Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФУНКЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ИСТОРИКО- И ТЕОРЕТИКО - ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву
На правах рукописи
Корсакова Светлана Владимировна
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФУНКЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:
ИСТОРИКО- И ТЕОРЕТИКО - ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Специальность 12.00 01 -
теория права и государства;
история права и государства;
история политических и правовых
учений
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Саратов 2000
Работа выполнена на кафедре историко- и государственно-правовых дисциплин Ставропольского государственного университета
Научный руководитель -
Доктор юридических наук,
профессор
Мальцев Геннадий Васильевич
Официальные оппоненты:
Доктор юридических наук,
профессор
Новиков Юрий Александрович
Кандидат юридических наук,
доцент
Шундиков Константин
Валентинович
Ведущая организация
Северокавказская академия государственной службы
Защита состоится 13 июня 2000 года в 12 00 часов на заседании диссертационного совета Д- 063 82.01 в Саратовской государственной академии права.
410056, г. Саратов, ул Чернышевского, 104
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовской государственной академии права.
Автореферат разослан л............................ 2000 года
Ученый секретарь
диссертационного совета Д- 063.82.01, доктор юридических наук, профессор
Н.А. Баринов
W)аа ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.
Актуальность темы диссертационного исследования Важность развития местного самоуправления в нынешней России определяется многими обстоятельствами Прежде всего, оно может и должно способствовать постепенному врастанию России в демократический политический режим, инициируя его снизу Оно призвано помочь гражданам осознать, что демократия есть не только формальное учреждение необходимого набора избирательных процедур, но и социальное партнерство, личное участие каждого в делах и заботах того социума, частью которого он является.
Формирование жизнеспособного местного самоуправления - необходимый этап в строительстве правового государства, так как оно является органической частью системы сдержек и противовесов (работающей не только по горизонтали, но и по вертикали). помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами каждого отдельного муниципального образования Местные сообщества могут стать опорой федеральной власти, так как они заинтересованы в сильном федеральном центре, видят в нем гаранта своего статуса Как показывает мировой опыт, местное самоуправление создает реальный противовес сепаратистским настроениям региональных элит и способствует укреплению принципов федерализма
Местное самоуправление выступает в качестве интегрирующего фактора, оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, представляя равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной принадлежности, политических пристрастий и т.п.
Приучая людей к ответственности за ведение общих дел,
местноеа самоуправлениеа способствуета преодолению
традиционногоаа российскогоаа патернализма. > формированию
1 ^ \кЯ-Л
4
гражданской культуры и ноеого типа личности - активной, инициативной, не уповающей целиком на государство, личности, в большей степени приверженной ценностям свободы.
Наконец, поскольку именно муниципальной власти приходится удовлетворять насущные основные потребности населения, эта система, обеспеченная финансово-экономическими гарантиями, может стать стабилизирующим фактором, способным предотвращать всплески социальных кризисов
В этой связи особую актуальность приобретает исследование функций местного самоуправления, посредством реализации которых оно осуществляет целенаправленное воздействие на общественные отношения В функциях местного самоуправления проявляются его сущность и та реальная роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории
Местное самоуправление в его классических вариантах, известных из опыта развития зарубежных демократий как муниципальное (коммунальное, кантональное и т. п ) управление, з наибольшей степени соответствует законам рыночной экономики, и развитию демократических процессов в обществе Нет преувеличения в том, что без достаточно обширных возможностей у местного самоуправления решать на местном уровне хозяйственно-экономические, финансовые, социально-бытовые вопросы в большей степени затруднено и формирование рыночных экономических структур.
Конституция РФ 1993 года закрепляет экономические основы местного самоуправления и связывает решение населением вопросов местного значения с самостоятельным управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, установлением местных налогов и сборов, то есть с самостоятельным решением различных экономических задач
5
В настоящий момент происходит качественное и количественное обновление и усложнение экономических функций местного самоуправления Конституционные положения получили наиболее полное закрепление в Законах РФ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. О финансовых основах местного самоуправления Организационно правовой статус муниципальных предприятий, а также прав муниципальной собственности регламентируются новым ГК РФ В 1998 году были приняты очень важные и долгожданные документы - Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, утверждена Концепция реформирования межбюджетных отношений на 1999 - 2001 годы.
Однако глубокий анализ вышеуказанных нормативных актов позволяет говорить о серьезном отставании публично-правовой базы от потребностей общества Имеются существенные пробелы в правовом регулировании экономических функций местного самоуправления Тем более, необходимо учитывать тот факт, что экономическим отношениям свойственен определенный динамизм Следовательно, на различных стадиях такого рода отношений их юридическое обеспечение должно выражаться в применении различных методов правового регулирования
Института экономическихаа функцийаа местного
самоуправления, имеющий межотраслевой, комплексный характер, еще не стал предметом общетеоретических исследований, хотя неизменно привлекал и привлекает внимание ученых. В юридической литературе неизменно подчеркивается, что рассматриваемые общественные отношения по своему характеру разнородны, регулируются различными отраслями права' муниципальным, гражданским, финансовым, земельным и др. Это диктует необходимость общетеоретических обобщений и выявления закономерностей. присущих развитию данного института в различных обществах, в частности в условиях рыночных отношенийа Установление таких закономерностей
6
позволит правильно определить направленность проводимой ныне реформы местного самоуправления, предотвратить негативные последствия отдельных преобразований, переосмыслить накопленный человечеством опыт применительно к специфике российского общества
Размышляя над кардинальными проблемами современной России, мы обнаруживаем, во-первых, что все они имеют корни, уходящие в глубокую древность, а, во-вторых, что у многих из них есть свои аналоги в прошлом Ни один цикл котда - либо проводимых радикальных реформ у нас в стране завершен не был и ото обусловило как бы круговое движение исторического процесса Поэтому представляется необходимым обратиться к историк развития экономических функций местного самоуправления
Избранная тема имеет междисциплинарное значение Общетеоретические выводы по исследуемой проблеме могут являться методологической основой для отраслевых юридических наук.
Степень разработанности темы До настоящего времена теоретики права и государства писали лишь об экономической ф}нкции государства В современной юридической литературе пока не имеется специальных работ, посвященных комплексному исследованию историко- и теоретико-правового аспекта экономических функций местного самоуправления, отсутствует даже само выделение экономических функций в ряд} других функцийаа местного самоуправления
Вопросы экономической деятельности местного
самоуправления, отдельных ее видов и форм получили
определенное освещение в трудах российских ученых и практиков
дореволюционного периода (Б.Б Веселовского, А Д Градовского,
П П Тройского, Н М Коркунова.аа Н И Лазаревского,
М И Свешникова и др )
Советский период характеризуется отсутствием работ,
7
посвященных правовой основе экономической функции местного самоуправления, поскольку отсутствовал сам термин самоуправление Единственной работой, в которой употреблялся термин муниципальная компетенция применительно к деятельности местных Советов народны депутатов была монография Л А Велихова Основы городского хозяйства Различным направлениям деятельности местных Советов народных депутатов посвящены труды И А Азовкина, Г В Барабашева, В И Васильева, К Ф Шеремета и др
В современной литературе анализируются проблемы
экономической деятельности местного самоуправления в работах
В И Фадеева, В Г Панскова, О Е Кутафина, М.А Краснова,
В В Таболина, И В Выдрина, А Н Кокотова. В В Маклакова и др.
Однакоа ваа названныха исследованияха отсутствует
общетеоретический подход к изучению экономических функций местного самоуправления, более того не признана их автономия
Таким образом, абстрактность разработок указанного
вопроса, терминологическая путаница в действующем
законодательстве,а необходимостьаа формирования
общетеоретической базыаа реформированияа местного
самоуправления определили необходимость разработки данной темы в диссертационном исследовании
Аналитические выводы, сделанные автором в результат
исследования, основаны на изучении работ ученого-философа Ю Е
Волкова, ученых в области истории государства и права
В В Еремяна,а Н М Карамзина,аа В О Ключевского,
Н И Костомарова, Л И Лаптева, В Н Латкина, В. Н Лешкова,
Н И Лазаревского, Г В Носовского, А Е Преснякова,
А Г Фоменко, М В Федорова; теории государства и права,
конституционного, муниципального, гражданского права'
В С Афанасьева, Г В Барабашева, Д Н Бахраха, И Л Бачило, О А Блиновой, Н С Бондаря, С Н Братуся, А Б Венгерова. Л И Загайнова, С А Зинченко,аа Н И Данилова,аа И.В. Караваевой,
8
Т В. Кашаниной, М.А Краснова, О Е Кутафина, Б М Лазарева, В В Лазарева, В.В. Маклакова, В П Мозолина, И Б Новицкого, А.В Малько, Г.В. Мальцева, НС Максимовой, НИ. Матузова. Т Н. Радько, Е.А Суханова, Ю.А Тихомирова, В И Фадеева, Е С Шугриной, и др . а также ученых-экономистов. Б М Гринчеля, В Н Ивановой, А.Е. Когута, Т.Г. Морозовой, М П Побединой, Г.Б. Поляка, В.П. Шкредова и др
В работе использован большой научный и практический материал полученный в результате анализа публикаций в периодической печати журналов, еженедельников, сборников
Для раскрытия вопросов исторического развития экономических функций местного самоуправления в России диссертантом проделана немалая работа по изучению и анализу правовых первоисточников, начиная с древнейших времен
Цель и задачи исследования. Исследование экономических функций местного самоуправления проводится с целью определения наиболее эффективных форм и методов правового воздействия государства и местного самоуправления на муниципальную экономику Исходя из поставленной цели, диссертантом решаются следующие задачи
Дать концептуальную оценку местного самоуправления Обосновать объективную необходимость его экономической деятельности.
Выработать общетеоретическую дефиницию функций местного самоуправления и на се основе дать определение экономических функций местного самоуправления
Раскрыть вопросы исторического развития экономических функций местного самоуправления.
Раскрыть содержание экономических функций местного самоуправления в современный период
Подвергнуть анализу проблемы правового регулирования экономических функций местного самоуправления в РФ
Сформулироватьаа научно обоснованныеаа предложенияаа по
9
совершенствованию пра^ вых норм, закрепляющих различные аспекты осуществления местным самоуправлением экономических функций.
Объекта исследования. Объектома исследования
являются экономические функции местного самоуправления и правовые отношения, складывающиеся в результате их осуществления местным самоуправлением
Предмет исследования Предметом исследования служит историко - и теоретико-правовой аспект экономических функций местного самоуправления
Методологические____ и____ теоретические____ основы
диссертационного исследования Общей методологической основой диссертационного исследования явились современные научные методы (общие, частные специальные), в том числе комплексный, системный, исторический, диалектический, сравнительно-правовой, логический, социологический, статистический и др
Теоретическою базу исследования составляет литература по философии, истории государства и права, общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам, экономике, теории управления и др
В исследовании использованы также работы отечественных и зарубежных экономистов в области изучения роли местного самоуправления в экономической сфере
В качестве фактического материала использована статистическая информация по теме, данные отдельных исследовательских центров, положения ряда законов и подзаконных нормативных актов в области конституционного, м>ниципального. административного, финансового, гражданского, земельного и др отраслей права, материалы периодической печати
Научная новизна работы. Представленная работа впервые исследует историко- и теоретико-правовой аспект экономических функций местного самоуправления. В работе предпринята попытка
10
на основе теоретического и практического анализа раскрыть вопросы их исторического развития, а также концепцию и содержание экономических функций местного самоуправления, определить их место в системе других функций
На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы нового положения
1а При определении понятия функции местного
самоуправления следует исходить из следующих позиций во-
первых, философского понимания категории функция, во-
вторых, определения сфер общественных отношений, на которые
воздействует местное самоуправление; в-третьих, выражения
сущности местного самоуправления; в-четвертых, раскрытии его
реальной роли в решении основных вопросов общественного
развития, в-пятых, определения законодательной базы, на основе
которой должна осуществляться деятельность местного
самоуправления.
Исходя из этого, функции местного самоуправления можно определить как объективно обусловленные и закрепленные в нормативных актах основные направления деятельности местного самоуправления, осуществляемые в жизненно важных сферах общественных отношений и выражающие его сущность и реальную роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории
2аа Анализ историко-правового аспекта возникновения и
генезиса экономических функций местного самоуправления
позволяет сделать важнейший вывод именно необходимость
обеспечить функционирование местного хозяйства заставляло
государственную власть на всех этапах исторического развития
государства Российского сначала утверждать органы местного
самоуправления, а затем более или менее терпимо относится к
политическим претензиям с их стороны
3а Сложности выделения собственных экономических
и
функций местного самоуправления и создания его финансово-экономической базы в современной России обусловлены тем, что исторически российский рынок под воздействием государства сразу формировался как национальный, в отличие от Западной Европы, где он начинал свое формирование с локальных рынков, расширяясь затем до национальных масштабов
4а Под экономическими функциями местного
самоуправления следует понимать закрепленные в нормативных
актах и объективно обусловленные направления деятельности
местного самоуправления, которые подразумевают владение,
пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, а
также объектами муниципальной собственности, формирование,
утверждение и исполнение местного бюджета, установление
местных налогов и сборов, обеспечение комплексного социально -
экономического развития муниципального образования
5 Представляется необходимым правовое закрепление
способов управления муниципальной собственностью с указанием
перечня вопросов, которые должны решаться непосредственно
населением при определении судьбы наиболее важных объектов
муниципальной собственности Обоснованно, на наш взгляд,
выделение след^тощих способов управления муниципальной
собственностью в зависимости от субъектного состава 1) местным
населением через участие в референдуме, 2) представительным
органом муниципальной власти посредством принятия
нормативных актов. определяющих порядок управления
собственностью, 3) исполнительным органом местного
самоуправления,а осуществляющима непосредственное
распоряжение объектами муниципальной собственности, 4) через
муниципальные предприятия, 5) через иные хозяйствующие
субъекты. являющиеся посредниками в управлении
собственностью муниципальных образований
Совершенствование правового инструментария в управлении муниципальной собственностью будет способствовать
12
снижению издержек, связанных с некомпетентными и непрофессиональными в этой области решениями, большей согласованности во взаимодействии между государственными и муниципальными органами, ясности и открытости путей достижения высоких экономических результатов
6. Совершенствование правового регулирования
экономических функций местного самоуправления предлагается
осуществлять в первую очередь путем внесения изменений и
дополнений в недавно принятый Бюджетный кодекс РФ Например,
ст 39 Кодекса, которая гласит буквально следующее В доходах
бюджета могут быть частично централизованы доходы,
зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы
Российской Федерации, для целевого финансирования
централизованных мероприятий, а также безвозмездные
перечисления, противоречит Конституции Российской Федерации
(п. 1 ст. 132) и действующим федеральным законам о местном
самоуправлении, так как она устанавливает для органов
государственного управленияа Российскойа Федерации
законодательное право централизации части доходов местных бюджетов без согласования с органами местного самоуправления Возможно, централизация средств бюджетов всех уровней необходима. Но она не может и не должна проводиться без согласия соответствующего законодательного (представительного) органа власти, в том числе и местного самоуправления И это положение необходимо было бы четко и недвусмысленно закрепить в Бюджетном кодексе
Далее. Для обеспечения подлинной самостоятельности
местного самоуправления необходимо установить конкретный
перечень, размер и уровень собственных доходов местных
бюджетов. Однако Кодекс не гарантирует необходимого уровня
собственныха доходов,а требующегосяаа муниципальным
образованьям для обеспечения их даже минимальных потребностейа Ваа Бюджетном кодексе отсутствуетаа такжеаа за-
13
конодательнос закрепление полномочий по формированию доходов муниципальных образований В Кодексе не устанавливается перечень налогов (включая постоянные квоты по некоторым из них) и других платежей, закрепленных на постоянной основе за местными бюджетами Не устанавливая такого перечня, а давая лишь деление налогов на федеральные, региональные и местные, Бюджетный кодекс в значительной мере теряет свое значение для законодательного закрепления самостоятельности местных бюджетов, поскольку не вводит четкого разграничения конкретных доходов по уровням бюджетной системы страны
Научная и практическая значимость исследования Научная значимость исследования, прежде всего, определяется тем, что в кем раскрываются с позиций общей теории права и государства юридическая природа и содержание экономических функций местного самоуправления, проблемы их правового регулирования Диссертация ориентирована на дальнейшую теоретическую разработку проблем становления института экономических и иных функций местного самоуправления в период продолжающегося реформирования экономических отношений и повышения статус местного самоуправления
Практическаяаа значимость диссертационного
исследования заключается в том, что основные результаты работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов: История государства и права, при чтении тем: Местное самоуправление в Древнерусском государстве, Новгород как выражение городской вольности и самоуправления, Местное самоуправление в период создания русского централизованного государства, Развитие самоуправления в России б период абсолютизма в XVIII в, Реформирование сословного самоуправления Петром I, Реформы Екатерины II в области местного самоуправления, Институты самоуправления в России первой половины Х1Хв , Реформа второй половины XIX в и развитиеаа системыаа местногоаа самоуправления,аа Развитие
14
институтов самоуправления в начале ХХв, Специфика инстит)тов самоуправления на примере советского периода,
Теория права и государства, при чтении тем Право в системе нормативного регулирования, Источники права//. Государство, право и экономика,
Муниципальное право, при чтении темы Роль местного самоуправления в регулировании экономических отношений. Функции органов местного самоуправления,
Гражданское право, при чтении темы Право муниципальной собственности и др Данные материалы могут использоваться также для совершенствования правового регулирования экономической деятельности местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственных и историко-правовых дисциплин Ставропольского государственного университета, где были проведены ее рецензирование и обсуждение Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях автора; излагались в докладах на заседаниях кафедры государственных и историко-правовых дисциплин Ставропольского государственного университета; кафедры права Ставропольского кооперативного института Белгородского университета потребительской кооперации (СКИ БУПК), кафедры гражданского права и процесса Ставропольского университета, использовались в учебном процессе Ставропольского государственного университета, СКИ БУПК. Ставропольского университета
Структура и объем работы Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы Первая глава включает в основном теоретические разработки Во второй главе раскрывается историко-правовой аспект экономических функций местного самоуправления, анализируется законодательство, даю гея практические рекомендации по его совершенствованию В третьей главеаа рассмотреныаа проблемы правовогоаа регулирования
15
экономических функций местного самоуправления, связанных с созданием и укреплением финансово-экономической основы В заключении содержатся выводы по исследованию в целом
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении сформулированы цели и задачи исследования, разъяснена актуальность темы диссертации, научная новизна выводов, содержатся сведения об апробации
В главе первой Понятие и содержание экономических функций местного самоуправления исследованы правовая природа местного самоуправления, определена степень его интегрирования в единый государственный механизм управления страной, раскрыта дефиниция местного самоуправления с философских и общетеоретических позиций, выработана общетеоретическая дефиниция функций местного самоуправления и на ее основе дано определение экономических функций местного самоуправления
До настоящего времени является дискуссионным вопрос о содержании категории местное самоуправление В научной литературе различных периодов можно встретить всевозможные определения местного самоуправления С содержательной стороны местным самоуправлением признавалась коллективистская деятельность общины по решению вопросов локального значения М А Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом По мнению В В Погосского. местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением А Васильчиков характеризовал самоуправление как систему, возлагающую на местных обывателей все тяготы управления, с соответствующими правами М И Свешников определял местное самоуправление как свободное участие народа в местной администрации. Актуальной для современной России представляется трактовка местного самоуправления как ведения своих местных дел самим
16
населением, а не чиновниками, предложенная Б Вессловским В дореволюционных земских кругах большим распространением пользовалось следующее определение Н Лазаревского Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем, обеспечивают и тесную связь оргглов местного государственного управления с данной местностью и ее населением Такого понимания местного самоуправления придерживались и представители западной научной мысли Г. Еллинек, Р. Редлих, П Ашлей
Сущностное наполнение и генетические особенности системы самоуправления в различных странах зависят от превалирующей у законодателей теории местного самоуправления Диссертантом рассмотрены основные из них теория свободной общины, хозяйственная теория, общественная теория самоуправления, получившие свое обоснование в работах В Н Пешкова и А.И Васильчико, государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом, а в России -А Д Градовским, Б П. Безобразовым и Б Н Чичериным, не обойдены вниманием и социал-реформистские концепции местного самоуправления.
Анализ вышесказанного позволил диссертанту предложить следующее осмысление понятия местное самоуправление это деятельность, реализуемая местным сообществом по своей воле в своих интересах и под свою ответственность, как его (сообщества) естественное притязание в одностороннем порядке, независимо от ее правового допущения, подкрепляемая и защищаемая государством с помощью предусмотренных, прежде всего, конституционно, мер
Бесспорно, в современный период наблюдается резкое возрастание экономической ролиа местного самоуправления
17
Частично это может быть объяснено наличием политических и социальных идеологий и доктрин Однако это лишь незначительная часть объяснения Более важен тот факт, что рыночный механизм самостоятельно не может выполнять все экономические функции Муниципальная экономическая политика необходима и для того, чтобы направлять этот механизм, корректировать и дополнять его по многим позициям Автор подчеркивает, что экономическая деятельность местного самоуправления не замыкается только рамками подведомственной территории Воздействуя на экономику муниципального образования, она тем самым воздействует на национальную экономику в целом
Роль местного самоуправления в сфере экономики отражается в законодательно установленных предметах ведения местного самоуправления в рассматриваемой сфере, наиболее важными из которых являются следующие' владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, З'стаповлснис местных налогов и сборов, комплексное экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, организация, содержание и развитие различных муниципальных учреждений и т д
Таким образом, автор подводит нас к проблеме
определения сущности и содержания экономических функций
местного самоуправления Начав исследование с рассмотрения
общего понятия функция, определения сфер общественных
отношений, в которых осуществляется деятельность местного
самоуправления,а социальногоаа назначенияаа местного
самоуправления, а также определения той правовой платформы, на которой должна осуществляться деятельность местного самоуправления, автор дает определение функциям местного самоуправления, рассматривает их классификации с целью определенияа места экономическиха в ряде других,а и,а исходя из
18
этого, определяет дефиницию лэкономические функции местного самоуправления.
Функции местного самоуправления автор определяет как объективно обусловленные и закрепленные в нормативных актах основные направления деятельности местного самоуправления, осуществляемые в жизненно важных сферах общественных отношений и выражающие его сущность и реальную роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории.
Среди ученых существуют разные подходы к
классификации функций местного самоуправления В В Таболин
на основе анализа закрепленных в законе функций муниципального
управления по степени и значимости выделяет следующие
направления деятельности муниципальных образований
нормативное регулирование основных сторон организаций и
деятельности муниципалитетов и особенно вопросов, касающихся
интересов населения, определение главных направлений и
содержания муниципальной работы (лполитическая функция).
разрешение текущих управленческих дел, например, вопросов о
заключении контрактов, выдачи различных лицензий и других
подобных документов, решение кадровых вопросов,
осуществлению контроля за исполнительным аппаратом и т д
(функция текущего управления По иному критерию выделяет
функции местного самоуправления В И Фадеев Он рассматривает
следующие функции местного самоуправления обеспечение
участия населения в решении местных дел, управление
муниципальной собственностью,аа финансовыми средствами
местного управления, обеспечение развития соответствующей территории; обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах, охрану общественного порядка, обеспечение режима законностиаа наа даннойаа территории;аа защитуаа интересоваа иаа прав
19
местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральным законодательством Н Е Костылева и др разделяют все функции местного самоуправления на три группы 1) обеспечения жизнедеятельности населения, которая включает укрепление и защиту прав человека; создание и обслуживание социально-бытовой инфраструктуры, развитие культуры, сохранение традиций; 2) обеспечение местного правопорядка; 3)создание условий для деятельности предприятий (финансово-налоговая политика, местная экономическая политика, создание и обслуживание производственной инфраструктуры
Анализ указанных подходов к классификации функций местного самоуправления показывает, что недостатком многих из них является распыление однородных задач и включение их одновременно в несколько выделяемых функций Автор предлагает единую классификацию, выделяя следующие группы функций' 1) экономические, которые подразумевают обеспечение нормального функционирования и развития экономики муниципального образования, 2) политические, заключающие в себе определение главных направлений и содержания муниципальной работы; 3) социально-культз'рные, т е осуществление мер по удовлетворению социальных потребностей населения соответствующего муниципального образования, поддержание необходимого уровня жизни этого населения, организацию образования, поддержание науки, культуры и т д, 4) экологические, направленные на поддержание благоприятной окружающей среды в муниципальных образованьях
Под экономическими функциями местного самоуправления
следует понимать закрепленные в нормативных актах и объективно
обусловленныеа направленияаа деятельностиа местного
самоуправления, которые подразумевают владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, а также объектами муниципальной собственности, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и
20
сборов,а обеспечение комплексногоа социальноа - экономического развития муниципального образования.
Экономические функции местного самоуправления имеют ярко выраженную тенденцию к постоянному расширению: со временем их масштабы и объем возрастают, в сферу их действия вовлекаются новые отношения.
Вторая глава посвящена вопросам исторического развития экономических функций местного самоуправления в России В первом разделе на основе анализа работ ученых, законодательных актов с древних времен рассмотрены историко-правовые аспекты генезиса экономических функций местного самоуправления Обращаясь к истории Российского государства, автор проследил количественный и качественный рост экономических функциональных задач местного самоуправления для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом
В эпоху Киевской Руси местное самоуправление
осуществлялось доверенными людьми князя, его сьгновьями и
опиралось на военные гарнизоны, руководимые тысяцкими,
сотниками и десятскимиа Важную государственную и
политическую функцию выполняло народное собрание (вече) Выросшее из традиции племенных сходов, оно приобретает более формализованные черты для него готовится повестка дня, подбираются кандидатуры выборных должностных лиц. в качестве организационного центра действуют старцы градские Определялась компетенция вече при участии всех свободных (правоспособных) жителей города (посада) и примыкавших поселений (слобод) решались среди прочих и вопросы налогообложения Особым - статусом обладала территориальная община (вервь) В ее компетенцию входили земельные переделы (перераспределение земельных налогов), налогово-финансовые вопросы,аа связанныеаа саа обложениемаа податямиаа иаа их
21
перераспределением и др Уже при детальном рассмотрении эпохи мы встречаем попытки создания экономической базы самоуправления Ресурсы для своего существования местные органы управления получали через систему кормлений (сборы с местного населения) В Уставе и грамоте Ростислава Смоленского, например, указывается' А во Врочницех (200) гривен, то ти из того взяти епископу 20 гривен; а в Торопчи дани четыреста гривен, а епископу с того взяти 40 гривен и т д
Однако подлинное самоуправление местной общины и его финансовая самостоятельность прослеживается при рассмотрении истории Новгорода, не случайно называемого Господином Великим Новгородом Если власть князя над всеми городами к началу XII века стала ведущей, то в Новгороде исторический процесс шел в противоположном направлении, и роль князя со временем свелась к функциям посредника и мирового судьи, привлекаемого для этого городом Одной из важнейших гарантий новгородской вольности были ряды (договоры), заключаемые Новгородом с приглашенным князем При заключении рядов (договоров) с приглашенными князьями новгородцы весьма скрупулезно определяли свои финансовые отношения с ними, а так же его доходы, стараясь при этом исключить возможность казнокрадства и злоупотреблений Князь получал с новгородских волостей, не входивших в состав древнейших коренных владений Новгорода (Волока, Торжка, Вологды, Заволочья и др), так называемый дар Сверх этого он получал от новгородцев своего рода дополнительный дар. направляясь княжить в Новгород по приглашению, однако он лишался этого вознаграждения, уезжая в свою вотчину из Новгородской земли Боясь того, что Заволочье отпадет от Новгорода новгородцы старались не допускать прямых отношений князя с этой обширной и важнейшей для них волостью, поэтому требовали в договорах, чтобы князь отдавал на откуп новгородцам свои заволопкие сборы В случаях, когда князь осуществлял сборы самостоятельно,а он был обязан посылать в
22
Заволочье сборщика налогов не из своей вотчины, а из Новгорода, а тот не имел права отвозить собранную дань в княжескую вотчину. минуя Новгород Таким образом, Новгород имел возможность осуществлять действенный контроль над всей операцией по сбору дани и ее последующим направлением в княжескую вотчину
С такой же точностью, как отношения князя и Новгорода в области финансов, в рядах (договорах) были определены отношения князя и к новгородской торговле, т к именно внутренняя и внешняя торговля была основным жизненным нервом города-государства Поэтому, как уже отмечалось не раз, князь был необходим Новгороду не только для обороны границ, но и для обеспечения его торговых интересов
Князь обязан был обеспечивать на всей территории Новгородской земли свободное и безопасное передвижение новгородским купцам и возможность беспрепятственно пересекать рубежи, т.е гостить без рубежа, без задержки При этом было точно определено, какие пошлины взимать князю с каждой новгородской ладьи или торгового воза, прибывавшего в Новгород
Период монгольского владычества привнес существенные изменения в структуру власти на Руси В это время был нанесен серьезный удар по общинному устройству и вечевому правлению Несмотря на это, община продолжает выполнять функцию экономической и социальной основы, как местного самоуправления, так и российского государства в целом
Во второй половине XIV века в северо-восточной Руси усилилась тенденция к объединению Русских земе ib вокруг Московского княжества В это время формируется жестко регламентируемая сверху государственная власть Постепенно выборные местные органы, подпадая под надзор воевод, превращались последними в служащих государства
В России XV - первой половины XVII в наблюдается попеременное усиление полномочий то общественного (земского), то государственногоаа управления Ваа периодаа кормленийаа главной
23
целью областного управления было максимальное извлечение доходов из управляемого округа Поэтому каждый нормативный акт наместника или волостеля (либо подчиненного им административно-судебного аппарата) был связан с соответствующим местным сбором или пошлиной, а сами действия лиц местной администрации были направлены не столько на поддержание и развитие местного хозяйства, сколько имели значение в качестве источников дохода или доходных статей для наместника или волостеля В период кормлений все земли в уделе по своему хозяйственном}' назначению делились на три разряда: одни из них были приписаны к княжескому двору (дворцовые), другие земли отдавались на известных условиях в частное владение лицам или учреждениям (боярские или церковные), наконец, третьи сдавались в пользование горожанам и крестьянам за известные повинности (тягловые) По роду этих земель различалось управление -центральное или местное Земли, не приписанные к княжескому двору, бывшие в частном владении и черные, входили в круг местного самоуправления
Во времена правления Ивана IV (Грозного) была ликвидирована система кормлений и проведена земская реформа Важнейшим Указом среди земских преобразований был Приговор царской о кормлении и о службах (1555-1556 года) Главной идеей этого указа было то, что за самоуправлением признавался статус службы царской, основанный на принципе' безо жи и без греха вправду, службы, делегированной на места верховной властью Полномочия земских властей в области финансов, как правило, заключались в сборе и доставке в Москву всех прямых налогов.
Реформы местного управления были продолжены Петром I В январе 1699 года были учреждены бургомистерская палата в Москве и земские избы в городах. Последние являлись выборными органами, но они не несли обязанностей по управлению городом как целым хозяйственным образованием. Главной функцией областного приказа был сбора финансовых средств (податей) с
24
данной тягловой единицы, таким образом, решались фискальные задачи государства.
В период дворцовых переворотов местное управление вступило в стадию дальнейшей бюрократизации Созданные по местной реформе 1719 года отраслевые органы управления в области финансов и хозяйства оказались беспомощными и были вынуждены для осуществления своих задач обращаться к губернаторам, воеводам и комиссарам В ведении восстановленных в 1743 году магистратов оказались главным образом финансовые дела сбор податей, кабацкая, соляная и таможенная служба Но и в этих делах магистраты и ратуши подчинялись губернаторам и воеводам.
Следующим шагом в направлении создания и совершенствования правового института экономических функций местного самоуправления явились реформы Екатерины II Особого внимания заслуживает обнародованное 7 ноября 1775 года Учреждение для управления губернией Согласно этому документу, помимо прочих новаций, финансовое управление на местах было сосредоточено в казенных палатах По определению Учреждений о губерниях, казенная палата должна стать ни чем иным, как соединительным департаментом камер- и ревизион-коллегии, которому поручается смотрение домостроительные и казенные дела той губернии, как то ведомости о числе народа, ревизские сказки, сведения о приходе и расходе, ревизия счетов, соляные дела, винный откуп и подряды, казенные и всякие дела, казенные и публичные строения и их содержание в той губернии Таким образом, казенные палаты ведали собственно делами казенного управления, государственными имуществами и лишь отчасти делами местного благоустройства.
Апогеем реформы явились весьма прогрессивные для своего времени Жалованные сословные грамоты от 21 апреля 1785 года, адресованными дворянству и городам В Жалованной грамоге дворянству было окончательно оформлено сословно-корпоратисное
25
устройство данного сословия Дворяне каждой губернии составляли дворянское общество, обладавшее правами юридического лица, правомочное приобретать собственность и составлять казну своими добровольными складами и лоную казну употреблять им по общему согласию (ст 42 Грамоты). Низовой ячейкой самоуправления, согласно Жалованной грамоте 1785 года, явились ремесленные управы, которые имели достаточно широкий круг полномочий, в том числе и в экономической сфере Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи 1785 года окончательно закрепила за городом права юридического лица, внесла единообразие, полноту и системность в регламентацию городского устройства и управления.
Следует признать, что каждый исторический отрезок времени внес свою лепту в дело формирования местного самоуправления в России, становления русской общины, определения положения института самоуправления в системе государственной власти, выделения среди ряда Других экономических функций, а накопленный опыт позволил нашей стране осуществить знаменитую земскую и городскую реформы второй половины XIX века. Земская (1864 г ) и городская (1870 г) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России
В 1864 году издано Положение о губернских и уездных земских учреждениях Согласно нему, в губерниях и уездах создавались земские органы выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы Положение, к сожалению, самым общим образом определяло цели деятельности земских органов. Пункт 1 Положения 1864 года устанавливал, что для заведования делами, относящимися к хозяйственным местным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения Предметами ведения органов земств
26
были заведование имуществами, капиталами и денежны ми
сборами, устройство и содержание принадлежащих земству зданий.
сооружений, путей сообщения, меры обеспечения народного
продовольствия; заведование земскими благотворительными
заведениями; способы прекращения нищенства, управление делами
взаимного земского страхования имущества, попечение о развитии
местной торговли и промышленности, участие в попечении о на
родном образование, о народном здравии и о тюрьмах, содействие
к предупреждению падежей скота, охране хлебных посевов В
нормативныха документах,а регламентирующихаа земское
самоуправление, разграничивается компетенция губернских и уездных земских собраний Более полно выглядит компетенция губернских учреждений К ней относились распределение объектов собственности на уездные и губернские; раскладка между уездами государственных сборов, установление натуральных и денежных повинностей; разрешение новых ярмарок, базаров. торгов, а также закрытие их и тд В компетенцию уездных собраний входило ограниченное число вопросов По отдельным направлениям земские органы не были самостоятельны в своих решениях Обязательному утверждению губернатором подлежали постановления земских собраний по вопросам о разделении земских путей сообщения на губернские и уездные, о переводе из одной местности в другую, о таксах вознаграждения
Положения о земствах предусматривали не только вертикальное разделение компетенции уездных и губернских собраний, но и разграничение ее по горизонтали между земскими представительными и исполнительными органами. В круг обязанностей управ входило исполнение распоряжений собраний, управление под руководством собраний имуществом земств. составление смет, отчетов; надзор за поступлением земских доходов, расходование земского бюджета, т с полномочия исполнительно-распорядительного характера
Важнейшимаа шагомаа ваа направленииаа созданияаа и
27
совершенствования правового института экономических функций местного самоуправления стало правовое закрепление экономической основы земств
Для осуществления возложенных на земские учреждения 5адач в их распоряжение передавались имущества, капиталы и денежные сборы земства К земским имуществам были отнесены ранее управлявшиеся государственными структурами и переданные земским учреждениям здания, сооружения и пути Закон предусматривал их немедленную передачу губернской управе или по ее поручению местным уездным управам, за исключением технических построек, уже начатых и еще производящихся Земская недвижимость пользовалась определенными налоговыми преимуществами Так, взимание налога с недвижимых имуществ в городах предусматривалось лишь с тех имуществ земства (или тех его частей), которые посредством отдачи в наем приносили доход. В качестве непосредственного распорядителя земским хозяйством земские учреждения получили право заключать соглашения с землевладельцами о вознаграждении за земли, отходящие под земские дороги, удовлетворяя их из сумм земства Если соглашение не могло быть достигнуто (например, требовали завышенную плату). Министерство внутренних дел рекомендовало предоставить земским учреждениям право обращаться через начальников губерний с представлениями к высшему начальству об отчуждении требующейся земли в общем порядке, то есть в соответствии с законом.
Самым острым для всех земских учреждений всегда оставался вопрос об изыскании средств на содержание местных хозяйственных учреждений и решение прочих задач. Важным источником пополнения бюджета было предоставленное земским учреждениям право обложения земли и недвижимости дополнительным земским сбором. Этот сбор по природе своей являлся самообложением населения в отличие от губернского земского сбора, представлявшего собой местный налогаа Сущест-
28
вовал также ряд целевых поступлений из казны (на дороги, позднее Ч на школы, статистику и т п) Несмотря на кажущееся обилие источников, земство постоянно сталкивалось с дефицитом бюджета Это, в конечном счете, и определило постоянный интерес земских учреждений к торгово-промышленной деятельности
Вопрос о том, насколько правомерно получение земством выгоды от участия в торгово-промышленных предприятиях, был предметом споров Считалось, что, учреждая, например, книжные или аптечные склады, следует иметь целью не получение барыша, а удешевление книг и лекарств Большое возмущение вызывал;' склады, возникавшие при сотрудничестве с кустарями (производителями сетей, кружев и пр) Земства обвиняли в наживании барышей на эксплуатации народного труда, умалчивая при этом о том, что сотрудничавшие с ними кустари зарабатывали больше тех, кто продолжал работать на частных скупщиков Не вдаваясь в подробности этой дискуссии, отметим, что противники земского предпринимательства забывали о том, куда шла земская прибыть А ведь она позволяла или уменьшить земский сбор с населения, или удовлетворить какую-либо из потребностей того же населения Финансовая самостоятельность позволяла земствам расширять экономическую и культурную деятельность
В соответствии со ст 68 Положения о губернских и уездных земских учреждениях для помощи местному землевладению и связанным с ним отраслям промышленности губернским и уездным земским учреждениям предоставля тось право учреждать кредитные установления для выдачи долгосрочных ссуд под залог недвижимой собственности в губернии и уезде посредством выпуска процентных закладных листов Основные капиталы земских кредитных учреждений образовывались из остатков от земских сборов (за отчислением процента в запасные капиталы и за покрытием расходов по управлению) Чистая прибыль от операций обращалась, по усмотрению земских собраний, на усиление основных капиталов
29
этих учреждений или на удовлетворение настоятельных нужд земства, на выдачу кредита крестьянскому населению через ссудосберсгательные кассы. Конечно, земские учреждения подвергались гонениям со стороны государства, но лишь в случаях проявления ими политической активности Хозяйственная активность и самостоятельность земств в большинстве случаев поощрялась, причем, как собственники они имели достаточную свободу действий По-видимому, это свидетельствует о том, что крепкие в хозяйственном отношении земства рассматривались как одно из условий стабильности и процветания страны.
В связи с общими преобразованиями назрел вопрос о переменах в городском управлении Результатом почти десятилетней работы теоретиков и практиков стало Городовое положение, подписанное Александром II в 1870 году В соответствии с этим положением компетенционные возможности городского самоуправления были о расширены по объему, исключительно хозяйственного профиля по содержанию и юридически точными по форме закрепления В ст 1 Городового положения 1870 года закреплялись предметы ведения городов К ним были отнесены следующие, благоустройство города; обеспечение народного продовольствия, устройство рынков и базаров; попечение об охране народного здравия; устройство благотворительных заведений и больниц; развитие местной торговли и промышленности
Городской думе предоставлялись такие полномочия, как' установление, увеличение и уменьшение городских сборов и налогов; принятие в пользу города пожертвований; определение и утверждение городских расходов; предоставление льгот по сборам; установление общих правил заведования городскими имуществами и сооружениями Самым подробным образом регламентировались права органов городского общественного управления в делах по благоустройству города, распоряжению городским имуществом, установлению сборов, определению их видов и ставокаа Этому в
30
Положении 1870 года были посвящены отдельные главы, что позволило в одном законодательном акте совместить нормы об организации и порядке работы учреждений городского самоуправления с хозяйственными, финансовыми вопросами функционирования городов
В 1892 году была проведена в соответствии с Городовым положением от 11 июня 1892 года городская контррсформа Что касается предметоя ведения органов городского самоуправления, то они контрреформой Александра III затронуты не были
Начало XX века обещало самые благоприятные перспективы для развития институтов местного самоуправления Затягивание решения социально-экономических проблем приводило не только к дестабилизации обстановки в стране, но и к организованному политическому сплочению различных слоев общества К осени 1904 года сложилась оппозиция самодержавию в виде земских организаций, которыми среди прочих выдвигалось требование расширения полномочий органов самоуправления именно в сфере местного хозяйства
Наиболее полное отражение экономические функции местного самоуправления получили в Положении о волостном земстве, утвержденном 21 мая 1917 года Основными направлениями осуществления экономических функций волостных земских учреждений в соответствии с Положением являлись заведование имуществом, устройство продовольственных лавок и пекарен, содействие возникновению потребительских обществ, содействие развитию земледелия, промышленности, торговли, возникновению кооперативных учреждений и многие другие
Закон от 22 сентября 1917 года упорядочивал земские финансы Находясь в условиях войны, правительство приостановило увеличение пособий земствам из казны Кроме того. рост государственных налогов на торговлю и промышленность исключал для земств возможность поправить дела за этот счет Улучшения сводились к следующемуа 1) устанавливалась надбавка
31
в пользу земств к государственному подоходному налогу; 2) устанавливалось обложение сельских построек, даже не приносивших доход. 3) разрешалось устанавливать специальные сборы с заведений, получавших значительную прибыль при проведении тех или иных хозяйственных мероприятии; 4) разрешались попутные сборы с железнодорожных и водных грузов
Подводя итог генезису экономических функций местного самоуправления в исследуемый период, автор приходит к выводу, что именно необходимость обеспечить функционирование местного хозяйства заставляло государственную власть на всех этапах исторического развития государства Российского сначала утверждать органы местного самоуправления, а затем более или менее терпимо относится к политическим претензиям с их стороны Далее, исторически российский рынок под воздействием государства сразу формировался как национальный, в отличие от Западной Европы, где он начинал свое формирование с локальных рынков, расширяясь затем до национальных масштабов, чем и обусловлены сложности выделения собственных экономических функций местного самоуправления и создания его финансово-экономической базы в современной России.
Второй раздел данной главы посвящен экономическим функциям местного самоуправления в России советского периода и реформ XX века Изучение политических и правовых документов, принятых в начальный период советской власти, подтверждает стремление сил, пришедших к власти в России, реализовать стратегическое положение марксистско-ленинской теории о необходимости функционирования социалистического государства для местного самоуправления Однако в дальнейшем была найдена юридическая формула, позволяющая функционально приблизить местные Советы к государственной системе власти Конституционное законодательство устанавливало, что местные советы решают все местные вопросы, исходя из общегосударственных интересова иа интересова граждан,а проживающих на территории,
32
подведомственной Совету В этот исторический период многие традиции российского самоуправления были отвергнуты Сформировавшаяся на базе полновластия Советов система регионального управления в СССР, хотя существенно и отличалась на различных этапах в сторону большего или меньшего централизма, в своей основе не могла обеспечить реализацию потенциала местного самоуправления, тем более в сфере экономики
Принятие в 1990 г Закона СССР Об общих началах
местного самоуправления и местного хозяйства в СССР явилось
первым шагом к устранению советского типа организации низовых
территориальныха коллективов Права.аа полномочия,
ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе
Сегодня реформа местного самоуправления постепенно переходит в новый этап, когда наиболее важным, т.с определяющим темп движения по пути реформирования местных органов власти, является завершение формирования собственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической базы местного самоуправления Наступает момент. когда государственная теория должна дать концептуальт ю оценку понятия лэкономические функции местного самоуправления
Автор подробно рассматривает трансформацию экономических функций местного самоуправления с учетом социальной направленности его деятельности, а также планирование социально-экономического развития территории как наиболее эффективный метод направления развития муниципального образования в желаемом направлении
Глава III диссертационного исследования посвящена вопросам правового регулирования экономических функций местного самоуправления, связанных с созданием и укреплением
33
финансово-экономической базы местного самоуправления.
В юридической литературе предложено несколько определений понятия правового регулирования Например, О Г Румянцев и В Н Додонов под ним понимают процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права) Ряд ученых рассматривает правовое регулирование как часть (аспект) действия права, которая характеризует специально-юридическое воздействие права на поведение и деятельность его адресатов, но непосредственно с ними не связана.
Диссертанта же привлекает дефиниция правового регулирования, предложенная С С. Алексеевым Видный ученый рассматривает ее .сак категорию, через которую реализуется научная перспектива увидеть право в действии, в движении сообразно заложенным в нем потенциям и закономерностям Исходя из этого, правовое регулирование определяется как специфическая разновидность социального регулирования, нацеленная на достижение определенных результатов в жизни общества и осуществляемая при помощи лцелостной системы средств, реально выражающих саму материю позитивного права как нормативного институционного образования - регулятора
В качестве первичных, исходных методов правового регулирования С С Алексеев выделяет централизованное, императивное регулирование (метод субординации), при котором регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах, и децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод координации), при котором правовое регулирование определяется преимущественно снизу, на его ход и процесс влияет активность участников регулируемых общественных отношений.
При рассмотрении вопросов правового регулирования экономических функций местного самоуправления, таким образом, допустимо говорить о государственно-правовомаа регулировании и
34
саморегуляции, регулировании, осуществляемом непосредственно адресатами права. Субъекты местного самоуправления, особенно малые города и сельские муниципальные образования, испытывают наибольшие трудности в создании собственной нормативно-правовой базы Автор обосновывает это анализом нормативных актов, принятых муниципалитетами Ставропольского края
Глубокий анализ государственных нормативных актов, регулирующих экономические функции местного самоуправления, позволяет говорить о серьезном отставании публично-правовой базы от потребностей общества Имеются существенные пробелы в правовом регулировании экономических функций местного самоуправления Тем более, необходимо учитывать тот факт, что экономическим отношениям свойственен определенный динамизм Следовательно, на различных стадиях такого рода отношений их юридическое обеспечение должно выражаться в применении различных методов правового регулирования
Не углубляясь в суть, автор очерчивает проблему определения роли, места и значения законов субъектов Федерации в системе правовых основ местного самоуправления К сожалению. многогранность данной проблемы и ее объем не дают возможности ее рассмотреть в рамках данного диссертационного исследования
Однако автор считает возможным высказать некоторые соображения по этому вопросу Анализ действующего законодательства Ставропольского края в области регулирования экономических функций местного самоуправления показал, что оно нуждается в серьезном совершенствовании, основными направлениями которого должны быть' обеспечение его соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; отход от практики копирования норм федерального законодательства и разрешение вопросов, отнесенных к компетенции субъектов Российской Федерации, б рамках собственного правового регулирования, конкретное отражение в законодательстве местных проблем и региональных
35
особенностей,аа поддержкаа законодательныхаа инициатив,аа идущих непосредственно от субъектов местного самоуправления.
Исходя из вышесказанного, автор делает вывод, что в настоящее время необходимо более действенное применение уже существующих правовых положений, а также принятие концепции комплексного правового pei улирования экономических отношений в сфере местного самоуправления
Раздел 1 рассматриваемой главы Правовое регулирование экономических функций местного самоуправления, связанных с созданием его экономической основы посвящен проблемам осуществления самоуправлением полномочий по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности.
Автор отмечает, что довольно громоздкая и сложная система трехуровневого нормативно-правового регулирования экономических отношений местного самоуправления, в сочетании с межотраслевой несогласованностью действующего законодательства и утилитарно-бюрократическими ведомственными и местными интересами правоприменителей, делает процесс формирования и управления муниципальной собственностью трудоемким и малоэффективным И здесь необходимо уяснение 1инии законодателя по этим вопросам
Уже в Законе РСФСР от 6 июля 1991 года О местном самоуправлении в РСФСР были названы родовые признаки муниципальной собственности, которые связаны с жизненно-важными и первоочередными интересами и потребностями населения При этом одни из этих объектов обозначались конкретно (средства муниципального бюджета, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и друтие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения .. Ч п. 2 ст 37 Закона), перечень же других объектов муниципальной собственности носил абстрактный
36
характер (земельные участки, горные отводы, природные объекты, ценные бумаги и т п Ч п 3 ст 37 Закона) Механизм такой передачи имущественных объектов определен в Распоряжении Президента РФ от 18 марта 1992 года № 114-рп. утвердившем Положение об определении пообъектного состава федеральной государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности
Установленный порядок впоследствии был упрощен
Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года № 2265 О
гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации, в
соответствии с которым органам местного самоуправления было
предоставлено право самостоятельно утверждать перечень
объектова (имущества),а составляющих муниципальную
собственность согласно приложению 3 к Постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 года № 3020-1 Этот перечень был лишь первоначальным луставным капиталом муниципальных образований Кроме того, что указанный перечень объектов не являлся исчерпывающим, в Распоряжении Президента РФ от 18 марта 1993 года № 114-рп органам власти субъектов Российской Федерации прямо разрешалось передавать в муниципальную собственность и иные объекты государственной собственности.
В ходе приватизации государственных предприятий был конкретизирован порядок передачи в муниципальную собственность находящихся на балансе этих предприятий объектов социально - культурного и коммунально-бытового назначения в соответствии с Указом Президента РФ от 10 января 1993 года № 8 и постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 года № 235
Анализ нормативно-правовой базы показал, что в вопросах управления своей собственностью муниципалитеты обладают двойственной природой, сочетая в себе государственные начала и придающие им гибкость коммерческие возможности частных хозяйствующихаа субъектов Приаа этомаа государственныеаа начала
37
1оплощаются в деятельности муниципальных (представительных и исполнительных) органов власти, а коммерческие Ч образуемых ими муниципальных предприятий
Автор выделяет несколько способов управления
муниципальной собственностью в зависимости от субъектного
состава' местным населением через участие в референдуме;
представительным органом муниципальной власти посредством
принятия нормативных актов, определяющих порядок управления
собственностью.а исполнительныма органома местного
самоуправления,а осуществляющим непосредственное
распоряжение объектами муниципальной собственности; через муниципальные предприятия, через иные хозяйствующие субъекты, являющиеся посредниками в управлении собственностью муниципальных образований
Как следует из п 1 ст 32 Федерального закона о местном самоуправлении, вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, в том числе в сфере управления муниципальной собственностью, строятся на основе договоров Вместе с тем, всякое муниципальное образование заинтересовано в комплексном социально-экономическом развитии своей территории, и поэтому действующим законодательством муниципальные органы власти наделены правом координировать деятельность соответствующих хозяйствующих субъектов по вопросам землепользования, градостроительства, охраны окружающей среды и т п Мнение органов местного самоуправления учитывается даже в градообразующих предприятиях при их приватизации (п 5 ст 15 Федерального закона О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации) и при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) таких предприятий (ст 133 Федерального закона О несостоятельности (банкротстве)
38
Автор убежден, что эффективность управления муниципальной собственностью не связана лишь с наличием надлежащей нормативно-правовой базы и строгим исполнением соответствующего законодательства. Но при всем этом, нельзя отрицать, что добротное законодательство является одним из важнейших компонентов и условий достижения указанной цели
Во втором разделе рассматриваемой главы автор доказывает справедливость утверждения, что органы местного самоуправления обладают фактической властью только при наличии финансовых средств, которыми они могут самостоятельно распоряжаться.
На нынешнем этапе развития местного самоуправления речь не идет о полном финансовом обеспечении со стороны органов государственной власти полномочий, закрепленных законом за муниципальными образованиями Государство может гарантировать лишь минимально необходимый уровень такой обеспеченности. Поэтому органам местного само} правления необходимо самим изыскивать возможности для финансового обеспечения развития территории
Наличие у каждого муниципального образования своего местного бюджета призвано способствовать укреплению их экономической и финансовой самостоятельности, активизации хозяйственной деятельности, выявлению и использованию резервов финансовых ресурсов К сожалению, принятые за годы реформ законы не создали механизма гарантий местному самоуправлению такой самостоятельности и независимости, хотя все они эти принципы провозглашают и на словах гарантируют Сегодня Россия в этом вопросе недалеко ушла от жестко централизованной системы, да и то в сторону дальнейшего ущемления прав местнех о самоуправления Формирование доходной части местных бюджетов осуществлялось и продолжает осуществляться в основном не за счет собственных доходов, а путем отчисления от регулирующиха доходов Иа дажеаа са учетомаа этого,аа финансовых
39
ресурсов местным бюджетам катастрофически не хватает и в доходной части местных бюджетов, несмотря на принятые законы, не снижался удельный вес средств, поступающих в виде финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации.
Межбюджетные отношения приобретают в настоящее время особую актуальность Однако, анализируя Бюджетный Кодекс РФ, автор убеждается, что этот важнейший закон в области межбюджетных отношений зачастую оставляет без внимания павный и многочисленный элемент бюджетной системы, а если и рассматривает, то с позиций приоритета интересов центральных органов над заинтересованностью муниципальных.
Чего стоит, например, формулировка части второй статьи 39 Кодекса, которая гласит буквально следующее' В доходах бюджета мог)т быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации. для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления Здесь налицо грубейшее нарушение основополагающих законодательных актов, в первую очередь Конституции Российской Федерации (п 1 ст ]32) и действующих федеральных законов о местном самоуправлении
Пунктом в ст 38 Закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации установлено буквально следующее финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются, соответственно, в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской федерации Ныне действующее законодательство четко не оговаривает, что же входит в понятие государственные полномочия Автор утверждает, что государственные полномочия вполне реально определить как все полномочия, не являющиеся предметом ведения местного самоуправления, т е полномочия, относящиеся по закону
40
к предмету ведения федеральных и региональных органов власти Отсюда важнейший вывод все расходы местных бюджетов, не подпадающие под предметы ведения местного самоуправления, четко определенные статьей 6 вышеуказанного Федерального закона, следует относить к государственным пошомочиям. и их финансирование должно осуществляться за счет целевого выделения местным бюджетам средств из федерального или соответственно регионального бюджета
Все принятые в 90-е годы законы провозглашают обязанность органа власти вышестоящего уровня, в случае принятия им решения в ходе исполнения бюджета, приводящего к уменьшению доходов и увеличению расходов бюджета нижестоящего уровня, компенсировать за счет своего бюджета недостающие для сбалансирования минимального бюджета средства. Такая же обязанность возникает у органа власти вышестоящего уровня при принятии им решений, наносящих ущерб бюджету нижестоящего уровня Без установления механизма компенсации решить ну проблему невозможно Сложность состоит еще и в том, что нынешнее законодательство четко не прописывает порядок взаимоотношений федерального бюджета и местных бюджетов Принимаемые же федеральные законы, касающиеся снижения налогов и увеличения бюджетных расходов в большинстве своем затрагивают как раз интересы органов местного самоуправления Компенсация же средств бюджетам субъектам федерации из федерального бюджета не означает автоматической передачи этих ресурсов местным бюджетам
Автор предлагает для сохранения финансовой устойчивости бюджетов местного самоуправления установить в Бюджетном кодексе норму примерно следующего содержания
При уменьшении доходов или увеличении расходов местного бюджета вследствие решений, принимаемых органаvih государственной власти другого уровня, соответственно производится передача отдельных видов доходов полностью или
41
частично на постоянной основе с соответствующим изменением налогового и (или) бюджетного законодательства
Принципиальное значение имеет необходимость скрепления за местными бюджетами таких доходных источников, которые обеспечивали бы стабильное поступление доходов Представляют интерес меры по укреплению финансовой базы органов местного самоуправления, предложенные В Г. Пансковым Он указывает, что этому бы способствовала бы передача в их ведение права утверждения ставок единого налога на вмененный налог, которое в настоящее время возложено на субъекты Федерации Розничная торговля, бытовое и транспортное обслуживание населения, общественное питание и оказание платных услуг населению, по которым вводится налог на вмененный доход Ч динамичные отрасли экономики, связанные с обслуживанием людей Это отрасли равномерно разбросаны по территории, имеют стабильные доходы, что позволяет сделать местные бюджеты устойчивыми и достаточно выполнимыми Кроме того, местным органам власти лучше знакомы и условия их функционирования, и результаты деятельности, в городе или районе легче исправить, при необходимости, ставки этого налога и другие недостатки, выявившиеся в ходе взимания налога на вмененный доход.
По мнению автора, реализация предлагаемых рекомендаций будет содействовать реформированию местных органов власти, завершению формирования его собственной компетенции в области экономики и финансово-экономической базы
В заключен к и диссертации подводятся итоги проведенной работы и сделан ряд существенных выводов, которые тесно связаны с аргументацией основных положений, вынесенных на защиту, и одновременно как бы выходят за рамки настоящей работы и ориентируют на дальнейшие углубленные исследования в отраслевых юридических науках, а так же на принятие необходимыхаа мераа ваа законодательнойаа иаа правоприменительной
42
практике
Автор отдает себе отчет в том, что некоторые положения данного исследования окажутся спорными и могут вызвать возражения коллег Признавая дискуссию привилегией всякой науки, автор воспримет с благодарностью все замечания, какими бы критическими они не были
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
- Концептуальная оценка местного самоуправления //Актуальные проблемы российского законодательства Теория права и государства' Сборник научных статей - Ставрополь. 1998 -С 51-54.
- Межбюджетные отношения современная ситуация. проблемы и пути их разрешения//Проблемы совершенствования российского законодательства на рубеже XXI века(региональный аспект): Материалы Всероссийской научно-теоретической конференции. - Ставрополь, 1999 -С 63-65.
- Экономическиеа функцииа местногоа самоуправления историко-правовойаа аспектаа //Проблемыаа совершенствования российского законодательства на рубеже XXI века(региональный аспект)' Материалы Всероссийскойаа научно-теоретической конференции -Ставрополь. 1999 -С 66-69
Корсакова Светлана Владимировна
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФУНКЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ИСТОРИКО- И ТЕОРЕТИКО - ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Подписано к печати 25 04.2000 г.
Усл.печ.л. 1,6. Тираж 100 экз. Заказ № 118.
Отпечатано в типографии ЦИИД Ставропольского
кооперативного института.
355000, г Ставрополь, ул Голенева, 36.
Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву