Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГОВ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (ОБЩЕПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)
Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву
На правах рукописи
УДК 340.1
Матюшкин Георгий Олегович
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГОВ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
(ОБЩЕПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)
Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Нижний Новгород - 2004
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России
Научный руководитель:аа доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ
Баранов Владимир Михайлович
Официальные оппоненты:а доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ
Карташов Владимир Николаевич;
доктор юридических наук, профессор
Сенякин Иван Николаевич
Ведущая организация:аа Нижегородский государственный
университет им. Н.И. Лобачевского
Защита состоится л17 ноября 2004 года в 9.00 часов на заседании диссертационного совета Д-203.009.01 при Нижегородской академии МВД России по адресу: 603600, Нижний Новгород, ГСП-268, Анкудиновское шоссе, 3. Зал ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Нижегородской академии МВД России.
Автореферат разослан л14 октября 2004 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцентаа Миловидова М.А.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.В конце прошлого века Российская Федерация находилась в состоянии глубокого системного кризиса, охватившего практически все институты власти и, прежде всего, исполнительную вертикаль, которая оказалась предельно ослабленной. Следствием этого могло стать не только дальнейшее снижение управляемости в государстве, но и нарушение его фактической и юридической целостности.
Одной из кардинальных мер, направленных на разрешение крупных социально-политических и правовых противоречий явилось образование федеральных округов и введение института полномочных представителей Президента РФ. Президент РФ в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ от 8 июля 2000 года констатировал: Мы убедились: нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы. Власть должна опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную вертикаль .
Преодолеть эту набирающую обороты тенденцию, предотвратить нарушение целостности государства, обеспечить полноценную реализацию принципа единства законности на территории суверенного государства можно было только одним способом - посредством укрепления вертикали исполнительной власти.
Основным препятствием на этом пути выступала зависимость территориальных институтов федеральной власти от региональной власти. Для его ликвидации следовало понизить правовой статус региональных политических лидеров, с одной стороны, и повысить статус территориальных представительств федеральной власти - с другой. Последняя задача была решена посредством образования федеральных округов.
С момента образования новых территориальных единиц прошло четыре года. За это время ушли в прошлое во многом эмоциональные, а отсюда и весьма противоречивые оценки созданного института, накоплен определенный опыт функционирования федеральных округов и системы окружных органов государственной власти, проведен целый ряд научных изысканий, посвященных отдельным аспектам, как нового территориального образования, так и института полпредов.
Вместе с тем, существует целый ряд научных и практических проблем, которые нуждаются как в первичном, так и дополнительном осмыслении.
Причиной образования федеральных округов называют ослабление вертикали исполнительной власти. При этом без ответа остается принципиального плана вопрос - почему это произошло? Научно обоснованный ответ на данный вопрос предполагает проведение значительно более глубокого анализа, а именно выявление закономерностей, которым должна подчиняться территориальная организация властного пространства современной России.
Решение этой познавательной задачи позволит понять юридическую природу федеральных округов и обосновать направления и перспективы их развития.
Неисследованным остается процесс институционализации федеральных округов. Внимание ученых обращено прежде всего к институту полномочных представителей, в то время как комплексный анализ всей системы федеральных органов государственной власти, созданных на уровне округов, до настоящего времени не проводился.
Образование нового управленческого уровня актуализировало проблему организации взаимодействия в системе федерация - федеральный округ - субъекты федерации - местное самоуправление.
Нерешенной остается проблема нормативного правового регулирования федеральных округов и института полномочных представителей в них.
Отмеченное и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. До настоящего времени нет ни одного монографического общетеоретического исследования, посвященного проблеме институционализации федеральных округов.
Вместе с тем, необходимо отметить, что интерес и к новому территориальному образованию, и, тем более, к институту полномочных представителей Президента в них был проявлен представителями различных наук: истории, юриспруденции, социологии, политологии, психологии, теории управления, экономики, географии.
Большое значение в исследовании современных проблем институционализации федеральных округов имеют работы, в которых изучался дореволюционный и советский опыт реформирования институтов власти и территориальной организации Российского государства: Е.В. Анисимова, Г.В. Вернадского, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.В. Гайда, А.Д. Градовского, А.Г. Данилова, Н.П. Ерошина, П.А. Зайончковского, А.А. Зимина, В.Г. Игнатова, Т.П. Коржиной, В.О. Ключевского, А.Н. Марковой, Н.И. Павленко, Р.Г. Пихой, А.В. Ремнева, М.М. Сперанского.
Общие вопросы территориальной организации государств, властеотношений рассматривались в работах: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, В.В. Алексеева, А.Н. Аринина, С.Н. Бабурина, П.П. Баранова, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Н.В. Варламовой, Б.Н. Елисеева, Д.Л. Златопольского, Л.М. Карапетяна, В.В. Кистанова, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Н.М. Конина, Ю.А. Крохиной, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, Ю.М. Лужкова, В.В. Мамонова, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, С.И. Некрасова, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, В.П. Сальникова, В.А. Сивицкого, В.Н. Синюкова, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Б.С. Эбзеева, Т.Я. Хабриевой и других, а также в работах зарубежных ученых Ж. Марку, Г. Уильямса, К. Хессе.
Несмотря на то, что институт полпредов был образован лишь в 2000 году, к настоящему моменту проведен целый ряд отраслевых диссертационных исследований этого сложного политико-юридического феномена.
Характерной особенностью данных работ является то, что они носят узкоотраслевой характер, ограничиваются анализом только института полпредов и, как следствие, не поднимаются на уровень общетеоретического осмысления. Системное, комплексное познание процесса институционализации федеральных округов может быть проведено исключительно в рамках общетеоретического исследования.
Объект исследования - политико-правовые закономерности территориальной организации современной России.
Предмет исследования - институционализация федеральных округов в современной России.
Цель исследованиязаключается в научном осмыслении и анализе юридической природы федеральных округов и процесса их институционализации.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи исследования:
- изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и по отдельным наиболее актуальным направлениям;
- проанализировать политико-правовые предпосылки образования федеральных округов в современной России;
- выявить юридическую природу федеральных округов;
- определить роль, место и перспективы развития федеральных округов в территориальной организации властного пространства;
- исследовать процесс институционализации механизма государства на уровне федерального округа;
- изучить систему органов государственной власти, образованных на уровне федерального округа;
- рассмотреть формы и принципы взаимодействия институтов власти в системе федерация - федеральный округ - субъекты федерации - местное самоуправление;
- проанализировать правовые основы организации и деятельности института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе и пути их совершенствования;
- провести функциональный анализ института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;
- определить перспективы развития института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;
- сформулировать выводы и рекомендации, способствующие созданию целостной теоретико-практической концепции развития федеральных округов и соответствующих институтов власти.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологическую базу исследования составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов исторического, логического, нормативно-правового и сравнительно-правового анализа. При решении поставленных задач использовался ряд специальных методов, в том числе конкретно-социологический, статистический, системный, структурно-функциональный и метод моделирования. Важное место в методологии исследования занимает метод альтернатив .
Теоретическую базу диссертации составили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории права, государствоведению, теории управления, политической географии, истории, психологии, политологии, экономике, социологии, международному публичному праву.
Эмпирическая база исследования: а) Конституция России 1993 года; б) федеральные конституционные законы; в) федеральные законы; г) акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти России; д) практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судебных органов; е) законодательство субъектов Российской Федерации; ж) законодательство современных зарубежных стран; з) зарубежная конституционная и судебная практика.
Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая работа представляет собой первую попытку комплексного общетеоретического рассмотрения процесса институционализации федеральных округов в современной России.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Устойчивое функционирование вертикали власти возможно только в такой управленческой системе, которая соответствует или, по крайней мере, не имеет существенных отклонений от закономерностей, которым подчиняется социальное управление. В период с 1993 по 2000 год в территориальной модели государственного устройства Российской Федерации такие отклонения существовали. Был превышен порог управляемости. Возник управленческий разрыв между федеральными органами государственной власти и органами власти в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений. Сохранение подобной модели управления представляло серьезную опасность для Российского государства.
2. Федеральный округ представляет собой вспомогательную (не охватываемую понятием формы государственного устройства) территориальную единицу государства, созданную для решения особого рода управленческих задач.
3. Рассмотрение двух потенциально возможных альтернатив развития (трансформации) федеративных округов позволило заключить, что с позиций повышения эффективности управленческого воздействия объективно необходимыми для современной России являются, с одной стороны, основанное на принципе самодостаточности укрупнение субъектов Российской Федерации, а с другой - оптимизация их численности и, как следствие, уточнение территориальных границ, внутренней структуры округов с учетом актуального экономического районирования Российской Федерации.
4. Образование федеральных округов повлекло за собой системные изменения органов государственной власти. Это нашло отражение в формировании новых территориальных органов федеральных органов государственной власти, а также в перераспределении управленческих полномочий между ранее созданными государственными органами.
5. Создание нового управленческого уровня повлекло за собой образование новой вспомогательной системы территориальных органов государственной власти, включающей в качестве структурных элементов не только представителей Президента РФ, но и целый ряд иных органов власти (исполнительных, судебных, прокуратуры).
6. В настоящее время на уровне федерального округа происходит трансформация управленческих отношений в масштабе федерация - федеральный округ - субъекты федерации - местное самоуправление и в этих условиях возрастает значение организации взаимодействия на уровне федерального округа.
7. Организация взаимодействия - вид государственно-властной управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляемый в целях повышения эффективности и качества выполняемых ими задач и функций на основании согласования общих и индивидуальных интересов.
8. Обосновывается необходимость повышения иерархического уровня правового регулирования федеральных округов и деятельности полномочных представителей Президента РФ в них. По мнению диссертанта, соответствующие отношения относятся к предмету законодательного регулирования.
9. Логика процесса институционализации позволила высказать предположение о возможности преобразования института полномочных представителей Президента РФ в институт федеральных представителей, т. е. представителей не только собственно Президента РФ, но и Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти. Они должны представлять на региональном уровне государственную власть РФ в целом.
10. В целях обеспечения единства государственной власти и верховенства федеральной власти на всей территории страны целесообразно было бы рассмотреть вопрос о возможности введения в РФ законодательной интервенции. Этот вид интервенции состоит в изъятии у субъектов Федерации определенных полномочий и переводе их в компетенцию центра.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории права и государства, посвященных проблематике государственного устройства, механизма современного Российского государства, эффективного государственного управления в целом и укрепления вертикали исполнительной власти, в частности. Исследуемые в диссертации проблемы определяют теоретически важный аспект актуальных проблем интеграции различных отраслей знания о природе государства, права и общества.
Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы могут использоваться при чтении курсов лекций по теории права и государства, конституционному праву, административному праву, политологии. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей разработке фундаментальных вопросов государственного строительства, наметить перспективы развития территориальной организации властного пространства, пути совершенствования правовой основы функционирования институтов власти.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения работы были обсуждены на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, а также отражены в 6 научных публикациях автора общим объемом 3,1 п. л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указываются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы, раскрываются научная новизна и практическая значимость исследования, приводятся сведения об апробации и внедрении результатов работы.
Первая глава Становление федеральных округов в современной России и перспективы их развития (трансформации) содержит два параграфа.
В первом параграфе Политико-правовые предпосылки образования федеральных округов анализируется комплекс условий, побудивших высшее политическое руководство государства к созданию анализируемого политико-территориального образования.
Прежде всего, диссертант пытается выявить социальную потребность, породившую необходимость образования федеральных округов.
Подавляющее большинство исследователей (А.И. Багба, П.М. Кандалов, В. Лысенко, С.И. Некрасов и другие) в качестве основной, доминирующей предпосылки образования федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ в них называют ослабление вертикали власти.
При этом возникают три важных вопроса: что понимается под вертикалью власти; что привело к ее ослаблению; для чего нужно укреплять вертикаль власти?
Исходя из общего понимания власти диссертант приходит к выводу, что вертикаль власти следует рассматривать как способность вышестоящих властных институтов оказывать результативное воздействие на нижестоящие институты власти. Отсюда ослабление власти есть не что иное, как ослабление способности и возможности оказывать определяющее воздействие, как в горизонтальном, так и в вертикальном направлении.
В практическом плане рассматриваемое ослабление проявляется в том, что решения (нормативные и правоприменительные), принимаемые вышестоящими органами власти, не реализуются, игнорируются нижестоящими органами власти (в данном случае органами государственной власти субъектов РФ).
Вертикаль исполнительной власти эффективно работает, если управленческие решения в форме законов, подзаконных нормативных и индивидуальных актов воспринимаются нижестоящими органами управления как обязательные для исполнения и как основа для предписаний, адресуемых следующим низовым управленческим звеньям .
Очевидно, что ни одно государство не может успешно функционировать без устойчивой исполнительной вертикали. Отношения между центром и органами власти регионов базируются на началах власти - подчинения по вертикали, являются неотъемлемым признаком государства в любом обществе .
Таким образом, вертикаль исполнительной власти является необходимой предпосылкой эффективного государственного управления, создания комплекса правовых, экономических и иных условий для обеспечения нормального и прогрессивного развития общества.
Феномен власти является не только универсальным средством для управления обществом, но и вечно желанным объектом для ее захвата. В самой природе власти заложена тенденция лусиления - ослабления. При этом максимальное ослабление (вплоть до замены одной власти другой) наблюдается в периоды революций, переворотов и радикальных реформ.
В работе рассмотрен целый ряд политических, социально-экономических, правовых и иных условий, которые привели к критическому ослаблению вертикали власти. Возникла реальная угроза распада Федерации.
Преодолеть эту набирающую обороты тенденцию, ликвидировать нарушение целостности государства, обеспечить полноценную реализацию принципа единства законности на территории суверенного государства можно было только одним способом - посредством укрепления вертикали исполнительной власти.
Эта задача в свою очередь могла быть решена только в том случае, если институты федеральной власти будут лосвобождены от зависимости руководителей региональной власти. Для этого следовало понизить правовой статус региональных политических лидеров, с одной стороны, и повысить статус территориальных представительств федеральной власти - с другой.
Первая задача была решена посредством изменения порядка формирования Совета Федерации. Вторая - посредством образования федеральных округов и создания в них систем представительств федеральных органов власти, во главе с институтом полномочного представителя Президента РФ.
Таким образом, была решена проблема следствия (ослабление власти). Но при этом оставался вопрос: в чем причина?
Диссертант обосновывает положение, в соответствии с которым устойчивое функционирование вертикали власти возможно только в такой управленческой системе, которая соответствует или, по крайней мере, не имеет существенных отклонений от закономерностей, которым подчиняется социальное управление.
В существовавшей до 2000 года модели территориального устройства Российской Федерации такие отклонения наблюдались. Был превышен порог управляемости. Возник управленческий разрыв между федеральными органами государственной власти и органами власти в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений.
Восстановить норму управляемости можно было двумя способами: либо существенно укрупнить субъекты, либо создать новый дополнительный управленческий уровень. Реализация первого варианта не только выходит за пределы конституционных возможностей Президента, но и, в случае ее осуществления, порождает, по сути, аналогичную проблему, но уже в системе субъект федерации - органы местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе были созданы семь федеральных округов (Центральный федеральный округ; Северо-Западный федеральный округ; Южный федеральный округ; Приволжский федеральный округ; Уральский федеральный округ; Сибирский федеральный округ; Дальневосточный федеральный округ).
В работе сделан вывод о том, что глубинной, сущностной причиной образования федеральных округов является объективно существующая потребность в создании лоптимальной модели организации властного пространства в конкретном государстве, поскольку те или иные отклонения от указанной модели неизбежно будут порождать негативные социальные последствия.
Во втором параграфе Юридическая природа и перспективы развития (трансформации) федеральных округов в структуре государственного устройства современной России проведен анализ государственно-правовой природы федеральных округов и проанализированы наиболее вероятные альтернативные варианты их развития.
Сложность решения первой познавательной задачи предопределялась тем, что действующее российское законодательство до появления Указа Президента РФ от 13 мая 2000 года не знало института федеральных округов.
В работе проанализированы оценочные суждения, в которых затрагивались самые различные аспекты анализируемого феномена. Среди них: собственно правовые, государствоведческие, политологические, экономические, географические, национальные и целый ряд других.
Прежде всего, автор попытался выяснить, в чем суть феномена федеральных округов в контексте формы государственного устройства.
В диссертации обращается внимание на то, что деление территории государства на субъекты Федерации и административно-территориальные единицы, охватываемое понятием формы государственного устройства, не включает в себя целый ряд иных подразделений территории государства. Дополнительное территориальное структурирование обусловливается потребностями эффективного управленческого воздействия в той или иной сфере общественной жизни (военной, судебной и т. п.) либо в том или ином регионе, имеющем климатические или иные особенности.
К таким территориальным единицам относятся экономические районы, военные, судебные и иные округа.
Понятно, что территориальные единицы, охватываемые понятием формы государственного устройства, и территориальные единицы, образуемые для решения частных управленческих задач, имеют различную юридическую природу. Демаркировать их можно по самым различным основаниям. Однако главное, определяющее состоит в том, что неотъемлемым признаком территориальной единицы формы государственного устройства является наличие в ней системы органов власти (субъектов Федерации или местных). Иные территориальные единицы не имеют таких органов власти. Они выступают своеобразной площадкой для функционирования специально созданных структур центральной (федеральной) власти, реализации политики центра на местах либо решения иных управленческих задач. Разумеется, федеральные органы власти создают свои территориальные органы в пределах базовых административно-территориальных единиц. Однако, как уже было показано, в ряде случаев возникает потребность в дополнительном территориальном делении и образовании соответствующих управленческих структур.
В работе показывается, что федеральный округ как единица территориального деления в разных государствах используется и как элемент формы государственного устройства, и как элемент дополнительного, вспомогательного деления. И именно к последней разновидности следует относить федеральные округа, образованные Указом Президента России от 13 мая 2000 года.
В этом смысле федеральный округ представляет собой вспомогательную (не охватываемую понятием формы государственного устройства) административно-территориальную единицу государства, созданную для решения особого рода управленческих задач.
В исследовании затрагивается проблема конституционности рассматриваемого явления. На вопрос о тождественности понятий непредусмотренность того или иного вопроса в Конституции РФ и его неконституционность автор дает аргументированный отрицательный ответ.
Институт федеральных округов не противоречит Конституции РФ. Однако, учитывая то, что вопросы территориального деления государства, в том числе не охватываемые понятием формы государственного устройства, должны относиться к предмету законодательного регулирования, в работе сформулировано предложение о необходимости повышения иерархического уровня правового регулирования института федеральных округов и полпредов в них.
Говоря о перспективах развития федеральных округов, в диссертации дается оценка двум заслуживающим внимания альтернативам: в контексте реформы федеративных отношений и вне такого контекста.
В рамках первой альтернативы возможны два варианта. Условно они названы революционным и реформаторским. Революционный предполагает упразднение существующих субъектов и учреждение новых. Округа в данном случае рассматриваются как прообраз будущих федеративных отношений. Речь идет о том, что на базе федеральных округов будут созданы семь крупных субъектов Федерации, а существующие сегодня 89 упразднены. Этот вариант диссертантом оценивается как маловероятный.
Реформаторский вариант развития федеральных округов в контексте реформы федеративных отношений предполагает не упразднение субъектов Федерации, а их последовательное объединение (укрупнение).
Главная цель (но не самоцель) укрупнения субъектов Федерации - это сокращение количества субъектов Федерации. Существующее сегодня их количество (89) явно чрезмерно. Управление ими малоэффективно. Поэтому одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России .
В работе отмечается, что проблема укрупнения субъектов Российской Федерации априори не может быть простой и ее решение не следует превращать в очередную кампанейщину. В данном случае следует учитывать исторический опыт, в том числе и не всегда положительный.
Объективной основой для укрупнения субъектов Федерации должна выступать экономическая самодостаточность будущих субъектов. Однако в силу, прежде всего, весомой роли национального фактора в структуре государственного устройства России возможности территориальной интеграции оказываются весьма и весьма ограниченными.
Комплексный анализ проблемы показывал, что в результате реализации даже самых оптимистических прогнозов процесс укрупнения не приведет к существенному сокращению количества субъектов Федерации.
Кроме того, используемый в работе системный подход позволил обратить внимание на то, что укрупнение субъектов неизбежно будет приводить к усложнению внутренней территориальной структуры новых образований. Это обстоятельство, в свою очередь, актуализирует проблему создания дополнительного управленческого уровня, но уже в пределах укрупненного субъекта Федерации. В результате может получиться даже не четырех, а пятиуровневое территориальное деление: федерация - федеральные округа - субъекты федерации - округа в субъектах - местное самоуправление.
Диссертант считает, что в целом для России столь сложная управленческая система представляется чрезмерной. Один из управленческих уровней явно лишний. Оптимальным является четырехуровневое территориальное деление российского пространства.
Вторая альтернатива развития федеральных округов предполагает их реформирование вне контекста реформы федеративных отношений. Речь идет прежде всего об уточнении границ федеральных округов, их внутренней структуры и правового статуса окружных органов государственной власти.
Актуальность уточнения территориальных границ федеральных округов, а возможно, и увеличения их численности обусловлена тем, что любое подразделение территории государства не может быть или, точнее говоря, не должно быть произвольным.
Наряду с непременным учетом нормы управляемости оно должно осуществляться в соответствии с физико-географическими характеристиками пространства, культурно-историческими предпосылками, принятыми политическими моделями, экономическими и другими факторами .
В условиях нормального (некризисного) развития государства именно эти, и прежде всего экономические, факторы должны быть взяты за основу при определении территориальных границ федеральных округов.
В результате рассмотрения двух потенциально возможных альтернатив развития (трансформации) федеративных округов диссертант резюмирует: с позиций повышения эффективности управленческого воздействия объективно необходимыми для современной России являются как основанное на принципе экономической самодостаточности укрупнение субъектов Российской Федерации, так и оптимизация их численности и, как следствие, уточнение территориальных границ, внутренней структуры округов с учетом актуального экономического районирования Российской Федерации.
Вторая глава Институционализация механизма государства на уровне федеральных округов включает два параграфа.
В первом параграфе Система органов государства, осуществляющих управление на уровне федерального округа анализируется существующая система органов государственной власти, функционирующая на уровне федерального округа; проводится ретроспективный анализ ранее функционирующей системы органов государственной власти; определяется проблематика формирования действенной организации системы управления на уровне федерального округа.
Поиск рациональной организации системы органов государственной власти в современных условиях выступает в качестве одной из наиболее актуальных проблем в силу следующих обстоятельств: во-первых, декларирования Российской Федерации в качестве правового государства (ст. 1 Конституции РФ); во-вторых, движения Российского государства по пути создания гражданского общества; в-третьих, необходимости всемерной рационализации государственного управления как в целом в государстве, так и в отдельных сферах, в особенности в экономической; в-четвертых, федеративной организации государственной власти, что предполагает более усложненную систему организации органов государственного управления.
В этой связи важным видится выработка рецептуры по оптимизации системы органов государственной власти, осуществляющих управленческую деятельность на различных территориальных уровнях Российской Федерации.
В настоящих условиях целесообразно вести речь о выработке системы государственных органов применительно к конкретному уровню управления. Сложность этой задачи и обусловила большое число конфликтов, которые возникают между государственными органами различных ветвей государственной власти, между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти одной ветви власти и одного уровня государственного управления.а Особенно важным является вопрос предупреждения и преодоления конфликтов при формировании системы органов государственной власти на уровне субъекта Федерации. Это позволяет заключить, что большое практическое значение имеет выработка доктринальных рекомендаций по формированию действенной системы органов государственной власти.
В работе проводится этимологическая характеристика термина система органов государственной власти. В самом общем виде система органов государства представляет собой некую органическую совокупность государственных органов и институций .
Проведя анализ научной и публицистической литературы, диссертант обнаружил, что зачастую происходит неоправданное использование понятий система и структура при характеристике органов государственной власти. Исходя из доктринальной и прикладной значимости данного вопроса проводится сравнительный анализ терминов система органов государственной власти и структура органов государственной власти. Это позволило перейти к непосредственному рассмотрению двух самостоятельных, но тесно взаимодействующих подсистем органов государственной власти - федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. При этом проводится как консолидирующая, так и индивидуальная характеристика данных систем органов государственной власти.
Реализация подобного подхода позволила выявить определенные противоречия в деятельности органов государственной власти на различных уровнях и определить роль Президента РФ как высшего должностного лица, призванного обеспечить гармонизацию и повышение эффективности взаимодействия органов публичной власти разных уровней. Реальное состояние государственно-властных отношений позволило сделать вывод, что совершенствование федеративных отношений в России тесно связано с процессом укрепления российской государственности, упрочения президентской властной вертикали в субъектах РФ и составляет с ним двуединый процесс.
В диссертации дается детальный анализ организации и функционирования системы федеральных органов государственной власти, осуществляющих управленческую деятельность на уровне федерального округа, определяется их соотношение с органами государственной власти субъектов Федерации. Поднимаютсяа проблемы правовых конфликтов системного характера и даются конкретные предложения по выходу из сложившегося положения.
Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах является управленческим уровнем, который занял нишу между федеральным и региональным (субъекта Федерации) уровнями управления. Образование федеральных округов и учреждение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе повлекло за собой системные изменение территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Активизировался процесс деконцентрации полномочий федеральных органов исполнительной власти посредством перестройки и оптимизации системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, что положительно отразилось на состоянии эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах позволило снять остроту конфликтов при разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Это было сделано посредством предварительного согласования функций территориальных органов федеральных органов с высшими должностными лицами субъектов Федерации, также реализацией согласительной процедуры при назначении руководителей территориальных органов исполнительной и судебной власти, действующих на уровне субъекта Федерации. Этому также способствовало упорядочение бюджетных и налоговых отношений между федеральным центром и субъектами Федерации.
Наряду с формированием территориальных органов исполнительной власти на уровне федеральных округов происходит формирование и других негосударственных институтов,а что особенно важно в условиях формирования гражданского общества (СМИ, общественные объединения, субъекты экономической деятельности).
Развитие института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах должно привести к формированию,а а точнее - усилению контрольной функции президентской власти. Формирование и совершенствование государственного контроля - это традиционная проблема российского государственного строительства. Вместе с тем, президентский контроль выступает существенной новеллой как в теоретическом, так и прикладном плане. Это обусловлено возрастом президента как государственно-правового института. Правовой статус Президента РФ, закрепленный в Конституции РФ, позволяет заключить, что Президент теперь предстает не в качестве составной части, вершины или даже воплощения системы исполнительной власти, а как сильный, авторитетный, наделенный важными полномочиями глава государства .
Второй параграф Формы и принципы организации взаимодействия институтов власти в системе федерация - федеральный округ - субъекты федерации - местное самоуправлениепосвящен рассмотрению внешнего выражения организации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на уровне федерального округа, а также правовых принципов, положенных в ее основу.
Исходя из единства формы и содержания организации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на уровне федерального округа диссертант полагает, что данному социально-правовому явлению присущи следующие существенные признаки:
- организация взаимодействия представляет собой качественную разновидность общественно полезной деятельности;
- данная деятельность носит управленческий характер;
- организация взаимодействия опосредуется юридическими нормами, т. е. носит правовой характер;
- организации взаимодействия присуще внутреннее строение (структура), которое состоит из следующих элементов: объекты, субъекты и участники, действия и операции, средства и способы их осуществления, принятые решения и другие результаты действий;
- организация взаимодействия носит целенаправленный характер, т. е. обусловлена определенной целью;
- организация взаимодействия носит многоуровневый характер, в федеральном округе она может осуществляться на различных уровнях: всего федерального округа, нескольких субъектов Федерации, субъекта Федерации и на муниципальном уровне;
- организация взаимодействия реализуется во всех сферах управленческой деятельности (экономической, административно-политической, социально-культурной, межотраслевой);
- организация взаимодействия осуществляется в определенных формах. Характер решаемых задач при организации взаимодействия предопределяет существование определенных организационных форм реализации взаимодействия (совместные комитеты, комиссии, группы, обмен опытом, проведение совместных проверок, проведение экспертиз правовых актов и т. п.).
Анализ выявленных восьми признаков, присущих организации взаимодействия,дал возможность сформулировать авторское определение данного социально-правового явления как вида государственно-властной управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в целях повышения эффективности и качества выполняемых ими задач и функций на основании согласования общих и индивидуальных интересов.
Рассмотрение реально складывающихся форм организации взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления позволило сделать вывод, что теперь в связи с образованием федеральных округов установлен новый формат управленческих отношений. В настоящее время можно обоснованно утверждать, что на уровне округа реализуются управленческие отношения в масштабе федерация - федеральный округ - субъекты федерации - местное самоуправление.
Качественное состояние организации взаимодействия на уровне федерального округа во многом предопределяется установленной системой правовых принципов, регламентирующих данный вид управленческой деятельности, а также уровнем их реализации. Принципы организации взаимодействия - это основополагающие начала, общие идеи, лежащие в основе этого вида управленческой деятельности, раскрывающие ее сущность, определяющие наиболее эффективные способы разрешения стоящих управленческих задач.
К числу принципов организации взаимодействия следует отнести следующие:
- достаточности властных полномочий субъекта организации взаимодействия;
- централизма на демократической основе;
- информационного обеспечения;
- обязательного учета научных основ организации государственного и муниципального управления (научности);
- контроля за деятельностью участников организационных отношений;
- согласованности действий;
- оптимизации организационной структуры субъекта организации взаимодействия;
- конкретности организационных действий;
- запрета сверхформализации;
- экономии средств государственно-властного воздействия;
- эффективности.
В диссертации дается краткий анализ каждого из вышеприведенных основных начал организации взаимодействия на уровне федерального округа.
Третья глава Пути совершенствования института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе включает три параграфа.
Первый параграф Правовые основы организации и деятельности института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и пути их совершенствования посвящен анализу нормативной базы рассматриваемого института и проблемам его правового регулирования.
Правовые основы деятельности полномочных представителей Президента РФ нуждаются в совершенствовании. В настоящее время существуют следующие нерешенные проблемы, связанные с правовым регулированием рассматриваемого института, и пути их решения.
Во-первых, следует констатировать неразвитость нормативной базы и подзаконный уровень регулирования деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Строго говоря, правовое положение полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах регулируется лишь Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, да и тот имеет массу существенных недостатков.
Закономерным решением проблемы недостаточного уровня правового регулирования деятельности полномочных представителей Президента РФ является закрепление их статуса в федеральном законе.
Кроме того, федеральному законодателю следует:
- принять отдельные положения о каждом округе, которые бы учитывали местные особенности;
- принять модельные законы для федеральных округов по отдельным наиболее сложным и важным предметам правового регулирования. Для этого использовать наиболее прогрессивный (совершенный) закон субъекта Федерации, расположенного на территории соответствующего федерального округа, либо такой закон разработать вновь;
- создать при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах институты регионального законотворчества;
- принять федеральный закон О формах федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, налицо значительное число пробелов в правовом регулировании деятельности полномочных представителей.
В законодательном регулировании нуждаются следующие вопросы деятельности полномочных представителей Президента:
- требования, которые должны предъявляться к кандидату на должность полномочного представителя Президента РФ;
- основания досрочного освобождения полномочного представителя Президента РФ от должности;
- основания ответственности и механизм отстранения от должности полномочного представителя;
- организационно-структурные формы, в которых может выступать аппарат полномочного представителя Президента РФ;
- формы взаимодействия (в том числе управление, руководство) Президента РФ с полномочным представителем, Администрации Президента РФ с полномочным представителем;
- способы и формы, в которых полномочный представитель Президента РФ может осуществлять и обеспечивать контроль за исполнением нормативных указов Президента РФ;
- возможность собственного подзаконного правотворчества полномочного представителя Президента РФ;
- компетенция полномочных представителей Президента РФ применительно к реализации полномочий Президента РФ и к осуществлению компетенции Российской Федерации по определенному предмету ведения;
- правовые гарантии деятельности полномочного представителя.
Вместе с тем, нельзя согласиться с мнением тех авторов, которые полагают, что для изменения сложившегося положения дел требуется изменение действующей Конституции Российской Федерации . С нашей точки зрения, для заполнения правового вакуума регулирования деятельности полномочных представителей достаточно принятия ряда законодательных актов.
Во втором параграфе Функциональный анализ института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе на значительном эмпирическом материале за последние три года анализируется реализация функций полпредов главы государства и формулируются направления их развития.
Несмотря на достаточно широкий круг функций, возложенных на институт полномочных представителей, их можно условно разделить на три блока: координирующие, контрольные и представительские.
Перечень функций полномочного представителя Президента в федеральном округе нуждается в оптимизации, а их реализация - в совершенствовании.
Это должно осуществляться по следующим направлениям.
Требуется расширение перечня функций полномочного представителя Президента в федеральном округе. Должен быть расширен блок экономических функций полпреда. Необходимо нормативно закрепить за полномочными представителями Президента РФ функцию, которую они фактически осуществляют: способствовать реформированию федеративных отношений и обеспечению государственной целостности РФ.
Особойа остротой отмечается и практической значимостью отличается проблема исключения дублирования полномочным представителем Президента в федеральном округе функций и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
Нуждается в реформировании организационная структура аппарата полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, которое должно позволить наиболее эффективно реализовывать возложенные на него функции.
В третьем параграфе Перспективы развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе осуществляется анализ различных точек зрения по вопросу о возможных путях трансформации рассматриваемого института и высказываются собственные суждения по этому поводу.
Предпринята попытка обосновать целесообразность преобразования института полномочных представителей Президента РФ в институт федеральных представителей, т. е. представителей не только собственно Президента РФ, но и Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти. Они должны представлять на региональном уровне государственную власть РФ в целом.
При этом следует сохранить полное подчинение федеральных представителей Президенту РФ. Это предотвратит возможный сепаратизм, но уже на уровне федеральных округов.
Федеральный представитель в данном статусе должен осуществлять контроль и координацию деятельности территориальных подразделений федеральных органов государственной власти.
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе в качестве органа федерального надзора должен работать лишь в мирное время. В экстраординарных же, чрезвычайных ситуациях система полномочных представителей должна работать как система федерального вмешательства, как инструмент ограничения власти губернаторов, механизм политического контроля над ними.
В целях обеспечения единства государственной власти и верховенства федеральной власти на всей территории страны целесообразно было бы рассмотреть вопрос о возможности введения в РФ по опыту США законодательной интервенции. Этот вид интервенции состоит в изъятии у субъектов федерации определенных полномочий и переведении их в пользу центра (например, полномочие распределять поступающую из центра финансовую помощь).
Институт федерального вмешательства должен стать одним из механизмов вменения ответственности органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления при неисполнении ими обязательств, вытекающих из возложенных на них полномочий. Данный институт, предназначенный для восстановления функциональных разрывов в системе разделения властей и управления, нуждается в скорейшем законодательном оформлении.
По мнению диссертанта, наиболее оптимальной и перспективной является такая модель государственной власти и управления, которая сочетала бы представительство государственной власти РФ на местах и органы государственной власти субъектов РФ. Подобная система взаимоотношений органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ могла бы быть представлена в виде административного надзора и реализовываться в ординарных ситуациях. В экстраординарных же ситуациях полномочные представители Президента должны превращаться в инструмент федеральной интервенции в дела субъектов РФ.
В заключении диссертации формулируются основные теоретические выводы и суждения, конкретные рекомендации по совершенствованию законодательства, основанные на учете выявленных автором закономерностей, которым должна подчиняться территориальная организация властного пространства современной России, высказывается ряд предложений по оптимизации деятельности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1. Матюшкин Г.О. Метод функционального анализа в познании института полномочных представителей Президента Российской Федерации // Методические решения научных задач в конституционно-правовой науке: Конституционные чтения. - Воронеж, 2004. - Ч. 3. - С. 40Ц48.
2. Матюшкин Г.О. Перспективы развития (трансформации) федеральных округов в структуре государственного устройства современной России // Современные проблемы государства и права: Сборник научных трудов / Под ред. В.М. Баранова, В.А. Толстика, А.В. Никитина. - Н. Новгород, 2004. - Вып. 6. - С. 53Ц67.
3. Матюшкин Г.О. Принципы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на уровне федерального округа // Современные проблемы государства и права: Сборник научных трудов / Под ред. В.М. Баранова, В.А. Толстика, А.В. Никитина. - Н. Новгород, 2004. - Вып. 7. - С. 53Ц64.
4. Матюшкин Г.О. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе как субъект контрольной власти // Современные проблемы юридической науки и практики: Сборник научных трудов. - Н. Новгород, 2004. - С. 31Ц40.
5. Матюшкин Г.О. Перспективы развития института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе // Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова и М.А. Пшеничнова. - Н. Новгород, 2004. - Вып. 10. - С. 180Ц182.
6. Матюшкин Г.О. Пути совершенствования института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: Лекция. - Н. Новгород, 2004. - 32 с.
Общий объем опубликованных работ - 3,1 п. л.
Тираж 100 экз. Заказ _______
Отпечатано в отделении оперативной полиграфии
Нижегородской академии МВД России
603600, Н. Новгород, Анкудиновское шоссе, 3
Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года // Российская газета. - 2000. - 16 июля.
См.: Красных О.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в контексте разграничения федеративных отношений: ДисЕ канд. юрид. наук. - М., 2001; Манакова И.Ю. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: ДисЕ канд. юрид. наук. - Саратов, 2002; Черкасов К.В. Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: ДисЕ канд. юрид. наук. - Саратов, 2003; Кандалов П.М. Конституционно-правовые основы становления и развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: ДисЕ канд. юрид. наук. - Челябинск, 2004; Caypин А.А. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (на опыте Южного федерального округа): Автореф. дисЕ канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2004.
О специфике метода альтернатив в теории государства и права см.: Баранов В.М. Метод альтернатив в теории государства и права // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения / Под ред. А.И. Демидова. - Саратов, 2001. - С. 24Ц26.
См.: Бельский К.С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. - 2001. - № 1. - С. 5.
См.: Кандалов П.М. Указ. соч. - С. 67.
СЗ РФ. - 2000. - № 20. - Ст. 2112.
См.: Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов Федерации: pro et contra // Федерализм. - 2002. - № 1 (25). - С. 97.
См.: Туровский Р.Ф. Федеральные округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм. - 2003. - № 1 (29). - С. 217.
Подробнее см.: Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской Федерации: Автореф дисЕ д-ра юрид. наук. - М., 1998. - С. 2, 11, 15 и др.
Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. - М., 1994. - С. 43.
Багба А.И. Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях становления федеральных округов: ДисЕ канд. юрид. наук. - М., 2003. - С. 121.
Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву