Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (ОБЩЕПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

На правах рукописи УДК 340.1

Морозов Алексей Валерьевич

КОНТРОЛЬ И НАДЗОР

В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

(ОБЩЕПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)

1 2 . 0 0 . 0 1 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Владимир Ч 2004

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Владимирский юридический институт Министерства юстиции Российской Федерации

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор заслуженный деятель науки РФ

Баранов Владимир Михайлович

Официальныеаа оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Щербакова Нина Викторовна;

доктор юридических наук, профессор

Сенякин Иван Николаевич

Ведущая организация:

Академия права и управления Минюста России (г. Рязань)

Защита состоится 20 декабря 2004 года в 9 часов на заседании диссертационного совета К 229.004.01 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Владимирский юридический институт Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 600020, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67е. Зал Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Владимирский юридический институт Министерства юстиции Российской Федерации.

Автореферат разослан 19 ноября 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

Р.Б. Головкин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена обстоятельствами практического и теоретического характера. По признанию Президента России, сформировать в стране исполнительную власть как единое целое пока не удалось. Если мы реализуем вторую часть статьи 77-й Конституции Российской Федерации, то есть если создадим реальное единство исполнительных органов власти в стране, - подчеркнул В.В. Путин, - это поможет в решении общенациональных задач, таких, как война и мир, границы между субъектами Российской Федерации, использование войск за границей, участие наших Вооруженных сил в миротворческих операциях за границей, утверждение бюджета1.

Закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года нового для того периода политико-правового института разделения властей породило значительное количество проблем практического, юридического, морально-психологического и идеологического характера, связанных с необходимостью реорганизации системы государственных органов, согласования действовавшей системы права с положениями новой Конституции и потребностью переосмысления системы сложившихся понятий, категорий, отражающих различные аспекты властного бытия.

Отказ от патерналистской концепции государства повлек за собой смену парадигмы и соответственно переход от детальной регламентации и мелочной лопеки общества к минимальному, объективно необходимому государственному вмешательству в его дела. В этих условиях существенно актуализируется проблема усиления контрольных начал в деятельности государства и особенно органов исполнительной власти, функционально призванных практически обеспечивать реализацию прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений. Логическим следствием преобразований в сфере государственной власти стала реформа органов исполнительной власти.

Действовавшая до административной реформы система исполнительной властиаа отличаласьаа неоправданнойа сложностью,аа громоздкостью,аа наличием

множества жестких субординационных связей, дублированием функций государственных органов, несовершенством правового регулирования системных отношений и вследствие этого недостаточной эффективностью.

Системно-структурная перестройка исполнительной власти, как свидетельствует практика ее реализации, проходит с немалыми затруднениями. Целью реформы является создание эффективной системы исполнительной власти, что невозможно без оптимального распределения задач, функций и властных полномочий среди государственных органов. Закрепленная в Указе Президента РФ О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти1 от 9 марта 2004 года № 314 трехзвенная система органов исполнительной власти (министерство - федеральная служба Ч федеральное агентство) подразумевает соответствующее распределение между ними нормотворче-ских, контрольно-надзорных и иных управленческих функций и полномочий.

Однако, как показала практика реформирования, избежать коллизий в нахождении оптимального распределения функций и полномочий не всегда удается. Уже в мае, потом в июле и сентябре 2004 года в вышеупомянутый Указ Президента РФ вносились изменения.

Все это свидетельствует о том, что реформирование продолжается, и проблема нахождения организационного и функционального оптимума системы исполнительной власти, таким образом, остается актуальной. Очевидно, что без основательного научного обоснования, выявления объективных закономерностей, на основе которых формируются системные и структурные связи и отношения в системе исполнительной власти, административная реформа будет обречена идти путем проб и ошибок.

Сложности реформирования и совершенствования нормативной фиксации системы исполнительной власти сопряжены также с определенными технико-юридическими и обусловленными ими гносеологическими проблемами.

Действующая Конституция РФ оперирует различными терминами: государственная власть, лорганы государственной власти, система государственной, власти, лисполнительная власть, лисполнительные органы госу-

дарственной власти, система исполнительной власти, система органов исполнительной власти. Вместе с тем ни Конституция РФ, ни действующее законодательство, регулирующее отношения, связанные с организацией системы органов исполнительной власти, распределением между ними полномочий, не содержат легальных дефиниций этих высокозначимых понятий.

Кроме того, технико-юридические особенности Конституции РФ провоцируют вольную трактовку ее статей и стремление извлечь из нее те свойства, которыми она не обладает. Наряду с закрепленными в ст. 10 Конституции РФ ветвями власти предпринимаются попытки конструирования новых - президентской, прокурорской, контрольной, информационной.

В юридической литературе весьма неоднозначны оценки реализации в России принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов, являющихся необходимым атрибутом правового государства. В общетеоретической науке нет единства в понимании исполнительной власти, противоречивы трактовки ее природы, целей, задач и функций, различаются взгляды относительно места и роли контроля в ней. К тому же до настоящего времени ни в законодательстве, ни в правоведении четко не проведена грань между контролем и надзором как разновидностями деятельности органов исполнительной власти, отсутствуют их легальные дефиниции.

Все это придает особую актуальность проблеме изучения структурно-системных характеристик исполнительной власти и определения места и роли контроля и надзора в ней.

Степень научной разработанности проблемы. Работы, связанные с проблематикой настоящего исследования, можно разделить на две группы: первые посвящены различным аспектам исполнительной власти, вторые -проблемам контроля и надзора.

Исполнительная власть, ее онтологические, генетические, функциональные и собственно-юридические характеристики привлекали и привлекают внимание многих исследователей. Существует целый ряд весьма интересных монографический исследований, анализирующих исполнительную власть в

различных аспектах ее бытия1. Однако, как показывает источниковедческий анализ в рамках общей теории права и государства, изучение ее с точки зрения системно-структурных характеристик, с позиций выявления места и роли контроля и надзора в ней не предпринималось.

Наиболее последовательно эта проблема разрабатывалась представителями административно-правовой науки. Однако большинство работ, посвященных этой проблематике, относится к 70-80-м годам прошлого века2, а немногочисленные более поздние работы написаны до проводимой в стране реформы системы органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, и не отражают изменений в действующем законодательстве3.

В других отраслях контроль исследовался в плане изучения деятельности отдельных контрольных органов4 либо с точки зрения оптимизации его конституционно-правовой регламентации5.а Особо значимы проблемы судеб-

См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. - М, 1998; Мшушева Т.В. Исполнительная власть как форма реализации права' Дис. ... канд юрид наук. - Саратов, 2001; Горшкова Н.Г. Теория исполнительной власти и механизм ее осуществления: Дис. ... канд. юрид. наук. - М, 2002; Хороишльцее А.И. Государственная власть и принципы ее организации в демократическом обществе (Теоретико-правовое исследование): Дис. ... канд. юрид наук. - М., 2002; Бобылев А.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления / А.И. Бобылев, Н.Г. Горшкова, В.И. Ивакин - М., 2003; Морозова ОТ. Единство государственной власти (Историко-теоретический правовой аспект): Дис.... канд. юрид. наук. -Ростов н/Д, 2003.

2 См.: CmydemmataМ.С. Государственный контроль в сфере управления. - М., 1974; Ба-

чшо И.Л. Функции органов управления (Правовые проблемы оформления и реализации). - М.,

1976; Иссерс Б.В. Виды и содержание надзорных полномочий // Вопросы советского государ-

ствоведения. Тр. Иркут. гос. ун-та. Сер. Юридическая. - 1979. - Вып. 10 - Т. 71; Студекикжа

М.С. Государственные инспекции в СССР. - М, 1987; Веремеенко ИМ. Механизм администра

тивно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. - М, 1982; Денисов

Р.И. Правовые и организационные проблемы административного надзора в области внутренних

дел: Дис.... д-ра юрид. наук.-М., 1983.

3 См., напр.: Российский Б В. Государственная система обеспечения безопасности до

рожного движения (тенденции, проблемы, перспективы развития): Дис.... д-ра юрид. наук. -

М., 1993; Зырянов СМ. Административный надзор в сфере обеспечения безопасности до

рожного движения: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 2001; КарнаухКА Гражданско-правовые

проблемы административной реформы и статус федерального органа исполнительной власти //

Законодательство и экономика. - 2004. - № 4. - С. 18-20.

4 См.: Пагосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. - М., 1998; Тарасов A.M.

Президентский контроль за правоохранительной деятельностью: Авгореф. дис. ... д-ра

юрид. наук. - М., 2003.

5См.: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (Конституционно-правовые проблемы): Дис.... д-ра юрид, наук. - Ростов н/Д, 2002; Тарасов А М. Проблемы закоиодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. - 2004. - № 10. - С. 15-25.

ного контроля1. Идут поиски различий между государственным и муниципальным экономическим контролем.

В теории права и государства проблемы контроля и надзора затрагивались лишь попутно в рамках изучения форм и способов правового регулирования2, государственного контроля над преступностью3, в связи с разработкой функций государства и юридической деятельности4.

Надзор как разновидность государственной деятельности изучался главным образом в связи с деятельностью прокуратуры5, реже на общетеоретическом уровне6, а также с позиции организации управления в правоохранительных органах. С появлением новых исполнительных государственных структур (например, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора) возникают сложные проблемы научного обоснования разграничения функций и унификации методов их деятельности со старыми органами.

1 См.: Муратова Н.Г. Судебный контроль в пенитенциарной системе // Черные дыры в российском законодательстве. - 2004. - № 3. - С. 84-86; она же. Система судебного контроля в уголовном судопроизводстве: вопросы теории, законодательного регулирования и практики. - М, 2004.

См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. -М, 1972.

3 См.: Харитонов АН. Государственный контроль над преступностью (вопросы тео

рии): Автореф. дис.... д-раюрид. каук.-Н. Новгород, 1999.

4 См.: Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля:

Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2000; Бухтерева М.А. Формы реализация

функций государства: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М, 2002; Пожарский Д.В. Кон

трольно-надзорная функция государства: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 2004; Са-

венко О.Е. Контрольная функция органов государства: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. -

М, 2004; Мецаев Б.К. Юридическая природа контрольной деятельности (теоретико-

правовой аспект): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М, 2004 и др.

5 См.: Бабаев С.Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых

актов управления: Дис.... канд. юрид. наук. Ч Воронеж, 2003; Насонов ЮТ. Прокурорский над

зор за исполнением законов о формировании доходной части бюджета: Дис.... канд. юрид. наук.

М., 2003; Скачкова А.Е. Теоретические и организационно-методические особенности прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства: Дис. ... канд юрид. наук. -СПб., 2003; Етаин АЮ. К вопросу о надзоре (контроле) за обеспечением безопасности личности в сфере уголовного судопроизводства // Черные дыры в российском законодательстве. -2004. -№ 3. - С. 359-361; КлочковаАВ. Ш ежегодная конференция Европейской криминологической ассоциации Преступность и контроль в интегрированной Европе // Веста. Моск. ун-та
Сер. 11, Право. - 2004. - № 4. - С. 97-104; Пацация М.Ш. Надзор в арбитраже: вопросы остаются//Законодательство и экономика-2004.-№ 10.-С. 47-50.

6 См., напр.: Беляев В Л. Надзор как правовая форма государственной деятельности (Об

щетеоретические проблемы)' Дис.... канд. юрид. наук. - Белгород, 2000; Назаров С.Н. Теорети

ко-правовые основы юридической деятельности надзорно-контрольшлх органов в условиях

формирования правового государства: Дис.... канд юрид. наук. - Ростов н/Д, 2000.

Таким образом, можно утверждать, что проблема контроля и надзора в предложенном в настоящей работе исследовательском ключе в общей теории права и государства ставится и решается впервые.

Объект исследования - исполнительная власть как сложно организованное многоаспектное системно-структурное образование.

Предмет исследования - контроль и надзор как объективно необходимые компоненты исполнительной власти.

Цель диссертационного исследования - разработка теоретико-методологических основ и апробация структурно-системной концепции обоснования контроля и надзора как объективно необходимых компонентов исполнительной власти в условиях российской действительности.

Цель и предмет диссертационного исследования предопределили необходимость постановки и решения следующих задач:

осуществить многоаспектный, комплексный анализ исполнительной власти;
определить категориальный статус понятий, отражающих различные аспекты бытия исполнительной власти: структура исполнительной власти, система органов исполнительной власти, система исполнительной власти, обоснование их места в понятийном аппарате теории права;
изучить и раскрыть структуры и систему исполнительной власти;
выявить характер взаимосвязей между структурами и формами реализации исполнительной власти;
обосновать контрольные и надзорные полномочия в качестве субстанциональных элементов исполнительной власти;

сформировать теоретическую модель контрольно-надзорной подсистемы в единой системе исполнительной власти;
осуществить поиск путей оптимизации контрольно-надзорной подсистемы исполнительной власти.

Методологическую основу диссертации составили диалектический подход в сочетании с системно-структурным и структурно-функциональным подходами, в рамках которых использовались различные виды анализа (логико-структурный, системно-структурный, функциональный) и структурный синтез.

При анализе норм права, регулирующих вопросы формирования и функционирования системы исполнительной власти и осуществления контрольно-надзорной деятельности ее субъектами, применялся нормативно-догматический метод.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы зарубежных и отечественных специалистов в области общей теории систем (Р. Акофф, Ф. Эмери, Л. Берталанфи, В Н. Садовский, Э.Г. Юдин и др.).

Системно-структурный подход к исследованию проблемы исполнительной власти, контроля и надзора в ней обусловлен тем, что эффективность властно организующего воздействия государства зависит от деятельности его многочисленных субъектов, ее согласованности, а сама исполнительная власть представляет сложно организованную, целенаправленную, вероятностно-детерминированную систему. В этой связи продуктивными для решения задач исследования оказались научные работы по проблемам функционирования правовых систем (В.К. Бабаев, ДА. Керимов, Ю.А. Тихомиров, Л.Б. Тиунова и др.).

Диссертант опирался также на идеи, представленные в исследованиях различных аспектов государственного управления и исполнительной власти (Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.И. Бобылева, КС. Вельского, Н.Г. Горшковой, Л.С. Мамута, Д.М. Оесянко и др.) и в работах дореволюционных юристов, в которых рассматривается государственно-властная проблематика (Н.Н Алексеева, Н.М. Коркунова, В.М. Хвостова).

Особый пласт анализа составили труды отечественных и зарубежных правоведов, посвященные различным аспектам юридической деятельности, связанной с правовым регулированием и реализацией права (С.С. Алексеев, В.М. Баранов, П.П. Баранов, В.М. Горшенев, И.Я. Дюрягин, В.Н. Карташов, В.В Лазарев, О.Э Лейст, Г.Н. Манов, В.П. Сальников, И.С. Самощенко, И. Сабо, И.Н. Сенякин), реализацией функций государства (М.И. Байтин, М.А. Бухте-рева, Т.Н. Радъко, В.А. Толстик, Д.В. Пожарский и др.).

Особо ценными для решения задач, связанных с уяснением сущности, роли и места контроля и надзора в структуре и системе исполнительной власти, оказались исследования контроля и надзора в науке административного права (А.Д. Берензона, И.И. Веремеенко, Ю.Д. Гудковича, Р.И. Денисова, М.И. Еропкина,аа СМ. Зырянова, Б В. Российского,а В.М.а Савицкого, М.С.а Студеникиной),

а также посвященные проблемам конституционно-правового регулирования государственного контроля (Л.В. Акопова, A.M. Тарасова, НД. Погосяна и др.).

Эмпирическую базу исследования составили нормы различных отраслей российского права, регламентирующие организацию деятельности субъектов контрольно-надзорных полномочий, а также публикации в средствах массовой информации, отражающие общественное мнение и оценки специалистов относительно административной реформы.

Научная новизна исследования заключается в избранном соискателем общетеоретическом подходе к исполнительной власти как к сложно организованному структурно-системному образованию и к контролю и надзору как относительно самостоятельным его частям.

Впервые на общеправовом уровне произведен комплексный анализ контроля и надзора как элементов субстанциональной, функциональной, субъект-но-объектной, деятельностной и стохастической структур исполнительной власти, определены роль и место в ее системе, сформулированы их авторские дефиниции, предложены пути повышения качества их нормативной фиксации.

Основные положения, выносимые на защиту:

Категория лисполнительная власть отражает сложное многоаспектное общеправовое явление, выступающее объективно необходимым компонентом единой системы государственной власти, являющееся способом структурно-функциональной организации субстанциональных ее элементов и одним из свойств государства, образующих его социальное качество.
Структура исполнительной власти как юридического по своей природе явления имеет внутреннее и внешнее, субстанциональное, функциональное, субъектно-объектное, деятельностное, пространственно-временное и стохастическое выражение и вследствие чего она сама выступает как полиструктурное иерархическое образование.
Система исполнительной власти представляет собой сложно организованное образование, включающее в качестве элементов феномены различных уровней. Она не может быть сведена только к системе субъектов - государственных органов, которые практически в своей деятельности осуществляют полномочия исполнительной власти, а та в свою очередь только к системе органов исполнительной власти РФ.

К числу правовых форм реализации исполнительной власти относятся нормотворческая, правоприменительная и контрольно-надзорная. В деятельности субъектов исполнительной власти имеет место взаимопроникновение различных форм, переходы одной формы в другую, при этом качественная самостоятельность контрольно-надзорной формы сохраняется.
Контроль и надзор, будучи способами реализации государственной, и в том числе исполнительной власти, выступают сторонами более широкого по своему содержанию явления - государственного контроля, обладают управленческой природой и общими признаками, но вместе с тем существенно различаются между собой: целями контрольной и надзорной деятельности, ее задачами, содержанием, субъектами и объектами. Вследствие этого надзор, осуществляемый в процессе реализации исполнительной власти, выступает специфической формой государственного контроля, суженной в сфере своего применения.
Контрольно-надзорная подсистема - полисистемное образование, характеризующееся сложным комплексом субординационных, координационных и реординационных связей и отношений, выступает, с одной стороны, как неотъемлемый элемент системы исполнительной власти, обеспечивающий контроль в рамках метауправления в самой системе, с другой - как часть структуры механизма государства, обеспечивающей реализацию его контрольно-надзорной функции.
Условиями оптимизации контрольно-надзорной подсистемы исполнительной власти являются: последовательность в реализации реформы системы органов исполнительной власти; необходимость исключения практики сосредоточения разнородных функций в федеральных службах, включая нормотворче-ские функции; дифференциация существующих функций по контролю и надзору и выделение из них собственно контрольных, надзорных, юрисдикционных, ре-гистрационно-удостоверительных и лицензионно-разрешительных функций; легальное дефинитивное закрепление понятий контроль и надзор в рамках предлагаемого закона О государственном контроле в РФ.

Теоретическая значимость работы состоит в общеправовом обосновании контроля и надзора как относительно самостоятельных субстанциональных элементов исполнительной власти, реализующихся в особой контрольно-

надзорной форме и выполняющих интегративную функцию в системе власте-отношений в сфере осуществления исполнительной власти.

Впервые выделены и проанализированы структурно-системные и функциональные связи исполнительной власти, проведено теоретическое и терминологическое разграничение различных ее проявлений. Описаны особенности контроля и надзора как элементов субстанциональной, субъектно-объектной, дея-тельностной и стохастической структуры исполнительной власти, выявлена специфика контрольно-надзорной формы ее реализации. Обоснована концептуальная модель контрольно-надзорной подсистемы в системе исполнительной власти.

Выводы и положения диссертации, открывая новые грани контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, могут существенно обогатить и конкретизировать понятийно-категориальный аппарат общей теории права и государства.

Практическая значимость исследования. Некоторые выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы для совершенствования правовой регламентации контрольно-надзорной деятельности субъектов исполнительной власти и повышения эффективности действующего российского законодательства путем повышения качества нормативной фиксации контрольных и надзорных полномочий государственных органов.

Отдельные положения диссертации могут быть учтены при проведении административной реформы и совершенствовании системы и структуры органов исполнительной власти.

Дидактическое значение. Ряд выводов, полученных в результате исследования, может помочь уяснению сущности контрольно-надзорной деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти в РФ. Описание сущностных, структурно-системных и функциональных свойств исполнительной власти наглядно характеризует ее как сложно организованную, полиструктурную, вероятностно-детерминированную систему.

Положения диссертации могут быть использованы в ходе изучения соответствующих тем курса Теория государства и права. В учебном процессе анализ проблем контроля и надзора сквозь призму исследуемой в работе темы наглядноа демонстрирует обучающимся творческую, управленческую природу

контрольно-надзорной деятельности, иллюстрирует ее детерминированность системными и структурными связями с другими элементами исполнительной власти. Материалы и выводы диссертации могут быть использованы при написании курсовых и дипломных работ, а также для модернизации учебных программ по теории государства и права, конституционному и административному праву.

Апробация работы. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации обсуждались на кафедрах государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Минюста России и Нижегородской академии МВД России, кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Владимирского государственного педагогического университета; излагались на научно-практических конференциях, а также в процессе проведения занятий со студентами юридического факультета Владимирского государственного педагогического университета и изложены в опубликованных работах автора.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Введение включает в себя обоснование актуальности темы, сведения о степени ее разработанности, научной новизне, теоретической, практической и дидактической ценности. Кроме того, во введении определены проблематика исследования, его цели и задачи.

Первая глава Сущность, структура и система исполнительной власти

включает три параграфа и выполняет в основном методологическую нагрузку с целью создания необходимых теоретических предпосылок для непосредственного анализа контроля и надзора в рамках второй главы настоящей работы.

Первый параграф Понятие и сущность исполнительной власти посвящен исследованию различных аспектов исполнительной власти, ее содержанию, сущности и месту в единой системе государственной власти.

Анализ монографических исследований и научных публикаций, посвященных вопросам власти, ее разновидностям, и в частности, власти исполнительной, свидетельствует о том, что при рассмотрении проблем, связанных с понятием, распределением и осуществлением исполнительной власти, нередко

происходит подмена понятий: власть, субъект власти, система власти и система субъектов власти. В результате возникает терминологическая путаница и соответственно понятийная неопределенность. Предпринимаются попытки конструирования наряду с существующими ветвями государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной, таких ее ветвей, как президентская, прокурорская, контрольная, информационная.

Все это происходит на фоне процессов, связанных с совершенствованием существующей системы государственной власти в современной России, и не всегда способствует правильному пониманию сути преобразований в государственном строительстве. Попытки выделения других ветвей власти, наряду с закрепленными в Конституции РФ, диссертант считает необоснованными. При этом его позиция основывается на том, что государственная власть представляет системную структурированную целостность, а разделение властей есть проявление ее функциональной структуры. Под таким углом зрения исполнительная власть выступает способом функциональной связи между субстанциональными элементами государственной власти - юридически закрепленными государственно-властными полномочиями.

Как собственно-юридическое явление исполнительная власть представляет собой систему государственно-властных полномочий, образуемых, в свою очередь, секундарными правомочиями, коррелятами которых выступают соответствующие юридические обязанности.

На основе признаков исполнительной власти, для решения исследовательских задач анализа контроля и надзора автором предлагается следующее рабочее операциональное определение, позволяющее рассматривать ее в качестве подсистемы единой системы государственной власти, представляющей собой целостное единство государственно-властных полномочий, обладающих организующим, универсальным, динамичным, структурированным, подзаконным характером и осуществляемых системой государственных органов в нормотворческой, правоприменительной и контрольно-надзорных формах.

Во втором параграфе Структура исполнительной власти последняя анализируется с точки зрения единства формы и содержания, наличия внутренней и внешней структур.

Диссертант считает, что при анализе внутренней и внешней форм исполнительной власти особое значение имеет особая идеологическая природа последней. Категория лисполнительная власть - отражение явления, принадлежащего к особой, нематериальной, сфере политико-правовой реальности.

Анализ категории структура применительно к исполнительной власти приводит к мысли о необходимости различать ее внутреннюю и внешнюю структуры. Внутреннюю структуру ее образуют внутренние связи между полномочиями в рамках самой исполнительной власти как системного образования. В этом смысле структура исполнительной власти совпадает с ее внутренней формой.

Внешнюю ее структуру составляют связи исполнительной власти с законодательной и судебной властями в рамках более широкого целостного образования - государственной власти. Кроме того, внешняя структура отражает также и связи с ее материальными носителями - органами исполнительной власти, и связи, характерные для ее внешней формы - системы исполнительной власти.

Структура исполнительной власти имеет свое элементное (субстанциональное), функциональное, субъектно-объектное, деятельностное, пространственно-временное и стохастическое выражение. В реальной действительности все эти связи и отношения существуют в снятом виде и их разделение возможно лишь в исследовательских целях. При таком разделении можно говорить о различных структурах исполнительной власти: элементная (субстанциональная), функциональная, субъектно-объектная, деятельностная, пространственно-временная, стохастическая.

Элементная (субстанциональная) структура исполнительной власти находится в неразрывной связи с ее функциональной структурой, внешним проявлением которой являются функции исполнительной власти. Они не совпадают с функциями государственных органов, реализующих исполнительную власть, так как последние многочисленнее и разнообразнее, опредмечены и зависимы от объема и характера государственно-властных полномочий, которыми наделен тот или иной орган. При наделении соответствующих субъектов определенными государственно-властными полномочиями происходит своеобразная диффузия и дифференциация исполнительной власти. Предлагается определение функций исполнительной власти как характерных преобразующих воздействий на общественные отношения, концентрированно отражающихся (дифференцирующих-

ся) в функциях ее субъектов. К функциям исполнительной власти могут быть отнесены: праворегламентационная, правообеспечительная и правоохранительная.

Пространственно-временная структура отражает совокупность способов ее территориальной и хронологической организации. Субъектно-объект-ная структура формируется на основе распределения полномочий между конкретными субъектами исполнительной власти по предметному признаку в зависимости от сферы отношений, в которой они осуществляют деятельность и в зависимости от конкретных объектов, на которые направлены властные полномочия. Деятельностная структура характеризует связи между формами, методами и средствами реализации полномочий исполнительной власти в процессе юридической деятельности субъектов.

Стохастическая структура отражает распределение полномочий в количественном или качественном выражении на основе вероятностей ситуаций (событий), к которым может быть применено то или иное полномочие в зависимости от их задач и функций и характера деятельности, поскольку достоверно предсказать, с какой конкретной ситуацией, требующей государственно-властного разрешения, столкнется тот или иной субъект, во времени невозможно.

В третьем параграфе Система исполнительной власти анализируются системные характеристики организации исполнительной власти.

Автор считает возможным рассматривать систему исполнительной власти как сложно организованное и внутренне дифференцированное образование, для которого исходным системообразующим элементом выступает система субстанциональных элементов - государственно-властных полномочий. Именно они, взятые в единстве, и составляют ее ядро, вокруг которого объединяются, интегрируются и структурируются иные ее компоненты. Это ядро также играет роль направляющего, стимулирующего начала в организации системы и каждого ее компонента; под его воздействием осуществляется координация деятельности всего комплекса компонентов системы, развитие каждого компонента и всей системы.

В системе субъектов исполнительной власти выделяются подсистемные элементы: единая система органов исполнительной власти и системные компоненты в виде государственных органов с так называемым лособым правовым статусом, организационно обособленные и не входящие в единую сис-

тему органов исполнительной власти, но осуществляющие полномочия исполнительной власти.

В системе органов исполнительной власти выделяются два уровня: федеральный и субъектов РФ. На федеральном уровне различаются два подсис-темных блока: федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, и федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Правительства РФ.

Система субъектов характеризуется наличием сложного комплекса субординационных, координационных и реординационных связей и отношений.

Субординационные связи складываются в процессе осуществления Президентом РФ и Правительством РФ полномочий по руководству деятельностью федеральных органов исполнительной власти и контролю за ней, а также по контролю за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ.

Координационные связи образуются между различными федеральными органами исполнительной власти, а также между территориальными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в процессе осуществления нормотворческих, контрольно-надзорных и исполнительно-распорядительных полномочий.

Реординационные связи в системе субъектов проявляются при осуществлении полномочий исполнительной власти Президентом РФ, в процессе непосредственного руководства организационно подчиненными ему федеральными органами исполнительной власти, а также при осуществлении полномочий исполнительной власти государственными органами с особым правовым статусом, организационно не входящими в систему органов исполнительной власти, в процессе подзаконной нормотворческой, правообеспечительной, контрольно-надзорной деятельности.

Вторая глава работы Место и роль контроля и надзора в структуре и системе исполнительной власти включает в себя три параграфа.

В рамках первого параграфа Взаимосвязь структуры и форм реализации исполнительной власти выявляется взаимосвязь структур исполнительной власти, главным образом субстанциональной и функциональной, с формами ее реализации.

Власть как особая нематериальная субстанция обладает внегенетиче-ским характером и осуществляется с помощью особой, внегенетической, системы средств и методов воздействия (нормы, оружие, организации, принуждение и др.)1 Следовательно, способы существования и организации ее содержания и соответственно внешнего выражения органично связаны с поведением людей, деятельностью соответствующих субъектов, методами и формами их деятельности. Власть живет посредством деятельности и посредством же деятельности реализуется, воплощается в жизнь.

По мнению диссертанта, формы реализации исполнительной власти не следует смешивать с формами деятельности субъектов - носителей властных полномочий. Их деятельность многообразна и не сводится только к действиям по реализации власти, она может проистекать и во внеправовых формах. Воплощение в социальную жизнь, реализация исполнительной власти находят свое выражение только в тех видах деятельности, которые, как и сама исполнительная власть, обладают правовой природой, поскольку именно через эти виды деятельности проявляется связь структур исполнительной власти с формами ее реализации.

Форма реализации исполнительной власти представляет собой внешнее выражение деятельности субъектов исполнительной власти, отражающее определенное сочетание целей, задач, используемых в ней определенных правовых средств и методов.

При рассмотрении соотношения реализации государственной власти с правовым регулированием отчетливо проявляется такая черта исполнительной власти, как ее универсальный характер. Если реализация законодательной власти ограничивается процессом нормативной регламентации общественных отношений, а реализация судебной - только стадией непосредственных социально-правовых преобразований, то для исполнительной власти характерно то, что ее реализация охватывает и регламентацию, и непосредственно социально-правовые преобразования. Поэтому можно говорить о том, что правовыми формами реализации исполнительной власти являются как нормотворчество, так и применение права.

Рассматривая взаимосвязь форм реализации исполнительной власти с правоприменительной деятельностью, обнаруживается, что контроль и надзор

1 См.: БахрахДН Административное право. Учеб. Часть общая. -М, 1993 -С. 57.

не входят в число собственно правоприменительных действий и операций, но вместе с тем тесно связаны с ними, предшествуют или следуют за ними.

Кроме того, реализация контрольно-надзорных полномочий может осуществляться и вне процесса применения права, в рамках соответствующих властеот-ношений. Это позволяет говорить о том, что контрольно-надзорная форма является самостоятельной правовой формой реализации исполнительной власти.

В практической деятельности по реализации полномочий исполнительной власти имеет место теснейшее переплетение различных форм, переходы одной формы в другую, но при этом качественная самостоятельность контрольно-надзорной деятельности сохраняется. Более отчетливо она проявляется в той деятельности органов исполнительной власти, которая непосредственно не связана ни с юрисдикционным, ни с лицензионно-разрешигельным или регистрационно-удостоверительным применением, а является проявлением управленческой природы исполнительной власти и выражается в реализации субъектами исполнительной власти контрольно-надзорных полномочий в процессе самостоятельной контрольно-надзорной деятельности в чистом виде.

Во втором параграфе Контрольно-надзорные полномочия как субстанциональные элементы исполнительной власти анализируются контроль и надзор с точки зрения их единства и качественной самостоятельности.

При рассмотрении контроля и надзора и, прежде всего, его субстанциональных элементов - контрольных и надзорных полномочий, в связи с уяснением их места и роли в структуре и системе исполнительной власти чрезвычайно важным является уяснение их сущности и точек соприкосновения.

Словарные толкования терминов контроль и надзор не вносят ясности в вопрос об общеправовой сущности этих феноменов. В большинстве действующих нормативно-правовых актов они также с надлежащей точностью не различаются.

Анализ монографических работ, посвященных контрольно-надзорной проблематике, позволяет говорить о том, что контроль и надзор, будучи способами реализации государственной и в том числе исполнительной власти, выступают сторонами более широкого по своему содержанию явления - государственного контроля, обладают управленческой природой и общими признаками, но вместе с тем существенно различаются между собой. Различия эти

проявляются в целях, задачах и содержании контрольной и надзорной деятельности, ее субъектах и объектах.

Понятие контроль значительно богаче по своему содержанию, нежели понятие надзор. Надзор, осуществляемый в процессе реализации исполнительной власти, выступает специфической формой государственного контроля.

Контроль и надзор осуществляются различными государственными органами, в том числе и специализированными надзорными. Отсутствие легального понятийно-терминологического разграничения контроля и надзора в системе исполнительной власти является одной из причин терминологической неадекватности наименований органов, наделенных контрольными или надзорными полномочиями, содержанию их деятельности, и как следствие, смешение различных их функций. Избежать этого можно только путем четкого законодательного разграничения понятий контроль и надзор на законодательном уровне.

В диссертации приводится дополнительная аргументация в поддержку тех авторов, которые выступают за необходимость принятия Федерального закона О государственном контроле в РФ1. В качестве de lege ferenda диссертант предлагает внести в этот акт следующие дефиниции понятий контроль и надзор:

государственный контроль есть деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по реализации ими государственно-властных полномочий, направленная на получение информации о состоянии контролируемых объектов, имеющая своей целью обеспечение нормального, целесообразного функционирования контролируемых объектов и общественных отношений в целом;
государственный надзор есть система установленных законами и иными нормативными правовыми актами действий и мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами, направленная на обеспечение соблюдения законов и законности государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами в процессе определенных видов деятельности.

Предметом исследования третьего параграфа Контрольно-надзорная подсистема системы исполнительной власти стали те элементы системы исполнительной власти, которые участвуют в реализации контрольно-надзорной функции государства и образуют системную целостность внутри системы исполнительной власти.

Деятельность субъектов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, носит не только внешний по отношению к системе характер, но также выступает элементом, функцией метауправления, понимаемого как управление, осуществляемое самой системой, направленное на обеспечение эффективной работы как в целом системы исполнительной власти, так и отдельных подсистем.

В процессе метауправления органы исполнительной власти различных уровней осуществляют внутренний, внутрисистемный контроль, но в то же время вся система органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, имеет своей целью обеспечение нормального функционирования системы общественных отношений, объекта, находящегося за пределами самой системы.

Контрольно-надзорная подсистема - элемент системы более высокого уровня - системы исполнительной власти, которая в свою очередь является частью ме-гасистемы - единой системы государственной власти. Рассмотренная под углом зрения структурных характеристик в этой мегасистеме она может быть представлена также как элемент ее внутренней функциональной структуры, обеспечивающая наряду с другими элементами реализацию контрольно-надзорной функции государства и выступающая в качестве основного несущего элемента, своего рода каркаса соответствующей подсистемы механизма государства.

Контрольно-надзорная подсистема является полисистемным образованием, а ее структура представляет собой сложное переплетение субординационных, координационных, реординационных и других связей и отношений.

В качестве субстанциональных элементов в ней выступают, с одной стороны, контрольные и надзорные полномочия, а с другой - государственные органы - носители этих полномочий. Контрольно-надзорные полномочия многочисленны, однако все они так или иначе связаны с проверкой деятельности субъекта, в отношении которого осуществляются контроль и надзор. В

диссертации обосновывается тезис о том, что в основе контрольных и надзорных полномочий лежит секундарное проверочное правомочие.

Государственные органы - субъекты контрольно-надзорных полномочий в свою очередь также образуют сложную систему, в которую входят: Президент РФ, осуществляющий внутрисистемный контроль за другими субъектами (включая Правительство РФ), и федеральные органы исполнительной власти, в отношении которых он осуществляет руководство на условиях организационной реординации; Правительство РФ и руководимые им федеральные органы исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов РФ, наделенные контрольно-надзорными полномочиями; иные государственные органы, осуществляющие полномочия исполнительной власти на условиях функциональной реординации.

Специализированными контрольно-надзорными органами, руководимыми Правительством РФ и министерствами, являются федеральные службы, осуществляющие внешний контроль. Наряду с контрольно-надзорными они наделяются также и правоприменительными полномочиями и осуществляют как оперативно-исполнительное, так и юдрисдикционное применение, а некоторые из них даже наделяются нормотворческими полномочиями. Это в принципе противоречит общему смыслу Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти и самому замыслу административной реформы. В п. ла ст. 2 Указа определяется, что под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

В то же время в п. в ст. 4 того же Указа закрепляется, что федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. В данном случае установлено исключение из общего правила, однако, как показывает дальнейшая практика административной реформы,

намечается такая тенденция, что рано или поздно исключение станет правилом. Поэтому объективно необходимым условием обеспечения эффективности системы исполнительной власти является такое перераспределение функций, которое исключало бы возможность сосредоточения в одном органе исполнительной власти различных по характеру функций.

Кроме того, это свидетельствует о намечающейся тенденции превращения некоторых федеральных служб в квазиминистерства, что может заметно усложнить как управление этой подсистемой, так и системой исполнительной власти, в целом, и соответственно снизить ее эффективность.

Контрольно-надзорные полномочия, которыми наделяются различные федеральные службы, различаются по предметной сфере и по характеру кон-крегных правомочий, входящих в состав их полномочий, однако в процессе их реализации, взаимодействуя друг с другом и контрольно-надзорными органами исполнительной власти субъектов РФ, эти органы образуют координационную структуру контрольно-надзорной подсистемы.

Реординационная структура характеризует функциональные связи и отношения, складывающиеся в процессе вхождения в систему исполнительной власти отдельных государственных органов с так называемым лособым правовым статусом. Эти органы входят в систему в качестве относительно самостоятельных элементов. Они организационно и функционально обособлены как друг от друга, так и от других подсистем рассматриваемой системы. Иллюстрацией этого положения может служить Указ Президента Российской Федерации Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий от 5 ноября 2004 года № 1407.

Наличие значительного количества разноуровневых и разнокачественных связей и отношений усложняет систему, в известной степени может негативно влиять на ее эффективность и затрудняет управление ею.

В целом имеются существенные возможности для оптимизации контрольно-надзорных полномочий как в рамках проводимой ныне административной реформы, так и в результате возможного принятия закона О государственном контроле в РФ. Однако успешной эта оптимизация будет только при условии веского научного обоснования. Пока же, как свидетельствует практика проводимых реформ в области исполнительной власти, возможности юридической науки используются явно недостаточно, а ее наработки, особенно в области контрольно-надзорной, реализуются далеко не в полной мере.

Заключение содержит итоги проведенного исследования, а также авторское видение путей совершенствования контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.

По теме исследования автором опубликованы следующие работы:

1. МорозовАВ.Исполнительная власть как разновидность государственной

власти // Основные пути и перспективы повышения качества образования в учеб

ных заведениях Министерства юстиции Российской Федерации: Материалы вы

ступлений участников IX учеб.-метод. сборов профессорско-преподавательского

состава. 19-21 февр. 2001 г.-Владимир, 2001.-С. 133-136.

МорозовАВСоотношение системы и структуры исполнительной власти // Актуальные проблемы и пути совершенствования работы образовательных учреждений: Материалы учеб.-метод. сборов начальников образоват. учреждений Министерства юстиции Российской Федерации. 9 окт. 2003 г. - Владимир, 2004.- С. 166-169.
МорозовА.ВПроблема соотношения надзора и контроля в юридической деятельности // Пути повышения качества подготовки специалистов для Минюста России: Материалы науч.-практ. конф. 16 апр. 2003 г. - Владимир, 2004.-С. 190-195.
МорозовА.В.Исполнительная власть: сущность, структура, система: Учеб. пособие. - Владимир, 2004. - 80 с.

Общий объем опубликованных по теме диссертации работ 5,875 п.л.

Тираж 100 экз.

Организационно-научный и редакционно-издательский отдел

Государственного образовательного учреждения

высшего профессионального образования Владимирский юридический институт

Министерства юстиции Российской Федерации.

600020, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67е.

№24063

Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

Blog

КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (ОБЩЕПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)