Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОГЛАСОВАНИЯ ВОЛЬ И ИНТЕРЕСОВ СУБЪЕКТОВ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ
Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву
На правах рукописи
КУДРЯШОВ АЛЕКСЕЙ ВИКТОРОВИЧ
а
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
СОГЛАСОВАНИЯ ВОЛЬ И ИНТЕРЕСОВ
СУБЪЕКТОВ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ
Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2008
а
Работа выполнена в Юридическом институте (Санкт-Петербург)
на кафедре теории и истории государства и права.
Научный руководитель: |
кандидат юридических наук, доцент КОМАРОВА Татьяна Львовна |
Официальные оппоненты: |
доктор юридических наук, профессор ИСАКОВ Владимир Борисович |
|
кандидат юридических наук, доцент ИЛЬИН Артур Валериевич |
Ведущая организация: |
Санкт-Петербургский университет МВД России |
Защита состоится л14 ноября 2008 года в ____ часов на заседании Диссертационного совета Д 203.022.02 при Академии экономической безопасности МВД России по адресу: 129329, г. Москва, ул. Кольская, д. 2. Зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии экономической безопасности МВД России.
Автореферат разослан л____ ______________ 2008 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета Ю.Е. Ширяев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования во многом определяется необходимостью оптимизации взаимодействия субъектов права законодательной инициативы между собой и с другими участниками законотворческого процесса, в том числе путем укрепления теоретической основы согласования воль и интересов в законотворческом процессе, стремлением к повышению качества принимаемых законов, признанием необходимости эффективного согласования воль и интересов в законодательном процессе на всех уровнях, наличием процессов правовой инфильтрации.
Законотворчество является одной из наиболее важных и заметных форм государственной и юридической деятельности и потому выступает объектом исследования не только науки теории государства и права, но и конституционного права, муниципального права. Степень детализации правового регулирования определенного вида отношений служит показателем важности той или иной сферы общественной жизни для государства в целом. Формально закрепляя сложившееся обычное регулирование отношений или принуждая к иному порядку с целью защиты прав и законных интересов более слабых субъектов таких отношений, как, например, связанных с осуществлением права на занятие экономической деятельностью, права на благоприятную окружающую среду, или своих, в том числе экономических, интересов, государство выполняет в первую очередь функцию защиты прав, свобод и законных интересов субъектов правоотношений, а также реализует одну из основных своих функций - охрану правопорядка.
Одновременно уровень развития законодательства того или иного государства является одним из наиболее ярких и наглядных показателей развития общества в данном государстве. Законодательство призвано быть важным и эффективным инструментом государственного руководства обществом. Особое внимание должно уделяться качеству этого инструмента и технике его изготовления, то есть юридической технике.
Проблемы, связанные с недостатками качества принимаемых федеральных законов, юридической техники в российском законодательстве 90-х годов XX века, не раз поднимались и обсуждались как в научной юридической литературе, так и на государственном уровне. Еще в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 17 февраля 1998 года было обращено внимание на большое количество федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации из-за невысокого юридического качества. Более трети законов, переданных в 1997 году на подпись главе государства, было отклонено. Часть законов возвращены без рассмотрения из-за нарушений конституционной процедуры их принятия. Причем некоторые из них возвращались дважды. Но главной проблемой в данном случае является не столько сам факт отклонения значительного количества законов низкого качества, а то, что именно из-за низкого качества приходится отклонять те законы, которые крайне необходимы для регулирования правоотношений в современном обществе.
Надо отметить, что качество подготовленных законопроектов в период работы Государственной Думы четвертого созыва (2003-2007 гг.) существенно возросло, было отклонено или возвращено в Государственную Думу всего 37 федеральных законов. Из них: только Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - 27; только Президентом Российской Федерации - 7; и только 3 - и Советом Федерации, и Президентом Российской Федерации.
Научные теоретические исследования, проведенные в этой сфере, и последующие разработки и рекомендации были использованы и применены на практике. Как результат проделанной работы следует отметить существенное повышение уровня юридической техники принимаемых в настоящее время законодательных актов. Тем не менее следует подчеркнуть, что системность, грамотность, точность и логика действующего законодательства еще не достигли того уровня, при котором обсуждение проблем качества издаваемых законов не являлось бы таким актуальным, как это выглядит на сегодняшний день.
По-прежнему одними из основных проблем, препятствующих нормальному законотворческому процессу, остаются:
- отставание федерального и регионального законодательства от реальной государственной и общественной жизни, пробелы в правовом регулировании общественных отношений;
- сохраняющаяся бессистемность и хаотичность совокупности нормативных правовых актов;
- недостаточное качество проработки и юридической техники законопроектов;
- издание законов, не отвечающих общественным интересам и отражающих интересы узкой группы заинтересованных лиц.
Все вышеуказанные недостатки в законотворчестве препятствуют нормальному развитию современного российского законодательства и размывают единое правовое пространство Российской Федерации, ослабляют правовую систему, создают предпосылки для несогласованности федерального и регионального законодательства, недостаточности правового регулирования и возникновения разрыва между правовым и фактическим регулированием общественных отношений. Как результат, основными проблемами действующего законодательства в настоящее время являются качество, избыточное количество законов при неэффективности их действия. Особенно выделяется проблема несогласованности вновь принимаемых законов и необходимости лобеспечить возможность комплексного действия и согласованного применения всех отраслей права для решения социальных, экономических и политических задач .
Нормальный законотворческий процесс, результатом которого стали бы качественные нормативные правовые акты, требует от его участников исключительного профессионализма, обладания максимально полной информацией о фактически сложившемся регулировании общественных отношений, являющихся объектом издаваемого закона. Крайне важными являются также такие качества, как готовность к сотрудничеству, взаимодействию и компромиссу в ходе согласования воль и интересов с другими участниками законотворческого процесса. Необходимо признать, что сотрудничество и взаимодействие в законотворческом процессе необходимы и неизбежны потому, что дать положительный социальный и политический результат, а также повысить эффективность принимаемых законопроектов могут только те решения, которые учитывают интересы всех ветвей власти, а также интересы лиц, чей правовой статус затрагивается принятием того или иного закона.
Изучение проблематики законотворчества, поиск решений для оптимизации взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса и процесса согласования воль и интересов в законотворческом процессе способствует укреплению теоретической основы согласования воль и интересов участников законотворческого процесса, совершенствованию самого законотворческого процесса и законотворческой техники, разрешению указанных выше проблем и устранению перечисленных выше недостатков.
Степень научной разработанности. Правотворческий процесс и законодательный процесс в частности, отдельные его стадии, включая законодательную инициативу, а также категории лволя и линтерес в теории государства и права разработаны в монографиях, научных статьях и диссертационных исследованиях. Однако проблемы согласования воль и интересов участников законотворческого процесса в теории государства и права исследованы недостаточно.
Среди авторов, занимавшихся и занимающихся разработками в области законотворчества и исследованиями категорий лволя и линтерес с точки зрения теории государства и права, стоит отметить М.И.Абдулаева, А.С.Автономова, Ю.Г.Арзамасова, Н.В.Витрука, А.М.Дроздову, А.В.Ильина, И.А.Ильина, Г.П.Ивлиева, В.Б.Исакова, А.А.Кененова, С.А.Комарова, О.Ю.Кравченко, В.В.Лазарева, А.В.Малько, М.Н.Марченко, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, М.В.Першина, И.В.Першину, А.С.Пиголкина, И.Н.Сеня-кина, Ю.А.Тихомирова, Е.Н.Трубецкого, С.В.Ухину, А.Г.Хабибулина, Н.И.Хабибулину, Г.Ф.Шершеневича и др.
Из числа ученых-конституционалистов, исследующих проблематику законотворческого процесса, следует указать А.И.Абрамову, С.А.Авакьяна, Л.С.Адарчеву, М.В.Баглая, С.В.Бошно, И.В.Гранкина, В.В.Красинского, аИ.А.Конкину, О.Е. Кутафина, А.П. Любимова, В.Д. Мазаева, Л.А. Окунькова, В.Д-Ц.Ринчино, В.Е.Сафонова, А.В.Старовойтова, Л.И.Старцеву, Н.Н.Толмачеву, В.Е.Чиркина, Г.Хабибуллину, Т.Я.Хабриеву, Е.А.Холодилову, Р.В.Шагиеву, Ю.Е.Ширяева, А.Н.Шохина, И.И.Шувалова, Ю.Л.Шульженко, Е.А.Юртаеву и др.
Усилия современных исследователей нормотворческого процесса как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации должны быть посвящены решению задач достижения полноты и точности законодательных актов, так как качество законов становится во многом определяющим фактором развития рыночных отношений, политического, социального и духовного развития России. Вместе с этим по результатам правотворческой работы судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Право придает политике государственного аппарата четкую нормативную конкретность. Несовершенство правовой регламентации способно ослабить государство. На современном этапе развития российского общества совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни - одно из направлений его демократизации, что означает возрастание организующей роли права в отношении государства.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия между субъектами права законодательной инициативы и другими участниками законотворческого процесса.
Предметом диссертационного исследования являются теоретическая основа и нормативное регулирование взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса, их действия, направленные на согласованное поведение и учет определенных интересов в законотворческом процессе.
Цель настоящего исследования состоит в комплексном рассмотрении теоретических и правовых основ согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса.
Непосредственными задачами настоящего исследования являются:
- анализ теоретических основ правового статуса субъектов права законодательной инициативы, взаимодействия и согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса;
- определение пределов существующего правового регулирования взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса, выявление пробелов в действующем законодательстве;
- выявление качества действующих нормативных правовых актов, регулирующих взаимодействие субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса и установление необходимости изменения и дополнения указанных правовых актов;
- установление необходимости совершенствования механизма регулирования взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса;
- исследование порядка и способов согласования воль и интересов в законотворческом процессе.
Методологической основой диссертационного исследования являются современные методы познания юридической науки. В процессе исследования были широко использованы такие общелогические методы теоретического исследования, как анализ, синтез, обобщение, сравнение, абстрагирование, аналогия, моделирование. Кроме того, наряду с такими общенаучными методами, как формально-логический, социологический, структурно-функциональный, конкретно-исторический, в работе также использовался системный подход, предполагающий рассмотрение объекта как сложного, многогранного явления, состоящего из элементов, связи между которыми образуют относительно неизменную структуру и обеспечивают его целостность. При решении поставленных задач также были использованы методы технико-юридического анализа, конкретизации, толкования.
Значительная часть исследования проведена с использованием электронных правовых баз данных, которые позволяют обрабатывать большие объемы информации за сравнительно небольшой период времени.
Использовались также и такие методы, как метод сравнительного правоведения при обращении к опыту и практике иностранных государств и метод исторического исследования и толкования, что позволило автору проследить ход развития правового регулирования исследуемых отношений и определить тенденции в их реформировании.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют монографии отечественных и зарубежных авторов, учебники и учебные пособия, комментарии, энциклопедические словари, научные статьи, рукописи диссертаций и их авторефераты, отражающие проблематику законотворческого процесса, в том числе частично затрагивающие вопросыа согласования воль и интересов в правотворческом процессе, взаимодействие субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса.
Нормативная база исследования. В качестве источников для проведенного исследования были использованы нормативные правовые акты Российской Федерации: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных министерств; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации: конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты муниципальных образований, в том числе уставы муниципальных образований; материалы судебной практики, в том числе постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; проекты нормативных правовых актов, научная литература, включая монографии, учебные материалы, научные статьи, диссертационные исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые на теоретико-правовом уровне комплексно рассмотрены формы взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и иных участников законотворческого процесса на различных его этапах на основе анализа порядка и способов согласования воль и интересов в правовых рамках законотворческого процесса, а также изучено взаимодействие категорий лволя и линтерес в правотворчестве с позиции лобщего, лособенного и лединичного.
Особое внимание уделено авторской интерпретации понятий лсубъект законодательной инициативы и лсубъект права законодательной инициативы, определены возможности взаимодействия в процессе согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса на различных стадиях законотворческого процесса с учетом существующих препятствий к согласованной работе субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса. Специальное внимание уделено нормативным основаниям согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса.
Положения, выносимые на защиту.
1. В современных условиях, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали преобразования нормативно-правовой базы, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, его планирование, выработка первоначальной концепции будущего нормативного правового акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп. Поэтому определение теоретических и правовых основ взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса c точки зрения согласования их воль и интересов являются обязательным условием для нормального законотворческого процесса.
2. Правотворчество рассматривается как вид юридической деятельности на основе элементного состава, где объектом являются общественные отношения по изданию нормативных правовых актов, субъектами выступают государственные органы и лица, уполномоченные принимать нормативные правовые акты; содержанием - юридические действия, направленные на издание нового, изменение действующего правового акта либо прекращение его действия полностью или частично, в том числе посредством согласования воль и интересов участников законотворческого процесса. Отдельное внимание уделено правотворчеству как процессу, то есть определенной последовательности действий. При этом проведено разделение понятий лправотворчество, лзаконотворчество и лзаконодательная деятельность.
3. В современной практике парламентаризма существует достаточно высокий уровень согласия по ключевым направлениям государственной политики, что не исключает возможных разногласий по конкретным законопроектам между субъектами права законодательной инициативы. Это - нормальное явление, полностью соответствующее практике современного парламентаризма во всех странах. Однако при этом принципиально важно подчеркнуть, что и Президент Российской Федерации, и Правительство Российской Федерации, и парламентское большинство Государственной Думы в своих взаимоотношениях остаются в рамках существующего правового поля. Тем самым на основе согласования их воль и интересов сохраняется необходимый баланс властей и их взаимный контроль над деятельностью друг друга. Следовательно, все действия субъектов права законодательной инициативы должны иметь стабильную законодательную основу, постоянно учитываемое мнение как парламентского большинства, так и парламентской оппозиции.
4. От качества законопроектов, представляемых субъектами права законодательной инициативы на рассмотрение в законодательные органы, зависит эффективность законотворческого процесса. Этому во многом будет способствовать оптимизация количественного и качественного состава субъектов права законодательной инициативы, а также согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса. Отказ от смешанной и переход к пропорциональной системе выборов депутатов Государственной Думы будет не только способствовать развитию в Российской Федерации гражданского общества, реальной многопартийности, стимулировать процесс формирования политических партий, имеющих возможность в рамках действующего законодательства эффективно бороться за государственную власть и способных разрабатывать и реализовывать государственные программы, имеющие общенациональное значение, обеспечивать повышение ответственности политических партий перед избирателями, но и даст реальную возможность оптимизировать реализацию права законодательной инициативы на уровне депутатского корпуса путем совместной подготовки и внесения законопроектов. Оптимизация численного состава субъектов права законодательной инициативы возможна в том числе за счет дальнейшего сокращения количества субъектов Российской Федерации.
5. Требуется законодательное закрепление понятия лсубъект права законодательной инициативы, под которым автор понимает лицо или группу лиц, наделенных правом внесения в установленном порядке законопроекта в законодательный орган соответствующего уровня для рассмотрения на предмет возможности его принятия в качестве закона, и правового статуса субъекта права законодательной инициативы с целью укрепления теоретических и правовых основ взаимодействия субъектов права законодательной инициативы, а также законодательное закрепление форм, способов и пределов взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса, что будет способствовать оптимизации деятельности и согласованности интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса.
6. Научная составляющая обеспечения законодательного процесса в законодательных органах государственной власти, прежде всего в Государственной Думе, в плане оперативного использования научного потенциала научно-экспертных советов, создаваемых при Председателе Государственной Думы и в комитетах Государственной Думы во многом может спрогнозировать последствия принимаемых законопроектов. Давно назрела необходимость создания Института парламентаризма при Федеральном Собрании Российской Федерации, обеспечивающего научную основу законотворческой деятельности, тем более, что имеется положительный опыт функционирования таких институтов на региональном уровне.
7. Непосредственная форма участия граждан в законотворческом процессе (использование института референдума, всенародное обсуждение законопроекта, принятого в первом чтении, и реализация права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, правотворческой инициативы в органах местного самоуправления) должна быть дополнена опосредованными формами, например, через институт общественных палат федерального и регионального уровней, что потребует привлечения квалифицированных специалистов, экспертов и научных работников на стадии подготовки законопроекта. Участие граждан в законотворческом процессе с целью обеспечения социальной легитимности действующего законодательства должно быть гарантировано, но в формах, не препятствующих эффективной работе законодательных органов.
8. Совершенствование процедуры согласования воль и интересов в законотворческом процессе способствует оптимизации и повышению эффективности законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях. Оптимизации правотворческого процесса в современной России служит представление о том, что правотворчество и многие производные от него компоненты получают возможность реально проявлять себя только при активном участии в этих процессах государства, его органов и должностных лиц. Выражаемая в правотворчестве государственная воля для обеспечения эффективности принимаемых государственных решений, их легитимности должна в идеале базироваться на согласовании интересов социальных субъектов, выявлять согласованный лобщий интерес.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты, а также накопленные в ходе работы материалы могут стать основой для дальнейшего, более детального исследования отдельных теоретико-правовых аспектов деятельности участников законотворческого процесса, в том числе субъектов права законодательной инициативы, их взаимодействия.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Результаты диссертационного исследования прошли апробацию на кафедре теории и истории государства и права, на кафедре конституционного и административного права Юридического института (Санкт-Петербург), излагались в докладах и сообщениях на научных конференциях, в том числе на Всероссийской научно-практической конференции Государство, право, личность: история, теория, практика (Коломна, 18 февраля 2006 года), Международной научно-практической конференции Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики (Санкт-Петербург, 27-30 июня 2007 года), в ходе преподавания учебных дисциплин Теория государства и права и Конституционное (государственное) право на юридическом факультете Московского государственного гуманитарного университета им. М.А. Шолохова, а также нашли отражение в научных статьях автора настоящего исследования.
Практическое применение результатов настоящего диссертационного исследования подтверждается актами о внедрении их в деятельность Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и в учебный процесс юридического факультета Московского государственного гуманитарного университета им. М.А. Шолохова.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которых разделена на три параграфа, заключения, библиографии и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, обращается внимание на место и значение законотворческого процесса в современном государстве. Внимание обращается на связь между уровнем развития законотворчества и уровнем развития государства в целом, а также на связь детализации правового регулирования и приоритетности той или иной сферы правоотношений для государства. Отмечены основные проблемы выбранной тематики, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, методологическая, теоретическая и нормативная основы, сформулированы положения, выносимые на защиту. Определена структура диссертации.
В первой главе - Теоретико-методологические основы согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы - раскрывается правотворческая деятельность современного российского государства, анализируется понятие этой деятельности, ее значение и роль, обосновывается теория согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы, а также рассматривается нормативная основа согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы.
В первом параграфе - Теория правотворчества в современном государстве - исследуется категория лправотворчество как многогранное понятие с множеством характеристик. Приводятся определения правотворчества, сформулированные учеными-правоведами, в том числе В.В. Лазаревым (правотворчество как форма государственной деятельности, направленной на создание, изменение или отмену правовых норм), Е.А. Юртаевой (правотворчество как единая, основанная на общих принципах, целеориентированная, планомерная, технологически обеспеченная нормообразующая деятельность), И.Н. Сенякиным (правотворчество как особая форма государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанная на познании объективных социальных потребностей и интересов общества), В.С. Нерсесянцем (правоустановление как лформа (и направление) государственной деятельности, связанной с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права). Автор под правотворчеством понимает прежде всего деятельность по разработке, рассмотрению, принятию, утверждению и изданию нормативных правовых актов, устанавливающих, изменяющих или прекращающих определенные права и обязанности субъектов тех или иных общественных отношений.
Дается перечень и определение основных принципов правотворчества (демократизм, легитимность, профессионализм, научная обоснованность, гуманизм), а также выделяемые отдельными учеными-правоведами принципы тщательности и скрупулезности подготовки законопроектов, принципы правового прогресса и системности правотворчества.
Проводится разделение правотворчества на виды в зависимости от уровня правового акта (федеральное и региональное законотворчество и подзаконное федеральное, региональное, местное и локальное правотворчество), органа или должностного лица, которым принимается и издается правовой акт (осуществляемое органами законодательной, исполнительной, судебной власти, государственными органами, не входящими ни в одну ветвь власти (например, Генеральная прокуратура Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации), органами местного самоуправления, юридическими лицами и организациями без образования юридического лица), а также в зависимости от способа принятия правового акта (осуществляемое путем проведения референдума, заключения нормативного соглашения, осуществляемое коллегиальным или единоличным органом).
Автором обосновывается и конкретизируется идея рассмотрения правотворчества как вида юридической деятельности на основе элементного состава, где объектом являются общественные отношения по изданию нормативных правовых актов, субъектами выступаюта государственные органы и лица, уполномоченные принимать нормативные правовые акты; содержанием - юридические действия, направленные на издание нового, изменение действующего правового акта либо прекращение действия нормативного правового акта полностью или частично. Отдельное внимание уделено правотворчеству как процессу, то есть определенной последовательности действий, отражаемых в стадиях правотворческого процесса. При этом проведено разделение понятий лправотворчество, лзаконотворчество и лзаконодательная деятельность.
Во втором параграфе - Становление и развитие теории согласования воль и интересов - рассмотрены понятия воли и интереса в правотворчестве. Отмечая конституционное положение о том, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, автор соглашается с тем, что позитивное право исходит от государства, а не от общества, являясь выражением воли государства и государственной воли политических сил, наделенных властью, а не воли всего общества . Возможны случаи, когда законы, необходимые для пользы государства в целом, не в полной мере отражают волю общества, как, например, законы, ограничивающие права и свободы человека и гражданина, но, тем не менее, преследуют цель, в конечном счете, направленную на обеспечение интересов этого общества и государства в целом. Право определяется как форма выражения воли наделенных властью и форма закрепления и защиты интересов общества, являющегося источником этой власти.
Раскрывая проблему ограничения влияния интересов в правотворчестве, аавтор рассматривает понятие и роль лоббизма в правотворчестве с позиции согласования воль и интересов, обращает внимание на возрастающую роль этого явления и необходимость его правового регулирования, закрепления в правовом поле с целью фиксации его как правового института, поддающегося правовому регулированию. Под законным интересом, как правило, понимается стремление субъекта пользоваться конкретным социальным благом и обращаться в некоторых случаях за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения своих потребностей, а под публичным интересом - признанный и защищенный законом интерес, служащий своего рода нормативной ориентацией для деятельности соответствующих структур. Волю в праве можно определить как элемент, определяющий сущность данного типа права, поскольку право есть всегда воля политически и экономически господствующих в обществе сил, находящихся у власти, выраженная в законах или иных юридических нормах, установленных или санкционированных государством.
Теория согласования воль и интересов получила наибольшее развитие и применение в международном публичном праве. Правовой основной международного права является договор, процесс заключения которого есть не что иное, как согласование воль и интересов его сторон. Аналогичным образом согласование воль и интересов происходит и в законотворческом процессе. Интересы субъектов права законодательной инициативы мотивируют их разрабатывать или использовать уже разработанные лицами, не имеющими права законодательной инициативы и нуждающимися вследствие этого в сотрудничестве с лицами, наделенными этим правом, проекты законов. Затем субъекты права законодательной инициативы вносят проекты на рассмотрение законодательного органа, согласовывая свою волю с волей законодательного органа и других участников законодательного процесса, имеющих возможность повлиять на принятие проекта в качестве закона.
В третьем параграфе - Нормативно-правовые основы согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы - проводится анализ действующего законодательства, регулирующего законотворческий процесс на федеральном и региональном уровнях, а также устанавливающий неизбежное в ходе этого процесса согласование воль и интересов его участников, в том числе субъектов права законодательной инициативы. Поднимается проблема отсутствия единого правового регулирования законотворческого процесса, которое может быть обеспечено принятием специального федерального закона. Также обращается внимание на отсутствие нормативно закрепленной единой терминологии, и в частности, отсутствие определения понятия лсубъект права законодательной инициативы и его параллельное употребление с термином лсубъект законодательной инициативы. Приводится анализ видов и правового статуса субъектов права законодательной инициативы. Также отдельное внимание уделяется понятию и содержанию самого права законодательной инициативы.
Автором сделан вывод о необходимости принятия единого нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере законотворческого процесса, который не только объединил бы в себе весь регулятивный комплекс, но также закрепил бы единую терминологию в этой сфере общественных отношений.
Во второй главе - Правовые основы взаимодействия участников законотворческого процесса - рассматривается правовое регулирование взаимодействия, в том числе согласования воль и интересов, субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса на федеральном и региональном уровнях, дается анализ возможностей оптимизации процедур согласования воль и интересов в законотворческом процессе.
В первом параграфе - Согласование воль и интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников федерального законотворческого процесса - рассматривается взаимодействие субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса на федеральном уровне с позиции согласования их воль и интересов. Приводится перечень субъектов права законодательной инициативы и обращается внимание на связь между предоставлением права законодательной инициативы и возможностью влиять на формирование правовой политики и обеспечение отражения в законодательстве определенных интересов. Обращается внимание на проблему отсутствия единых требований к подготовке законопроектов, вносимых в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы, хотя имеются методические рекомендации, утвержденные Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законопроектной деятельности.
На примере Министерства юстиции Российской Федерации рассматривается возможность лиц, не имеющих права законодательной инициативы, принимать участие в законопроектной деятельности. Определяются стадии федерального законотворческого процесса, на которых возможно или необходимо согласование воль и интересов его участников, и в этой связи исследуется содержание такого взаимодействия. Отдельно рассматриваются случаи внесения в Государственную Думу нескольких альтернативных законопроектов. Внимание уделяется также случаям отклонения федеральных законов Советом Федерации и Президентом Российской Федерации как наглядным примерам взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса.
Во втором параграфе - Согласование воль и интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников регионального законотворческого процесса - рассматривается взаимодействие субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации. Отмечается аналогичность и схожесть регионального законотворческого процесса с федеральным. Приводится типичный для субъекта Российской Федерации перечень субъектов права законодательной инициативы. Обращается внимание на самостоятельность субъекта Российской Федерации в вопросе предоставления на его территории права законодательной инициативы с учетом требований федерального законодательства.
В диссертации подробно рассматривается институт народной (гражданской) законодательной инициативы, которая возможна в соответствии с действующим законодательном только на региональном уровне и только в тех субъектах Российской Федерации, в которых этот институт законодательно закреплен. Отмечается возможность реализации права правотворческой инициативы на уровне органов местного самоуправления. В качестве примеров субъектов Российской Федерации, в которых право законодательной инициативы предоставлено гражданам, приводятся Республика Тыва, Алтайский край, Астраханская область, Калининградская область, Калужская область, Костромская область, Нижегородская область, Ярославская область. Дается оценка институту народной (гражданской) законодательной инициативы как одному из инструментов обеспечения социальной легитимности принимаемых законов. В качестве одной из особенностей регионального законотворческого процесса указывается однопалатность представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, что несколько упрощает процесс согласования воль и интересов в законотворческом процессе за счет сокращения количества его участников. В качестве примера регионального законотворческого процесса приводится законотворческий процесс в Санкт-Петербурге.
Обнаруживая в региональном законотворческом процессе те же проблемы и недостатки, что и в федеральном законотворческом процессе, автор соглашается с той позицией, что даже с учетом всех особенностей региональной законодательной техники необходимо как федеральном, так и на региональном уровне придерживаться единых основных правил и стандартов правотворческой техники, и уточняет, что они, а также иные аспекты законотворческого процесса на всех его стадиях должны найти свое отражение в специальном федеральном законе.
В третьем параграфе - Оптимизация процедур согласования воль и интересов в законотворческом процессе - рассмотрены возможности улучшения взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса. Дан историко-сравнительный анализ предоставления права законодательной инициативы в России с начала XX века, обозначена тенденция к сокращению круга субъектов права законодательной инициативы.
Особо раскрываются проблемы, возникающие в процессе согласования воль и интересов участников законотворческого процесса. В качестве препятствий к нормальному взаимодействию отмечены, в том числе отсутствие гармонизированной системы нормативного регулирования, нежелание привлекать к сотрудничеству других субъектов права законодательной инициативы из-за опасения потерять контроль над ходом работы, отсутствие общего и обязательного для всех субъектов права законодательной инициативы плана законопроектной деятельности. Особое внимание уделяется проблеме большого количества субъектов права законодательной инициативы. Приводятся мнения о необходимости сокращения числа субъектов права законодательной инициативы и одновременного повышения роли в законотворческом процессе Правительства Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Автор соглашается с мнением о том, что наиболее эффективным законотворческий процесс будет только при полноценном взаимодействии всех его участников, о чем свидетельствует соответствующий практический опыт. При этом повышению эффективности законотворческого процесса будет способствовать также сокращение количества субъектов права законодательной инициативы при одновременном улучшении подготовки специалистов аппаратов тех органов государственной власти, за которыми право законодательной инициативы будет сохранено. Отсюда важной задачей является повышение организованности, научной обоснованности и качества разработки законопроектов субъектами права законодательной инициативы, совместная деятельность которых по подготовке законопроектов пока не планируется.
Отмечается важная роль институтов общественного представительства, наряду с государственными органами обеспечивающих представление интересов граждан при формировании и реализации государственной политики, а также осуществляющих общественный контроль за деятельностью государственных, в том числе законодательных (представительных), органов. Рассматриваются также иные способы учета общественного мнения при подготовке законопроектов.
Говоря о согласовании воль и интересов в законотворческом процессе, автор обращается к зарубежной литературе, в которой отмечается, что система представительной власти подразумевает процесс заключения сделки так же часто, как часто законодательный орган обращается за консультациями к представителям сообщества предпринимателей, продвигающих свои интересы .
В заключении автор делает выводы, подводит итоги проведенного исследования, подчеркивая, что существующее правовое регулирование взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса, согласование их воль и интересов в законотворческом процессе способно снять проблемы, препятствующие нормальному осуществлению субъектами права законодательной инициативы и другими участниками законотворческого процесса деятельности по участию, взаимодействию и согласованию своих воль и интересов в законотворчестве.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Минобразования РФ
- Кудряшов, А.В. Законопроектная деятельность Министерства юстиции Российской Федерации. Статья [Текст] // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. Под общ. ред. А.П. Любимова. - М., 2007. Спецвыпуск (73). - 0,4 п.л.
- Кудряшов, А.В. Законодательная деятельность Министерства юстиции Российской Федерации. Статья [Текст] // Вестник Читинского государственного университета. 2007. № 2 (43). - 0,5 п.л.
Статьи в иных изданиях
3. Кудряшов, аА.В. Народная законодательная инициатива. Статья [Текст] а// Личность, право, государство: история, теория, практика. Сб. работ докторантов, аспирантов, соискателей / Под ред. С.А. Комарова. - СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2006. - 0,3 п.л.
4. Кудряшов, аА.В. Субъект законодательной инициативы или субъект права законодательной инициативы? Статья [Текст] // Юридическая мысль. 2006. № 7. - 0,1 п.л.
5. Кудряшов, А.В. Взаимодействие субъектов права законодательной инициативы в законотворческом процессе. Статья [Текст] // Юридическая мысль. 2007. № 6. - 0,4 п.л.
6. Кудряшов, А.В. Проблемы правового регулирования законодательного процесса. Статья [Текст] // Политика. Власть. Право. Межвузовский сборник научный статей: Выпуск XI. Часть 1 / Материалы Международной научно-теоретической конференции (Москва, 24-25 мая 2007 г.) / Под ред. С.А. Комарова. - М.ЦСПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2007. - 0,3 п.л.
7. Кудряшов, аА.В. Способы повышения эффективности законотворческого процесса. Статья [Текст] // Политика. Власть. Право. Межвузовский сборник научных статей: Выпуск XI. Часть 1/ Материалы Международной научно-теоретической конференции (Москва, 24-25 мая 2007 г.) / Под ред. С.А. Комарова. - М. - СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург). - 0,4 п.л.
Цит. по: Медведев Д.А. Выступление на внеочередном съезде Ассоциации юристов
России // www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_29.htm.
См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. Ца СПб., 2001. С. 35.
См.: Legislatures edited by Philip Norton. - Oxford: Oxford University Press, 1990. С. 68; Le travail parlementaire en France et a lТetranger. Etudes presentees par Francois Goguel. - Paris: Presses universitaires de France, 1955. С. 15.
Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву