Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

Децентрализация государственной власти в федеративном государстве: теоретико-правовое исследование

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

На правах рукописи

Минниахметов Алмаз Фанилович

Децентрализация государственной власти в федеративном государстве:

теоретико-правовое исследование

Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Краснодара 2007

Диссертация выполнена в Кубанском государственном аграрном университете

Научный руководитель: Рассказов Л.П. - доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты:

Пучков О.А. - доктор юридических наук, профессор

Бутурлина Е.С. - кандидат юридических наук, доцент

Ведущая организация - Уфимский юридический институт МВД РФ

Защита диссертации состоится 14 ноября 2007 г. в 16 час., в ауд. 215 на заседании диссертационного совета по присуждению ученой степени доктора юридических наук ДМ 220.038.10 при Кубанском государственном аграрном университете (350044 Краснодар, ул. Калинина,13).

Саа диссертациейаа можноаа ознакомиться государственного аграрного университета Калинина,13).

ваа библиотекеаа Кубанского (350044 Краснодар, ул.

Автореферат разослан 6аа октября 2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор

Камышанский В. П.

Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с особенностями процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах.

В последние десятилетия, характеризующихся сменой политических режимов в ряде государств, в обществе неизменно возрастает интерес к либеральным идеям, в частности, к организации государственной власти, максимально приближенной к народу. Стремление отдельных государств и особенно регионов к федеративному устройству как раз продиктовывается потребностями приближения власти к народу. Этими же соображениями объясняется активизация проблем местного самоуправления.

Рассмотрениеаа вопросоваа значимости децентрализации

государственной власти для демократизации государственного управления в федеративном государстве, выявление сущностных особенностей механизма децентрализации и моделей его применения в различных государствах позволит осуществить выбор оптимальной модели децентрализации государственной власти в Российской Федерации, а также будет способствовать демократизации государственного управления в нашей стране.

Степень научной разработанности темы. Вопросы демократизации государственного управления были предметом научных изысканий с древних времен. В трудах античных мыслителей Аристотеля, Цицерона, Полибия присутствуют идеи о необходимости демократического управления государством общества и связанным с этим распределением государственных функций между различными органами.

О необходимости переноса баланса власти с вышестоящего на нижестоящий уровень государственного управления указывали в своих работах Ж.Блан, М. Бэрджесс, Ф.Ваге, Ж.М. Вирье, С. Вудард, А. Гамильтон, Дж. Джей, Х.Д. Диккерман, а также российские специалисты в области государственного строительства М.В. Золотарева, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, М.В.Столяров, М.Х. Фарукшин, В.Е. Чиркин и др.

Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем рассматривались в монографиях И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, Ф.Х. Гумерова, Б. Зигана, Л.М. Карапетяна, А.Н. Клечкина, О.Е. Кутафина, И.А. Ледяха, В.А.Лебедева, Ю.Б. Люлина, Ф.Р. Основина, Ф.М. Раянова, А.А. Собчака, К. Страусса, Д.Л. Суркова, В.Н. Тихонова, А.Г. Чеботарева, З.М. Черниловского, С.Н. Шахрая, Б.С. Эбзеева и др.

При наличии множества трудов, посвященных отдельным аспектам децентрализации государственной власти, комплексных исследований децентрализации государственной власти в федеративном государстве, выявление механизма децентрализации и проблем его функционирования в Российской Федерации в отечественной юридической науке пока не проводились. Российскими и западными учеными до сих пор не выработано универсального подхода к определению термина децентрализация государственной власти, его сущности и методов реализации.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с вопросами децентрализации государственной власти в федеративных государствах и практикой их реализации в современных федеративных государствах.

Предметом исследования выступают понятие и особенности децентрализации государственной власти в федеративном государстве, развитие механизма децентрализации государственной власти в федеративных государствах и его составляющие, а также модели децентрализации государственной власти в различных федерациях.

Цель настоящего исследования состоит в комплексном осмыслении процессов децентрализации государственной власти в федеративных государствах, определении оптимальных моделей децентрализации государственной власти в федерациях и разработке на этой основе рекомендаций по дальнейшему совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

Основные задачи диссертационного исследования:

-аа разграничение понятий децентрализация, регионализация,

федерализм; определение понятия децентрализация государственной

власти в федеративном государстве;

-а выявление субъектов, целей, задач, особенностей и принципов

децентрализации государственной власти в федеративном государстве;

- определение понятия механизм децентрализации государственной

власти; исследование составляющих механизма децентрализации

государственной власти в федеративных государствах;

- сравнительно-правовой анализ сложившейся децентрализации

государственной власти в современных федеративных государствах;

-а формулировка предложений по оптимизации механизма

децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая основа. Теоретическую и методологическую основу диссертации составили работы ученых по проблемам теории государства и права, конституционного права, материалы научных и практических конференций по различным аспектам организации государственной власти.

При решении поставленных задач использованы современные методы познания, выявленные и разработанные обществоведческими науками и апробированные практикой. В исследовании применены методы диалектического познания, аналитический, системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного.

Научная новизна диссертационной работы. В диссертации впервые предпринята попытка комплексного анализа децентрализации государственной власти в федеративных государствах. Автором дано определение термину децентрализация государственной власти в федеративном государстве, что позволило разграничить понятия

децентрализация, федерализм и регионализация. Определены и проанализированы принципы, цели и задачи децентрализации государственной власти. Дано понятие механизма децентрализации государственной власти в федеративном государстве и рассмотрены его элементы. В диссертации рассмотрены различные модели децентрализации государственной власти в федеративных государствах (в том числе - в Российской Федерации), содержатся предложения по совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения:

1.аа Децентрализация государственной власти в федеративном

государстве - это осуществляемый с целью демократизации

государственного управления перенос баланса государственной власти с

федерального на региональный уровень, который происходит путем

рассредоточения, наделения и передачи определенных государственных

полномочий и ресурсов от федеральных органов государственной власти

органам государственной власти субъектов федерации.

2.а Централизация и децентрализация взаимосвязаны и дополняют

друг друга, поэтому проблема выбора между централизацией и

децентрализацией - это выбор оптимальной организационной структуры

управления, которая, помимо демократизации государственной власти,

должна обеспечить реализацию цели с наименьшими затратами ресурсов.

Субъектами децентрализации государственной власти в федеративных государствах являются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации. Местное самоуправление может выступать субъектом децентрализации публичной, но не государственной власти.
Децентрализация государственной власти в федеративном государстве базируется на следующих принципах:

принцип единства и системности;
принцип комплементарности;
принцип субсидиарности;
принцип демократизма;
принцип ресурсной обеспеченности.

5.аа Децентрализация государственной власти осуществляется при

помощи определенного механизма. Механизм децентрализации

государственной власти в федеративном государстве - это совокупность

способов и приемов переноса баланса государственной власти с

федерального на региональный уровень с целью демократизации

государственного управления.

Механизм децентрализации государственной власти включает в себя следующий ряд составляющих:

I. Правовая основа децентрализации государственной власти в федеративном государстве:

1. Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций

и ответственности между органами государственной власти федеративного

государства и его субъектов.

2.а Законодательная база ресурсного обеспечения процесса

децентрализации государственной власти в федеративных государствах.

II. Организационные мероприятия:

1.В законодательной сфере:

1)аа наделение значительным объемом законодательных полномочий

региональных парламентариев;

2)а участие региональных парламентов в законодательном процессе на

государственном уровне;

3) применение системы общего права.

2.В исполнительной сфере:

1) отсутствие жесткой вертикали власти (отношений подчинения);

2)аа демократические формирование и роспуск исполнительных

органов государственной власти субъектов федерации.

3.а В судебной сфере - наличие или отсутствие у субъекта права

принимать решение об организации и функциях судебной системы;

4. Участие региональных органов государственной власти в

формировании федеральных органов государственной власти.

III. Ресурсное обеспечение;

IV.а Контроль (преобладание общественного контроля над

государственным).

6.аа Анализ истории Российского государства показывает, что

временами в России происходило изменение баланса власти между

различными уровнями государственного управления, однако данные

процессы не были связаны с децентрализацией государственной власти, а

были обусловлены другими причинами, в числе которых - стремление

решить национальный и территориальный вопросы.

7.аа Механизм децентрализации государственной власти в Российской

Федерации в настоящее время находится в стадии становления, при этом, если

правовую базу децентрализации государственной власти можно считать в

недостаточной мере, но все же сформированной, то организационные мероприятия

по децентрализации государственной власти в нашей стране проводятся пока слабо.

Кроме того, существуют значительные проблемы в развитии таких составляющих

механизма децентрализации как ресурсное обеспечение и контроль.

8. Политико-правовые коллизии, которые возникают между федеральным

центром и субъектами Российской Федерации, порождены не федерализмом как

формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства механизма

децентрализации, прежде всего, в сфере разграничения полномочий.

9. Автор формулирует выводы по совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации:

1) в целях создания в Российской Федерации достаточной для проведения децентрализации государственной власти в сфере разграничения полномочий законодательной базы представляется необходимым принять по

примеру Казахстана Концепцию разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений;

в целях уточнения перечня вопросов, по которым должны приниматься исключительно федеральные правовые акты, целесообразно принять соответствующий федеральный закон;
в федеральное законодательство следует внести изменения, предусматривающие, что высшее должностное лицо субъекта Российской федерации несет ответственность за свою деятельность не перед Президентом, а перед Правительством Российской Федерации;

4) в качестве основания для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российского Федерации и (или) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо законодательно закрепить такое положение, как утрата доверия со стороны населения;

5)аа в целях решения проблемы коллизий решений

Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных

(уставных) судов субъектов Российской Федерации представляется

возможным перераспределить полномочия Российской Федерации и ее

субъектов в сфере осуществления конституционного правосудия с целью

устранения совпадающих полномочий либо признать совпадающие

полномочия Конституционного Суда Российской Федерации и

конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в

качестве сферы совместного ведения (конкурирующих полномочий)

Российской Федерации и ее субъектов по вопросам осуществления

конституционного правосудия;

6)а необходимо обеспечить с учетом опыта зарубежных федераций

реальное участие субъектов Российской федерации в формировании

федеральных органов государственной власти путем изменения порядка

формирования федеральных органов государственной власти;

7)а требуется установление такого порядка, при котором

дополнительные доходы регионов (сверх плановых доходов, принятых в

качестве базы), полученные ими в результате проведения собственной

экономической политики, распределялись бы между федеральным и

соответствующим региональным бюджетами в пропорции, позволяющей

заинтересовать регионы в расширении собственной экономической базы;

8)аа необходимо вовлечение населения в сферу общественного

контроля.

Теоретическаяа иа практическаяа значимостьа исследования.

Теоретическая значимость работы определяется как новизной поставленных проблем, так и тем, что сформулированные в ней выводы и обобщения, в определенной мере, развивают и дополняют соответствующие разделы теории государства и права.

Практическое значение диссертации заключается в том, что предложенияа поа совершенствованиюа механизмаа децентрализации

государственной власти в Российской Федерации могут быть учтены в процессе разграничения полномочий между федеральным центром и российскими регионами, при осуществлении реформирования системы органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектами законодательной инициативы при подготовке проектов законов в области государственного строительства и развития институтов гражданского общества.

Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов Теория государства и права, Проблемы теории государства и права, а также - в исследовательской деятельности по проблемам федерализма и организации государственной власти.

Апробация результатов исследования. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах, а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях и семинарах.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 9 параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

Основное содержание диссертационной работы

Во введении обосновываются актуальность и научная новизна темы диссертационного исследования. Обозначаются объект и предмет исследования, определяются цель и методологическая основа исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, их практическая значимость. Освещается степень научной разработанности темы, приводятся данные апробации.

Глава первая Теоретические аспекты децентрализации государственной власти в федеративном государстве состоит из четырех параграфов и посвящена теоретико-правовым основам института государственной власти в федеративном государстве, определению основных ее понятий.

Первый параграф Понятие, субъекты, цели, задачи, принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве раскрывает определение понятия и сущности государственной власти и рассматривает различные теоретико-правовые подходы и учения о децентрализации государственной власти в федеративном государстве и определяет понятие, субъекты, цели, задачи, принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве.

В исследовании отмечается, что в истории любого государства проявляются две закономерные тенденции в функционировании и развитии государственной власти: централизация и децентрализация. Если первая заключается в возрастающем сосредоточении властных и управленческих полномочий в высших институтах государства, то вторая, напротив Ч в переходе этих полномочий нижестоящим в политической системе или автономным, относительно самостоятельным, государственным субъектам.

Необходимость иерархического подхода при принятии решений в федеративных государствах обусловлена, прежде всего, наличием основной дилеммы: с одной стороны, необходимо действовать быстро, принятие и выполнение решения нельзя откладывать; с другой же - столь же необходимо прежде, чем приступать к действиям, попытаться лучше оценить ситуацию. Не случайно, федеративная форма государственного устройства присуща, как правило, странам со значительной территорией или большой численностью населения (Индия, Россия, США, Бразилия и др.).

В исследовании анализируется сам метод выбора федеративной формы государственного устройства. По итогам анализа делается вывод, что выбор федеративной формы государственного устройства зачастую не связан с децентрализацией власти. Нередко он бывает обусловлен поиском наиболее оптимальной модели государственного управления, не всегда связанным с процессом демократизации. В процессе же децентрализации государственной власти иерархия государственных органов служит подобием лестницы для переноса баланса власти на более низкий уровень с целью приближения власти к народу. В этом состоит основное различие таких явлений как децентрализация и федерализация.

В диссертации рассматриваются позиции различных ученых к

подходу определения и сути децентрализация. Анализируя мнения

ученых,а делаютсяа выводы, чтоа субъектамиа децентрализации

государственной власти в федеративных государствах являются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации.

Если целью децентрализации государственной власти в федеративном государстве является демократизация управления, то основные задачи - это четкое разграничение сферы деятельности, функций и ответственности между различными уровнями власти, а также наделение субъектов федерации соответствующей ресурсной базой (прежде всего, финансами).

Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что Децентрализация государственной власти в федеративном государстве - это осуществляемый с целью демократизации государственного управления перенос баланса государственной власти с федерального на региональный уровень, который происходит путем рассредоточения, наделения и передачи определенных государственных полномочий и ресурсов от федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов федерации.

Децентрализация государственной власти в федеративном государстве базируется на определенных принципах: принцип единства и системности; принцип комплементарности; принцип субсидиарности, принцип демократизма; принцип ресурсной обеспеченности.

Второй параграф Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве раскрывает совокупность способов и

приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень.

Автор отмечает, что механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве - это совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления (далее - механизм децентрализации).

На основе анализа механизма децентрализации в диссертации делается вывод, что он, включает в себя следующий ряд составляющих: 1. Правовую основу, состоящую из двух взаимосвязанных компонентов (законодательной базы разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федеративного государства и его субъектов и законодательной базы ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах); 2. Организационные мероприятия (практическая реализация законодательных норм по разграничению сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федерации и ее субъектов, направленная на перенос баланса государственной власти с федерального уровня на региональный); 3. Ресурсное обеспечение, включающего наделение необходимыми для исполнения полномочий собственности и финансовых средств. Ресурсное обеспечение предусматривается в законодательных актах, регулирующих распределение полномочий, либо в специализированных нормативных правовых актах (например, в законе о бюджете); 4. Контроль. Децентрализация государственной власти предполагает не только право соответствующего уровня государственной власти принимать решения по вопросам своей компетенции, но и обязанность решать эти вопросы. Неотъемлемой частью децентрализации государственной власти является ответственность за результаты своей деятельности.

Как известно, контроль за осуществлением полномочий органами государственной власти существует во всех государствах. Отличительной особенностью децентрализованных государств является высокая роль в контролирующей деятельности институтов гражданского общества.

В диссертации проводится классификация форм децентрализации государственных функций исходя из различных мнений ученых. В настоящее время существуют различные классификации форм децентрализации государственных функций.

Ряд ученых выделяют такие формы децентрализации государственных функций, как деконцентрация и деволюция.

Под деконцентрацией или как ее иногда называют административной децентрализацией понимается процесс, в рамках которого функции управления передаются нижестоящим государственным органам в иерархической системе государственной власти, не ослабляя при этом вертикальной иерархии самой системы: нижестоящие государственные структуры остаются в вертикальном подчинении центральных властей.

Таким образом, деконцентрированные, рассредоточенные государственные органы, находясь ближе к сфере своей деятельности, чем центральные органы, могут действовать на основе лучшего знакомства с ситуацией и располагают большими возможностями для претворения в жизнь административных решений. Вот почему процесс деконцентрации иногда еще называют ладминистративной децентрализацией.

Деконцентрация больше касается административного аспекта управления и имеет своей целью реформирование иерархического распределения функций между центральными и нецентральными органами управления.

Деволюция означает предоставление прав нижестоящим органам принимать решения и вести самостоятельную финансовую и управленческую деятельность. Деволюция предполагает, что нижестоящие органы власти законодательно приобретают независимый статус, они рассматриваются как административный уровень, за которым центральные органы власти могут осуществлять только опосредованный контроль. Деволюция государственного управления может быть эффективной в тех сферах и вопросах государственной деятельности, где не требуется проведение единой государственной политики.

Преобладание той или иной формы децентрализации государственной функции является одним из критериев для определения степени децентрализации всей государственной власти. Чем масштабнее при разграничении полномочий применяется деконцентрация, тем сильнее в государстве процессы централизации государственной власти и наоборот, чем выше степень деволюции, тем выше степень децентрализации государственной власти.

Третий параграф Типология федеративных государств в зависимости от степени децентрализации государственной власти посвящена классификации федеративных государств. Анализ процессов децентрализации, происходящих в различных федеративных государствах позволяет выделить следующие модели федеративных государств: Дуалистическая (США, Канада), Кооперативная (Германия), Централизованная (Бразилия).

В соответствии с приведенной классификацией дуалистическая федерация характеризуется следующими чертами:

1.аа В сфере законодательных полномочий (по Конституции) Ц

презумпция компетенции субъектов федерации.

На наш взгляд, в качестве признака дуалистической федерации следует указать также значительный объем исключительных полномочий субъекта федерации, а также четкое разграничение полномочий между федерацией и субъектами, незначительный объем совместных полномочий.

2. В сфере распределения полномочий исполнительной власти:

наличие независимых органов исполнительной власти у федерации и у

субъектов;

четкое разграничение полномочий;

В судебной сфере - значительный объем полномочий у субъектов федерации.
В бюджетной сфере - редкие федеральные гранты и программы, в остальном - взаимная независимость.

5. В сфере контроля - преобладание негосударственного контроля.

Кооперативная федерация характеризуется следующими признаками:

1.а В законодательной сфере - наличие развитой сферы

конкурирующего законодательства (совместного ведения); презумпция

компетенции субъектов.

Кроме того, следует отметить меньший, по сравнению с дуалистической федерацией, объем исключительных полномочий субъектов федерации.

В исполнительной сфере - на территориях действуют только органы исполнительной власти субъектов, которым федерация делегирует полномочия.
В судебной сфере - федеральные суды вправе отменить решения, принятые судами субъектов Федерации.
В бюджетной сфере - многоуровневая система перераспределения налоговых поступлений, дотаций, взносов.
В сфере контроля - преобладание негосударственного контроля.

Существенным аспектом отношений субъекта федерации и федерального центра в кооперативных федерациях является конституционно закрепленная ответственность регионального правительства перед центральным правительством. Это, прежде всего, проявляется в исполнении федеральных законов и соответствующем контроле за их исполнением.

Значительная концентрация властных полномочий у федерального центра не позволяет говорить об избыточной централизации, так как субъекты федерации оказывают существенное влияние на принятие государственно-важных решений на федеральном уровне путем непосредственного участия в формировании федеральных органов власти.

Таким образом, можно сделать вывод, что хотя субъекты федерации, избравшие кооперативную модель, обладают меньшим объемом полномочий при осуществлении законодательной, исполнительной и судебной функций, нежели субъекты дуалистических федеративных государств, однако непосредственное участие субъектов федерации в формировании ряда федеральных органов власти, а также необходимость получить согласие регионов при решении ряда государственных вопросов на федеральном уровне позволяют признать государственную власть в таких государствах подлинно децентрализованными.

Централизованное федеративное государство согласно упомянутой классификации характеризуется:

1. В законодательной сфере - незначительное количество совместных полномочий, минимальное количество исключительных полномочий субъектов федерации; презумпция компетенции федерации.

2.аа В исполнительной сфере - органы исполнительной власти

субъектов федерации подконтрольны и подотчетны, часто подчинены

федеральным органам государственной власти.

В судебной сфере - слабо развитые институты судебной власти субъектов федерации.
В бюджетной сфере - финансовые ресурсы концентрируются в федеральном бюджете, откуда распределяются по усмотрению федерации.

5. В сфере контроля - преобладание государственного контроля.

Как показывает история становления централизованных федераций,

оформление данной модели проходило, с одной стороны, под влиянием опыта США, а с другой - при сохранении полуфеодальных отношений и слабом развитии демократических институтов.

В связи с этим представляется логичным заключить, что кооперативная и дуалистическая модели свойственны государствам с сильными демократическими традициями, а централизованная модель федеративного устройства характерна для государств, где процессы формирования подлинно демократического государства находятся в стадии становления.

Параграф четвертый Проблемы соотношения децентрализации и централизации государственной власти посвящен различным теоретическим аспектам соотношения децентрализации и централизации государственной власти.

В диссертации отмечается, что вывод об эффективности децентрализации предполагает, что помимо централизованного государственного контроля над деятельностью региональных властей действует система их демократического контроля, при этом она является превалирующей.

Значительная степень централизации не опасна для стран с крепкими демократическими традициями, где усиление центральной государственной власти и, соответственно, государственного контроля не приведет к разрушению институтов гражданского общества. Что же касается стран, которые осуществляют переход от авторитарного режима к демократическому, децентрализация необходима, иначе, в отсутствие демократического контроля со стороны общества, создание и развитие институтов гражданского общества существенно затрудняются.

Вместе с тем, следует отметить, что применение механизма децентрализации должно быть тщательно выверенным. Очевидно, что нарушение установленного соотношения полномочий региональных субъектов и Федерального центра: чрезмерная децентрализация или, наоборот, смещение акцентов на концентрацию властных и управленческих функций в Федеральном центре подрывает деятельность государственного механизма.

Централизация органов управления позволяет эффективно осуществлять координацию, повышая тем самым управляемость системы. С другойаа стороны,аа централизацияаа снижаетаа управляемостьаа из-за

неэффективности принимаемых решений, поскольку в этом случае возрастает число иерархических уровней органов управления, что замедляет и искажает процесс обработки информации и скорость ответных воздействий. Децентрализация потенциально повышает эффективность принимаемых решений, но делает весьма сложной проблему координации в случае несовпадения политики федеральных и региональных органов власти. Таким образом, при решении проблемы централизации и децентрализации всегда ищется компромисс, позволяющий повысить управляемость системы.

Воаа второйаа главеаа Проблемыаа совершенствованияаа механизма децентрализацииаа государственнойаа властиаа ваа Российскойаа Федерации

исследуются предпосылки возникновения и становления государственной власти, правовые основы механизма и организационные меры совершенствования децентрализации, развитие ресурсного обеспечения и совершенствования контроля в механизме децентрализации государственной власти в Российской Федерации

В первом параграфе Централизация и децентрализация государственной власти в России: исторический аспект выделяются основные исторические предпосылки возникновения механизма децентрализации.

Определенное разграничение полномочий между уровнями было присуще государственной власти даже в Древнерусском государстве. В защиту данной точки зрения свидетельствует то обстоятельство, что в Древнерусском государстве наряду с законом русским параллельно существовали сильные законы древлян, радимичей, северян, кривичей и т.д.. Кроме того, Древнерусское государство представляло собой объединение княжеств.

Характеризуя централизованную царскую Россию, в диссертации отмечается, что в ее истории были периоды делегирования одним уровнем власти другому ряда государственных полномочий. Так, например, созданное в составе России Польское королевство руководствовалось собственной Конституцией 1815 года. Значительное количество полномочий получили в составе России Хивинское ханство, Бухарский эмират, а также Великое княжество Финляндское. На протяжении 37 лет (с 1801 до 1838 года) на территории Грузии функционировало Верховное грузинское правительство, обладавшее самостоятельностью в решении ряда государственных вопросов.

Вместе с тем, предоставление особых прав отдельным территориям, а не всем составным частям свидетельствует не о попытке демократизации государственного управления, а о стремлении царского правительства решить национальный вопрос и вопрос территориальной целостности Российского государства.

В 20-е годы в послереволюционной России и позднее в Советском Союзе преимущественное развитие получили централизованные структуры органов управления.

В период Перестройки (середина-конец 80-х) в России впервые сложилась структура органов управления так называемого либерального типа

с постоянно ослабевающим федеральным центром. Распался СССР. На политическом горизонте замаячили идеи преобразования Российской Федерации в конфедерацию. Вместе с тем на волне огульной критики национально-территориального принципа построения федеративной системы стали раздаваться призывы возвратиться к административно-территориальному принципу организации власти и управления, положив в основу губернское построение государства, тем самым вернуться к централизованному государству дооктябрьского (1917 г.) образца.

Среди факторов, вызвавших укрепление позиций российских субъектов в период становления Российской государственности в постсоветский период, можно выделить такие, как амбиции тех или иных политиков, рост национального самосознания народов, усиление националистических настроений. Важное значение в этом отношении имело и то, что существование полностью суверенной России началось в условиях еще не сформированного государственного аппарата, практически отсутствия нового механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредством рыночных рычагов в условиях крушения административно-хозяйственной системы управления экономикой и распада прежних хозяйственных связей.

Несмотря на опасения ряда ученых и практиков по поводу возможного развала государства в результате децентрализации государственной власти, будущее России в сфере демократизации государственного управления видится оптимистично. Так, в комплексе историко-культурных факторов более весомы и социально значимы традиции многовекового совместного проживания российских народов, то единое социокультурное пространство, которое исторически сложилось. Россия, хотя и полинациональное государство, но образующие ее этносы характеризуются большим единообразием, нежели разнообразием.

Конфессиональные различия культурно-исторических ценностей (православно-христианских и исламских) не разделяют Россию на противоположные социокультурные общности. Нерусские народы за столетия подверглись глубокому и всестороннему воздействию русской культуры. Например, русским языком владеет подавляющее большинство нерусского населения.

Несмотря на отдельные разрывы в экономическом пространстве России, его единство в основном сохранилось. Рыночные отношения усиливают интегрирующую роль экономических взаимосвязей субъектов Российской Федерации, ибо единый национальный рынок Ч основное условие выхода каждого из субъектов и всей страны из глубокой ямы экономического кризиса и возможности стать конкурентом с международными экономическими агентами. На примере катастрофических последствий развала бывшего единого экономического пространства Союза, каждому здравомыслящему национальному и региональному лидеру, промышленнику и любому рядовому гражданину понятно преимущество

строительстваа общероссийскойа экономики,а аа неа обособленных экономических ланклавов.

Второй параграф Правовая основа механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации посвящен анализу законодательной базы разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти в Российской Федерации и законодательной базы ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается и рассматривается во взаимосвязи со ст. ст. 5, 66 (ч.ч. 4, 5), 67, 76, 77, 78 (ч.ч. 2, 3), 85 (ч.1), 125 (ч. 3) Конституции РФ.

Эти конституционные нормы определяют:

порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения;
особенности отношений между сложносоставными субъектами Российской Федерации;
принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти;
порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как показывает сложившаяся практика, при правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Российской Федерации, наряду с Конституцией Российской Федерации, применяются федеральные законы, Федеративный договор и иные договоры о разграничении полномочий.

Юридической основой договорной практики разграничения сфер общественных отношений, регулируемых федеральными органами государственной власти является Федеральный закон О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации перечислены функции федерального центра, но не прописаны предметы собственного ведения субъектов. Вопросы, прямо не отнесенные к ведению Российской Федерации (ст. 71) и к компетенции Федерации по предметам совместного ведения (ст. 72), относятся к собственному ведению субъектов Федерации (ст. 73), причем в сфере собственных полномочий субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Эта констатация означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации.

Объем и виды деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить все, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, довольно сложно. Поэтому лостаточный принцип определения полномочий субъектов является наиболее удобным. В то же время на практике происходит вмешательство центра в правовое поле субъектов. Поэтому фиксирование открытого перечня полномочий субъектов Российской Федерации в федеральном законе представляется на данном этапе становления федеративных отношений оправданным. Кроме того, такое законодательное регулирование не требует внесения изменений в Конституцию.

В диссертации отмечается, что весьма сложно назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов федерации, помимо управления их собственностью, если это управление считать предметом ведения, а не полномочием. Разумеется, субъекты Российской Федерации самостоятельно осуществляют полномочия по принятию конституций, уставов, законов и иных актов, но эти акты издаются по вопросам, которые в основном относятся к предметам совместного ведения.

Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в Российской Федерации включает в себя Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, Федеративный и иные договоры, федеральные законы о бюджете на соответствующий год и иные нормативные правовые акты.

В соответствии с Федеральным законом Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлен перечень так называемых собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществление которых финансируется из их бюджетов и подлежит их нормативному правовому регулированию.

В целях создания в Российской Федерации достаточной для проведения децентрализации государственной власти в сфере разграничения полномочий законодательной базы автор предлагает принять по примеру Казахстана Концепцию разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений.

В третьем параграфе Организационные мероприятия механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации подробно и конкретно освещаются организационные мероприятия механизма децентрализации государственной власти в законодательной, исполнительной и судебной сферах, а также освещается участие региональных органов государственной власти в формировании федеральных органов власти.

1. Организационные мероприятия в законодательной сфере.

Несмотря на отсутствие отношений соподчинения Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов Российской Федерации образуют систему представительных органов государственной власти. Системообразующим принципом выступают тесные связи и взаимодействие между ними, обусловленные двухпалатной структурой Федерального Собрания, а также правом региональных законодательных органов на законодательную инициативу в Государственной Думе, на участие в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения, на одобрение поправок к Конституции Российской Федерации. Законодательные органы субъектов Российской Федерации не являются разрозненными элементами, их объединяет общее, присущее всем представительным органам, Ч их выборность народом и осуществление властных полномочий от его имени. При формировании законодательных органов субъектов Российской Федерации действуют единые стандарты избирательных прав граждан, установленные Конституцией России и федеральными законами. При сравнении конституций, уставов субъектов Российской Федерации выясняется, что общих моментов в них значительно больше, чем несовпадений.

Среди основных организационных мероприятий по децентрализации законодательной власти в федеративном государстве можно выделить вопросы, связанные с наделением значительным объемом законодательных полномочий региональных парламентариев и участием региональных парламентов в законодательном процессе на государственном уровне.

Для удобства анализа перечисленных в статье 72 Конституции Российской Федерации предметов совместного ведения их можно условно разбить на следующие группы:

правовые (пункты ла, к, отчасти - ли, н);
политико-административные (пункты б, м, отчасти - ло);
экономические (пункты в, г, д, ли);
социально-культурные (пункты ле, ж, з);
организационно-кадровые (пункты л, н). Что касается первой группы полномочий, то здесь довольно часто

просматривается взаимное вмешательство центра и регионов в компетенцию друг друга. Относительно пятой группы, в последнее время наблюдается тенденция отказа федеральных органов от согласования с субъектами Федерации основных кадровых назначений, по сути, здесь просматривается отход центра от нормы Конституции Российской Федерации и данные полномочия лявочным порядком перетекают в собственную компетенцию Федерации. В несколько меньшей степени вмешательство присуще полномочиям из второй и третьей групп, причем для них характерно взаимное стремление сторон перетянуть себе те полномочия, осуществление которых может принести существенную выгоду (международные и внешнеэкономические связи, владение, пользование и распоряжение землей, недрами, природнымиа ресурсами)аа иаа отстранитьсяа ота невыгодныхаа (защит прав

национальных меньшинств, осуществление мер по борьбе со стихийными бедствиями и т.д.). Полномочия четвертой группы, как правило, не вызывают конфликтных ситуаций, за исключением тех случаев, когда возникают проблемы с финансированием.

В диссертации отмечается, что требует своего уточнения перечень вопросов, по которым должны приниматься исключительно федеральные правовые акты. В наиболее общем виде этот перечень изложен в Конституции Российской Федерации. Но необходима работа по устранению неоднозначного понимания ряда норм. Например, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также прав национальных меньшинств отнесены к предметам ведения Российской Федерации, по которым должны приниматься лишь федеральные законы, а защита прав и свобод человека и гражданина и прав национальных меньшинств отнесена к предметам совместного ведения, по которым принимаются и федеральные законы, и законы субъектов Федерации. Без четкого единообразного понимания, закрепленного в законах, - где завершается регулирование и защита и начинается просто защита, невозможно избежать разночтений в оценке, в частности, выборного законодательства, законодательства о национальных отношениях, об организации власти в субъектах Российской Федерации, о местном самоуправлении.

Изучение федеральных законов позволило сделать вывод об усилении тенденций к централизации государственной власти в Российской Федерации, обусловленном принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Вместе с тем, участие региональных парламентов в законодательном процессе на федеральном уровне в России также следует признать несовершенным и недостаточным. Как отмечается в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года О состоянии законодательства Российской Федерации, нередко нарушается регламент принятия федеральных законов.

Характеризуя итоги законотворчества российского парламента в 2004 году, председатель Совета Федерации С. Миронов, в частности, отметил, что большинство принятых законопроектов были внесены Правительством либо Президентом Российской Федерации. Из внесенных депутатами Госдумы в минувшем году 363 проектов законов было принято 65; из 56 законопроектов подготовленных Советом Федерации - 3; из 451 законодательной инициативы регионов - только 2.

В последнее время роль закона как регулятора общественных отношений значительно возросла. Федеративный и иные договоры утратили

свое практическое значение. Об этом свидетельствует и свертывание договорной практики, и исключение Федеративного и иных договоров о разграничении полномочий из числа источников права, регулирующих те или иные вопросы. Это обстоятельство также свидетельствует в пользу того, что в России преобладают тенденции к централизации государственной власти

2. Организационные мероприятия в исполнительной сфере

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным конституционным законом О Правительстве Российской Федерации Правительство Российской Федерации вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

В ряде случаев Президентом Российской Федерации по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации может быть принято решение о возложении полномочий на федеральные органы государственной власти.

По предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекта и Российской Федерации согласно ст. 77 п. 2 Конституции Российской Федерации органы федеральной исполнительной власти и органы исполнительной власти субъекта федерации образуют единую систему. Данная норма отражает более тесную организационно-правовую связь органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность. Здесь единство системы органов власти не является абсолютным, поскольку не исключает разнообразия в организации исполнительной власти субъектов Российской Федерации и применения в их взаимоотношениях с Федерацией методов координации, согласования действий.

В рамках этой системы вертикальные связи носят характер прямого подчинения региональных органов исполнительной власти федеральным органам. Глава субъекта федерации подчинен Правительству Российской Федерации. Но и в этом случае, в соответствии со ст. 77 п. 1 Конституции РФ, система органов государственной власти субъекта федерации и их руководство, должны устанавливаться субъектом самостоятельно. Следуя данной логике, в наделении полномочиями высшего должностного лица региона может принимать участие Правительство, но не Президент Российской Федерации.

Представляется, что указанные права федеральных органов государственной власти в отношении исполнительных органов государственной власти субъектов свидетельствуют о наличии в России жесткой вертикали исполнительной власти.

Элементом механизма децентрализации исполнительной власти являются демократические формирование и роспуск исполнительных органов государственной власти. Согласно Конституции России субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно выбирать и закреплять в своих учредительных актах принцип формирования исполнительной власти и решать вопрос о том, как будет замещаться должность главы исполнительной власти - путем избрания непосредственно населением, соответствующим представительным органом или даже коллегией выборщиков. Важно лишь, чтобы был обеспечен необходимый баланс полномочий исполнительной и законодательной власти.

Вместе с тем, политическая реальность такова, что не субъекты федерации, а федеральный законодатель установил порядок избрания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Очевидно, что навязанный федеральным законодателем порядок наделения полномочиями российских губернаторов не противоречит принципу федерализма, но обладает явным антидецентрализационным характером.

Как еще одну меру воздействия Президента Российской Федерации на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) можно назвать право Президента Российской Федерации в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, по мотивированному представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

3. Организационные мероприятия в судебной сфере Судебная власть в Российской Федерации в значительной мере централизована. Вместе с тем, в данной сфере в последнее время отмечаются определенные тенденции к децентрализации, обусловленные предоставлением субъектам Российской Федерации права самостоятельно устанавливать дополнительные (относительно установленного федеральным законодателем перечня) полномочия конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, не вторгающиеся в компетенцию федеральных судов и соответствующие компетенции субъекта Российской Федерации.

4.аа Участиеаа региональныхаа органоваа государственнойаа властиаа в формировании федеральных органов государственной власти

Как показывает анализ законодательства в Российской Федерации,

практически, отсутствует такой вид организационный мероприятий в сфере децентрализации государственной власти, как участие субъектов в формировании федеральных органов государственной власти. Субъекты Российской Федерации практически не участвуют в кадровом пополнении федеральных органов власти. Исключение составляет Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, который большинством голосов может отменить важнейшие решения российского Президента (например, о введении режима военного положения), выйти с законодательной инициативой в Государственную Думу либо не утвердить принятый ею закон.

В параграфе четвертом Ресурсное обеспечение в механизме децентрализации государственной власти в Российской федерации автором исследуются основы и процедуры применения ресурсных обеспечений в механизме децентрализации государственной власти.

В диссертации отмечается, что в ходе экономических и политических реформ 90-х годов децентрализация государственной власти в Российской Федерации проходила стихийно, без четко определенной стратегии, однако успехи, достигнутые к концу 90-х годов, были значительны. Региональные органы власти получили право самостоятельно формировать свои бюджеты. Значительная часть расходных полномочий была передана в ведение субъектов Российской Федерации, что соответствовало концепции реформ.

С наступлением периода лукрепления вертикали власти были внесены определенные коррективы и в финансово-бюджетной сфере взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Существенные изменения были внесены в Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации.

Анализ российского законодательства, на первый взгляд, свидетельствует о высокой степени децентрализации бюджетной системы, однако более глубокий качественный анализ показывает отсутствие реальной финансовой самостоятельности регионов. Объем расходов региональных бюджетов зависит от объема целевых трансфертов, передача которых означает децентрализацию расходов, но может не означать децентрализацию полномочий, если расходование этих средств подлежит жесткому контролю со стороны государства. Принятие Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации фактически привело к тому, что нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение большинства государственных функций закреплены за федеральным уровнем, а региональные органы власти только исполняют то, что им

предписано сверху, причем на средства в значительной мере целевым образом предоставляемые из федерального бюджета. Такой подход к ресурсному обеспечению свидетельствует о значительном усилении процесса централизации государственной власти в Российской федерации.

Параграф пятый Совершенствования контроля в механизме децентрализации государственной власти в Российской Федерации посвящен рассмотрению полномочий субъектов, осуществляющих контроль. В нем также предлагаются пути совершенствования контроля в механизме децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

На основе анализа полномочий субъектов, осуществляющих контроль автор делает вывод, что в Российской Федерации в сфере контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации над общественной формой контроля преобладает государственный контроль, осуществляемый органами прокуратуры, судебными и исполнительными органами государственной власти. Общественный контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует признать находящемся в стадии становления. Представляется, что организационно-законодательное обеспечение общественного контроля нуждается в совершенствовании в целях превращения его в эффективный институт гражданского общества и, соответственно, создания необходимого условия для полноценной децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

В диссертации отмечается, что механизм децентрализации государственной власти в Российской Федерации находится лишь в стадии становления. Как указывают специалисты, для Российского государства проблема лухода от децентрализации во многом предстает как борьба с ложными мишенями, в особенности, когда речь заходит об изменении ее административно-территориального деления - губернизации республик или республиканизации краев и областей. Будучи длительным и сложным процессом, децентрализация государственной власти должна осуществляться поэтапно, чтобы политическая система общества не теряла своей управляемости и стабильности. При этом в демократизации государственного управления должен быть задействован весь механизм децентрализации, включая правовую основу, организационные мероприятия, контроль и ресурсное обеспечение.

В Заключении исследования автор подводит итоги и формулирует основные выводы, обосновывает необходимость дальнейшей разработки намеченных в диссертации проблем.

По теме диссертации опубликованы следующие работы: а) опубликованные научные труды в ведущих рецензируемых научных журналах ВАК:

1. Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве// Право и государство: теория и практика, №10, 2007г. - 0,5 п.л.

б) основные научные труды, опубликованные в научных журналах и изданиях:

2.а Принципы децентрализации в федеративном государстве//

материалы Всероссийской научно-практической конференции

Актуальные проблемы формирования правового государства в

России, Уфа, 2006. - 0,2 п.л.

3.а Разграничение полномочий ведения в России: исторический аспект//

материалы Всероссийской научно-практической конференции

Правотворческая и правоприменительная деятельность в Российской

Федерации: вопросы теории и практики, Уфа,2007. - 0,2 п.л.

Мероприятия механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации// материалы Всероссийской студенческой научной конференции Эволюция Российского права, Уфа 2007.- 0,75 п.л.
Проблема федерализма в зависимости от степени децентрализации государственной власти// Региональный лидер, Уфа, 2007, №4.- 0,5 п.л.

Авторефераты по темам

Авторефераты по юридическим наукам, праву

Blog

Децентрализация государственной власти в федеративном государстве: теоретико-правовое исследование