Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (теоретико-правовой аспект)
Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву
ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ МВД РОССИИ
На правах рукописи
ИМОНОВ Александр Михайлович
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(теоретико-правовой аспект)
Специальность 12.00.01 Ч права и государства; история правовых учений
теория и история
А В Т ОД Е Ф Е Р А Т диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва Ч 2000
А2.000
юридический институт мвд России
На правах рукописи
ИМОНОВ Александр Михайлович
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(теоретико-правовой аспект)
Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история правовых учений
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2000
Диссертацияаа выполненаа н кафедреаа государственно-правовыха дисциплин Юридического института МВД Российской Федерации.
Ндучный руководитель - доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Т.Н Радько.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор С.А. Комаров; кандидат юридических наук, доцент СВ. Кабышее.
Ведущая организация - Московский институт МВД России.
Защита состоится "^ 'Й*УЗ^<2000 г. в<4~ час., на заседании диссертационного совета Д 052.06.01 в Юридическом институте МВД России по адресу: 109028, Москва, Малый Ивановский пер., д.2.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Юридического института МВД Российской Федерации.
Автореферат разослан "(Р "С?4&Л(20ОО г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор
В.Н. Григорьев
14)С. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.Петербург , ft ОЭаа 2ОС0 акт^ЗУ
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Проблема местного самоуправления является одной из актуальнейших ь современной реформируемой России. Менстное самоуправление прошло сложный путь, включающий периодм его полнонго отрицания и забвения, возрождения и попыток реального воплощения. Его трудная судьба была обусловлена разными обстоятельствами: меняющимися политическими установками, сменой теоретических взглядов, осмыслением собственного и зарубежного опыта.
Установление Конституцией Российской Федерации 1993 г. основ органнизации местного самоуправления явилось важной вехой в общественно-политической жизни страны и значительным событием для российской юридинческой науки. В самом общем виде политико-правовое значение осуществляенмой муниципальной реформы связано с переустройством на новых организацинонных, нормативных и финансово-экономических началах низового звена пубнличной власти расширением границ социальной активности граждан, для конторых местное самоуправление выступает одной из форм осуществления нарондовластия.
Децентрализация государственного управления, перераспределение госу дарственных полномочий между ветвями и уровнями власти в России сопровонждается ослаблением государственной власти, ростом сепаратизма. Трудная зандача сохранения и упрочения российской государственности при одновременнном росте влияния местного самоуправления предполагает научно обоснованнный анализ природы прав местных коллективов.
Местные сообщества объективно лишены стремления к ослаблению единной л-осударственности, к образованию удельных княжеств. И, прежде всего, потому, что уровень социальных стандартов зависит от экономического могунщества всей страны. Не везде в России территориальные сообщества имеют объективные возможности в полном объеме самостоятельно заниматься \teci-ными вопросами, создавать для этого финансовую и материальную бази. 'Эш
3
стандарты жизчи не в силах самостоятельно обеспечить и выделяющийся из федеративного государства регион. Поэтому государство не вправе бросить на произвол судьбы те муниципальные образования, которые сегодня не могут обеспечить свою жизнедеятельность. Однако серьезной взвешенности требует вопрос о 1осударственной поддержке местного самоуправления, поскольку грань между поддержкой государства и вмешательством в решение вопросов местного значения слишком зыбка.
Конечно, конституционная модель местного самоуправления не может быть реализована немедленно, полностью и повсеместно в Российской Федеранции. Вот почему одной из практических задач должен стать поиск моделей пенреходного периода для реализации конституционных положений о местном санмоуправлении.
Одной из важных функций органов местного самоуправления является охрана общественного порядка, которая в соответствии с Конституцией Роснсийской Федерации находится в ведении Российской Федерации и ее субъекнтов. В этой связи актуальной практической задачей является определение круга прав и обязанностей органов местного самоуправления в области охраны общенственного порядка. В числе органов, призванных осуществлять ее особое место отводится милиции. В настоящее время недостаточно разработанной является проблема создания и функционирования местной (муниципальной) милиции, что требует выработки научно обоснованных рекомендаций по упорядочению процесса муниципализации милиции. Но без эффективного местного самонуправления нельзя решить эту проблему.
Степень разработанности проблемы. Научную и информационно-теоретическую основу исследования составляют труды российских ученых-юристов: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Н.Л. Гранат, В.Б. Евдокимова, Н.А. Емельянова, А.И. Коваленко, А.Н. Кокотова, В.М. Корельского, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева
4
Р.З. Лившица, В.И. Леушина, Л.С. Мамута, И.Г. Михайловской, А.В. Мицкевинча, А.В. Москалева, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевапова, В.Л. Пертцика, ВТ. Прохорова, Т.Н. Радько, П.И. Савицкого, Ю.А. Тихомирова, М.И. Сизикова, В.И. Фадеева, А.С. Шабурова, К.Ф. Ьдвремета, А.А. Югова и др.
Научному анализу были подвергнуты труды русских и зарубежных филон
софов, социологов, историков и юристов Н.А. Бердяева, Н.Я. Данилевского,
И.А. Ильина, Н.М. Карамзина, А.Е. Преснякова, B.C. Соловьева, А.В. Василь-
ка чикова, А.Д. Градовского, М.А. Курчинского, Ч.И. Лазаревского, А.Г. Михай-
ловского, П.Н. Подлигайлова, Г.В.Ф. Гегеля, М. Вебера, В.И. Ленина, К.Маркса.
Кроме того, были проанализированы труды таких ученых, как В.Н. Буты-лин, В.П. Зимин, Л.Ф. Кваша, Ф.Е. Колонтаевский, Б.П. Кондрашев, И.Ш. Ки-лясхаиов, B.C. Обидин, Ю.И. Оипов, А.В. Пахомов, Л.Л. Попов, А.Н. Роша, ЮЛ. Соловей, В.В. Черников, Е.Ю. Шихов и др,
При всем богатстве научного материала, касающегося местного самонуправления, степень разработанности теоретических аспектов данного институнта явно недостаточна. Проблема местного самоуправления ясследов^чась в оснновном в работах по конституционному, муниципальному праву, а также с иснторической точки зрения.
В своей работе автор с позиций теории государства и* права делает понпытку глубоко исследовать ее лально-юридическую природу местного самонуправления, взаимодействие органов государственной власти и местного самонуправления, процесс становления местного самоуправления в России, различнные правовые формы и модели осуществления местного самоуправления, а-также роль органов местного самоуправления в осуществлении функции охранны общественного порядка.
Целя и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе анализа теоретических разработок, действующего междуннародного и отечественного законодательства раскрыть сущность местного са-
5
моуправления, являющегося формой народовластия, правовые формы и совренменные модели осуществления местного самоуправления, а также выявить роль органов местного самоуправлении в реализации функции охраны общественнонго порядка.
Для достижения указанной цели автор попытался решить следующие оснновные задачи:
-аа проследить этапы становления местного самоуправления в российском
государстве;
- основываясь на действующем законодательстве и теоретических разранботках в данной области, выявить социально-юридическую Природу местного самоуправления и, исходя из этого, сформулировать определение местного санмоуправления;
- показать взаимодействие государственной власти и органов местного самоуправления, при этом сопоставив характерные признаки государственной власти и органов местного самоуправления;
- охарактеризовать современные модели местного самоуправления;
- проанализировать правовые формы осуществления российскими гражнданами местного самоуправления;
-аа показать роль органов местного самоуправления в осуществлении
функции охраны общественного порядка, акцентируя внимание на деятельнон
сти муниципальной милиции.
Объект исследования представляет собой совокупность общественны" отношений, складывающихся в процессе реализации гражданами Российской Федерации права на местное самоуправление.
Предметом исследования является сущность местного самоуправления, которое представляет собой форму народовластия.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, а также частнонаучные методы: исторический, системноа -а структурный,аа конкретноаа -а социологический,аа сравнительно-
правовой, формально-догма"-ический и т.д. Применение различных методов в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертационного иснследования в целостности и всесторонности. Этому также способствовала иснточниковедческая база исследованн., которая включила в себя широкий нормантивно-правовой и иной юридический материал.
Источняковую базу исследования составили международно-праворые
акты, нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, поста-
Х новлеяия Конституционного Суда России, а тадже труды ученых - юристов в
области местного самоуправления.
Научная новизнаа диссертации состоит в том, чтоаа впервые с позиции 7
теории права я государства в отечественной юриспруденции предпринята понпытка комплексного анализа социально-юридической природы, современногс состояния и процесса становления местного самоуправления, вопросов взаимондействия государственной власти и местного самоуправления, правовых *ср ж " Х современных моделей осуществления местного самоуправления, а также роли органов местного самоуправления в реализации функции охраны общественнонго порядка. Автором уточняются понятия "местное самоуправление" "местный референдум", "муниципальные выборы", что позволяет более глубоко уяснить основные черты, сущность и содержание местного самоуправления. Кроме тонго, автор теоретически обосновывает социальное назначение и направления деятельности муниципальной [илиции и уточняет понятие "муниципальная милиция".
Основные положения и выводы, выносимые на защиту: 1. Местное самоуправпение следует определить как процесс управления, при котором местные жители непосредственно или через избранных ими преднставителей имеют право и широкие возможности самостоятельно решат ь собнственные и другие, стоящие перед ними вопросы, с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории.
7
- В Российской Федерации муниципальная деятельность строится на сончетании местных и государственных интересов, взаимодействии органов местнного самоуправления и органов государственной власти. Конституционное обонсобление муниципальных образований и органов местного самоуправления представлу т собой децентрализацию в собственном смысле слова, при которой государство сохраняет за собой ряд каналов властнее присутствия в муницинпальных образованиях. Самостоятельно решая вопросы местного значения, орнганы местного самоуправления действуют в русле единой государственной понлитики, могут наделяться законом отдельными государственными полномончиями. Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление в Российнской Федерации одновременно содержит в себе элементы государственного и общественного институтов. Неблагоприятные последствия неумелости, пассивнности, иждивенчества в деятельности местного сообщества могут привести к его несостоятельности. Поэтому целесообразно установить специальную пронцедуру объявления и самообъявления этой несостоятельности, а также лишения местного сообщества правосубъектности.
- Важной особенностью России в сфере местного самоуправления являнется отсутствие низового звена системы - общины как субъекта публично-властных отношений. Кроме того, самоуправление в России на протяжении всей ее истории превносится сверху, а не снизу и является как бы государстнвенной программой. Все это не позволяет России за короткий период восприннять европейские стандарты.
4.а Система местного самоуправления по Конституции России содержит
многие черты англо - саксонской модели муниципального управления (выборн
ность представительных органов и некоторых должностных лиц, отсутствие
контроля из центра, судебный контроль), но для современной России более
других подходит иберийская модель, которая включает выборность представин
тельных н исполнительных органов на местах, утверждение единоличных исн
полнительных органов центральной властью в качестве ее представителя для
*
осуществления административной опеки за иредетазитепьным органом, что понзволит обеспечить нужную степень централизации
5.а В законодательстве Российской Федерации в области местного самон
управления местный референдум следует определить как осуществляемое пун
тем голосования прямое волеизъявление населения, проживающего в границах
муниципального образования, по решению или обсуждению важных вопросов
местного значения, о-песенчых к компетенции местного самоуправления зако-
^нодательством Ро .сийсхой Федерации.
6.а Наличие муниципальной милиции - необходимые признак местного
самоуправления, поскольку его органы становятся основным субъектом, ответ-
ственным за состо .кие общественного порядка перед населением В соответстн
вии с этим они должчы быть наделены достаточным объемом полномочий по
руководству создаваемых за счет средств местного бюджета подразделений
муниципальной милиции. Эффективное функционирование чуннщ-пальноЛ
милиции невозможно без четкой правовой регламентации, которая может быть
осуществлена либо путем принятия специального законодатечьного акта - За
кона Российской Федерации "О муниципальной милиции", либо видением изн
менений и дополнений в действующий Федеральный Закон "О ^^шлиции" Прин
чем служащие низового звена муниципальной милиции (непосредственные исн
полнители - участковые инспектора, милиционеры) уже на первом этапе форн
мирования и функционирования этих органов должны избираться непосредстн
венно местным населением и нести ответственность перед ним. Только такой
подход позволит обеспечить самостоятельность местного самоуправ 1вни* в
пределах собственных полномочий.
7.а Создание муниципальных органов охраны общественного порядка пон
зволит решить такие проблемы, как отчужденность о г обслуживаемого населен
ния, информационный вакуум и социальный контроль. При этом решение обн
щих задач охраны общественного порядка муниципальными органами охраны
общественного порядка и органами внутренних дел можсг быть успешным
9
только при актив- ом поиске новых форм и методов взаимодействия и эффекнтивном их осуще гвлении. К таким формам взаимодействия следует, в частнонсти, отнести: совместный анализ и оценку оперативной обстановки на обслунживаемой территории; наиболее рациональную, комплексную расстановку имеющихся сил ь средств; принятие мер по расширению участия граждан в охнране общественн >го порядка и борьбе с его нарушениями (возобновление дея-хельности самодеятельных организаций граждан - добровольных народных дружин, товарищеских судов, советов профилактики правонарушений и т.п.)
Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержанщиеся в диссертации положения, выводы и предложения непосредственно оринентированы на их использование при разработке нового и совершенствовании действующего законодательства в области местного самоуправления, в практинке органов государственной власти, муниципальных оргаж,,* и муниципальной милиции.
Основные положения диссертационного исследования могут найти принменение в научнмх исследованиях по проблемам конституционного и муницинпального права, р учебной литературе, в преподавании курса конституционно! о права Российской Федерации и муниципального права.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполннена в соответствии с основными направлениями научных исследований Юриндического института МВД России. Содержание и выводы исследования докландывались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Юридинческого института, используются в преподавании курса муниципального права и конституционного права России. Они опубликованы в научных изданиях и использованы при подготовке учебных и учебно-методических пособий.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, сонстоящих из шести параграфов, заключения, а также списка литературы.
ю
Содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы, показывается степень ее разработанности, характеризуется объект, предмет, цс ть, задачи, научная нонвизна, практическая значимость исследования, формулируются основные понложения и выводы, выносимые на защиту.
Глава I Ч Сущность местного салюуправчения и его становление к Российском государстве состоит из трех параграфов, имеет теоретико-исторический xapairrep и посвящена анализ\' социально-юридической природы местного самоуправления, взаимодействия государственной власти и мес^чого самоуправления, а также истории возникновения и развития местного самонуправления в России.
В первом параграфе автор подчеркивает, что местное самоуправление в настоящее время подвергается глубокому теоретическому осмыслению. Диснсертант обращает внимание на то, что некоторые авторы смешчваку пои яти я ''местное самоуправление" и "самоуправление". По мнению автора, изрядная доля затруднений объясняется многозначностью самого термина "самоуправление", поскольку он может употребляться г рименителы"- \ устройнству местной власти и в этом случае "самоуправление" выступа т синонимом "местного самоуправления".
Раскрывая признаки интеграции идей местного самоуправления и самонуправления вообще, автор отмечает, что эти идеи развивались ла аллслыю, при этом, костяк идей самоуправления и местного самоуправления < оставляют танкие признаки, как оби ность субъекта и объекта управления: тра> товка обшины социальной основой самоунравле"ия; принадлежность сообш ству грджцям властных функций. Диссертант полагает, что местное самоупра) те'-че в перенменной России предстает в виде наиболее развитой формы саадоу фавления.
В связи с тем, что такие системы организации публичной уласти так гонсударство, входящие в него крупные территориальные обоазованпя, и, како1"'ц. местные территориальные единиць в разных масштабах могут быть птногень. к-
п
общему дпя них классу самоуправляемы^ систем, автор считает, что не следует излишне абсолютизировать ргзличие между государственными структурами и органами местного самоуправления. Поскольку автономность общественных систем не бывает и не может быть абсолютной, постольку компетенцию, т.е. границы самосто.чтельчосги независимости низового территориального сонобщества, по мнению автора, нужно четко определить в законодательстве с учетом как местных, так и общегосударственных интересов и обеспечить недонпустимость выхода данной самоуправляемой системы за пределы соответстнвующих границ. Последнее, по мнению диссертанта, является самым главным в сегодняшних условиях, когда правовые установления безнаказанно игнорирунются.
Наряду с самостоятельностью деятельности самоуправляющейся системы аатор отмечает такой важный признак самоуправления, как осуществление деянтельности под свою ответственность. Население отвечает само перед собой и на каждом жителе лежит доля этой ответственности.
Сущностная характеристика местного самоуправления, по мнению автонра, заключается в том, что население самостоятельно управляет собственнынми делами, иными словами, местное самоуправление - управленческий пронцесс, который предполагает активное функционирование институтов предстанвительства и профессионального управления.
Во втором параграфе автор анализирует научные теории, концепции, идеи, взгляды, объясняющие сущность местного самоуправления и особеннонсти его взаимоотношений с государством.
В диссертации подчеркивается, что все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную линию между местным самоуправлением и государстнвенным управлением, по сути своей сводились к одному и тому же: определялнся какой-либо признак, обеспечивающий органам местного самоуправления санмостоятельность по отношению к государственным органам, и этот признак %а считался доминирующим.
12
Многолетний опьт развития теорий местного самоуправления д.им акто-ру основание утверждать, что гозведение "китайской стены" мелду \ er нь'ч самоуправлением и госудзрственгым управлением необоснованно Гамо^тоя-тельность органов местного самоуправления зависит в большей степени не от теоретического невключения их в систему органов государственной -пдсш, а от признания за ними собственных властнь х полномочий По мнению еггот, местное самоуправление не может hixжиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от гос- -"аре гса
Анализируя такие способы организации власти и управления, как цпппа-изация, децентрализация, с также декемпентрация, автор приходит \: выводу, что конституционное обособление муниципальных образований opi анов менстного самоуправления в России представляет собой деценгрллизанию в ссб<л-венном смысле слова, при которой государство сохраняет за собой ряд каналов властного присутствия в муниципальных образованиях. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправ-ения тейстзмсr ь русле единой государственной политики, могут наделяться загоном отде.1 ны-ми iосударственными полномочиями. Вс: это, по мнению автора, свидетельстнвует о том, что местное самоуправление з Российской Федерации одновременнно содержит в себе элементы государственного и общественного инсинугов
В третьем параграфе подчеркивается, что в разных исторических услонвиях самоуправленческие начала российского общества выражались в ~ех или иных формах, среди которых автор выдгляег наиболее устойчивые- вечевую демократию Древней Руси; слободское самоуправление; крестьянское общиннное самоуправление XVI - XIX вв.; земское и городское самоуправление втонрой половины XIX в.
Диссертант отмечает, что развитие местного самоуправления на Руси сдерживалось процессом централизации государственной власти, .отя пршна-ки самоуправляемых сообществ проявлялись на протяжении всей истории роснсийского государства.аа Централизация государственной власти в России вре-
13
мен Ивана Г розного, Петра I, Екатерины II, Павла I, Александра I была "сон
вместима с принципами народности И самоуправления. Идеи местного само-
; (равнения как одного из способов социального управления в этот период ог-
pq-цалисъ. Сохранялись чшь отдельные элементы, превратившиеся в органы
общест ьенного сословного самоупра^ения: губернские и уездные дворячские
собрания, собрания городских обществ, состоящие преимущественно из мещан
и купи,-в, сельские сходы, представляющие собой форму крестьянского обще-
ci вешки о самоуправления. Излишняя централизация, бюрократизм в управле
ни.1 местными делами, незаинтересованность правительственных чиновников в
развныи местного хозяйства приводили к застою, тормозили развитие всей
страны.аа аа Х
Поворотным пунктом в развитии России, по мнению диссертанта, яви^ псь кмекая и городская реформы, проведен. ые Александром II.
Сфера функционирования земской системы в государственном механизме Росс -ш б> -та огррчичена во всех отношениях, и все же земствам удалось внести значительный вклад в местное хозяйство. Они сыграли важную роль в поднянтии к>льт) оного уровня деревни, в распространении грамотности, доступности медицинского обслуживания, в развитии промышленности ч средств связи. Земства стали своеобразной политической школой, через чоторую прошли мно-I tie представители либера ьнсго и демократического об' 4ествеиных направле-ниг
Наиболее важной гарантией земского самоуправления в пореформенной России, по мнению автора, являлось установление судебного порядка рассмотнрения и окончательного разрешения Споров и Коллизий между земскими учре* жжениями н государственными органами.
Автор отмечает, что по хре развития земского и городского общественнного управления становилось все б. лее очевидным, что возникла серьезная угнроза полигич-.кому господству дворянства На рубеже 90-х гт. Александром III были приняты реакционные законы, которые фактически сводили "на нет" ре-
(4
формы самоуправления. Реформа 1890-1892 гг. "отбросила" устройство местной власти в России далеко назад.
Попытки возродить местное самоуправление предпринимались как в ходе буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг. (появление советов - орнганов классового представительства трудящихся масс), так и после победы Фепральской революции 1917 г. Временное прачительство предполагало пренвратить земства в полновластие субъекты управления нэ местах, значительно расширить сферу их деятельности, ограничить возможность вмешательства гонсударственных чиновников в деятельность местного самоуправления. Однако осуществление этой реформы было прервано Октябрьской революцией 1917 г., в ходе которой Временное правительство было низложено и власть в стране пенрешла к советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Советы, изна-чалы'О рассматриваемые большевиками как органы вооруженного восстания и временного революционного правительства, стали органами государственной власти на всех уровнях управления.
Диссертант подчеркивает, что принцип демократического централизма, лежащий в основе построения системы советов и формально допуск-ющий санмостоятельность мест, на деле проявлялся чрезмерной централизацией и коннцентрацией власти в высших эшелонах аппарата государственного управления. Широко пропагандируемое полновластие советов фактически превратилось в прикрытие всевластия сросшейся партийно-государственной элиты.
К началу 90-х гг. накопившиеся в обществе противоречия привели к кринзису государственной власти и обусловили необходимость ее реформирования. Первыми практическими шагами на пути возрождения местного самоуправленния стало принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местнного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и Закона РСФСР от 6 июнля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". Эти законы ец^ не меняли СутИ местных советов как органо государственной власти, но уже расширяли спмоуправленческие начала в их деятельности. Однако попытка вписать само-
15
\>-рп ю-'Г'Р в существующую систе*'у власти кг местах не дала желаемог т рензультата.
К'ч:сп.1'гуция России от 12 декабря 1993 г. признала и гарантировала пра-"о г 1гч\"г. и" vcnioe егмэурравление, закрепила его самостоятельность в ре-н"л и" попр->соэ MCJT'ioro значения и обособленность от системы органов госу-.ги.гк..з<чтт:сй втаста, установила основополагающие нормы организации мест-игл о c~vo\ пр тления.
Arirop отмечает такую особенность России в сфере местного самоуправ-т.->ч;о, к 'К отсутствие низового зве-'а системы - общины как субъекта публи-го-д.'Тллиь'х отношений. Хотя местное самоуправление в России имеет давнюю ист tpi'io, оно всегда создавалось государством, ценфальной государственной b.;,>c.i 'о. И-лс 'но потому местное самоуправление отра.кало сословную струкнтур) 'Х'lueiTsa, коора! юридически также Слла закреплена государственной вл лью.
По Х ХiiciiiiK1 дчес.гтантэ, в настоящее время а.^гема местного самоуправ-лонгя г, России находится в хтроиессе становления: формируются органы местнного c-ivr р;,ав 1С!1ия, совершенствуются правовые осгоьы их деятельности, гдсол' ар .сбредает наемки самоуправления, осваивает искусство народо-, lacin;. Л :.ч завер) ння эгто процесса необходимы серьезные политические, opi.ipp гц.юкил' усилия мате дальне-финансовые за .аты, дальнейшее coнtter lciic воваьие законодательной базы.
1 ава И - Местное самоуправление - форма народовластия состоит из трс Х; г,ар;,!т>фэЕ к посвящена анализу правовых форм осуществления местного cavoynpc йления, современных моделей местного самоуправление и роли орга-чоь шестого самоуправления в осуществлении функции охраны общественнонго порядка.
В перлим параграфе диссертс.дт анализирует различные правовые формы осуществлен..л местного самоуправления в России
Х1
Хл
Рассматривая такую форму, как местный референдум, автор еьмсчаег что при определении местного референдума в Федеральном Законе or 28 авгунста 1995 г. использована не совсем удачная формулировка: местный референндум трактуется как "голосование" граждан. По мнению автора, "голосование" означает способ осуществления референдума, способ принятия реше.-ия на ренферендуме. Кроме того, автор полагает, что в этой формулировке отсутствует ключевое слово "важные" по отношению к вопросам местного значения.
Проанализировав существенные признаки местного j .ферендума, 1акие, как: 1) непосредственное осуществление населением муницитгаьных образованний прямого волеизъявления путем голосования; 2) участие в референдуме только населения, проживающего на территории муниципалы.ого образованния; 3) локальность территории, на которой проводится местный референдум; 4) решение или обсуждение на местных референдумах важных вопросов местнного значения; 5) принятие решения путем голосования, автор дает свое опренделение. Местный референдум - это осуществляемое путем голосования прямое волеизъявление населения, проживающего в границах муниципального образования, по решению или обсуждению важных вопросов местного значенния, отнесенных к компетенции местного самоуправления законодательством Российской Федерации.
Диссертант подчеркивает, что важнейшей формой непосредственного вонлеизъявления населения муниципальных образований являются выборы органнов местного самоуправленчя и должностных лиц местного самоуправления. Рассмотрев мажоритарную и пропорциональную избирательные системы, автор полагает, что в настоящее время в России оптимальным вариантом является применение смешанной системы, при которой часть депутатов избирается по мажоритарной, а часть по пропорциональной системе.
Раскрывая совокупность правовых и социально-политпче. .их характенристик местных выборов, диссертант выделяет некоторые их тсновные черты. Выборы: 1) один из основных институтов прямой демократии, непосредствен-
17
ного волеизъявления жителей и принятия i ли публичных кадровых реигчий; 2) осущес гвляют связь представительных институтов и институтов прямой де-"жратаи; 3) позволяют жителям непосредственно включаться в управление делами своих муниципальных образований, осуществлять свои конституционнные права, свободы; 4) представляют собой общемуниципальное мероприятие (по сроим масштабам, широте участия разных слоев местного населения).
С учетом изложенного, автор определяет местные выборы как общемунниципальное мероприятие, в ходе которого жители конкретного муниципальнного образования осуществляют конституционное право непосредственно изнбирать представительные органы местного самоуправления, непосредственно или через депутатов избирать главу муниципального образования, иных должнностных лиц меетно самоуправления в соответствии с уставом муниципальнного образования. Это выборы в широком см теле слова. В узком смысле диснсертант определяет выборы как совокупность организационно-правовых меронприятий по избранию депутатского состава представительных органов и должнностных лиц местного самоу.-равления.
Следовательно, и в том, и в другом смысле выборы - явление более маснштабное и содержательное, чем просто акт голосования избирателей в установнленный день.
Наряду с вышеназгчшшмк формами осуществи' чйя местного самонуправления автор рассматривает такие ^ормы, как собрания (сходы) граждан, правотворческую инициативу, право на обращение в органы власти и к должнностным лицам местного самоуправления, митинги, шествия, пикетирование, органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление.
По мнению автора, орга у территориального общественного самоуправнления (ТОС) являются формой сам организации граждан по месту их жительнства, создают ' по инициативе жителей на основе их добровольного волсизъяв-ленчя и по своему статусу близки к органам общественной сам( деятельности -
<
одной из организационно-правовых форм общественных объединений, понскольку им присущи такие признаки, как отсутствие членства, общая цель у объединившихся в совместном решении различных социальных проблем гражндан.
Однако, во-первых, в то время как деятеленость органов общественной самодеятельности регламентируется Федеральным законом "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г., организационные и функц ональные особеннности деятельности органов территориального общественного самоуправления регулируются законодательством о местном самоуправлении. Во-вторых, сфенрой приложения сил органон ТОС являются собственные инициативы в решеннии вопросов местного значения. В этом смысле органы ТОС - часть системы самоуправленческих отношений на местах. В-третьих, территориальное общенственное самоуправление - одна из форм общественного местного самоуправнления (ст.27,56 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Поэтому точку зренния относительно гражданско-правового статуса органов территориального общественного самоуправления автор считает несостоятельной.
Таким образом, совокупность форм прямого волеизъявления граждан, орнганов местного самоуправления, других организационно-правовых форм осунществления местного самоуправления, посредством которых население мунинципального образования реализует признаваемую и гарантируемую конститунцией Российской Федерации власть, решает вопросы местного самоуправления, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традинций образует систему местного самоуправления.
Во втором параграфе автор анализирует два подхода к вопросу о соотнношении государственной власти и местного самоуправления в современной науке и практике, в соответствии с которыми и с уч(. ом национальных осонбенностей тех или иных стран в настоящее времь можно выделить четыре оснновные модели местного самоуправления.
19
В диссертации рассматриваются такие модели как англо - саксо екая (США, Великобритания, Северная Америка, Австралия, Новая Зеландия и др.), ; .штинентальнал (Франция, Ита"чя, Болгария, Венгрия, Польша и др.), система советов (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба и др.) и иберийская (Япония, Египет, Сирия, Испания, Португалия и др.).
Анализ основных черт англо - сахсонскои модели, позволил автору занключи ib, что система местного самоуправления по Конституции России содернжит много черт англо - саксонской модели муниципального управления (вынборность представительных органов и некоторых должностных лиц, отсутствие контроля из центра, судебный контроль), но для современной России более других подходит иберийская модель, которая включает выборность представинтельных и исполнительных органов на местах, утверждение единоличных иснполнительных органов центральной властью качестве ее представителя для ос 'дествления административной спеки за представительным органом, что понзволяет о"^спечи-ь нужную степень централизации.
Моделирование как метод познания и организации действительности наншел широ" эе применение в сфере местного самоуправления в Российской Фендерации. Разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политических, национально сультурных и прочих особенностей местной жизни в Российской Федерации предполагает выбор разными iv, .стными сообществанми -есовпэдающих моделей организации аппарата местной власги.
Рассматривая такие модели, как сущностная, функциональная, орнганизационно-структурная, материально-финансовая, правовая и территоринальная, автор отмечает, что все модели местного самоуправления взаимообунсловлены, а также обусловлены конституционными нормами.
Важным признаком сущностной модели, по мнению автора, является то, чю местное с; моуправление есть форма децентрализации государственной власти. Специфику сущностных моделей диссертант усматривает в том, что они, будучч ог-осрегствовапы современным - гконодательством, предстают в
взде развернутой системы правовых принципов местного самоуправления.
Анализируя территориальную модепь, автор отмечает, чю законодатель, не дает определение внутригородского муниципального образования. По мненнию диссертанта, таковым надо считать внутригородскую территорию, обландающую теми же признаками, что и самостоятельное муниципальное образованние.
В диссертации подчеркивается, что большим разнообразием отличаются организационно-правовые модели самоуправления мест и п^ водится их класнсификация по способам формирования органов местного самоуправления, их взаимодействия, некоторым иным органи-> щионным особенностям.
Анализ сущности функциональной модели позволил автору утверждать, что попытка усмотрения в деятельности местного самоуправления каких-то особых целей, расходящихся с целями государственного управления, неконстнруктивна. В диссертации анализируются также материально-финансовая и пранвовая модели местного самоуправления.
По мнению автора, в настоящее время в России одной из актуальных практических проблем является поиск моделей переходного периода для реалинзации конституционных положений о местном самоуправлении.
В третьем параграфе подчеркивается, что з соответствии с Конституциней Российской Федерации функция охраны общественного порядка находится как в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, так и органнов местного самоуправления. И в этой связи одной из важных проблем являетнся определение круга прав и обязанностей органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка. Автор полагает, что в ведении госундарства должны быть сосредоточены вопросы стратегии, а в сфере местного самоуправления - вопросы тактики охраны общественного порядка.
По мнению диссертанта, наличие муниципальной милиции - необходинмый признак местного самоупрапения, поскольку его органы становятся оснновным субъектом, ответственным за состояние общественного порядка перед
31
; вселением В соответствии с этим они должны быть наделены достато лым объемом полномочий по руководству создаваемыми за счет средств местного бюджета подразделениями муниципальной милиции.
Проведенное диссертантом в связи с этим изучение проблемы определенния задач милиции позволило заклю- 'ть, что курс на децентрализацию управнления должен с неизбежностью привести к передаче части "милицейских" фу^ций от центра из сферы ведомствгнного управления региональным и менстным органам власти и управления, и, как следствие, - муниципализации минлиции.
Анализ законодательства, а также положений, изложенных в юридиченской литературе по вопросам организации власти на местном уровне о соотноншении понятий "милиция общественной безопасности", "местная милиция", "муниципальная милиция", позволяет автору сделать вывод о преждевременно-ст употребления понятия "муниципальная милиция". Те же подразделения, ко-xopi ; им> 1уютс5. таковыми, по существу ими не являются. Диссертант полаганет, что эю лишь переходные модели к муниципальной милиции. При этом ав-гоп обращ ет внимание на то, что понятия "муниципальная милиция" и "местнная милиция" не тождественны - последнее имеет значительно более широкий
''МЫС"
Автор подде} живаеч точку зрения, в соответствии с которой, служашие му. лципальной милиции низового звена (непосредст энные исполнители -участковые инспектора, милиционеры) уже на первом этапе формирования и фу! мшонирования этих органов должны избираться непосредственно местным нас! лением и нести ответственность перед ним. Только такой подход может обеспечить самостоятельность органов местного самоуправления в пределах собственных полномочий. Вместе с тем, очевидно: эффективное функциониро-яание муниципальной милиции невозможно без четкой правовой регламентанции Это может быть сделано либо путем принятия специального законодантельного aivTa - Закона Российской Федерации "О муниципальной милиции",
22
ибо внесением изменений и дополнений в действующий Федеральны,! Закон "О милиции".
В диссертации подчеркивается, что создание муниципальных органов охнраны общественного порядка позволит решить такие милицейские проблемы, как отчужденность от обслуживаемого населения, информационный вакуум и социальный контроль. При этом решение общих задач охраны общественного порядка муниципальными органами о-раны общественного порядка и органами внутренних дел может быть успешным только при акта юм поиске новых форм и методов взаимодействия и их эффективном осуществлении. К таким формам взаимодействия авгор, в части кти, относит: совместный анализ и оценку оперативной обстановки на обслуживаемой территории, наиболее ранциональную, комплексную расстановку имеющихся сил и средств; принятие мер по расширейию участия граждан в охране общественного порядка и борьбе с его нарушениями (возобновление деятельности самодеятетьных организаций граждан - добровольных народных дружин, товарищеских судов, сосетов пронфилактики правонарушений и т.п.). Воссоздание указанных выше и других" сонциальных институтов для осуществления Профилактической работы с правонанрушителями в органах местного самоуправления, по мнению автора, несомненнно, будет способствовать укреплению правопорядка в стране.
В заключении автором подводятся итоги исследования, делаются вывонды, а также намечаются дальнейшие направления и перспективы анализа понставленной проблемы.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Местное самоуправление в Российской Федерацич: понятие и принципы организации // Проблемы теории и практики прав охранительной деятельности органов внутренних дел: Сборник статей адъюнктов и соискателей, - М.: ЮИ МВД России, 1997. Вып. 8. - 0,4 ,..л.
Функции органов местного самоуправления в Российской Федерации //
23
Деятельность милиции по усилению охраны общественного порядка и бор^ы с преступностью в новых социально-экономических условиях: Сборник статей : .ъюнктов и соискателей - М.: ЮИ МВД России, 1998. Вып. 9. - 0,4 п.л.
Местное самоуправление в Российской Федерации (праровой и организанционный аспекты). Лекция - М.: ЮИ МВД России. 1998. - 2,4 п.л.
имонов Александр Михайлович
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(ТЕОРЕТИКО - ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Автореферат Корректор В.П. Титова
Подписано в печатьа 08.09.2000
Формат 60x84 1 6 Печа- ъ офсетная
Усл. печ. л. 1,2а Уч. - изд. . 1,0
Тираж 75 экз. Заказ № ill
Типография Акаде.аим управления МВД России, Москва
Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву