацией приобретения и прекращения подданства Российской империи.

Объектом диссертационного исследования является процесс формирования и развития российского дореволюционного законодательства в области учета населения и его миграции.

Предметом исследования является совокупность нормативно-правовых актов самодержавной России о документе, удостоверяющем личность, о свободе передвижения и выборе места жительства, о регистрационном учете населения, о выезде из Российской империи и въезде на ее территорию, о правовом положении иностранных граждан в России, о российском подданстве; формирование и особенности функционирования паспортной системы в XVIII - начале XX века.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе изучения и ретроспективного анализа отечественного дореволюционного законодательства, историко-правовых источников, сложившейся практики, архивных и иных документальных материалов проследить пути становления, развития и правового регулирования деятельности паспортной службы в России.

В связи с этим основными задачами, поставленными в ходе исследования, являются:

изучение и обобщение законодательных документов, научных, архивных и иных источников в целях определения степени и уровня теоретической разработанности проблемы;

установление общих закономерностей, характерных для развития паспортной системы России в дооктябрьский период;

определение этапов формирования структуры паспортного законодательства в изучаемый период;

исследование профессиональной деятельности и роли управленческих структур в сфере обеспечения функционирования паспортной системы;

выявление позитивных и негативных сторон в организации паспортной системы;

изучение особенностей формирования и функционирования паспортной системы на региональном уровне;

оценка состояния паспортной системы самодержавной России накануне и в период проведения буржуазных реформ второй половины XIX века, а также начала XX века;

формулирование теоретических положений и выводов, направленных на совершенствование деятельности паспортно-визовой службы в современный период.

Методологические основы исследования. При проведении научного исследования на стыке исторической и юридической наук автором использованы присущие той и другой науке методы, приемы и принципы. Основными методологическими принципами при подготовке диссертации явились: объективность, историзм, всесторонность. Материалы, составляющие основу исследования, изучаются и подвергаются анализу с учетом хронологии событий, содержания правовых форм, необходимости получения максимально возможной и достоверной информации из прорабатываемых научных источников.

Методологию и методику составляет комплекс методов познания окружающего мира, в частности, это диалектико-материалистический метод познания объективной действительности, а также частнонаучные методы: функциональный, экстраполяции, моделирования, сравнительного, проблемного анализа, комплексный метод, аналогии, синтеза и другие. Наряду с ними использованы методы, применяемые в юридической науке: историко-правовой, формально-юридический, логико-юридический, сравнительно-правовой и другие.

Теоретическую основу исследования составили работы дореволюционных, советских и современных авторов, посвященные функционированию паспортной системы России, а также труды отечественных специалистов в области теории и истории права и государства В.К. Бабаева, В.М. Баранова, Ю.Г. Галая, А.С. Дашичева, В.Ф. Дерюжинского, С.В. Кодана, И.Ю. Полякова, В.Б. Романовской, М.И. Сизикова, И.Т. Тарасова.

Источниковая база. Основополагающими источниками работы стали: Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ), Свод законов Российской империи (СЗ), Собрание узаконений и распоряжений правительства (СУ), Устав о паспортах и беглых в редакциях 1832, 1857, 1894 и 1903 года, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (1845) в редакциях 1857 и 1885 годов, Высочайший указ О паспортах внутри государства 1903 года, Положения о видах на жительство для дворян, чиновников, почетных граждан и евреях 1895 года, положение о видах на жительство, утвержденное Министерством внутренних дел Российской империи от 12 декабря 1894 года и другие нормативно-правовые акты органов государственной власти, ведомственные приказы, статистическая информация и отчеты МВД. В этих документах содержится богатый материал, характеризующий становление и функционирование паспортной системы России.

Научная новизна работы обусловлена как выбором темы диссертации, так и подходами к ее рассмотрению. В диссертации впервые проведены комплексные исследования историко-правовых процессов организации и развития паспортной системы России. Она стоит в числе первых работ, изучающих данную проблему, и является теоретико-прикладным научным проектом, осмысливающим богатое историческое наследие. В работе впервые обобщается и анализируется опыт правового регулирования деятельности государственных органов власти по использованию паспортной системы в обеспечении общественного порядка и борьбы с преступностью. В ней на документальной основе показаны формирование правовой базы функционирования паспортной системы, соответствующей каждому историческому отрезку времени развития нашего государства, роль государственных и местных органов власти в решении ключевых вопросов с использованием паспортного режима. Работа существенно дополняет уже имеющиеся научные изыскания в данной области.

Положения, выносимые на защиту:

1. Паспорт как документ, удостоверяющий личность и право на лотлучку, стал использоваться государством с середины XVII века и первоначально выполнял функции справки об освобождении из мест заключения. Первое упоминание о документе, по сути выполнявшем роль паспорта (лвид или письмо), появляется в Соборном уложении 1649 года, но окончательно этот институт сложился только в первой трети XVIII века.

2. Установление паспортной системы в России связано с подписанием Петром I в 1724 году нормативного акта, названного Плакат. Этим документом паспортный вопрос был поставлен в тесную связь с финансовыми интересами государства и его полицейскими потребностями. Тем самым государство сделало паспорт на ближайшие почти двести лет надежным налоговым источником. Паспорт становится инструментом контроля за налогоплательщиками, которым запрещалось покидать место постоянного жительства без разрешения начальства и документов, удостоверяющих личность.

3. Паспортное законодательство конца XVIII века складывалось по двум основным направлениям: регламентация учета и паспортизация населения; выработка механизмов преследования беглых и дезертиров.

4. Институт подданства Российской империи формируется в середине XIX века и окончательно оформляется посредством издания Закона О принятии иностранцев в русское подданство от 10 февраля 1864 года. Вопрос о выходе из российского подданства на законодательном уровне так и не был решен вплоть до 1917 года.

5. Характерной чертой дореволюционной паспортной системы является ее сословно-классовый характер. Единых паспортных правил для всех категорий населения в России не существовало вплоть до 8 октября 1906 года, когда был подписан Высочайший указ Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных состояний, благодаря которому крестьяне, наконец, получили право свободно избирать место постоянного жительства на одинаковых основаниях с лицами других сословий.

6. Средством решения проблем миграции является разработка Миграционного кодекса Российской Федерации, который явился бы кодифицирующим законодательным актом, регулирующим виды и типы миграции на территории Российской Федерации и между субъектами Федерации. Предметом регулирования Кодекса должны стать вопросы, связанные с установлением единой федеральной системы оказания государственной помощи субъектам миграции и повышением регулирующей роли государства в распределении миграционных потоков по территории России.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение работы состоит в том, что в ней сформулированы теоретические положения, которые позволяют получить цельное представление о функционировании паспортной системы, ее месте и значении в системе полицейского законодательства дореволюционной России. Материалы диссертации применимы при чтении лекций и проведении семинарских занятий по истории отечественного государства и права, административному праву, в подготовке учебников, а также при составлении учебно-методических пособий по названным дисциплинам.

Практическая значимость исследования заключается в возможном применении результатов диссертации в процессе совершенствования деятельности миграционной и паспортной служб России. Накопленный в период организации научного поиска материал может оказать необходимую фактологическую и методологическую помощь педагогам учебных заведений МВД в преподавании ими юридических дисциплин, а также слушателям (курсантам) при написании ими самостоятельных теоретических и прикладных исследований по данной теме. Результаты диссертационного исследования нацелены также на совершенствование текущего законодательства и правоприменительной практики.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора, а также в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях: Актуальные проблемы повышения уровня и безопасности жизни населения (Н. Новгород, 24 марта 2001 г.); Проблемы административной деятельности ОВД: пути и средства их разрешения (Н. Новгород, 30 апреля 2001 г.); Международные стандарты в области прав человека (Н. Новгород, 19 декабря 2001 г.); Экономическая безопасность России: политические ориентиры, законодательные приоритеты, юридическая практика обеспечения (Н. Новгород, 21 июня 2002 г.); Роль ОВД в обеспечении миграционной политики (Н. Новгород, 9 июня 2003 г.); Миграция и права человека в современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты (Н. Новгород, 23Ц25 сентября 2003 г.).

Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России и в настоящее время применяются в учебном процессе. Материалы диссертации используются также при подготовке специалистов в Нижегородской правовой академии и на занятиях сотрудников паспортно-визовой службы (ПВС) по служебной подготовке.

Структура и объем диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы, дается оценка степени разработанности проблемы, определяется объект и предмет исследования, его цель, задачи и хронологические рамки, излагается методологическая основа диссертации, доказывается научная новизна и практическая значимость работы, формулируются основные положения и выводы, выносимые на защиту, и дается обзор основных источников, использованных диссертантом в процессе работы.

Первая глава Формирование паспортной системы России в XVII ЦXIX веках посвящена исследованию процесса формирования и развития основных направлений паспортного законодательства, анализу его источников и их систематизации.

В первом параграфе Законодательная регламентация миграции и паспортного режима в XVII - XVIII веках диссертантом рассматривается процесс формирования и развития законодательства в сфере регламентации миграции населения и паспортного режима.

Начало паспортной системы было положено в XV веке в Германии в эпоху разложения натурального хозяйства, когда, с одной стороны, потребности экономического оборота создали необходимость в свободе передвижения, а с другой стороны, необходимо было отделить ремесленников, торговцев, путешествующих с законной целью, от огромного числа нищих и бродяг, скитавшихся по Европе.

Что же касается русского государства, то паспортная система, зародившаяся в раннефеодальных условиях, развивалась по мере формирования крепостничества, расширения внутренней и внешней торговли, роста социальной напряженности, развития международных связей страны. Ее становление происходит в позднефеодальном государстве, когда отмеченные процессы достигают апогея, но сохраняется средневековый характер форм и методов властно-управленческой деятельности.

Только в XV столетии правительство начинает само наблюдать за проезжающими в связи с опасностью причинения вреда государству, что и явилось основной причиной введения в России в XV - XVI столетиях проезжих грамот. Особенно строго оно применяло правила проезжих грамот по отношению к тем путешественникам, которые прибывали в Россию из соседних стран, боясь со стороны таких приезжих негативного влияния на местных жителей, что случалось нередко.

Развитие внутренней торговли и в этой связи неизбежный рост миграции населения, установление крепостничества и самовольные уходы холопов от хозяев обусловили обязательное получение проезжих грамот на передвижение внутри страны, а также были введены лотпускные грамоты для отпущенных на волю крепостных.

В ХVI - ХVII веках в российском законодательстве постепенно складываются три основных направления, по которым государство осуществляло миграционный контроль:

за передвижением российских подданных внутри страны;

за въездом и выездом российских подданных за пределы государства;

за въездом и выездом иностранцев в Россию.

Вместе с тем, сколько-нибудь действенной паспортной системы, позволявшей осуществлять реальный контроль за передвижением населения, до начала XVIII века создано не было. По нашему мнению, следует согласиться с точкой зрения дореволюционных ученых, деливших историю паспортного законодательства России на два периода - до и после вступления на престол Петра I. Такое разграничение вполне оправданно, так как создание единой паспортной системы в России происходило в начале XVIII века.

Первым этапом становления паспортной системы явилось обеспечение рекрутами модернизируемой Петром I армии, для чего необходимо было организовать и провести подушное обложение. Правовое регулирование паспортной системы того времени составляли указы, которые были направлены на пресечение дезертирства и борьбу с разбоем.

Указ от 30 октября 1719 года запрещал жителям Российской империи покидать место жительства или службы без узаконенного вида или паспорта. Все лица, независимо от сословной принадлежности и подданства, задержанные без паспортов, преследовались по закону как беглые. В последующий период серией нормативно-правовых актов в России была создана сложная паспортная система, приобретшая после введения в 1763 году паспортных пошлин фискальное значение.

Во втором параграфе Функционирование паспортной системы России в XIX столетии анализируется становление и развитие паспортной системы в рассматриваемый период.

К началу XIX века в России сформировалась достаточно стройная паспортная система, в основе которой лежал принцип сословного деления. Она довольно успешно позволяла осуществлять контроль за миграциями на территории государства. Законодательство, регламентирующее учет населения и паспортный режим, стало юридической основой системы миграционного контроля Российской империи, состоящей из трех основных элементов, сложившихся в институты:

определилось понятие место жительства, в рамках которого с помощью различных систем учета населения устанавливалось место проживания российских и иностранных подданных;

институт паспортов, которым устанавливался порядок отлучки с места жительства различных категорий населения страны;

институты беглых и дезертиров, которые определяли механизмы деятельности полицейских органов по преследованию данной категории населения и санкции к нарушителям паспортного режима.

Отмечая значительный прогресс в развитии законодательства в этой сфере, следует отметить, что в данный период в России отсутствовала законодательно регламентированная возможность для податных сословий изменить сословие или место жительства, что провоцировало их самовольный уход с места приписки. Паспорта, являясь документами, дающими право на отъезд с места жительства, мешали развитию торговли и отхожих промыслов, ограничивали рынок рабочей силы, что вызывало недовольство помещиков оброчных губерний и негативно сказывалось на государственных доходах. Этим объяснялись высокие цены плакатных паспортов и сезонный характер отхода на заработки основной массы крестьян. Данная ситуация неизбежно провоцировала самовольное оставление места жительства представителями податных слоев населения для поиска средств к существованию или дополнительного заработка. Вводимые различные исключения и льготы не решали проблемы, а лишь затрудняли работу полицейских органов по контролю за миграциями населения.

В третьем параграфе Паспортная реформа во второй половине XIX - начале XX века исследуется начавшаяся в конце XIX века реорганизация отечественной паспортной системы.

Середина XIX века характеризуется небывалой законодательной активностью государства. Это объясняется формированием капиталистического уклада в экономике страны, вызвавшего огромный спрос на рабочую силу, разорение помещичьих хозяйств и другие явления, вынудившие правительство изменить политический курс, что нашло отражение в законе. В этот период наблюдается либерализация паспортного законодательства, формируется институт приобретения и оставления русского подданства.

В конце XIX века вводится ряд послаблений в существовавшую систему контроля за передвижением. В частности, в 1896 году была отменена фискальная функция паспортов, проведена их общая унификация, что привело к упрощению всей паспортной системы. Принятие 17 октября 1905 года Николаем II Манифеста Об усовершенствовании государственного порядка положило начало утверждению в России принципов буржуазного конституционализма, многосложному и противоречивому процессу превращения российской абсолютной монархии в конституционную. В Манифесте подвергалось демократизации правовое положение человека. Населению, в частности, даровались незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.

Вышеназванные тенденции и прогрессивные общественно-политические процессы нашли свое подтверждение в Основных государственных законах от 23 апреля 1906 года, в которых правам и обязанностям российских подданных отводилась отдельная вторая глава. В числе регламентируемых политических и личных прав и свобод выделялось право каждого российского подданного свободно избирать место жительства. Крестьяне получили свободу избирать место постоянного жительства на одинаковых основаниях с лицами других сословий. Для них постоянным местом жительства теперь устанавливалось не место приписки по ревизии, а место, где они проживали фактически. В качестве документов, удостоверяющих личность, только теперь им стали выдавать бессрочные паспортные книжки. Круговая порука при оплате крестьянских податей и отработки за недоимки были отменены. Наконец, была упразднена зависимость получения паспорта от уплаты налогов. Законодателю понадобилось почти 50 лет со времени отмены крепостного права, чтобы он отказался от особых точек зрения на свободу передвижения крестьян.

Вторая глава Юридические основы паспортной системы России, регламентирующие порядок получения заграничных паспортов, въезда и выезда иностранцев, приобретения и прекращения подданства состоит из трех параграфов.

В первом параграфе Правовые основы российского законодательства о заграничных паспортах подробно анализируются нормативные акты, регламентирующие порядок получения заграничных паспортов.

Долгое время на Руси подозрительно относились ко всяким поездкам за границу. Отъезд в чужие земли без разрешения рассматривался как государственная измена. Не только во времена Древней Руси, но и гораздо позднее русские не часто выезжали за пределы своего государства в страны басурманские - так называли тогда не только азиатские, но и западноевропейские государства. А такие явления, как путешествие игумена Даниила в Святую Землю (в конце ХI в.) и Афанасия Никитина - в Индию (во второй половине ХV в.), вообще были очень редкими.

С середины XVI века русские сами стали отправляться в государства Европы как по торговым, так и по служебным делам. Вследствие этого государство регламентирует порядок въезда и выезда за пределы России. Соборное уложение 1649 года законодательно закрепило практику оформления выезда за рубеж, проводимую ранее Посольским приказом, поскольку до этого не было специального законодательного акта, устанавливающего нормы, регулирующие пересечение границы государства.

Взгляд на заграничные поездки изменился только при Петре I, который стал посылать русских молодых людей учиться за рубеж. Регламент Об управлении Адмиралтейства и верфи от 5 апреля 1722 года выдачу заграничных паспортов отнес к компетенции Коллегии иностранных дел.

По указу императрицы Елизаветы Петровны от 11 октября 1755 года пограничным таможням вменялось в обязанность делать отметки в паспортах о пересечении границы. В особых книгах велась регистрация, кто и когда пересекал государственную границу. Чиновник таможни брал с купцов расписку, что они вернутся обратно в Отечество вместе со своими работниками. Самовольно отлучавшихся за границу поселян отдавали в солдаты, а негодных к службе - в крепостную работу, дворян предавали суду, а имение их конфисковывали.

Общий контроль за выдачей заграничных паспортов был возложен на Особенную канцелярию Министерства полиции. Бланки заграничных паспортов стали документами строгой отчетности. Лиц, остающихся за границей дольше положенных сроков без разрешения правительства, принято было считать безвестно отсутствующими, имение их брать в опеку, а доходы, за вычетом необходимых на содержание жены и детей, отсылать в кредитные учреждения.

После того как иностранцы, а затем и русские подданные стали пользоваться заграничным паспортом как средством для уклонения от платежа по долговым обязательствам, государство при выдаче разрешения на выезд ввело институт поручительства. От каждого желающего выехать за рубеж стали требовать предварительную публикацию об отъезде, а также поручителя, отвечающего на родине за его долги и обязательства.

Только в начале XIX века были установлены общие и единые правила получения заграничных паспортов и оформления зарубежных поездок для всех русских подданных. Более ранние узаконения, регулирующие порядок въезда и выезда из государства, носили частный характер и чаще всего относились только к данному случаю. С 1817 года у большинства российских подданных, в том числе и податных сословий, появляется возможность получения загранпаспорта и выезда за рубеж. Государство регулировало сроки пребывания за границей и устанавливало категории населения, которым разрешался свободный выезд из страны. В разное время государство ограничивало это право как прямыми запретами, так и установлением высоких паспортных пошлин. В зависимости от политических взглядов правительства на заграничные поездки своих подданных они увеличивались или уменьшались. Во время политических брожений в Европе заграничные паспорта не выдавались без донесения об этом Государю. Пересечение границы без установленного паспорта влекло за собой немедленный арест, а затем и наказание.

На протяжении долгого времени институт заграничных паспортов позволял не только регулировать миграцию населения, но и служил стабильным финансовым источником государства.

Во втором параграфе Порядок въезда, выезда и пребывания иностранцев в России исследуется порядок въезда, выезда и пребывания иностранных подданных в Российской империи начиная со времен Ивана III.

До середины XVI века Россия, как и другие европейские государства, с большой неохотой пускала внутрь своих территорий иностранцев, подвергала их большим ограничениям в связи с предполагаемой опасностью причинения вреда государству. Это явилось основной причиной введения в России в XVЦXXVI столетиях института проезжих грамот, напоминающих позднейшие паспорта. Мотивами их установления и обязательности их получения являлись политические соображения: чтобы иностранцы не проведали русских дел, а также религиозные опасения: чтобы они не внесли в русскую жизнь ереси и не совратили русских людей из православия.

Свободный въезд иностранцев в Россию был разрешен только в начале XVIII века Петром I и законодательно оформлен в Манифесте от 16 апреля 1702 года. Им предусматривался особый порядок въезда желающих поступить к царю на военную службу, купцов и художников (речь идет о разных мастерах), а с учреждением коллегий в 1715 году стали востребованы и ученые, лискусные в правоведении.

К двадцатым годам XVIII века пребывание иностранцев в России получает законодательную регламентацию. В соответствии с серией указов 1719Ц1721 годов иноземцы по прибытии в Петербург должны были регистрироваться в Полицмейстерской канцелярии. Всеми делами, касающимися иностранных подданных в России, ведала специально образованная Тайная коллегия военного совета. Петр I фактически разрешил бессрочное пребывание иностранцев в России. Такой вывод можно сделать исходя из того, что какой-либо предельный срок пребывания иностранных подданных на территории Империи законом не предусматривался.

Привилегированное положение иностранцев в России послужило поводом для того, что и другие категории иностранцев стали проситься в Россию на поселение. Просьба эта была удовлетворена Екатериной II, которая руководствовалась при этом практическими соображениями: увеличить население России, научить коренных жителей лучшим способам обработки земли и разведения скота, позаимствованным у иностранцев. В своем Манифесте 4 декабря 1762 года она предоставила им значительные права и льготы. В первую очередь Манифест послужил основанием для обширной колонизации России преимущественно немецкими выходцами.

В XVIII - начале XIX века происходит дальнейшее расширение границ Российской империи. Присоединение новых территорий требовало их освоения и колонизации. Однако в связи с тем, что ресурсы внутренней колонизации были ограничены крепостным правом, государство продолжает начатую еще в XVIII веке политику по привлечению на колонизуемые территории переселенцев из числа иностранных подданных. В это время издается целая серия законодательных актов, направленных на привлечение иностранных переселенцев в Екатеринославскую, Новороссийскую, Таврическую губернии и Кавказскую область, а также регламентирующих порядок их передвижения внутри страны.

В период французской революции и наполеоновских войн (1789Ц1815 гг.) правительство России по политическим соображениям перестало относиться к иностранцам так благосклонно. В порядок въезда иностранцев в страну был внесен ряд существенных изменений. Особенно это коснулось подданных Франции и ее вассальных государств.

В 1804 году в связи с усложнившейся политической обстановкой отношение к иностранцам, особенно французам, стало еще более негативным. Их стали активно высылать из России, а при подозрении в шпионаже они подлежали аресту. 28 ноября 1806 года был опубликован указ О высылке из России всех подданных Французских и разных немецких областей, которые не пожелают вступить в подданство; о не пропуске оных в Россию без паспортов Министра иностранных дел; и об учреждении комиссии для разбора дел иностранцев. Указ предписывал разорвать торговый договор с Францией, французские корабли не пропускать в российские порты, в 8-дневный срок решить вопрос о высылке из России подданных Франции, Голландии, Королевства Итальянского и Неаполитанского, в 10-дневный срок выслать из страны французских консулов и вице-консулов, для чего учредить специальную комиссию. Государство потребовало от иностранцев принести присягу О неимении сношений с Францией, текст которой был заранее разработан. Архивные материалы показывают, что царские указы четко выполнялись.

После Отечественной войны 1812 года отношение государства к иностранцам стало постепенно нормализовываться. Особое внимание уделялось взаимодействию Земских судов, губернских правлений и пограничной стражи по учету прибывающих в Россию иностранцев. Проверенная информация о иностранных переселенцах - Ео числе людей, состоянии, ими избранном, и времени их поселения - направлялась губернскими правлениями в казенную палату. Таким образом, в начале XIX века произошла централизация учета водворившихся в России иностранных переселенцев.

Контроль за въездом и выездом иностранцев из страны осуществлялся таможенными учреждениями и отдельным корпусом пограничной стражи на основании правил, установленных Уставом о паспортах, а также Таможенного устава. Следует подчеркнуть, что царские законы не регламентировали правовой статус лиц без подданства, так как въезд таковых на территорию России был запрещен. Правовая защита таких лиц на территории России практически отсутствовала; если они проникали в страну, то подлежали возвращению за границу. Если эти лица совершали преступление, то привлекались к ответственности или подлежали выдаче другому государству на основании двустороннего договора о выдаче преступников. Следует подчеркнуть, что иностранцы при соблюдении паспортного режима и соответствующем оформлении документов на въезд не были ограничены каким-либо предельным сроком пребывания их в стране. После пятилетнего проживания в Российской империи, а в некоторых случаях и ранее иностранцы могли просить о принятии их в русское подданство.

Третий параграф Подданство Российской империи, его приобретение и прекращение посвящен особенностям получения российского подданства различными категориями иностранцев.

До середины XVIII века российское правительство всячески пыталось остановить эмиграцию разнообразными ограничениями и запретами. В условиях феодализма, когда человек был прикреплен к земле, эмиграция была почти невозможной. После того, как в период его разложения подданные получили некоторые гражданские права и свободы, государством еще долго удерживались фискальные взгляды на подданство. Сложно говорить о полной свободе передвижения, если у мигрантов не существует возможности стать полноправным гражданином в новом отечестве.

Во времена Московской Руси (в XVIЦXVII вв.) о законодательной регламентации подданства не могло быть и речи. По мнению профессора Варшавского университета Д.В. Цветаева, культура московской эпохи носила еще ту форму, при которой вероисповедание служило главным отличием россиян от других народов, понятия русский и православный были синонимами. Быть подданным означало быть православным, стать подданным значило креститься в православную веру. Дети, рожденные на территории Московского государства от иноземцев, оставались иноземцами до тех пор, пока они оставались иноверцами, место рождения никакого значения не имело. Принадлежность к русской православной церкви отождествлялась законодателем с принадлежностью к русскому государству. Принятие православия было для иностранца единственным способом вступления в русское подданство.

В начале XVIII века пала стена, отделяющая Россию от Европы. В 1702 году Петр I приглашает в страну полезных для Империи иностранцев, желающих поступить на военную службу, негоциантов - для торговли европейскими товарами, различных художников и мастеров. Теперь для принятия российского подданства законодатель не требует крещения в православие, он ограничивается единственным требованием к иностранцу - принять присягу на вечное подданство. Подданными России становились теперь не только православные люди, но каждый православный являлся подданным России.

В первой половине XVIII века в российском законодательстве появляется новый, ранее не известный способ вступления в подданство, называемый натурализацией - акт, которым иностранец принимался в подданство Российской империи. Как способ натурализации присяга на подданство в XVIII веке имела весьма неопределенный характер. Законодателем установлен был только ее текст. Никаких указаний на то, кто может быть допущен к присяге, кем именно приводится к присяге иностранец, как удостоверяется принятие присяги, в законе не указывалось.

Такая сравнительно небольшая заинтересованность российского законодателя в XVIII веке проблемой подданства, на наш взгляд, объясняется прежде всего крайней незначительностью того содержания, которое вкладывалось правом в понятие подданства. Право XVIII века не знает субъективных публичных прав, принадлежащих подданному как таковому. Обладание публичными правами обусловливалось не принадлежностью индивида к государству, не подданством, а принадлежностью к тому или иному привилегированному сословию, сословным статусом индивида. Само понятие народа, как чего-то единого и цельного, а следовательно, и понятие подданства, в отличие от иностранства, является чуждым праву XVIII века.

Иначе ставится и решается эта проблема в XIX - начале XX века. Законодательная политика направлена не на увеличение числа иностранцев, живущих в стране, а на увеличение числа подданных. В национальный парламент так же, как и в национальную армию, иностранцы не допускались. Отсюда и возникла необходимость в четких критериях для установления и прекращения подданства индивида. Присяга на подданство становится для иностранцев единственным способом избавиться от тех правоограничений, которые устанавливались для них в интересах коренного населения.

В заключении автором изложены краткие выводы из проведенного исследования.

Основные положения и теоретические выводы диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:

1. Николаева Т.Б. История паспорта в России // Труды межвузовской научной конференции, 29Ц30 апреля 2002 г. - Н. Новгород: Московский институт экономики, менеджмента и права, Нижегородский филиал, 2002. - С. 39Ц44.

2. Николаева Т.Б. Формирование и развитие паспортной службы России в XIXЦXX вв. // Проблемы юридической науки в исследованиях докторов, адъюнктов и соискателей. - Н. Новгород, 2002. - Вып. 8. - С. 12Ц19.

3. Николаева Т.Б. Свобода передвижения в дореволюционной России // Наука и практика на рубеже столетий: Сборник докладов и сообщений курсантов и слушателей / Под ред. проф. В.М. Баранова и В.А. Ионова. - Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2003. - Вып. 2. - С. 24Ц28.

Общий объем опубликованных работ - 1,0 п. л.

Тираж 100 экз. Заказ № ___.

Отпечатано в отделении оперативной полиграфии

Нижегородской академии МВД России.

603600, г. Н. Новгород, ГСП-268, Анкудиновское шоссе, д. 3.

This text was converted by