Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву
Региональное законодательство о местном самоуправлении: исторический и сравнительно-правовой анализ
Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву
ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ БИБЛИОТЕКИНа правах рукописи
аптева Мария Николаевна
Региональное законодательство о местном самоуправлении: исторический и сравнительно-правовой
анализ
Специальность 12.00.01
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени к.ю.н.
Краснодар - 2004
На правах рукописи
А П Т Е В А Мария Николаевна
РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ:
исторический и сравнительно-правовой анализ
12.00.01 -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Краснодар - 2004
Работа выполнена в Краснодарской академии МВД России
Научный руководитель Заслуженный деятель науки Кубани,
доктор юридических наук, профессор Курдюк Петр Михаилович.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Проценко Евгений Дмитриевич,
кандидат юридических наук, доцент Бутурлина Елена Степановна.
Ведущая организация Ростовский юридический институт МВД России
Защита состоится 23 сентября 2004 г., в 13.00 на заседании регионального диссертационного совета ДМ 220.038.10 по защите диссертации на соискание ученой степени доктора наук при Кубанском государственном аграрном университете по адресу: 350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета.
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования.
Местное самоуправление на протяжении вот уже нескольких столетий подвергается пристальному вниманию со стороны многочисленных исследователей. Хотя, справедливости ради, следует отметить, что именно в последнее десятилетие данный процесс особенно активизировался в России. Связано это с принятием в 1993 году новой Конституции Российской Федерации, закрепившей федеративное устройство государства, вследствие чего возникла необходимость формирования нового уровня законодательства - регионального.
Несмотря на, казалось бы, огромный эмпирический материал, накопленный в сфере самоуправления, изрядное количество объяснений его политической и правовой природы, анализ многовековой истории местного самоуправления, проводившийся многими учеными разных стран и поколений, становление данного института оказалось наиболее трудной задачей для российского законодателя, как федерального, так и регионального.
Первопричинами тому явились незавершенность демократических преобразований российского общества и государства, слабость законодательной базы, отсутствие согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, наличие опережающего законотворчества субъектов Федерации, немногочисленность и несовершенство федеральных нормативных правовых актов, материально-финансовая необеспеченность и другие. Кроме того, за данный период так и не сложилось единого подхода относительно перспектив развития местного самоуправления, приемлемых для Российского государства с учетом его разнообразной национально-культурной, этнополитической, духовной самобытности, природно-климатической и географической неоднородности, особенностей исторической генетики, специфики громаднейшей территории, огромнейшей экономической дифференциации между субъектами РФ. Вышеперечисленное в первую очередь является сдерживающим фактором создания целостной правовой ба-
зы, направленной на повышение эффективности деятельности местного самоуправления и его институтов.
Актуальность данного исследования обусловлена федеративной природой нашего государства, переносом правового регулирования особенностей местного самоуправления на уровень субъектов Рос-сийской.Федерации, зачастую не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории вследствие неоднозначного понимания ценности институтов местного самоуправления. И это, несмотря на достаточно интенсивный обмен научной информацией о становлении и развитии данного института в различных субъектах Российской Федерации.
В настоящее время на федеральном уровне предпринята не совсем обоснованная, на наш взгляд, попытка унификации регионального законодательства в области местного самоуправления, в результате реализации которой региональные законодатели будут лишены права решать большинство вопросов на своем уровне.
Вместе с тем, очевидно, что ряд нерешенных до сегодняшнего дня проблем; вызванных экономическими и финансовыми трудностями, политической нестабильностью в России, значительно снижают эффективность проведения реформы местного самоуправления и реализации его прав в регионах.
Поэтому первостепенной задачей, имеющей общетеоретический характер, на данном историческом этапе является всесторонняя научная разработка проблем регионального законодательства о местном самоуправлении, создание целой системы научных положений, посвященных вопросам его становления и эффективного функционирования на основе обобщения и анализа исторического и современного отечественного опыта, а также проведения сравнительно-правового анализа законодательства субъектов Южного федерального округа.
Накопленный новый материал, а также спорность и неразработанность обозначенных выше проблем обусловили выбор темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации.
Несмотря на, казалось бы, значительное количество накопленного материала по данной проблематике, многие вопросы, касающиеся регионального законодательства о местном самоуправлении, в большинстве своем, лишь затрагиваются в многочисленных науч-
4
ных трудах, посвященных проблемам местного самоуправления, и носят постановочный характер.
Понятие "регион" как юридическую категорию стали выделять совсем недавно, в последнее десятилетие. До этого периода его изучали с точек зрения социально-экономической географии, региональной экономики, политологии и социологии (Алексеев О.Б., Генисаретский О.И., Гладкий Ю.Н., Доленко Д.В., Ильин А.В., Малько А.В., Медведев Н.П., Попов А.В., Чистобаев А.И., Щедровицкий П.Г. и другие). В юридической литературе термин "регион" рассматривали Гошуляк В.В., Гриценко Е.В., Сивохина Ю.Л., Чиркин В.Е., Шугрина Е.С. и другие, однако, несмотря на пристальное внимание со стороны ученых в юридической науке до сих пор нет его единого понимания.
Вследствие неоднозначной трактовки учеными термина "законодательство", исследованием которого занимались Бутько Л.В., Виноградов А.Ф., Исаков В.Б., Кумышева М.К., Лившиц Р.З., Лукьянова Е.А., Миронов В.А., Муратшин Ф.Р., Останин В.А., Пи-голкин А.С., Потапов М.Г., Сергевнин С.Л., Сергеев А.А., Студе-никина М.С., Талянин В.В., Тихомиров Ю.А., Хропанюк В.Н., Ца-лиев A.M., Четверикова Л.В., Яценко В.Н. и другие, отсутствует единая точка зрения на определение термина "региональное законодательство".
Проблемам эффективности нормативных правовых актов, в том числе и региональных, посвящены работы Аяцкова Д.Ф., Бар-цица И.Н., Бялкиной Т.М., Володина В.В., Глигич-Золотаревой М.В., Зелепукина А.А., Иванцовой Г.А., Карасева М.Н., Кряжкова В.А., Курдюка П.М., Лукашова Л.А., Манохина В.М., Петелиной И.В., Петрика Ф., Платона, Полениной СВ., Попова А.В., Пурахи-ной Е.Г., Савицкого В.А., Сологуба В.А., Черненко А.К. и других.
Проблемами правого регулирования местного самоуправления на уровне отдельных субъектов Российской Федерации занимались Берг О.В., Дитятковский М.Ю., Кашироков З.К., Кулинчен-ко О.М., Мирзаев М.А., Мокрый B.C., Мотякова О.А., Пылин В.В., Скрынников Б.М., Шиянов А.А., Шматов Ю.А. и другие.
Работы отечественных и зарубежных ученых раскрыли некоторые теоретические аспекты регионального законодательства о местном самоуправлении. Однако достаточно целостной теорети-
ческой основы для его понимания, однородной дефинитивной обеспеченности пока еще нет. Также можно констатировать отсутствие специальных комплексных исследований, обобщающих опыт развития законодательства о местном самоуправлении различных регионов страны, в том числе Южного федерального округа.
Источниковую базу исследования, определенную с учетом степени разработанности темы, составляют труды вышеперечисленных авторов, а также научные работы Безобразова В.П., Беляева И.Д., Бойцова В.Я., Болтенковой Л.Ф., Бурмистрова А.С., Васильева В.И., Васильчикова А., Герасименко Г.А., Гильченко Л.В., Горского А.А., Дементьева А., Егоровой Е.С., Елистратова А.И., Замотаева А.А., Колюшина Е.И., Коркунова Н.М., Котляревского С, Кулушевой М.А., Кутафина О.Е., Лазаревского Н.И., Лапина В.А., Лаптевой Л.Е., Лексина В.Н., Монина В.В., Нерсесянца B.C., Овчинникова И.И., Покровского СП., Постового Н.В., Пылина В.В., Рыскильдиной СМ., Слобожанина М., Степановой Н.В., Титова Ю.П., Уткина Э.А., Фадеева В.И., Чистякова О.И., Чичерина Б.Н., Шапсугова Д.Ю., Шевцова А.Н., Щендригина Е.Н., Щербакова Н.В. и многих других.
При написании диссертационного исследования проанализированы материалы многочисленных конференций и парламентских слушаний, посвященных проблемам местного самоуправления и законодательства о нем. В работе использованы материалы периодической печати, комментарии, информационные и аналитические вестники и бюллетени Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Исследование проведено с привлечением широкого массива как современных (Российской Федерации, ее субъектов) нормативных правовых актов, так и документов СССР, РСФСР и нормативно-исторического материала. Была подвергнута анализу также практика их применения.
В особую группу источников необходимо выделить Интернет, в котором сконцентрирован большой источниковый и аналитический материал, широко представлены обзоры прессы по вопросам местного самоуправления.
Объектом исследования является законодательство Российской Федерации.
6
Предметом исследования выступает региональное законодательство о местном самоуправлении.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы определяется всесторонним и полным исследованием особенностей регионального законодательства о местном самоуправлении с учетом накопленного исторического опыта и в условиях проводимой реформы. Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:
- провести историко-правовой анализ нормативных правовых актов, посвященных местному самоуправлению;
- выявить особенности реформирования системы местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях;
- определить соотношение понятий регион и субъект Федерации, правомерность их взаимозаменяемости;
- сформулировать понятие регионального законодательства;
- определить факторы, влияющие на эффективность регионального законодательства о местном самоуправлении; - провести сравнительно-правовой анализ законодательства субъектов Южного федерального округа о местном самоуправлении;
- определить формы взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с органами местного самоуправления.
Методологической основой исследования является современный методологический инструментарий. В ходе работы использовались общенаучные, частно-научные и специальные методы: диалектический, исторический, логический, методы моделирования и сравнительного правоведения, системный, структурно-функциональный, статистический, прогностический и другие методы познания объективной действительности.
Применение широкого спектра существующих методов отраслей научных знаний (философии, права, истории, социологии, политологии и др.) позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования целостно и всесторонне, решить поставленные задачи и достичь обозначенной цели.
Научная новизна диссертационного исследования. Впервые в отечественной науке на монографическом уровне с точки зрения комплексного, общетеоретического, исторического, сравнительно-правового исследования рассматриваются вопросы станов-
7
ения и развития регионального законодательства о местном самоуправлении. Проблемы правового регулирования данного института изучаются в различных направлениях. Проанализировано соотношение понятий регион и субъект Федерации, законодательство и региональное законодательство, выявлены их исторические, сущностные и концептуальные компоненты, их взаимосвязь. Рассмотрены процессы эволюционирования нормативных правовых актов, регламентирующих особенности местного самоуправления в различные исторические этапы его развития в России. Выявлена и обоснована зависимость эффективности регионального законодательства от его качества, стабильности, законности, легитимности, непротиворечивости и других факторов. Впервые дан столь, полный сравнительно-правовой анализ законодательства субъектов Южного федерального округа о местном самоуправлении,- приведены его особенности, выявлены недостатки, а также предложены варианты его дальнейшего совершенствования, с учетом историко-правовых традиций.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. В результате проведенного анализа нормативно-исторического материала, имеющихся документальных источников и трудов выдающихся ученых предложена следующая периодизация истории развития местного самоуправления в России:
I) 862 г. - середина XVI в., который в связи со значительной про
должительностью можно подразделить на три этапа:
а) 862 г. - первая половина XII в. - местное самоуправление в
Древней Руси;
б) первая половина XII в. - начало XV в. - местное самоуправление
времен феодальной раздробленности;
в) начало XV в. - середина XVI в. - местное самоуправление в пе
риод образования и развития централизованного государства;
II) середина XVI в. - конец XVII вв. - местное самоуправление в
период сословно-представительной монархии;
III) конец XVII в. - 70-80-е гг. XVIII в. - местное самоуправление в период образования и развития абсолютной монархии;
IV) 70-80-е гг. XVIII в. -60-е гг. XIX в. - развитие сословного самоуправления;
8
V) 60-е гг. XIX в. - начало XX в. - местное самоуправление в по
реформенной России;
VI) начало XX в. - конец 80-х гг. XX в. - советский этап местного
государственного управления;
VII) конец 80-х гг. XX в. - 2003 г. - местное самоуправление в пе
риод перестройки и постсоветский период;
VIII) с октября 2003 г. - современный этап развития местного са
моуправления в России.
2. Термин "региональное законодательство" можно рассматривать в широком и узком смыслах. В первом случае под ним следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в регионе: законы, постановления нормативного характера законодательных органов, правовые акты нормативного характера губернатора (президента), администрации (высшего органа исполнительной власти); во втором - совокупность законов, принимаемых на референдуме или законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, отражающих региональные особенности и местную специфику и имеющих определенные характерные черты и признаки.
3. Эффективность региональных нормативных правовых актов напрямую зависит от их качества, законности, стабильности и соответствия федеральным нормативным правовым актам, а также от эффективности последних.
4. Тотальное урегулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления на федеральном уровне, стремление к унификации регионального законодательства фактически сводит на нет положение пункта "н" статьи 72 Конституции РФ.
5. Сравнительно-правовой анализ регионального законодательства о местном самоуправлении отдельных субъектов Российской Федерации возможен по следующим критериям: в зависимости от наличия норм, закрепляющих принципы организации местного самоуправления, в конституциях (уставах) субъектов РФ; наличия основополагающих правовых актов, необходимых для становления местного самоуправления на территории субъекта РФ; соотношения законов и подзаконных актов при регулировании местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, наличия модельных нормативных правовых актов; количества признанных судами
9
правовых актов недействительными (в процентном отношении к принятым), наличия протестов прокурора и замечаний юстиции; степени учета местных условий; форм научного, организационно-методического и информационного взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления, закрепленных в региональном законодательстве и применяемых на практике.
Теоретическая и практическая значимость. Результаты представленного исследования позволяют существенно дополнить имеющиеся научные знания в области формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления в период проведения реформы, уяснить особенности регулирования муниципальной власти на территории различных субъектов Федерации.
Теоретические выводы применимы в учебном процессе при изучении теории государства и права, муниципального права, спецкурса "Региональное правотворчество" и других отраслевых юридических дисциплин, в подготовке учебной и учебно-методической литературы.
Материалы диссертации могут быть использованы федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в работе по совершенствованию нормативно-правовой базы, в работе по устранению правового нигилизма и повышению политической культуры населения, а также при подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Краснодарской академии МВД России, получили апробацию в публикациях, а также в выступлениях автора на межвузовских научно-практических конференциях: Социальный порядок - гуманистическому развитию общества (Краснодар, 2001); Теория и практика соблюдения законности в России (Краснодар, 2002); Проблемы правоприменительной деятельности (Краснодар, 2002); Проблемы юридической науки и правоприменительной деятельности (Краснодар, 2002); Россия на пути к правовому государству (Краснодар, 2002); на региональ-
10
ной научно-практической конференции: Актуальные проблемы правовых и гуманитарных наук (Краснодар, 2001); на всероссийских научно-практических конференциях: Социальный порядок и толерантность (Краснодар, 2002); Актуальные социальные и правовые проблемы развития транзитивного общества (Краснодар, 2003); на международной научно-практической конференции: Проблемы и перспективы развития Конституции Российской Федерации (Краснодар, 2003).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя 8 параграфов, заключения и библиографического списка.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, его методологическая и источниковая база, показывается степень разработанности исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся положения, выносимые на защиту, а также сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава Этапы становления и развития законодательства о местном самоуправлении в России состоит из двух параграфов, посвященных анализу исторического и современного опыта становления и развития законодательства о местном самоуправлении.
В первом параграфе Историко-правовой опыт развития законодательства о местном самоуправлении проведен анализ законодательства, регулирующего становление и развитие местного самоуправления в России с исторической точки зрения. Вызвано это необходимостью проведения в настоящее время новой реформы местного самоуправления, а ретроспективный взгляд должен помочь сделать по возможности более точный прогноз относительно перспектив этого противоречивого процесса.
Местное самоуправление в России имеет очень долгую историю, период его развития довольно продолжителен. Вследствие отсутствия единого мнения среди ученых насчет того, когда же
11
все-таки произошло появление местного самоуправления в России, на основе проведенного анализа нормативно-исторического материала, имеющихся документальных источников и трудов выдающихся ученых предложена следующая периодизация истории развития местного самоуправления в России:
I) 862 г. - середина XVI в., который в связи со значительной продолжительностью можно подразделить на три этапа:
а) 862 г. - первая половина XII в. Ч местное самоуправление в
Древней Руси;
б) первая половина XII в. - начало XV в. - местное самоуправление
времен феодальной раздробленности;
в) начало XV в. - середина XVI в. - местное самоуправление в пе
риод образования и развития централизованного государства;
И) середина XVI в. - конец XVII вв. - местное самоуправление в
период сословно-представительной монархии;
III) конец XVII в. - 70-80-е гг. XVIII в. - местное самоуправление в период образования и развития абсолютной монархии;
IV) 70-80-е гг. XVIII в. - 60-е гг. XIX в. - развитие сословного самоуправления;
V) 60-е гг. XIX в. - начало XX в. - местное самоуправление в по
реформенной России;
VI) начало XX в. - конец 80-х гг. XX в. - советский этап местного
государственного управления;
VII) конец 80-х гг. XX в. - 2003 г. - местное самоуправление в пе
риод перестройки и постсоветский период;
VIII) с октября 2003 г. - современный этап развития местного са
моуправления в России.
В параграфе дана подробная характеристика указанных периодов его развития, а также изменений, происходящих в сфере его регулирования/
Цель проведения историко-правового исследования - на основе анализа сохранившихся нормативных источников, имеющегося законодательства выявить то, что представляет определенный интерес для современников, может заимствоваться в настоящее время и, в конечном итоге, будет способствовать совершенствованию регионального и федерального законодательства о местном самоуправлении.
12
Сделан вывод, что в настоящее время в научной литературе существует несколько крайностей в оценке исторического опыта России: от возврата к земской системе и возрождения дореволюционных местных земских и городских органов самоуправления до возвращения к Советам как форме организации и государства, и местного самоуправления. Но ни эти, ни другие формы, применяемые в той или иной исторической формации, не применимы в настоящее время. Надо создать собственную, приемлемую для настоящего времени и реально реализуемую на практике организацию местного самоуправления, с учетом земского опыта, опыта Советов. Крэме того, обязательно и очень важно в таком большом многонациональном государстве, как Россия внимательнее относиться к испокон веков существовавшим в стране традиционным формам самоуправления, учитывать особенности социальной и правовой психологии отдельных социальных групп и этносов, что, в конечном итоге, будет способствовать укреплению единой многонациональной России, смягчению межнациональных противоречий, преодолению отчуждения между государством и обществом, ускорению процесса формирования в России гражданского общества.
Во втором параграфе Современный этап развития законодательства о местном самоуправлении автором детально проанализирована происходящая в настоящее время реформа местного самоуправления, в связи с принятием 6 октября 2003 года новой редакции Федерального закон "Об общих принципах организации местного самоуправления", вступающего в силу с 1 января 2006 года, определены взаимосвязь и взаимозависимость регионального законодателя и принимаемых им законов с новыми положениями Федерального закона.
Несмотря на то, что практически все ученые и практики единодушно поддерживают мнение о необходимости пересмотра существующей системы местного самоуправления, предстоящая реформа не получила однозначной оценки, хотя и вызвала широкий резонанс в научных кругах, на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти.
По вопросу предстоящего реформирования на сегодняшний день сложились три принципиально разные точки зрения. Сторон-
13
ники первой (к ним относятся, как правило, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители федеральных органов исполнительной власти) поддерживают общую концепцию закона. Сторонники второй позиции (как правило, представители региональной власти) предлагают в целом согласиться с новой редакцией, но с условием существенного расширения полномочий субъектов Российской Федерации по регулированию местного самоуправления, отмечая, что закон, принятый в нынешнем виде, не только не разрешит проблемы на местах, но и ухудшит положение дел, разрушит экономическое единство муниципальных образований, и в результате децентрализация обернется хаосом. Третий "лагерь" - противники реформы в предлагаемом варианте -стоят на следующих позициях: выступают за включение местного самоуправления в единую вертикаль государственной власти (Бар-циц И.Н., Маркелов Л.И. и другие) или отвергают закон в целом вследствие того, что он зиждется на якобы ошибочной концепции всеобщности и обязательности местного самоуправления (Максимов В.А., Платонов В.М. и другие), обосновывая это положениями Европейской Хартии местного самоуправления и делая вывод, что местное самоуправление может создаваться, если того пожелают граждане, а в обязанности органов государственной власти входит обеспечение всех условий для его появления по требованию населения.
Автор диссертационного исследования, проанализировав все вышеприведенные точки зрения, пришел к выводу, что тотальное урегулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления на федеральном уровне фактически сводит на нет положение пункта "н" статьи 72 Конституции РФ, отнесшего установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
При реализации новой редакции Федерального закона преобразования затронут территориальные, организационные, финансовые основы местного самоуправления, коснутся установления четких критериев разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти в области местного самоуправления, а также упорядочения межбюджетных отно-
14
шений и повышения самодостаточности муниципальных образований путем увеличения собственных налоговых поступлений.
В работе детально рассмотрены указанные преобразования. Приведены достоинства и недостатки одно- и двухуровневой модели организации местного самоуправления. Высказана негативная точка зрения по вопросу формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Высказаны сомнения по вопросу увеличения штата муниципальных служащих и расходов на их содержание, в связи с чем обострится проблема нехватки квалифицированных кадров.
Вторая глава Понятийные предпосылки исследования регионального законодательства о местном самоуправлении
состоит из двух параграфов, в которых рассмотрены теоретико-правовые аспекты регионального законодательства. Вследствие недостаточной дефинитивной обеспеченности диссертант предлагает свой вариант толкования понятия "региональное законодательство", а также рассматривает, подвергает анализу внешние и внутренние факторы, определяющие степень эффективности региональных нормативных правовых актов.
В первом параграфе Региональное законодательство: понятие, признаки, состав автором сделана попытка сформулировать понятие "региональное законодательство" на основе проведенного анализа терминов "регион" и "законодательство".
На основе анализа позиции некоторых ученых (Аяцкова Д.Ф., Володина В.В., Ильинского А.В., Кряжкова В.А., Лукашова Л.А., Толстошеева В.В. и других) о выделении, наряду с муниципальным правом, специальной отрасли - регионального права - сделан вывод, что обособление регионального права как самостоятельной отрасли права - дело будущего. В настоящий момент оно более тяготеет к отрасли законодательства, которая, в свою очередь, может в дальнейшем привести к построению отрасли права.
Термин "регион" изучен с точки зрения региональной экономики, социально-экономической географии, политологии и социо-
15
огии, государственного и муниципального управления, политической регионалистики. Как юридическую категорию его стали выделять относительно недавно, в качестве равнозначной замены, синонима термина "субъект Федерации". В результате проведенного анализа сформулирован вывод о правомерности применения в законодательстве и научной литературе в качестве синонимов терминов "регион" и "субъект Российской Федерации".
В юридической теории и практике пока еще отсутствует четкое, единообразное и нормативно закрепленное понятие законодательства, что создает трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, учете и систематизации нормативных актов. Общепринято различать законодательство в широком и узком смыслах. В то же время, наряду с вышеизложенным, в научной литературе высказываются и другие точки зрения (о необходимости включения в понятие законодательства решений Конституционного Суда РФ о толковании Конституции России, судебной практики (Лифшиц Р.З.); определения законодательства через совокупность всех нормативных правовых актов, регулирующих определенную сферу жизнедеятельности общества (гражданское законодательство, уголовное законодательство, административное законодательство) (Лукьянова Е.А., Абова Т.Е., Кабалкин А.Ю.); о понимании под термином "законодательство" деятельности органа законодательной власти по принятию законов (Миронов В.А., Виноградов А.Ф.) или метода осуществления государством своих функций, заключающегося в издании органами государственной власти законов (Румянцев О.Г., Додонов В.Н.), хотя в данном случае применение понятий "законотворчество" и "законодательный процесс" более приемлемо).
В настоящее время целесообразно определять законодательство только лишь через совокупность законов, вследствие повышения их роли в правовом регулировании, приоритетной позиции среди других источников права в России.
На основе исследования особенностей и признаков региональных законов, принципов формирования регионального законодательства, выделения случаев использования подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти в целях регулирования вопросов местного самоуправления, сформулиро-
16
вано определение регионального законодательства в широком и узком смыслах. В первом случае под ним следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в регионе: законы, постановления нормативного характера законодательных органов, правовые акты нормативного характера губернатора (президента), администрации (высшего органа исполнительной власти); во втором - совокупность законов, принимаемых на референдуме или законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, отражающих региональные особенности и местную специфику и имеющих определенные характерные черты и признаки.
Во втором параграфе Факторы эффективности регионального законодательства о местном самоуправлении рассмотрены и детально проанализированы внешние и внутренние факторы, определяющие степень эффективности региональных нормативных правовых актов, закрепляющих особенности организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
На сегодняшний день более четверти всех принимаемых законов на уровне субъекта Российской Федерации - это законы о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, что доказывает его нестабильность и указывает на актуальность вопроса. Сегодня вопрос о его эффективности, соответствии федеральному стоит очень остро. Многие видные ученые и практики современности занимаются данной проблемой (С.Л. Сергевнин, А.А. Зелепукин и другие). Совершенствование регионального законодательства, повышение его эффективности следует считать необходимым, естественным и неизбежным процессом, в основе которого должен лежать глубокий анализ результатов правового регулирования.
К причинам, влияющим на эффективность действующего регионального законодательства, отнесены стремительно меняющиеся политические, экономические, социальные условия в обществе и государстве. Эффективность действия правовых норм зависит от комплекса объективных и субъективных условий (внешних и внутренних факторов), которые относятся как к самому праву, так и к сфере его реализации. В диссертационном исследовании приведена их классификация и дан подробный анализ.
17
Кроме зависимости от внешних и внутренних факторов, предлагается рассматривать эффективность регионального законодательства о местном самоуправлении в тесной взаимосвязи с понятиями "качество", "легитимность (законность)", "стабильность", "соответствие". При этом нельзя смешивать понятия качественной и количественной характеристики регионального законодательства, так как в нем отражаются особенности конкретного региона (субъекта Федерации) - территориальные, экономические, природно-климатические, демографические, религиозные, экологические и другие, отражается местная специфика.
В современной отечественной юридической науке не решен ряд доктринальных, теоретических, нормативных, практических проблем российского законодательства. До сих пор оно не упорядочено, нет внутренней согласованности и единства, развивается оно бессистемно и хаотично, отсутствует гармоническая связь между актами разных уровней.
К факторам, приводящим к противоречию, несоответствию, а следовательно, к неэффективности законов разных уровней, можно отнести: опережающее развитие законодательства в отдельных субъектах РФ по сравнению с законодательством Российской Федерации; низкое качество отдельных федеральных законов; стремление федерального законодателя навязать регионам одинаковые подходы по вопросам, отнесенным к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов; до сих пор наблюдающиеся в некоторых республиках тенденции чрезмерной суверенизации, а подчас и сепаратистские устремления; внедрение в компетенцию другого законодателя вследствие превышения собственных полномочий и другие.
В результате проведенного анализа сделан вывод, что эффективность региональных нормативных правовых актов напрямую зависит от их качества, законности, стабильности и соответствия федеральным нормативным правовым актам, а также от эффективности последних.
Третья глава Сравнительно-правовой анализ законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении (на примере Южного федерального округа) состоит из четырех параграфов, в которых дан сравнительно-правовой анализ норм конституций
18
(уставов), законов субъектов Южного федерального округа о местном самоуправлении, рассмотрены формы взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с органами местного самоуправления, а также предложены перспективы дальнейшего развития регионального законодательства о местном самоуправлении (на примере Краснодарского края).
В первом параграфе Правовое регулирование местного самоуправления в конституциях (уставах) субъектов РФ рассматриваются положения основных нормативных правовых актов субъектов РФ по указанному вопросу, их особенности, связанные с региональной спецификой, предлагаются критерии проведения сравнительно-правового анализа.
Сравнительно-правовой анализ регионального законодательства о местном самоуправлении отдельных субъектов Российской Федерации возможен по следующим критериям: в зависимости от наличия норм, закрепляющих принципы организации местного самоуправления, в конституциях (уставах) субъектов РФ; наличия основополагающих правовых актов, необходимых для становления местного самоуправления на территории субъекта РФ (а) нормативные правовые акты, направленные на реализацию и защиту прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления; б) нормативные правовые акты по вопросам организации местного самоуправления и статуса муниципальных образований; в) нормативные правовые акты по вопросам муниципальной собственности и финансов; г) нормативные правовые акты по вопросам муниципальной службы; д) нормативные правовые акты по вопросам установления порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации; е) нормативные правовые акты по вопросам охраны правопорядка и безопасности на территории субъекта РФ и муниципальных образований; ж) иные нормативные правовые акты, регулирующие особенности местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации); соотношения законов и подзаконных актов при регулировании местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, наличия модельных нормативных правовых актов; количества признанных судами правовых актов недействительными (в процентном отношении к принятым), нали-
19
чия протестов прокурора и замечаний юстиции; степени учета местных условий; форм научного, организационно-методического и информационного взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления, закрепленных в региональном законодательстве и применяемых на практике.
Законодательство субъектов Российской Федерации не должно и не может быть полностью схожим и абсолютно сопоставимым, оно разнообразно, закрепляет региональные и местные особенности, учитывает территориальные, географические, демографические, социально-экономические, культурные и иные условия того или иного субъекта РФ.
Сравнительно-правовой анализ норм конституций (уставов) субъектов Южного федерального округа, посвященных вопросам местного самоуправления, показал, что в той или иной степени они воспроизводят, детализируют федеральные конституционные нормы, регулирующие местное самоуправление в России. Но, несмотря на некоторые перекосы, указанные нормативные акты выполняют свою главную задачу - обеспечивают проведение правовой реформы в этих субъектах, способствуют становлению регионального законодательства, формируют правовую основу общественных отношений с учетом местной специфики и общих закономерностей.
Во втором параграфе Особенности законов субъектов Южного федерального округа о местном самоуправлении рассматриваются отличительные черты нормативно-правового массива отдельных субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования организации и деятельности муниципальной власти на их территориях.
В настоящее время местное самоуправление отличается большим разнообразием форм организации и деятельности на территории различных субъектов Российской Федерации. В работе дан подробный анализ типов территориальной организации местной власти, количественного состава муниципальных образований, приведена зависимость наименований органов и должностных лиц местного самоуправления в пределах различных субъектов РФ от их исторических и национальных особенностей.
20
Сделан анализ норм законов субъектов РФ, посвященных отзыву депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, приведены различные точки зрения на основания отзыва. Выявлены причины неэффективности данного института, к которым отнесены: отсутствие достаточной нормативно-правовой основы, ее несоответствие федеральному законодательству, нарушение процедуры инициирования отзыва, недостаточное количество собранных подписей, неявка избирателей на голосование по отзыву, отсутствие финансирования по отзыву.
Подробно рассмотрены особенности наделения местных органов власти отдельными государственными полномочиями.
В целом проведенный сравнительно-правовой анализ показал, что на сегодняшний день субъектами Российской Федерации учтен накопленный исторический опыт, местные особенности и традиции. Несмотря на имеющиеся недостатки и противоречия, можно признать работу региональных законодателей в области закрепления особенностей организации и деятельности местного самоуправления удовлетворительной.
В третьем параграфе Основные формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления р а с с м а т р и в а ю т с я п р о б л е м ы и перспективы установления взаимовыгодных, конструктивных отношений органов государственной власти с органами местного самоуправления, пути дальнейшего совершенствования их взаимного сотрудничества.
Определяя основные направления дальнейшей реализации законодательства о местном самоуправлении и перспективы углубления муниципального строительства, следует подчеркнуть, что успех в решении соответствующих задач состоит не в том, насколько удастся отделить органы местного самоуправления от государственных структур (как это, к сожалению, нередко представляется), а в достижении оптимального взаимопонимания и взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Поэтому в последнее время серьезное внимание уделяется вопросам взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами и выборными
21
должностными лицами местного самоуправления. Это совершенно закономерно и обусловлено логикой самой жизни.
Как правило, основные формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления четко не прописаны в региональном законодательстве, а упоминания о них разбросаны по значительному количеству нормативных правовых актов или вообще не закреплены и применяются на основе внутренних актов органов государственной власти субъекта РФ и л и прошлого опыта. Поэтому на практике в различных регионах используются разнообразные формы взаимодействия, что вполне естественно и закономерно. Значительный положительный опыт в этом вопросе накоплен в следующих субъектах Российской Федерации - в Краснодарском крае, Ростовской, Астраханской, Волгоградской областях.
В диссертационном исследовании рассмотрены формы взаимодействия региональных и местных органов власти, выделяемые видными теоретиками (Ярошенко А.А., Котляревским С, Якутовой М.А., Гильченко Л.В., Бергом О.В. и другими): представительство муниципального образования в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации в виде формирования двухпалатной структуры законодательного органа субъекта Федерации; участие в формировании законодательных органов власти субъектов РФ; договорный способ; создание совместных государственно-муниципальных организаций, выполняющих общекоординационные задачи и функции, и другие, а также формы, уже сложившиеся на практике: наделение органов местного самоуправления правом законодательной инициативы; проведение совместных заседаний, рабочих групп, парламентских слушаний, выездных заседаний комитетов, "круглых столов" и т.д.; подготовка и повышение квалификации кадров, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления; информационная поддержка местного самоуправления и другие.
Рассмотрев основные формы и способы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, закрепленные в законодательстве субъектов Российской Федерации, установлено, что в данном вопросе имеются оп-
22
ределенные пробелы и противоречия. Для создания эффективного механизма взаимодействия государственной власти и местного самоуправления потребуется кропотливая, последовательная, активная, научно обоснованная и взаимная деятельность как органов государственной власти, так и муниципальных органов управления.
В четвертом параграфе Перспективы развития регионального законодательства о местном самоуправлении (на примере Краснодарского края) рассмотрены мероприятия, проведение которых необходимо для реализации в полной мере положений новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на ближайшие два года. При этом учтена специфика Краснодарского края.
Основной акцент сделан на проведение мероприятий по реализации новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на территории названного субъекта Федерации. Рассмотрена деятельность по законодательному закреплению границ муниципальных образований и наделению их статусом городских и сельских поселений, а также установлению границ муниципальных районов, разработке нового краевого закона о местном самоуправлении.
В результате проведенного исследования сделан вывод, что, несмотря на сохранившееся название, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" из рамочного превратился в закон прямого действия, в результате чего полномочия субъектов РФ в сфере местного самоуправления сведены к минимуму. Большая часть вопросов организации местного самоуправления закрепляется на уровне Российской Федерации, а субъектам РФ достается лишь малая толика полномочий. В результате встает вопрос о целесообразности издания общих статутных законов субъектов РФ о местном самоуправлении, которые в значительной мере (без сомнения, в большей мере, чем сейчас) будут воспроизводить достаточно конкретные нормы Федерального закона. Справедливость данного высказывания прослеживается на примере Закона Краснодарского края "О местном самоуправлении в Краснодарском крае", практически слово в слово повторяющем нормы Федерального закона. Отражение исто-
23
рических и иных местных традиций можно увидеть только в пункте 3 статьи 27, закрепляющем варианты названия органов местного самоуправления. В связи с этим целесообразнее издавать не общие, а специальные (по отдельным вопросам правового статуса местного самоуправления) законодательные акты субъектов РФ.
В заключении подведены итоги проведенного исследования, сделаны обобщения, сформулированы выводы и предложения.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:
1. Лаптева М.Н. Вопросы разграничения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти в условиях становления нового социального порядка / М.Н. Лаптева // Социальный порядок - гуманистическому развитию общества: Мат-лы второй Всерос. науч. конф. В 2 ч. - Краснодар: КЮИ МВД России, 2001. Ч. 2. - 0,3 п.л.
2. Лаптева М.Н. Проблема соответствия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации федеральному законодательству / М.Н. Лаптева // Актуальные проблемы правовых и гуманитарных наук: Мат-лы первой науч.-практ. конф. молодых ученых, адъюнктов, аспирантов и соискателей вузов Южного федерального округа РФ. - Краснодар: КЮИ МВД России, 2001. - 0,2 п.л.
3. Лаптева М.Н. Сравнительно-правовой анализ организации местного самоуправления в региональном законодательстве / М.Н. Лаптева // Теория и практика соблюдения законности в России: Мат-лы межвуз. науч.-практ. конф. - Краснодар: КГАУ, 2002. - 0,2 п.л.
4. Лаптева М.Н. К вопросу о взаимодействии населения и органов местного самоуправления в решении социальных проблем / М.Н. Лаптева // Социальный порядок и толерантность: Мат-лы третьей Всерос. науч. конф. В 2 ч. - Краснодар: КЮИ МВД России, 2002. Ч. 2.-0,1 п.л.
5. Лаптева М.Н. Некоторые аспекты регионального законодательства о местном самоуправлении / М.Н. Лаптева // Проблемы правоприменительной деятельности: Межвуз. сб. науч. тр. - Краснодар: КГАУ, 2002. - 0,25 п.л.
24
6. Лаптева М.Н. Реформирование законодательства о местном самоуправлении как один из факторов становления правового государства в России / М.Н. Лаптева // Россия на пути к правовому государству: Мат-лы межвуз. науч.-практ. конф. - Краснодар: КЮИ МВД России, 2002. - 0,2 п.л.
7. Лаптева М.Н. Теоретико-правовые аспекты самостоятельности органов местного самоуправления / М.Н. Лаптева // Проблемы юридической науки и правоприменительной деятельности: Межвуз. сб. науч. тр. - Краснодар: КГАУ, 2003. Вып. 4.-0,2 п.л.
8. Лаптева М.Н. Местное самоуправление и Конституция Российской Федерации: проблемы и перспективы / М.Н. Лаптева // Проблемы и перспективы развития Конституции Российской Федерации: Мат-лы Международ, науч.-практ. конф. - Краснодар: КГАУ, 2003.-0,3 п.л.
9. Лаптева М.Н. Понятие эффективности регионального законодательства / М.Н. Лаптева // Актуальные социальные и правовые проблемы развития транзитивного общества: Сб. мат-лов все-рос. читат. науч. конф. молодых ученых. - Краснодар: Краснодарская академия МВД России, 2003. - 0,13 п.л.
25
А П Т Е В А Мария Николаевна
РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ:
исторический и сравнительно-правовой анализ
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Подписано в печать 10.08.2004. Формат 60x847,6
Бумага SvetoCopy. Печать трафаретная. Усл.-печ. л. 1,63.
Тираж 150 экз. Заказ № 4091.
Отпечатано в типографии ООО "Просвещение-Юг"
с оригинал-макета заказчика г. Краснодар, ул. Селезнева, 2, тел./факс: 359-679.
Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву