Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (историко-правовое исследование)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

На правах рукописи

Лиманский Георгий Сергеевич

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

(историко-правовое исследование)

Специальность 12.00.01а Ч Теория история права и государства,

история правовых учений

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

Самара 2000

кандидата юридических наук

Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Самарской гуманитарной академии

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор КОМАРОВ Сергей Александрович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

БЕЗУГЛОВ Анатолий Алексеевич кандидат юридических наук, доцент ШЕСТАЕВ Николай Трофимович

Ведущая организация:

Волгоградский юридический институт МВД РФ

Защита состоится //& сентября 2000 г. в 14.00 часов в зале Ученого совета на заседании диссертационного совета по присуждению ученой степени кандидата юридических наук К-052.04.03 в Московской академии МВД России (117437, Москва, ул. Академика Волгина, 12).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской академии МВД России.

Автореферат разослан

/о

августа 2000 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

А Г Антропов

/ООИ

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В первой трети XIX века в западноевропейской правовой мысли как теоретический противовес идеям и практике полицейского абсолютистского государства формируются основы теории местного самоуправления. Организация и деятельность муниципальных органов, взаимодействующих с органами государственной власти, рассматривается наряду с идеями делимости государственного суверенитета, разделения властей, ответственностью министерств.

Юридический статус институтов местного самоуправления отличается разнообразием, как в рамках российской правовой системы, так и в системах национального законодательства других стран. Данное обстоятельство отличает институт местного самоуправления от остальных государственных институтов, существенно более унифицированных по признакам принадлежности к правовой семье, форме государства вообще, правления Ч в особенности. Анализ института местного самоуправления вполне вписывается в логику развития позитивного права, где оставались нерешенными или слабо проработанными самые существенные вопросы: что такое местное самоуправление, какова его юридическая природа, компетенция органов местного самоуправления, соотношение компетенции этих органов и органов государственного территориального управления? Эти вопросы в настоящее время ждут своего уточнения в теории и практике российского законодательства.

Состояние разработки указанной проблемы позволяет сформулировать предположение, справедливость которого исследовалась в данной работе: муниципальное право показывает эффективность и действенность доктринальных источников современного права, поскольку переводит в практическую плоскость общие представления о суверенитете народа, пра|а^^"^^бДдах дра^Зан,

С !:-^'5'-'-Р',а jаа i

{а сэаа .Л.Л^уаа I

соотношении институтов прямой и представительной демократии, границах воздействия государства на общественные отношения, разделения властей, зафиксированные во всех демократических конституциях.

Законодательство о местном самоуправлении испытывает сильное воздействие текущей политики и идеологии, и поэтому его содержание не может быть понято, исключительно на основе исследования соответствующей нормативно-правовой базы.

Специфика российского местного самоуправления показывает необходимость теоретико-правовой и историко-правовой составляющей в его изучении. В Российской Федерации муниципальное строительство осуществляется как реализация советской идеи самоопределения вместе с попыткой использования дореволюционного опыта земского законодательства и русской правовой теории. Исследование последней представляется чрезвычайно значимым для современной юридической науки.

Российская правовая теория восприняла лучшие достижения зарубежной юридической науки о самоуправлении, предложила разработки, недостаточно востребованные современным законодательством, но сохранившие практическую и научную ценность по настоящее время, что можно рассматривать как потенциал оптимизации российского муниципального законодательства.

Проблема местного самоуправления никогда не была исключительно академической. Сегодня в России в процессе и контексте формирования новой государственности и гражданского общества она приобрела чрезвычайно важное значение, оказавшись в центре острых политических дискуссий. В значительной мере от ее успешного решения зависит оптимизация (в соответствии с ценностями демократии, правового государства и гражданского общества) взаимоотношений между обществом и институтами власти. Поэтому всестороннее изучение природы местного самоуправления, условий его успешного функционирования и взаимодействия его с органами государственной власти приобретает ныне очевидную актуальность.

Степень разработанности проблемы. В изучении темы ясно прослеживаются три периода, а точнее: дореволюционный, советский и современный.

Примечательно, что в новейшей юридической литературе по проблемам местного самоуправления преобладает либо сравнительно-исторический подход, либо формально-юридический (лдог-

матический), ориентированный на исследование нормативно-правовой базы. Теоретические проблемы местного самоуправления исследуются недостаточно, равным образом как с точки зрения современной правовой доктрины, так и истории правовой мысли. Между тем практически все основные труды по теории местного самоуправления были написаны до 1917 г

Одним из первых авторов, исследовавших теорию организации и деятельности органов местного самоуправления, был Н. М. Кор-кунов, изложивший взгляды наиболее известного в этой области германского правоведа Р. Гнейста. Полемизируя с германскими авторами с их же теоретической позиции (лгосударственной школы), русский ученый затронул проблемы, которые позднее стали рассматриваться и другими правоведами В частности, он обратил внимание на проблему формального и материального различия органов государственного территориального управления и местного самоуправления и показал, как она ставится у Р. Гнейста.

Критически оценивал состояние теории местного самоуправления известный специалист государственного и административного права Н. И. Лазаревский. Анализируя труды германских правоведов, он основное внимание уделил не сторонникам государственной школы, а положениям теории свободной общины, лобщественной и хозяйственной теории самоуправления, хотя в реальности критика взглядов германских ученых была предпринята все же с позиции государственной школы.

В работах В. Ф. Матвеева рассматривались теории самоуправления в современной науке, его обзор был посвящен преимущественно идеям Р. Лабанда, изложение и критика взглядов которого были поводом для исследования проблемы выборности должностных лиц местного самоуправления, формах служебного подчинения данных лиц, последовательно отстаивается точка зрения, что муниципальная служба не должна рассматриваться как государственная.

Интересные идеи относительно состояния теории местного самоуправления были высказаны П. П. Тройским, Б. Б. Веселов-ским. Анализируя состояние указанной проблемы в русской юридической науке, они тщательно воспроизводят имеющиеся идеи и аргументы, хотя их собственная позиция остается традиционной для российских исследователей того времени' бесцензовость муниципального избирательного права, судебный характер надзора за деятельностью органов самоуправления и недопустимость госу-

дарственного контроля за целесообразностью муниципальных решений.

Возвращение из забвения теоретических обобщений дореволюционных ученых-правоведов является сегодня, по нашему мнению, актуальной задачей юридической науки. Ибо, говоря словами академика РАН Ю. А. Полякова, для понимания многих явлений современности необходимо увидеть исторические корни, что порождает порой неожиданную остроту ранее забытых сюжетов.

Как известно, после октября 1917 г. в Советской России господствующей стала концепция власти, согласно которой все представительные органы, сверху донизу, входили в единую систему государственной власти, что нашло свое теоретическое обоснование в работах М. Рейснера, П. Гурвича, П. Стучки После первых обобщений опыта организации Советской власти на местах, предпринятых М. Владимирским, появились и специальные публикации на данную тему. В частности, заявил о себе как жесткий государственник-централист Л. Каганович. Во второй половине 20-х годов эта линия нашла свое продолжение в публикациях Г. С Михайлова, И. М. Черняка и других специалистов по советскому строительству, чутко прислушивавшихся к партийным решениям.

Вместе с тем тогда еще встречались работы, где достаточно критически анализировался процесс огосударствления всех сфер общественной жизни. Достаточно упомянуть исследования Н. П. Карадже-Искрова, примерно на те же годы приходится апогей научной деятельности школы муниципалов, неформальным лидером которой был Л. А. Велихов.

В 30Ч40-е годы в рамках сталинского учения о конституционном строительстве концепция и сам термин местного самоуправления не употреблялся. А Я. Вышинский основной акцент делал исключительно на преимуществах советской системы государственного управления, которая лишь одна обеспечивала широкую инициативу и самодеятельность для трудящихся. Указанному направлению и должны были следовать отечественные правоведы.

Только в начале 60-х годов в научной литературе наблюдается возрождение понятия местного самоуправления, правда, на очень короткое время. На первые роли выдвигаются проблемы лобщественного самоуправления при социализме и коммунизме, о которых писали Д Гайдуков, Б. Лазарев, М. Пискотин и другие авторы.

Вновь вопрос о природе и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в канун подготовки Конституции СССР 1977 г. Были высказаны три точки зрения.

Первая, четко выраженная в трудах А. И. Лукьянова, сводилась к тому, что представительные учреждения на местах не обладают самоуправленческими качествами. Вторая точка зрения, в лице О. В. Годуновой, напротив, утверждала, что представительные учреждения на местах и есть сугубо органы территориального общественного самоуправления. Сторонники третьей точки зрения ратовали за положение о том, что местные органы власти сочетают в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправления. Она натолкнулась на неприятие в официальных изданиях как прямое извращение природы Советов, а сама мысль о муниципальном строительстве подверглась жесткой обструкции.

Акценты сместились в середине 80-х годов после горбачевской критики обществоведов за одностороннюю трактовку вопросов. Ученые были сориентированы на разработку теоретических проблем социалистического самоуправления народа. Тема стала актуальной, издаются монографии, учебники, учебные пособия, публикуются статьи Г. В. Барабашева, А. П. Бутенко, А. А. Безуглова, В. И Васильева, Р. Ф.Васильева, В. Вильямского, К. И. Варламова, А. Волкова, В. Е. Гуляева, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, Н. В. Постового, Ю. И. Скуратова, Б. Н. Топорнина, Ю. А. Тихомирова, В. И. Фадеева, М. А. Шафира и др.

С первыми попытками реформирования местного управления на рубеже 80Ч90-х годов опять оживилось соперничество различных подходов. Примечательно, что сначала доминировали позитивные мотивы и размышления о двойственной природе Советов, а затем участились негативные характеристики с вердиктом, что отечественная практика не дает сколько-нибудь полезного опыта. Тем не менее необходимость адаптации системы к новым политическим реалиям привели к быстрому развертыванию научных дисциплин, традиционно изучавших местное управление и самоуправление.

Начался поиск вариантов изменения существовавшего положения через сочетание общепринятых в мировой науке юридических норм и сложившейся практики оптимизации новых потребностей местного управления, предметов ведения и компетенции местных органов власти.

Августовские события 1991 г. и распад СССР обострили вопрос о возможных вариантах реформирования политической системы вообще и местного управления в частности. Вплоть до осени 1993 г базовым становится анализ законодательства и правоприменительной практики, четко просматривается тенденция к переходу от описания текущего момента к постановке концептуальных вопросов о природе местного самоуправления и о фундаментальных принципах его организации (В. Кряжков, И. Овчинников, А. Сливы, В. Ажаев, П. Шлемин, В. Фадеева), теории и истории местного самоуправления (Г. Герасименко, Д Якубовский, В. Бе-лораменский, Н. Ефремова, Л. Лаптева). Соотношение государственного и общественного начала в системе местного самоуправления выдвигается на передовые рубежи и становится ведущей темой в исследованиях В.Васильева, А. Кармолицкого, И. Шаб-линского и других.

Правда, изучение местного самоуправления еще во многом определялось атмосферой, связанной с острой политической борьбой вокруг нового Основного Закона, ученые были вынуждены работать в условиях расплывчатых и противоречивых положений действовавшей Конституции РСФСР и искать формы их воплощения в конкретных законопроектах и правоприменительной практике.

Ситуация в определенной степени изменилась после принятия в декабре 1993 г. Конституции РФ, которая закрепила очертание системы местного самоуправления, дав тем самым новый импульс теоретическим изысканиям. Появление органов местного самоуправления поставило перед законодателями и практическими работниками неведомые им ранее проблемы разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти. В этом плане книга В И Фадеева Муниципальное право России стала наиболее универсальным введением в проблему, где через призму юридической науки рассматривались практически все грани организации местного самоуправления

В этот период времени началось регулярное освещение практики реформы местного самоуправления, рассматриваются вопросы муниципальной собственности, проблемы территориального деления, организации коммунального хозяйства, уставы муниципальных образований. К обсуждению проблемы законодательства в сфере местного самоуправления подключились губернаторы Д. Аяцков, Е. Строев, К. Титов, А. Тулеев, Э. Россель, видные

муниципальные деятели В. Доркин, О. Сысуев, М. Фейгин, депутаты Государственной Думы А. Мальцев, А Поляков, Г. Селезнев, специалисты из президентских структур и аппарата правительства А. Котенков, А. Слива, А. Воронин.

Логическим продолжением изучения опыта местного самоуправления явилось проведение серии региональных семинаров в Заречном, Обнинске, Перми, Пензе, Самаре и других городах страны. При всем несходстве подходов их участников объединяет общая муниципальная идеология, в основе которой лежит убеждение в том, что развитие российских регионов и местной жизни является не только прерогативой органов государственной власти.

Целью данной работы является историко-правовое исследование формирования системы органов местного самоуправления, анализ правовых основ их организации и деятельности в Российской Федерации. С учетом цели, основными задачами работы являются:

исследование теоретических представлений о местном самоуправлении в европейской и российской правовой мысли ХГХ-началаХХв.;

изучение специфики советской модели местного самоуправления;

анализ теоретико-правовых и идеолого-политических оснований разработки муниципального права Российской Федерации;

исследование опыта взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления в современной России

Объектом исследования являются правовые отношения, субъектом которых выступают федеральные, региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления в Российской Федерации в контексте исторического развития.

Предметом исследования выступают идеи формирования и функционирования органов местного самоуправления, содержащиеся в доктринальных источниках, нормативно-правовые акты, законотворческая и правоприменительная деятельность по вопросам местного самоуправления в Российской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы. В первую очередь это системный метод, с помощью которого можно представить местное самоуправление как самостоятельный фрагмент правовой реальности и исследовать его в относительной самостоятельности от других

институтов. Структурно-функциональный метод позволил не только представить место, роль, функции выделенного изолированного фрагмента правовой реальности в целостной системе, но и проследить связь органов местного самоуправления со всей системой как федеральных государственных органов, так и государственных органов субъектов Российской Федерации.

Методы огического анализа и аргументации (дедуктивно-аксиоматический метод), рациональной реконструкции и интерпретации текстов позволили определить правовые понятия исчерпывающим образом (фиксировать их необходимые и достаточные признаки), осуществить правильную аргументацию выдвигаемых положений, анализировать взгляды других авторов и устранять противоречия и ошибки в суждениях.

Среди специально-юридических методов исследования важное место отводилось формально-юридическому методу, позволившему строить нормативные модели правового поведения, извлекая их из содержания законодательства. Использовались систематическое и телеологическое толкование нормативно-правовых актов, сравнительно-правовой метод. Для нашей работы особое значение имеет исторический метод исследования, который дал возможность проанализировать содержание системы органов местного самоуправления в историко-правовом аспекте, определить специфику правоприменительной практики исходя из различных доктриналъных источников.

Источниковедческую базу диссертации составили, во-первых, собственно нормативные акты местного самоуправления, среди которых особое место занимают уставы муниципальных образований. Использовались законы, регулирующие местное самоуправление в целом, законы субъектов федерации, и специальные, непосредственно регулирующие деятельность органов местного самоуправления.

Во-вторых, предметом анализа стали акты ненормативно-правового содержания, важные с точки зрения выяснения природы местного самоуправления, различные теоретические схемы и идеи, иллюстрирующие их документальные материалы. Львиная доля подобной информации сосредоточена на страницах периодической печати в разные годы, когда местное самоуправление становилось предметом пристального внимания, включая специализированные издания: Городское управление, Муниципальное право, Муниципальный мир, Местное самоуправление и т. д.

В общем современное состояние опубликованных источников, их взаимодополняемость позволяет сделать заключение об их достаточности и достоверности для реконструкции целостной картины формирования системы местного самоуправления в ее исто-рико-правовом аспекте.

Научная новизна исследования. Диссертация является первым комплексным, логически завершенным, монографическим исто-рико-правовым исследованием, посвященным проблеме формирования и развития системы органов местного самоуправления в современной России с учетом их взаимодействия с органами государственной власти.

В рамках обозначенных целей и задач исследования диссертантом предпринята попытка междисциплинарного синтеза, а также синтеза достижений отечественной юридической науки с лучшими образцами западноевропейской научной мысли. Обогащена теоретико-методологическая база исследования системы органов местного самоуправления, на этой основе выявлены конкретно-исторические и проблемно-теоретические особенности российского местного самоуправления.

Научно-исследовательская практика современной России дополняется объективными и субъективными факторами, способствующими или препятствующими реализации идей самоуправления, формального (юридического) равенства государственных и муниципальных органов, раскрываются нормативные основы становления современной системы органов местного самоуправления.

Положения, выносимые на защиту. В работе выдвигаются, обосновываются и выносятся на защиту следующие положения, обладающие признаками научной новизны:

Европейская и российская правовая наука XIX Ч начала XX века сформулировала ряд концептуальных представлений о правовой природе местного самоуправления, среди которых наиболее обоснованной и практически реализуемой стала государственная концепция, видевшая в местном самоуправлении одновременно публично-правовое и частно-правовое содержание, позволившая определить критерии различия органов местного государственного управления и органов местного самоуправления.
По нашему мнению, корректно выделить особую советскую модель самоуправления, характеризовавшуюся структурно-функциональным смещением в сторону задач государственного управления, при котором функции общественного самоуправле-

ния оказывались, с одной стороны, существенно ослабленными, а с другой Ч идеологизированными, что выглядело вполне неизбежным в условиях тотальной идеологизации всех социальных институтов.

3.а Формирование органов местного самоуправления в Рос

сийской Федерации в конце 80-хЧ90-х гг. XX в. явилось состав

ной частью конституционной реформы, обеспечивавшей переход

к принципу разделения властей по образцу либерально-демокра

тических режимов.

4.аа Идеологическим и политическим постулатом законо

творческой деятельности была идея муниципализации местного

самоуправления и выведения его органов из системы органов

государственной власти. При этом российское правовое сознание

ориентировалось на модель муниципального управления, уже пре

одоленную в законодательстве ведущих демократических госу

дарств.

Конституционное развитие Российской Федерации показало необходимость усиления роли органов местного самоуправления как агентов государственной власти, совершенствования надзора над их деятельностью, что соответствует как потребностям государственного строительства в РФ, так и общемировой тенденции.
Утверждается, что конфликты, возникающие между федеральными, региональными органами и органами местного самоуправления, должны становиться предметом разбирательства не в судах общей юрисдикции (неспособные, по нашему мнению, анализировать те или иные решения с точки зрения их целесообразности), а в специальных административных судах, аналоги которых имеются во многих современных государствах.

Теоретическая значимость исследования заключается в проведенном историко-правовом изучении системы органов местного самоуправления, выявлении основных тенденций законотворческой и правоприменительной деятельности в сфере муниципального управления.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в ней, могут быть использованы:

а) в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния проблем, связанных с реализацией идей самоуправления на муниципальном уровне;

б) в нормотворческой деятельности по дальнейшей опти

мизации правового статуса органов местного самоуправления;

в) при чтении лекций и проведении семинарских и прак

тических занятий по курсам теории государства и права, истории

государства и права, истории политических и правовых учений,

конституционного (государственного) права, муниципального пра

ва и т. д.;

г)а опыт формирования местного самоуправления в прошлом

и настоящем всегда будет вызывать любопытство и интерес у ны

не действующих политиков и муниципальных деятелей с целью

использования имеющегося опыта в дальнейшей работе по со

вершенствованию системы органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Самарской гуманитарной академии. Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования, а также в выступлениях автора на областных и региональных семинарах-совещаниях по проблемам организации и деятельности органов местного самоуправления в Самарской области

Структура и объем диссертации. Структура построена в соответствии с логикой поставленной проблемы, ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения, списка литературы и источников. Объем Ч 178 страниц машинописного текста.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследуемой темы, анализируется степень ее разработанности, определяется объект, предмет, цель и задачи исследования, его методологическая основа и источниковедческая база, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость.

Первая глава Теоретико-методологические и исторические предпосылки формирования системы местного самоуправления в России посвящена анализу теоретических достижений дореволюционной юридической мысли и исследованию советского опыта.

В первом параграфе Формирование взглядов на местное самоуправление в политико-правовых учениях ХК века рассматривается эволюция теоретических представлений о местном самоуправле-

нии, выработанных в европейской правовой науке. Проблема местного самоуправления возникает в правовой мысли в связи с обсуждением вопроса о пределах регулирующего действия государственной власти и рассматривается наряду с проблемой делимости государственного суверенитета, ответственностью исполнительной ветви власти. Первоначальным результатом размышления о юридической природе самоуправления стала теория свободной общины (ведущий автор Ч Р. Арене). Центральным положением этой концепции было следующее: общины, по самой природе своей, не созданы государством и исторически предшествуют ему. Поэтому общины (местные территориальные союзы) являются носителями неотчуждаемых правомочий по обычному праву, а государство лишь подтверждает эти права. Критики этих представлений показали, что самоуправление своим источником имело не обычное, а позитивное право, которое для лиц всегда есть условное (делегированное) право и исключает какие-либо неотчуждаемые правомочия.

Уточнение положений теории свободной общины привело к созданию хозяйственной теории самоуправления (ведущие авторы Р Моль и О. Гирке), в которой делалась попытка найти материальные различия правомочий государственных органов местного (территориального) управления и органов местного самоуправления. Предполагалось, что самоуправление реализует функцию хозяйственного обеспечения членов местного союза и не выполняет функций государственного управления. В этой связи выделялись собственные функции местного самоуправления и перепорученные функции, т. е. возложенные государством на муниципальные органы задачи государственного управления. Последние искажают собственную юридическую природу данных органов. Местное самоуправление по своей природе есть частноправовой союз, аналогичный иным частным корпорациям. Анализ предмета ведения, а также компетенции публично-правового и частно-правового характера муниципальных органов был существенной заслугой хозяйственной теории, который не потерял своего научного значения. На его основе в правовой теории закрепилось утверждение о двуединой природе самоуправления Ч государственной и общественной одновременно: муниципальные органы выступают и как органы территориального государственного управления, и как самодеятельная общественная организация.

На основе данной теории возникает лобщественная теория самоуправления. Существо ее в том, что органы самоуправления выступают не как частно-правовые юридические лица, а как публично-правовые союзы. Данные органы реализуют властные правомочия в отношении своих членов, например, в виде обязательной таксации для обеспечения местных нужд. Основная проблема для лобщественной теории самоуправления, по обшему мнению, заключалась в том, что она должна была составить перечень негосударственных публично-правовых обязанностей и правомочий. Сделать же это было нельзя ввиду противоречивости данной конструкции.

С середины XIX века и по сей день господствующей в правовой науке является государственная теория самоуправления. Ее основателями были германские ученые Л. Штейн и особенно Р. Гнейст. Данная теория исходила из того, что различие предметов ведения государственных и муниципальных органов носит не материальный, а формальный характер. Они усматривали сущность местного самоуправления в обеспечении государственных интересов и целей. Органы местного самоуправления являются носителями делегированных им прав и обязанностей.

Согласно Р. Гнейсту, самоуправление есть форма децентрализации государственного управления, а его органы суть органы государственного территориального управления, поэтому самоуправление есть государственное управление округов и общин через почетные, безвозмездно выполняемые должности. Формальным признаком должности местного самоуправления германский ученый видел непрофессиональный характер деятельности его агента, постоянное место жительство на территории муниципалитета, назначаемость на должность решением высшей государственной администрации (короны), судебный характер надзора за деятельностью. Эти составляющие правового статуса должностного лица местного самоуправления решали двоякую задачу, с одной стороны, обеспечение властной вертикали и управляемости территорий, с другой Ч определенную самостоятельность от органов исполнительной власти ввиду отсутствия бюджетного финансирования В этом сочетании самостоятельности и подчиненности должностного лица местного самоуправления автор видел гарантию единства и стабильности (внепартийноеЩ) государственной власти.

По мнению Р. Гнейста, система почетных должностей фактически превращает отправление полномочий в местном самоуправлении в субъективное право ее носителя, правовой статус агента местного самоуправления выходит за рамки статуса государственного служащего и приближается к статусу политической государственной должности.

Уточнения в концепцию местного самоуправления Р. Гнейста внес другой германский правовед Ч Г. Еллинек Специфика его представлений заключалась в том, что он применил к описанию органов муниципального управления понятие пассивный публично-правовой союз. Органы местного союза реализуют делегированные предмет ведения и компетенцию, но реализуют их в целях, которые не покрываются умыслом законодателя. В порядке impedum" а реализуются не только делегированные функции, но и собственные притязания местного союза в отношении своих членов. В этой ситуации возникает видимость собственного права местного союза, причем публичного характера.

Во втором параграфе Дискуссии о местном самоуправлении в российской общественно-политической и правовой мысли конца XIXЧначала XX века отмечается, что обсуждение темы самоуправления в российской юридической науке в целом воспроизводило логику европейских дискуссий, но с некоторым запозданием, что во многом объяснялось характером Положения 1864 г., согласно которому земские учреждения рассматривались как учреждения сугубо общественные, отличные от государственных учреждений и преследующие свои особые, местные общественно-хозяйственные цели. Отсюда популярность взглядов сторонников общинной теории самоуправления, таких, как В. Н. Пешков, А. Васильчиков, И. И. Дитятин и др., утверждавших, что земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом, что права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это Ч система права земского или общественного.

В дальнейшем теоретические проблемы местного самоуправления затрагивали такие крупные правоведы, как Б. Н Чичерин, А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, Б. Э. Нольде. В диссертации делается обзор тех идей, которые были сделаныа учеными,а разделявшимиа идеиа хозяйственной

теории,а и в основном анализируются взгляды представителей государственной школы.

Б. Н. Чичерин полагал, что самоуправление есть принцип управления, противоположный принципу централизации, причем на практике они не исключают, а дополняют друг друга. Централизация должна ограничивать местное самоуправление ввиду партикуляризма интересов его членов, не возвышающихся до понимания общего государственного интереса. Местный союз выступает публично-правовым образованием, хотя и не утрачивает элементов представительства частных интересов. В этой связи необходим законодательный, административный и судебный надзор за муниципальной деятельностью. При этом, в отличие от Р. Гнейста, русский автор настаивал на необходимости как муниципальных органов, так и органов государственного местного (территориального) управления. Тем самым подчеркивалась необходимость диалектического единства государственного и общественного начал в местном самоуправлении на том основании, что, сохраняя значительную долю самостоятельности в местных делах, самоуправление должно подчиняться центральной власти во всем, что касается общих государственных требований. Примерно таких же воззрений придерживался и В. П. Безобразов, считавший, что самоуправление не есть общественное самоуправление, лобразчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах. По его словам, истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве, под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве.

А. Д. Градовский также разделял идеи государственной школы и полагал, что различие предмета ведения государственных органов и муниципальных органов носит не материальный, а формальный характер. При этом, в отличие от Р. Гнейста и, отчасти, Б. Н. Чичерина, он видел различие в способах замещения должностей. Для муниципальных органов должен быть присущ выборный и внецензовый порядок замещения должностей как наиболее подходящий для публично-правовых образований.

Н. М. Коркунов настаивал на том, что формальный характер упомянутого различия реализуется как отсутствие служебной подчиненности должностных лиц муниципалитетов системе должностей в государственном управлении, однако необходимы жест-

кие цензовые ограничения на муниципальные избирательные права. Он видел в этом гарантию самостоятельности муниципалитетов от местных властей, а также гарантию эффективности муниципального управления, избавленного от давления некомпетентного и склонного к коррупции малоимущего избирателя.

В третьем параграфе Советский опыт самоуправления анализируются противоречивые процессы, связанные с функционированием местных органов власти, рассматривается эволюция соответствующей нормативно-правововой базы на протяжении всего советского периода отечественной истории. Предлагается выделять особую советскую модель самоуправления, характеризовавшуюся структурно-функциональным смещением в сторону задач государственного управления, при котором функции общественного самоуправления оказывались, с одной стороны, существенно ослабленными, а с другой Ч идеологизированными, что выглядело вполне неизбежным в условиях тотальной идеологизации всех социальных институтов.

В работе показано, что первые конституционные акты Советской власти отразили идею самоуправления и полновластия трудового народа. Двуединая природа Советов как органов государственной власти и общественного самоуправления легла в основу законотворческой деятельности новой государственности, в Конституции РСФСР 1918 г. была закреплена важнейшая идея самоуправления Ч принадлежность всей власти рабочему населению страны, объединенному в городские и сельские Советы. Однако в условиях гражданской войны реальная власть стала концентрироваться в руках чрезвычайных органов.

С введением нэпа были найдены новые методы политического руководства в рамках модели рыночного социализма, которые не исключали элементов демократии, самоорганизации и самоуправления населения. Сами 20-е годы стали периодом интенсивного законодательного творчества, хотя тот период ни в коей мере нельзя идеализировать Смело надо признать, что многие вопросы не были решены, законы и правовые акты требовали совершенствования и развития, но заложенные основы самодеятельности Советов позволили им внести весомую лепту в восстановление страны.

Окончание советского строительства эпохи нэпа и начало функционирования сталинской командно-административной системы причудливо сплетены, трудно различимы и незаметно переходят одно в другое Уже к началу 30-х годов становится ясно,

что местная власть не соответствует ни центральной системе власти, ни вновь восстановленной государственной собственности Именно в этот период происходит огосударствление местной власти, меняется не только название Советов, но и вся их система.

XX партсъезд сделал реальный поворот к демократизации общественно-политической жизни в стране, произошло обновление законодательства о местных органах власти. Хрущевская лоттепель вновь оживила деятельность домовых и уличных комитетов. Общественные науки и правоведение начали активно пропагандировать и обсуждать идею самоуправления трудящихся. Крупным недостатком законодательных актов по местным Советам являлось то, что они изобиловали общими декларациями Принятие Конституции 1977 г. и, принятых в ее развитие, соответствующих нормативных актов позволили публично говорить о системе социалистического самоуправления народа. Однако сложившаяся модель самоуправления была несомненным детищем своего времени, а ее потенциал явно ограничивался рамками командно-административной системы и господствовавших идеологических схем.

Проблема местного самоуправления встала во всей своей сложности на рубеже 80Ч90-х годов, оказавшись в центре теоретических споров и политических дискуссий. В диссертации анализируется острая полемика правоведов и политиков по поводу принятия законопроектов о местном самоуправлении сначала в СССР, а затем в Российской Федерации, демонстрируются плюсы и минусы процесса муниципализации Советов, выясняется вопрос о том, какую эволюцию претерпевала концепция местного самоуправления в разразившейся войне конституций и в условиях парада суверенитетов.

Политические разногласия на федеральном уровне достигли своей кульминации осенью 1993 г. Тогда же, фактически, был нанесен удар по складывавшимся в муках институтам местного самоуправления, ибо были упразднены представительные органы на местах Система местного самоуправления фактически перестала функционировать. Лишь после принятия Конституции РФ начался процесс постепенного восстановления позиций местного самоуправления.

Таким образом, в работе подчеркивается, что, если не рассматривать самоуправление как радикальную альтернативу системы государственной власти и управления, можно говорить о до-

статочно своеобразной советской модели местного самоуправления в разных ее исторических модификациях. Для нее характерно, во-первых, безусловное превалирование государственной составляющей, плотная интеграция в систему государственной власти и ослабленность начала собственного общественного самоуправления. Последняя функция, впрочем, в значительной степени реализовывалась через иные формы самоорганизации. Во-вторых, наличие целого ряда формальных признаков самоуправления: местные бюджеты, представительные органы, территория. В-третьих, иерархичность системы Советов. В-четвертых, идеологический и организационный контроль со стороны партийных органов, которые выполняли функцию координации и согласование местных и иных интересов на конкретной территории.

В целом делается вывод о том, что без учета теоретических обобщений дореволюционной юридической мысли и противоречивого советского опыта нельзя решить проблему формирования местного самоуправления как в научной, так и в практической плоскости.

Во второй главе Политико-правовые аспекты формирования системы местного самоуправления современной России рассматриваются этапы и содержание процесса создания нормативно-правовой базы, а также особенности взаимодействия органов местного самоуправления со структурами государственной власти в современных условиях.

В первом параграфе Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления в России в конце XX века делается акцент на реформе местного самоуправления в стране, проблемах его становления и перспективах.

Принятие Конституции РФ в декабре 1993 г. дало старт работе над проектом Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, которая проводилась параллельно в Госдуме РФ, Правительстве РФ и Администрации Президента РФ. Был проведен конкурс программ по отработке норм и принципов местного самоуправления. В конце 1994 г. в Госдуму РФ официально были внесены три законопроекта об общих принципах организации местного самоуправления в стране. Вокруг них развернулись бурные дискуссии, кульминация которых пришлась на время работы Всероссийского совещания по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъек-

тах РФ, состоявшегося 17 февраля 1995 г. Его участники высказались за ускорение принятия закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, приняв за основу вариант, внесенный Президентом РФ, и учтя при доработке все положительное из альтернативных проектов.

В августе 1995 г, после принятия федерального закона, начался сложный и противоречивый процесс его претворения в жизнь в регионах. Подписание Европейской хартии о местном самоуправлении дало новый импульс для законотворчества. В декабре 1995 г. утверждается федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, основная цель которой состояла в обеспечении минимально необходимых условий для его становления, создания организационно-правовых основ реально функционирующей системы местного самоуправления.

В течение 1996 г. в подавляющем большинстве субъектов РФ практически завершилось формирование избранных населением органов и должностных лиц местного самоуправления. Появилась мощная политическая и административная группа поддержки и реализации реформы, способная сформулировать перед государством необходимые условия для реализации финансово-экономической самостоятельности, сформулировать муниципальный заказ. В диссертации показывается непростая работа по подготовке и принятию нормативных актов в развитие конституционных положений о местном самоуправлении, дается характеристика их достоинств и недостатков.

В 1998 г. насчитывалось до 400 федеральных законов, которые так или иначе были связаны с местным самоуправлением. Они условно распадались на две группы. Блок законов, непосредственно регулирующих организационную деятельность местного самоуправления, и блок законов, содержащих нормы муниципального права, который гораздо шире, чем первый.

Разные точки зрения высказывались о местном самоуправлении, и по-разному можно их оценивать. Как представляется, разработчики концепции государственной политики развития местного самоуправления исходили из того, что существует модель, которая закреплена в Конституции РФ, и следует прежде всего реализовывать то, что там заложено Эта конституционная модель получила свое закрепление в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ, согласно президентскому Указу № 1370 от 15 октяб-

ря 1999 г. Как и всякий документ, рассчитанный на перспективу, он должен стать отправной точкой при решении практических задач в данной области, а также при разработке правовых актов, касающихся осуществления местного самоуправления. В его становлении и развитии начался новый этап.

Во втором параграфе второй главы Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти в современной России анализируются некоторые проблемы, связанные с взаимодействием такого рода. Показано, что сами по себе они не могут корректно ставиться и решаться (и в теории, и на практике) без четкого определения природы, места и роли института местного самоуправления в системе общественных, политических и правовых институтов Российской Федерации.

В теории существующая сегодня модель местного самоуправления базируется на трех принципах, закрепленных в Конституции РФ и соответствующих федеральных законах: во-первых, невхождение местного самоуправления в систему государственной власти; во-вторых, гарантия прав местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения, распоряжаться муниципальной собственностью, определять собственную структуру; в-третьих, исключение возможности подчинения одного муниципального образования другому.

В работе проводится мысль, что утверждение данной модели проходило в контексте острой политической борьбы начала 90-х годов, явилось результатом победы тогдашнего руководства страны, стремящегося опереться на муниципальное движение и муниципальных лидеров в своих непростых отношениях с набирающими силу региональными элитами.

Однако эта юридическая база в некоторых моментах оказалась сориентированной на схему, в значительной мере преодоленную в либерально-демократических государствах, где в качестве тенденции XIXЧXX веков наблюдалось усиление роли местного самоуправления именно в качестве агента государственного управления. Иными словами, одна, свойственная советскому периоду, крайность в понимании местного самоуправления сменилась другой, во многом утопичной. Многие теоретические выкладки 90-х годов попросту игнорировали насыщенные и конструктивные дискуссии отечественных и зарубежных ученых XIXЧначала XX века, а также мировую практику Уместна была бы определенная критика, как в адрес многих современных российских

исследователей, так и российских политиков, которые ведут дискуссию о государственной или внегосударственной природе местного самоуправления, начиная как будто бы с чистого листа, хотя проблема эта (как мы видели в первой главе работы) составляла предмет очень глубокого теоретического дискурса в зарубежной и отечественной правовой мысли XIXЧXX веков. Это богатейшее наследие не стало пока объектом основательной рефлексии.

Не удивительно, что на практике многие конституционные и законодательные нормы в части местного самоуправления не работают, и де-факто муниципальные органы продолжают выполнять функции государственной власти на местах Этим же в значительной степени объяснялись и объясняются коллизии в отношениях между региональными властями и органами местного самоуправления.

Наиболее продуктивным, конструктивным и уместным для условий сегодняшней России выглядит понимание института местного самоуправления как двойственного по своей природе образования, соединяющего в себе функции государственного управления и общественного самоуправления. Фактически это является (с некоторыми оговорками) продолжением той традиции государственной школы, которая первоначально оформилась в трудах Л. Штейна, Р. Гнейста, Г. Еллинека, А. А. Кизеттера, Б. Н. Чичерина, А. Д. Гра-довского и которая, как показывается в работе, сегодня доминирует в практике большинства демократических государств. Такой подход, сторонников которого становится все больше среди отечественных исследователей, предполагает, видимо, определенную коррекцию как теоретических, так и политико-правовых ориентиров. Последние законопроекты, внесенные Президентом РФ в мае 2000 г., представляют собою, думается, шаги именно в этом направлении.

Взгляд на местное самоуправление как государственно-общественное образование предполагает и соответствующее понимание граней взаимодействия между ним и органами государственной власти. Речь, в частности, должна идти о стройной системе государственного, в том числе административного контроля, за деятельностью муниципальных органов власти. Имеется в виду, что судебный контроль оказывается достаточным, когда речь идет о собственных полномочиях, а также добровольных или факультативных функциях местного самоуправления. Однако его не-

достаточно, когда встает вопрос о предметах совместного ведения и делегированных полномочиях, где зачастую требуется оценка принимаемых решений не с точки зрения их законности, а с точки зрения их целесообразности.

В работе высказывается предположение, что органами административного контроля в отношении местного самоуправления могли бы стать комитеты по самоуправлению, необходимость создания которых декларирована в принятых осенью 1999 г. Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Такие комитеты, действующие под эгидой как федеральной, так и региональных властей, должны были бы, по мнению автора, помимо контрольных функций, решать задачи оптимизации взаимодействия муниципальных органов и органов государственной власти на соответствующей территории.

Высказывается также предположение, что конфликты, возникающие в системе такого взаимодействия, должны становиться предметом разбирательства не в судах общей юрисдикции (не способные, повторим, анализировать те или иные решения с точки зрения их целесообразности), а в специальных административных судах, аналоги которых имеются во многих современных государствах.

В работе отмечается и то обстоятельство, что продуктивное взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления предполагает достаточно высокий уровень политической и правовой культуры, ориентирующий участников этого взаимодействия на конструктивное сотрудничество в плане совместного решения общих задач.

В заключении подводятся итоги проведенного диссертационного исследования, делаются основные выводы, формулируются предложения по совершенствованию местного самоуправления в современной России.

Основные положения диссертации нашли отражение в следующих научных публикациях автора:

1. Лиманский Г. С. Грани взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в современной России // Проблемы теории и практики правового регулирования: Сб тр Вып. 7 / Самар гуманит. акад.; Редкол : Т В. Кленова (отв. ред.) и др. Ч Самара, 2000 Ч С. 80Ч109. (1,6 усл. печ. л )

2 Лиманский Г. С. Историко-правовые и политико-правовые аспекты формирования системы местного самоуправления в России. Ч Самара: Самар. гуманит. акад., 2000. (5,25 усл. печ. л.)

3. Лиманский Г. С. Формирование нормативно-правовой основы местного самоуправления в России в конце XX века // Политика. Власть. Право: Межвузов, сб. науч. ст. Вып. III / Под ред. С. А. Комарова. Ч СПб Х Изд-во С.-Петерб юрид. ин-та, 2000. - (0,5 п. л.) (в печати).

Автореферат диссертации

Георгий Сергеевич Лиманский

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

(историко-правовое исследование)

Корректор, технический редактор О Ю Дьяченко Компьютерная верстка Т А Лашышова

ЛР № 070880 от 19 02 98

Подписано в печать 7 08 2000а Формат 60х84'/16

Уел печ ла 1,5 Тираж 100 зю

Издательство Самарской гуманитарной академии 443011, Самара, 8-я Радиальная, 2

-100 14

ТддЦ

Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

Blog

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (историко-правовое исследование)