Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

На правах рукописи

Мусаев Магомед Алаудинович

СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

РЕГИОНАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

12 00 01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону - 2006

Работа выполнена в Ростовском юридическом институте МВД России

Научный руководитель:а доктор философских наук,

кандидат юридических наук,

профессор

Макеев Василий Васильевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

профессор

Денисенко Виктор Васильевич; кандидат юридических наук Увайсаев Бадрутдин Заурбекович

Ведущая организация: Московский университет МВД России.

Защита состоится 23 мая 2006 г. в 15 часов на заседании диссертационного совета Д.203.011.01 по политическим и юридическим наукам при Ростовском юридическом институте МВД России по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 502.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского юридического института МВД России.

Автореферат разослан 22 апреля 2006 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета ''"" И.М. Вакула

ДОйё/т

-fo737

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования В последние годы в рамках федеративного устройства России проблемный характер приобрел вопрос региональной правотворческой деятельности, так как углубление федерализма, неизбежно связанное с децентрализацией правового регулирования и разграничением правотворческой компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, повлекло за собой дисгармонию между федеральным и региональным законодательством В целях разрешения этого противоречия в конце XX века в Российской Федерации в интересах обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов была проведена значительная работа, направленная на приведение в соответствие указанных видов законодательства

Разрешение этой проблемы, вместе с тем, не означает отказ от нормо-творческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку регионы России обладают конституционным правом формировать собственное законодательство Основными аспектами здесь являются тенденции следования собственному предмету ведения и моделирования правовых актов, базирующихся на научно обоснованных технологиях правотворческой деятельности С точки зрения научного исследования законодательство субъектов РФ представляет несомненный научный интерес, так как позволяет объективно выявить роль правотворческой деятельности субъектов РФ в отечественной системе права Здесь возникает вопрос и о подсистеме регионального законодательства в структуре федерального законодательства Особый интерес представляет и проблема соотношения федерального и регионального законодательства применительно к правовому обеспечению тех функций российского государства, которые приобрели в современных условиях новый смысл В частности, это такие виды деятельности, как обеспечение общественной безопасности и общественного порядка, контроль за расходованием бюджетных средств, осуществление контрольно-проверочной работы в иных сферах Ука-

I РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ '

3 БИБЛИОТЕКА

С.-Петербург

ОЭ 200^акт УЗ О

занные обстоятельства и обусловливают актуальность темы диссертационного исследования

Степень разработанности проблемы. В 90-х годах XX века проблема регионального правотворчества стала предметом научного исследования отечественных специалистов в области теории государства и права Так, А Б Пасту-шенко изучил ряд вопросов правоворчества субъектов РФ (1996 г), а ПМ Курдюк проанализировал состояние, проблемы и перспективы регионального правотворчества (1997 г) К проблеме процесса правотворчества в РФ обращался К Н Дмитриевцев (1994), а теоретические проблемы законотворческой деятельности в РФ исследовал М Ю Спирин (2000 г ) Проблема правотворческих ошибок являлась предметом диссертационного исследования А С Дашкова (1999 г ). Данные работы были подготовлены в развитие концептуальных вопросов правотворчества, выработанных такими специалистами в области теории государства и права, как С С Алексеев, В С Афанасьев, В К Бабаев, В М Баранов, А Б Вен-геров, В Б Исаков, В П Казимирчук, В Н Карташов, В Н Кудрявцев, В В Лазарев, А В Мицкевич, А С Пиголкин, С Г Поленина, И С Самошенко, В М Сырых, Ю А Тихомиров, В А Туманов, А Ф Черданцев, Л С Явич Однако проблема регионального правотворчества не утратила своей актуальности и в современных условиях, поскольку реализация концепции федеративного государства требует анализа и разрешения ряда вопросов, возникших в период оформления в отечественных условиях обновленной федерации

Объектом исследования настоящей работы является региональное законодательство, входящее в качестве подсистемы в систему законодательства Российского государства, нормативно-правовые акты, принятые и действующие на региональном уровне

Предмет диссертационного исследования - непосредственная нормо-творческая деятельность субъектов Российской Федерации применительно к правовой регламентации различных вопросов деятельности региональной власти, становление регионального законодательства, его соотношение с федеральными нормативными актами.

Целью диссертационного исследования является определение состояния, проблем и перспектив региональной правотворческой деятельности применительно к вопросам создания оптимальной региональной модели законодательства

В процессе работы над диссертацией автором были поставлены следующие научно-исследовательские задачи:

раскрыть содержание Конституции РФ, конституций, уставов республик, краев и областей и определить их нормы, создающие предпосылки для правотворческой деятельности на уровне субъекта РФ; классифицировать и проанализировать эти правовые положения;
определить место и роль краевых (областных) уставов, конституций субъектов Российской Федерации в формировании различных блоков регионального законодательства;
изучить систему основных принципов, предопределивших формирование регионального законодательства РФ, сформулировать и охарактеризовать эти принципы РФ;
исследовать систему источников регионального законодательства и определить типовую модель законодательства региона, определить теоретические подходы различных субъектов РФ к построению собственной модели регионального законодательства;
выяснить состояние и определить перспективы развития нормативно-правовой базы субъектов РФ по различным вопросам, а также возможностей совершенствования правотворческой деятельности в современных условиях,
исследовать региональное законодательство, регламентирующее правоохранительную деятельность на уровне субъектов РФ, и определить его особенности, подготовить предложения по совершенствованию правотворческой деятельности в Чеченской Республике в области подготовки и принятия соответствующих нормативно-правовых актов;
проанализировать региональное законодательство в области контрольно-проверочной работы и разработать предложения, направленные на его совершенствование в Чеченской Республике

Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные, частнонаучные и специальные методы познания социально-правовых явлений исторический, социологический, сравнительно-правовой, системно-структурный, анализ, моделирование, наблюдение и др В процессе исследования использовались труды по теории государства и права, конституционному, административному, гражданскому, финансовому праву

Эмпирической базой исследования являются Конституция РФ, конституции и уставы субъектов РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, региональные законы и иные нормативные акты, относящиеся к предмету исследования Достоверность результатов исследования обеспечивалась использованием исторического метода, сравнительно-правового анализа конституционного и иного законодательства субъектов РФ

Научная новизна диссертации обусловлена темой научной работы, поскольку предпринята попытка комплексного теоретического изучения региональной правотворческой деятельности, результатом которой стало появление в системе российского законодательства подсистемы нормативно-правовых актов субъектов РФ Научная новизна работы состоит в определении правовых предпосылок регионального правотворчества и его принципов, в определении модели региональной правовой системы, в исследовании и оценке состояния регионального законодательства, выявлении перспектив его развития в современных условиях, в специальном исследовании вопросов законодательного регулирования правоохранительной деятельности, а также контрольно-проверочной работы на уровне субъектов РФ С учетом обобщения этого опыта внесены предложения по совершенствованию законодательства Чеченской Республики

Основные положения, выносимые на защиту:

1 Правовые предпосылки формирования регионального законодательства обеспечили реализацию концепции правотворчества субъектов РФ за счет специального процессуального механизма Его составными частями являются, во-первых, процессуальные положения конституций и уставов субъектов РФ, непосредственно предусматривающие порядок внесения, подготовки, рассмотре-

ния, принятия и обнародования региональных законов; во-вторых, специальные предметные законы, регламентирующие правотворчество на региональном уровне.

2. Формирование региональной правовой системы в субъектах РФ осуществлялось под воздействием комплекса основополагающих начал, в чем проявился деятельный, функциональный аспект этих принципов Исследование этой проблемы показывает, что региональное законодательство формировалось на основе таких принципов, как' верховенство конституций и уставов субъектов Российской Федерации, верховенство Конституции Российской Федерации, конкуренция федерального и регионального законодательства, демократизм, законность, контроль со стороны региональных органов конституционного правосудия, взаимодействие законодательной и исполнительной власти, системность регионального законодательства, гласность, научный характер правотворчества, связь с практикой Отдельные из этих принципов приобрели статус норм-принципов в специальных статьях региональных законов, регламентирующих правотворческую деятельность

Действие основополагающих начал правотворческой деятельности на уровне субъектов РФ было системным, однако разноплановым, что предопределялось соответствующей трактовкой региональным законодателем правового содержания того или иного принципа Это влекло, в свою очередь, его нормативно-регулятивное влияние на концепцию региональной правовой системы Главенствующую роль в формировании регионального законодательства сыграл принцип верховенства региональных конституций (уставов), предопределивший правовую политику на уровне субъекта РФ, вследствие чего потребовал своего разрешения вопрос о надлежащем соотношении законодательства РФ и законодательства субъектов РФ в русле федеральной реформы, направленной на гармонизацию национального законодательства
Региональная модель законодательства в концептуальном плане была предопределена программами правотворчества, имевшимися в конституциях (уставах) субъектов РФ, либо принципиальными перечнями правовых вопро-

сов, решение которых подлежало утверждению (оформлению) региональными законами Реализация этих концептуальных подходов стимулировала интенсивный правотворческий процесс в субъектах Федерации, результатом которого стало создание региональных систем нормативно-правовых актов, дифференцируемых на такие отрасли и подотрасли, как конституционное (уставное), парламентское, избирательное, административное, финансовое, бюджетное, налоговое, банковское и др Региональное законодательство представляет собой, с одной стороны, составную часть общероссийского законодательства, а с другой стороны, функциональные блоки правовых систем субъектов РФ дополняют в качестве подсистем соответствующие отрасли федерального законодательства

Региональный законодатель, используя право на опережающее правотворчество, предпринял попытку на начальном этапе правовой реформы обеспечить полномасштабную регламентацию основных направлений правоохранительной деятельности, в том числе и относящихся к исключительному предмету ведения РФ Однако принятие федеральным законодателем соответствующих федеральных конституционных и федеральных законов привело к корректировке этого блока регионального законодательства С учетом имеющегося опыта в условиях Чеченской Республики может быть подготовлен и принят ряд законов, регламентирующих обеспечение правопорядка силами общественных объединений граждан В рамках реформы местного самоуправления в РФ подлежит подготовке и принятию республиканский закон, регламентирующий статус и содержание деятельности муниципальной милиции
Существование и функционирование системы социального контроля обусловливает необходимость правовых гарантий, препятствующих произволу со стороны контрольно-проверяющих органов на уровне регионов Для этого предлагается научная концепция, согласно которой в Чеченской Республике должны быть урегулированы в специальных законах процедуры проверок хозяйствующих субъектов на ее территории, а также порядок рассмотрения об-

ращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления

Создание на региональном уровне органов внешнего финансового контроля в виде контрольно-счетных палат предопределяет необходимость правового обеспечения их деятельности с учетом принципа независимости от внешнего влияния

Научно-теоретическая значимость исследования состоит в обосновании концепции становления и развития регионального законодательства, которая охватывает конституционно-правовые предпосылки для его формирования, механизм его реализации посредством принятия специальных законов о региональном правотворчестве, принципы правотворческой деятельности, проявившиеся на уровне подготовки нормативно-правовых актов субъектов РФ; региональную модель законодательства субъекта РФ и ее состояние по результатам правотворческой деятельности отдельных субъектов РФ, направления развития регионального законодательства в современных условиях, в том числе применительно к регламентации правоохранительной деятельности и контрольно-проверочной работы на уровне субъектов РФ Сформулированная концепция развивает теорию уголовного права, в том числе в той ее части, которая касается источников и системы права, правотворчества и систематизации законодательства

Практическая значимость диссертации состоит в том, что материалы диссертации, сформулированные в ней рекомендации могут быть использованы для углубленного исследования и решения задач правотворческой деятельности и развития законодательства как в целом, так и на уровне отдельных субъектов РФ, в том числе и в Чеченской Республике Материалы диссертационного исследования также могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов по теории государства и права, конституционному праву, муниципальному праву, а также отдельным специальным курсом, в рамках которых изучаются проблемы правотворческой деятельности, регионального законода-

тельства, соотношения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов РФ

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования были представлены автором в научных докладах и сообщениях на всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях и совещаниях Национальная безопасность современной России' основные угрозы (Ростов-на-Дону, 2005), Перспективы государственно-правового развития России в XXI веке (Ростов-на-Дону, 2006), проводившихся в Ростовском юридическом институте МВД России, а также нашли отражение в трех авторских публикациях общим объемом 2,4 п л

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры теории и истории государства и права Ростовского юридического института МВД России

Практическое использование материалов исследования осуществлялось при разработке ряда законопроектов по местному самоуправлению парламентом Чеченской Республики.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется степень научной разработанности проблемы, формулируются объект и предмет, цель и задачи, излагаются методологические основы исследования, научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, дается оценка теоретической и практической значимости диссертации, приводятся сведения об апробации ее результатов

Первая глава Состояние регионального законодательства в Российской Федерации в современных условиях разделена на два параграфа В первом параграфе этой главы Правовое положение конституций и уставов республик, краев и областей, создающих предпосылки для правотворческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации диссертант отмечает, что преобразования в области федерального устройства РСФСР, а затем Российской Федерации получили свое закрепление в системе правовых документов, наиболее важными из которых стали Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 31 марта 1992 года, декларации о суверенитетах автономных республик в составе РСФСР, Федеративный договор от 12 декабря 1993 года, обусловившие подготовку и принятие конституций (основных законов) российских регионов как основных правовых актов учредительного характера и высшей юридической силы Поэтому вполне закономерно появление в их тексте конституционных норм, создавших предпосылки для принятия и разработки представительными органами по вопросам их компетенции законодательных и иных нормативно-правовых актов, регламентировавших деятельность субъектов РФ Одновременно Конституция РФ 1993 года, предусмотрев возможность принятия иными субъектами РФ таких основных актов учредительного характера, как уставы, также предопределила феномен развития регионального законодательства в краях, областях, городах федерального значения, в автономной области и автономных округах

Проведенное автором научное исследование показало, что с точки зрения законодательной техники субъекты РФ продемонстрировали различный подход к закреплению положений, указывающих на виды законов и иные нормативно-правовые акты, принятие которых возможно на региональном уровне, а также норм, регламентирующих порядок подготовки, рассмотрения, принятия, а также обнародования региональных законов Анализ текста отдельных конституций и уставов субъектов РФ позволяет автору выделить следующие варианты разрешения этой проблемы Во-первых, среди основных законов субъектов РФ необходимо выделить те, которые имеют отдельные главы (разделы), непосредственно посвященные характеристике регионального законодательства (Республика Башкортостан, Республика Алтай, Московская область, Краснодарский край) Во-вторых, те конституции, в структуре которых имеются отдельные статьи по данному вопросу (Республика Дагестан, Республика Адыгея, Республика Татарстан) В-третьих, основные законы, в которых представлен фиксационный вариант характеристики регионального законодательства (Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия - Алания) В-четвертых, конституции, содержащие статьи, посвященные разграничению предмета ведения республики в составе РФ и Российской Федерации Такая форма законодательного разрешения данного вопроса одновременно позволяет в данных основных законах зафиксировать в общем виде региональную модель законодательства (Республика Коми, Республика Бурятия, Республика Карелия, Республика Саха (Якутия) В-пятых, это региональные конституции, имеющие сопутствующий закон о порядке введения их в действие, где определены базовые положения, касающиеся регионального законодательства Одновременно в таком основном законе определены базовые положения для региональной нор-мотворческой деятельности (Республика Тыва) Общей чертой, как правило, всех конституций субъектов РФ является наличие в их тексте ссылок на специальные законы, которые подлежат принятию на региональном уровне

Осуществленный анализ положений конституций и уставов ряда субъектов РФ по проблеме диссертационного исследования позволяет автору предста-

вить в обобщенном виде следующие базисные положения конституций и уставов субъектов РФ, создающие предпосылки для становления и развития регионального законодательства Во-первых, это нормы, определяющие на уровне региона субъект его законодательной власти, который вправе принимать, вносить изменения в основной закон региона, принимать и изменять региональные законы, а также гарантирование муниципальным образованиям возможности принимать уставы, решения и постановления, носящие нормативный характер, договоры, содержащие правовые нормы, иные нормативные правовые акты Во-вторых, это нормы, при помощи которых зафиксирован перечень нормативно-правовых актов, представляющих собой основные элементы правовой основы субъекта Российской Федерации В их числе типовыми являются основной закон региона, региональные законы, постановления регионального парламента, указы главы исполнительной ветви власти, постановления местной администрации, имеющие нормативно-правое значение В-третьих, нормы, определяющие соотношение региональной и федеральной правовой основы, в том числе за счет использования норм Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ, а также в иной законодательной форме Включение в основные законы норм, предполагающих защиту законных прав и интересов региона в случае издания федеральными органами законов и иных правовых актов, противоречащих разграничению предметов ведения и полномочий между субъектом РФ и Российской Федерации В-четвертых, нормы, регламентирующие процедурные вопросы, связанные с внесением, подготовкой, рассмотрением, принятием и обнародованием региональных законов определение непосредственно в тексте основного закона перечня специальных нормативных актов, подлежащих принятию в первоочередном порядке, определение субъектов, обладающих правом законодательной инициативы; установление порядка реализации права законодательной инициативы, определение особенностей внесения и рассмотрения проектов законов о бюджете, налогообложении, иных актов, предусматриваю-

щих финансовые и материальные расходы, определение порядка направления проектов законов в региональный парламент и рассмотрение их законодателем, установление возможности проведения депутатских слушаний по вопросам правотворчества, установление процедур принятия, подписания и обнародования региональных законов, а также реализации главой исполнительной ветви власти права на отлагательное вето и регламентация процедуры его преодоления

Диссертант отмечает, что лаконичный подход ряда конституций и уставов субъектов РФ к регламентации порядка внесения, подготовки, рассмотрения, принятия и обнародования региональных законов создает предпосылки для принятия на региональном уровне специального предметного закона, посредством которого может быть создан механизм реализации конституционно-правовых норм, лишь указывающих на систему нормативно-правовых актов региона Представляются оптимальными те региональные законы, которые в развернутом виде регламентируют процесс правотворчества, предусматривая единые требования, предъявляемые к региональным законам и иным нормативным актам, устанавливая общие правила законодательной техники, а также регламентируя иные аспекты нормотворческой деятельности на уровне региона Это позволяет не только зафиксировать на законодательном уровне виды нормативно-правовых актов, установить порядок их подготовки, оформления, внесения, опубликования, действия, толкования, систематизации, но и сделать их качественными, избежать юридических коллизий, то есть упредить возникновение проблем, негативно влияющих на процесс реализации законов и иных нормативно-правовых актов

Во втором параграфе Принципы формирования регионального правотворчества автор, обратившись к специальной литературе, рассматривает подходы различных авторов к разработке проблемы принципов права, а также основополагающих начал правотворческой деятельности Сохраняя преемственность с ранее проведенными исследованиями, диссертант излагает и аргументирует свою позицию по вопросу об основных закономерностях, предопре-

деливших становление и развитие регионального законодательства Он отмечает, что данный процесс протекал под действием ряда принципов, в числе которых верховенство Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, конкуренция федерального и регионального законодательства, демократизм, законность, контроль со стороны региональных органов конституционного правосудия, взаимодействие законодательной и исполнительной власти, системность регионального законодательства, гласность, научный характер правотворчества, связь с практикой

Оценивая нормы основных законов субъектов РФ, провозгласивших верховенство региональных конституций и уставов, диссертант признает, что они отражают правовую природу этих документов как основных правовых актов учредительного характера, принятых республиками в составе РФ и в силу этого обладающих на их территориях юридической силой, что предопределяется действием принципа верховенства этих правовых документов в иерархии нормативно-правовых актов, составляющих правую основу соответствующего региона Однако эти основные правовые акты учредительного характера и высшей юридической силы все же являются основными законами субъектов Федерации Поэтому вышеуказанный принцип должен быть сгармонизирован с принципом верховенства Конституции РФ на всей территории РФ, то есть речь идет о юридически грамотном разрешении существующей в условиях федеративного государства проблемы соотношения конституций (уставов) субъектов РФ и федеральной Конституции В принципиальном плане попытка разрешить эту проблему была представлена в федеративном договоре, а затем и в Конституции РФ

В условиях обновленной России действие принципа верховенства Конституции Российской Федерации отличается противоречивостью Отдельные субъекты РФ, прежде всего края и области, отдельные республики бесспорно признают верховенство Конституции РФ на своей территории, что соответствует основным началам устройства федерации, субъекты которой, объединяясь в единое государство, идут по пути ограничения собственного суверенитета 06-

щепризнано, что существование двух суверенных государств на одной территории теоретически невозможно и противоестественно Однако политические реалии постсоветского пространства таковы, что те или иные государственные образования испытали на себе влияние процесса суверенизации, правовой формой которого стали декларации о государственном суверенитете Российская Федерация избежала участи СССР и сохранила свою целостность, однако столкнулась с феноменом ограниченного суверенитета собственных субъектов Вполне закономерно, что это повлекло за собой проблемы дисгармонии феде-р&тьной конституции и конституций (уставов) субъектов РФ В связи с этим сохраняет актуальность вопрос усиления государственного единства России, что может быть обеспечено посредством приведения норм региональных конституций и уставов субъектов РФ в соответствие с принципиальными положениями Конституции РФ Объективно оценивая эту ситуацию, законодатель привносит данный принцип в качестве нормы в важные федеральные законы Например, принципу верховенства Конституции РФ и федеральных законов посвящена статья 4 Федерального закона О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ Согласно этой норме-принципу в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов В другом Федеральном законе О принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ включен в перечень норм-принципов деятельности органов государственной власти субъектов РФ

В числе руководящих начал, которым должна соответствовать право-i ворческая деятельность государственных органов, выделяют и такой принцип,

как демократизм, признавая, что эта руководящая идея указывает на возможность издания законов только высшим представительным органом государственной власти либо непосредственно народом Действие этого принципа предполагает и использование демократических процедур принятия нормативно-правовых актов, а также запрет на применение неопубликованных законов

К числу принципов правотворчества относят и принцип законности, согласно которому разработка и принятие нормативно-правовых актов должна проходить с соблюдением правовой процедуры и не выходить за пределы компетенции принимающих их органов Данный принцип получил свое отражение практически во всех региональных законах, посвященных нормативно-правовым актам.

Действие принципа конкуренции федерального и регионального законодательства означает существование проблем, касающихся юридического механизма взаимодействия федерации и ее субъектов Бесспорно, что в условиях федерации должно существовать и развиваться региональное законодательство Однако принципиальным является и то обстоятельство, что оно должно выступать в качестве органической составной части федеральной правовой системы Поэтому важное значение в современных условиях имеет мониторинг регионального законодательства для выявления и разрешения коллизий между региональными и федеральными законами

Принцип контроля со стороны региональных органов конституционного правосудия предопределил включение в основные законы субъектов РФ норм, образующих механизм, который стал гарантировать обеспечение соответствия региональных нормативно-правовых актов положениям соответствующих основных законов Важно, что в последнее десятилетие на региональном уровне были осуществлены организационно-правовые меры, придавшие этому механизму реальные возможности в разрешении данной проблемы, поскольку повсеместно были созданы конституционные (уставные) суды, а их статус был определен специальными законами

Региональное правотворчество проходило процесс своего формирования и под действием принципа взаимодействия законодательной и исполнительной власти по поводу принимаемых на региональном уровне законов Этот принцип получил свое правовое отражение в основных законах субъектов РФ в форме предоставления главам регионов права воспрепятствовать в установленном для этого в основных законах порядке изданию акта, уже принятого парламентом Это обеспечивает включенность главы региона в законодательную процедуру

Проведенный автором научный анализ показывает, что региональный законодатель на конституционном уровне демонстрирует свою приверженность принципу системности при моделировании регионального законодательства При гаком подходе принцип системности в развитии регионального законодательства не должен вступать в противоречие с нормами Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов относительно разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ

Действие принципа гласности направлено на обеспечение доступности для общественного ознакомления и обсуждения региональных законов

Значимость для регионального правотворчества такого принципа, как научность, заключается в том, что это основополагающее положение обеспечивает и перспективное развитие правотворчества субъектов РФ, и упорядочение процесса внесения, подготовки, рассмотрения, принятия, обнародования, и оптимальное применение правил юридической техники, используемых при разработке этих нормативных актов

Принцип научности тесно связан с таким принципом, как использование правового опыта в правотворческой деятельности Действие этого принципа проявилось уже на начальном этапе формирования регионального законодательства, поскольку основные законы республик, краев, областей создавались с учетом имеющегося в этой области опыта

Поскольку законодательство должно объективно отражать общественные процессы и учитывать результаты мониторинга действующего законодательства, то процесс правотворчества должен осуществляться под воздействием тако-

го принципа, как связь с практикой Влияние этого принципа проявляется в том, что в действующие законы вносятся изменения и дополнения, а также в отмене, принятии новых законов

Каждый из вышеприведенных принципов оказал и оказывает свое влияние на правотворчество субъектов Российской Федерации Комплексное же воздействие названных принципов, безусловно, отражает сложности федерализма на различных стадиях развития федеративных отношений в Российской Федерации

Вторая глава Основные направления развития законодательства регионов состоит из трех параграфов В первом параграфе Модель регионального законодательства диссертант отмечает, что конституционные положения основных законов, действовавших в СССР и РСФСР, обусловливали внутреннюю организацию отечественного законодательства и права, которое охватывало государственное, административное, финансовое, земельное, гражданское, трудовое, семейное, уголовное, гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное право Особенностью этой системы являлось то, что она предопределялась федеративным устройством СССР, в силу чего формами кодификации являлись такие нормативно-правовые акты, как основы законодательства и республиканские кодексы

Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, а затем и Конституция РФ 1993 года кардинально изменили данную ситуацию Вне правового поля оказались основы и основные начала законодательства, которые были характерным видом систематизации законодательства Союза ССР и союзных республик Одновременно свое развитие получила такая форма законодательного регулирования правоотношений, как законы с перспективой обновления кодексов РСФСР и создания новых кодификационных правовых актов Однако в условиях обновленной федерации сложившаяся в советский период система законодательства структуировалась на общефедеральное законодательство и на законодательные подсистемы субъектов Федерации В связи с этим возникал вопрос о модели регионального законодательства

Если говорить об общих контурах модели регионального законодательства, то в зависимости от структурного признака, то есть построения ее по вертикали, исходя из принципа субординации, в основе иерархии нормативно-правовых актов ключевое место будет принадлежать конституциям и уставам субъектов Федерации Это принципиальное положение нашло подтверждение в ходе правовой реформы, обусловленной Декларацией о государственном суверенитете, федеративным договором и отраслевыми договорами Российской Федерации и субъектов РФ о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ряда субъектов РФ Эти правовые документы, отличаясь верховенством в системе регионального законодательства, в то же время создали правовые условия для формирования законодательных подсистем субъектов РФ, оказав важное влияние на содержание нормотворческой деятельности В конституционных программах нормотворческой деятельности получили свое закрепление законы, которые должны были определить важнейшие парламентские и избирательные процедуры, а также иные вопросы, возникающие в процессе реализации на региональном уровне государственной власти Одновременно конституции субъектов РФ закрепили необходимость принятия правовых документов, имеющих административно-правовую и гражданско-правовую природу В региональных программах нормотворчества получила свое отражение и тенденция развития на местном уровне законов, которые необходимо отнести к специальным отраслям права Они должны были составить финансовое, в том числе налоговое законодательство субъектов РФ, а также законодательство, регулирующее отношения, складывающиеся в процессе трудовой деятельности

Оценивая перечень специальных законов, которые были обозначены в региональных конституциях, автор отмечает, что в своем единстве он составлял примерную модель регионального законодательства, которая могла получить развитие с учетом социально-политических, экономических и правовых процессов, происходящих в Российском государстве Провозглашение региональ-

ным законодателем на конституционно-правовом уровне программ правотворческой деятельности отражало его конкретные намерения в этой области Обратившись к соответствующим источникам, в частности к хронологическим изданиям, где публикуются региональные законы и иные важнейшие документы, принимаемые парламентами субъектов РФ, можно увидеть, что упомянутые выше нормотворческие программы были последовательно реализованы

Во втором параграфе Особенности регионального правотворчества, регламентирующего правоохранительную деятельность на уровне субъектов РФ диссертант отмечает, что на начальном этапе конституционно-правовой реформы отдельные субъекты РФ стремились посредством региональных законодательных актов урегулировать широкий спектр основных направлений правоохранительной деятельности, включая отправление правосудия, прокурорский надзор, предварительное следствие, адвокатскую и нотариальную деятельность, негосударственную правоохранительную деятельность В итоге в ряде регионов РФ была сформирована подсистема нормативно-правовых актов, призванных обеспечить эффективную деятельность правоохранительных и судебных органов субъектов РФ В указанный период времени это можно было объяснить реализацией права на опережающее правотворчество, поскольку федеральное законодательство отличалось соответствующими пробелами и неясностями Однако во второй половине 90-х годов XX века федеральный законодатель провел широкомасштабную работу, которая создала предпосылки для приведения в соответствие региональных законов с федеральными конституционными и иными федеральными законами, определившими статус судебных органов, органов прокуратуры, федеральных органов безопасности, а также иных правоохранительных структур, чья деятельность отнесена к предмету ведения РФ Диссертант отмечает, что эти процессы привели к уточнению контуров региональной правовой системы в части наличия в ее структуре соответствующих нормативно-правовых актов

Подсистемой регионального законодательства, регулирующего правоохранительную деятельность в субъекте РФ, диссертант признает блок норматив-

но-правовых актов, регламентирующих охрану общественного порядка В его структуре он выделяет нормативно-правовые акты, которые определяли бы возможность участия граждан в охране правопорядка. В связи с чем автором предлагается концепция законодательного акта, определяющего статус общественных органов правоохранительного характера, а также нормативно-правового акта, положения которого могли бы регламентировать деятельность народных дружин и общественных пунктов охраны порядка В дополнение к этому в Чеченской Республике должен быть принят и закон О сходах (собраниях) граждан в Чеченской Республике, который будет находиться в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Чеченской Республики, Федеральным законом Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, законом Чеченской Республики О местном самоуправлении в Чеченской Республике При помощи этого закона можно было бы установить порядок подготовки и проведения сходов (собраний) граждан как одной из форм осуществления местного самоуправления в Чеченской Республике Это может иметь положительное значение для обеспечения общественного порядка на территории Чеченской Республики.

В данный блок нормативно-правовых документов, по мнению автора, должен входить и закон Чеченской Республики, который определил бы статус, основные задачи, принципы, состав, обязанности и права муниципальной милиции, а также порядок и условия прохождения правоохранительной службы в этом органе охраны правопорядка, который может быть создан вне системы МВД РФ в соответствии с нормами Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, законом Чеченской Республики О местном самоуправлении в Чеченской Республике

В третьем параграфе Региональное правотворчество в области контрольно-проверочной работы рассмотрены вопросы, касающиеся законодательного обеспечения на региональном уровне деятельности контролирующих организаций Диссертант отмечает, что в интересах эффективной реализации на региональном уровне экономической и финансовой политики важное значение

имеет социально-правовой контроль Эта проблема может быть разрешена посредством принятия специального законодательного акта, который установил бы в части, не урегулированной федеральным законодательством, порядок проведения проверок, координации деятельности и взаимодействия с контролирующими организациями в целях выработки и осуществления единой стратегии проведения проверок деятельности хозяйствующих субъектов на территории регионов Ключевыми аспектами такого законодательного акта может быть определение сферы его действия, органов, координирующих деятельность контролирующих организаций, регламентация порядка проведения проверок и ведущейся при этом документации; определение прав и обязанностей как хозяйствующих субъектов, так и должностных лиц контролирующих организаций По мнению автора, такой законодательный акт мог бы воспрепятствовать произволу со стороны проверяющих органов на территории Чеченской Республики.

В этом же параграфе автор отмечает, что предоставление субъектам РФ права формировать собственный бюджет актуализирует проблему бюджетного контроля специализированных контрольно-счетных органов, имеющих статус контрольно-счетных палат Создание таких государственных органов потребовало бы осуществления организационных мер и надлежащего их законодательного обеспечения Это объясняется тем, что правовой институт внешнего финансового контроля имеет в своей структуре субинститут, состоящий из норм, регламентирующих правоотношения, возникающие при осуществлении этой деятельности на региональном уровне Они охватывают, во-первых, отдельные положения региональных конституций (уставов), во-вторых, включают нормы специальных законов, определяющих статус и содержание деятельности контрольно-счетной палаты Поэтому в процессе формирования законодательства Чеченской Республики в его систему должен быть включен республиканский закон, который установил бы статус, принципы деятельности, задачи, состав и структуру контрольно-счетной палаты, определил бы требования, предъявляемыеа к кандидатам на должностьа председателяа и заместителя контрольно-

счетной палаты, а также предусмотрел бы полномочия этих должностных лиц Регламентации подлежат и процедуры оперативного контроля за исполнением республиканского бюджета; контроля за территориальными государственными внебюджетными фондами, а также нормы, предусматривающие порядок проведения экспертиз и вынесения заключений Также в данном законопроекте необходимо определить сферу действия полномочий контрольно-счетной палаты, в том числе при осуществлении ревизий и проверок Также на законодательном уровне должны быть созданы правовые основы для взаимодействия контрольно-счетной палаты с федеральными органами государственной власти, с правоохранительными, налоговыми и федеральными контрольными органами

В третьей главе Перспективы развития регионального правотворчества в контексте либерально-демократических преобразований в современной России диссертант на основе изучения законодательства Краснодарского края отмечает, что с точки зрения законодательной техники в Уставе этого региона была определена не программа нормотворчества, а перечень вопросов, правовые решения по которым подлежали утверждению (оформлению) региональными законами Краевое законодательное собрание, следуя этому принципиальному направлению, сформировало многоотраслевое региональное законодательство, нормы которого позволяют обеспечить жизнедеятельность этого субъекта РФ в различных сферах общественной жизни В Краснодарском крае, как и в иных субъектах РФ, было сформировано конституционное (уставное) законодательство, базовым элементом которого являются региональные конституции и уставы, фиксирующие принципиально новый статус субъектов РФ Помимо этих правовых документов были урегулированы вопросы, касающиеся институтов непосредственной демократии, в частности проведения референдумов и опросов граждан Также были сформированы такие подотрасли конституционного (уставного) законодательства, как парламентское, избирательное, что создает предпосылки, с одной стороны, для эффективного функционирования в регионе законодательной власти, а с другой, - создающие механизм реализации избирательных прав граждан на региональном уровне

На уровне субъектов РФ свое развитие получило административное законодательство Во-первых, это законодательное регулирование вопросов государственного управления на уровне субъекта РФ Во-вторых, подотраслью регионального административного законодательства являются и правовые институты, устанавливающие на территории субъекта РФ определенные административно-правовые режимы В-третьих, подотраслью регионального административного законодательства являются и правовые институты, устанавливающие виды административных правонарушений, а также процедурный аспект привлечения к административной ответственности Эти институты, как правило, содержатся в региональном законе об административных правонарушениях В-четвертых, это законодательные акты, посвященные информационным ресурсам региона и пользованию ими, в том числе законы об архивном фонде, о государственной системе статистического и информационного обеспечения региональных органов управления, о библиотечном деле, о правовой информации В-пятых, в сфере государственного управления представлены и нормы гражданского законодательства, посвященные управлению государственной собственностью на территории региона

По мнению автора, законодатель в субъектах РФ предпринял шаги и по

формированию регионального финансового законодательства В этом блоке за

конодательных актов, во-первых, выделяются правовые документы, нормы ко

торых обеспечивают управление в сфере финансов, во-вторых, элементом фи

нансового регионального законодательства является бюджетное законодатель

ство; в-третьих, подотраслью финансового регионального законодательства яв

ляется налоговое законодательство, в-четвертых, в структуру финансового за

конодательства входят и правовые институты, регламентирующие банковскую

и инвестиционную деятельность на территории субъекта РФ, в-пятых, в систе

му финансового регионального законодательства могут входить и нормативно-

iа правовые акты, предусматривающие отдельные общие положения региональ-

ной финансовой системы

В системе регионального законодательства важное место занимает блок законов, регулирующих правоотношения в социальной сфере, что позволяет на региональном уровне эффективно проводить социальную политику.

В структуре законодательства субъектов РФ также представлено экологическое законодательство, нормы которого призваны обеспечить охрану природы, эффекгивное и в то же время бережное использование различных природных ресурсов, а также сохранение среды обитания человека в условиях неблагоприятной экологической ситуации, характерной для многих регионов РФ

Далее автор обращает внимание на то, что перспективы развития регионального законодательства связаны во-первых, с обеспечением единого правового пространства в Российской Федерации, во-вторых, с разрешением проблемы систематизации регионального законодательства, которая предполагает, например, разработку и принятие на базе определенных региональных законов кодексов субъектов РФ, в-третьих, с подготовкой и принятием нормативно-правовых актов исключительно по предмету ведения субъекта РФ Диссертант особо в связи с этим выделяет проблему развития законодательства Чеченской Республики, полагая, что ее разрешение тесно связано с принятием Договора РФ и Чеченской Республики о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Чеченской Республики, а также специального закона, который урегулировал бы процедуры правотворчества в республике Эти правовые документы стали бы гарантией эффективного правотворческого процесса и законности в Чеченской Республике, позволяя успешно реализовать программу правотворческой деятельности регионального парламента Автором предлагается проект структуры законодательного акта, который был бы важен для регламентации правотворческой деятельности, а также его обоснование В-четвертых, диссертант выделяет такое направление в региональном правотворчестве, как подготовка и принятие региональных законов в связи с внесением изменений в федеральное законодательство

В заключения подводятся итоги проведенного исследования, формулируются общие выводы, определяются перспективы развития регионального законодательства в российской системе права

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Мусаев М.А Региональное нормотворчество в области контрольно-проверочной работы // Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов и соискателей' Сборник научных трудов. Часть I. Ростов н/Д, 2005 - 0,6 п.л.
Мусаев М А. Особенности регионального законодательства, регламентирующего правоохранительную деятельность на уровне субъекта РФ // Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов и соискателей. Сборник научных трудов. Часть II. Ростов н/Д, 2005 - 0,3 п л.

3.а Макеев В.В., Мусаев МА. Региональное правотворчество в сфере

обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью Научное

издание. Ростов н/Д, 2006. - 3,0/ 1,5 п.л.

XDGG&_ -10737

07 it

Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Формат 60x84/16. Объем 1,1 уч.-изд.-л. Заказ № 926. Тираж 100 экз.

Отпечатано в КМ - КОПИЦЕНТРаа i

344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88аа '

Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

Blog

СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ