Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву
Государственное управление: средства в экономической сфере
Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
На правах рукописи
Комаров Кирилл Борисович
Государственное управление: средства в экономической сфере
Специальность 12.00.01 -
теория права и государства; история права и государства;
история политических и правовых учений
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
ЕКАТЕРИНБУРГ - 2000
Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права Уральской государственной юридической академии.
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Перевалов Виктор Дмитриевич.
(' Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Баранов В.М.
- кандидат юридических наук, доцент Реутов В.П.
Ведущая организация
Московская государственная юридическая академия
Защита состоится 28 июня 2000 года в 15-00 на заседании Диссертационного совета Д.063.96.01 в Уральской государственной юридической академии (620066, Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21, зал заседаний Совета).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральского государственной юридической академии.
i
Автореферат разослан 26 мая 2000 г.
Ученый секретарь Диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор Леушин В.И.
2
А'гооо
Актуальность исследования.
Цельюа настоящейа работыа являетсяа теоретико-правовойа анализ
современного государственного управления экояомикой в России и путей
его совершенствования.а Проблема соотношения государства иа экономики
не является в науке новой. Большой объем научной литературы посвящен
доказательству того, чтоаа экономика не может сколько-нибудь эффективно
функционировать иаа стать жизнеспособной без государства, а государство в
свою очередь не мыслимо без экономической системы. Однако их взаимосвязь
может носить самый различный характер, особенности которого определяются
множеством факторов. Очевидно, что преобразования, которые происходят в
нашей странеа наа протяженииа последнихаа 10а лет,а требуют существенных
изменений в системе государственного управления общественными процессами,
корректировкиаа механизм ееаа осуществления,аа переход каа новомуаа типу
управления.а Однакоа сложившаясяа наа сегодняшнийа деньа система
государственного воздействия на общественные отношения все еще далеко
не полностью отвечает потребностям общества. Во многом, очутившись в
ситуацииаа серьезныхаа структурныхаа измененийаа общественногоаа устройства,
органы государственнойаа властиаа иаа управленияаа оказалисьаа неаа способны
достаточноаа быстроаа адаптироватьсяаа к нимаа иаа разработатьаа новыеаа методы
управления общественной жизнью. В этой ситуации острой проблемой
становитсяа отсутствиеа системногоа иа целевогоа подхода к осуществлению
государственно-управленческой деятельности, началом формирования
которого должна послужить новая концепция, отражающая место государства в
современном обществе и способы проведения государственной политики в
социальной среде. Как показывает сложившаяся на данный момент
практика, до тех пор, пока не будет сформирована такого рода концепция,
государственноеаа управлениеаа будетаа носить неэффективныйаа характераа либо
будет постоянно выходить за рамки своих функций. При этом нельзя не
отметить, что современная жизнь диктует необходимость четкого
определения пределов влияния государства на общественные отношения.
Однако такого рода тенденция не должна в итоге привести к обретению
государством исключительной и единственной функции - ночного
сторожа, поскольку в условиях продолжающихся в стране экономических
преобразований,а ведущая рольа иа инициативаа ва проведенииа которыха все
еще пока принадлежит государству, такая позиция просто невозможна. Речь
идет лишь о том, что должен быть найден разумный компромисс между
тотальнойа заурегулированностьюаа иа полныма бездействием.аа Вота ваа этих
рамках автор работыа иа попыталсяа высказатьа своюа позицию, какима ему
видитсяаа сегодняшнееаа государственное управлениеаа какаа феномен
общественнойа жизни,аа иа какимиа емуа представляютсяа путиа его
совершенствования.
Цели, задачи и предмет исследования.
Основополагающую роль в выработке таких подходов и концепций должна играть юридическая наука. С началом реформ общественное сознание очутилось между Харибдой государственного управления и Сциллой свободного, ничем не ограниченного рынгоГ 'Одни стали рассматривать любое ослабление государственного управления как прямой путь к анархии рыночных сил и соответственно к распаду самой российской государственности, а другие в свою очередь стали усматривать в переходе к рынку при одновременном
j ыГ, ,а 'Oi С К \
максимальном сокращении управляющей роли государства единственное средство спасения России. При этом в связи с отказом российского государства от претензий на идеологическую непогрешимость, допущением плюрализма общественного мнения важным для автора представляется отразить те терминологические дискуссии, ту палитру мнений о понятии государственного управления, которые в результате дают возможность прийти к выводу, что и в условиях рыночной экономики может и должно существовать государственное управление, которое при этом следует понимать не как прямое администрирование, а как комплекс воздействий, носящих по большей части косвенный характер, но которое при этом объективно востребуется экономической средой.
Разумеется, что переход к рыночной экономике не может одномоментно породить адекватную ей систему государственного управления. В этой связи можно утверждать, что та разработка принципов, целей государственного управления, новых классификаций адекватных им средств и методов, попытку которой предпринимает автор, имеет как практическое, так и теоретическое значение, так как только на базе научного знания возможно построение реально действующего механизма.
Тема государственного управления в экономической сфере достаточно обширна, и для верного восприятия данной работы необходимо очертить границы научного исследования. Важным представляется анализ понятия, признаков, принципов, субъектов и объектов государственного управления, его методов, функций. Большое внимание уделено именно анализу средств государственного управления, так как данная проблема еще недостаточно освещена в отечественной литературе. Особенно важно проследить тенденции изменения подходов государственного воздействия на экономическую сферу общественной жизни, рассмотреть вопрос о традиционных и новых средствах государственного управления в условиях, когда от системы монополии государственной собственности на средства производства, государственная власть перешла к экономике, построенной на наличии большого количества самостоятельных собственников, и уже нет возможности управлять ими в директивно - административном порядке, а необходимо искать новые пути, новые механизмы государственного участия в решении общесоциальных проблем.
Информационная, методологическая и эмпирическая основы исследования.
Разумеется, главное внимание в работе уделено именно взглядам отечественных ученых, в том числе советского периода, поскольку прежде чем приступать к реформированию системы государственного управления, необходимо понять как, под воздействием каких базовых принципов эта система сложилась в России (а ранее - в советском государстве).
Проводя анализ юридических аспектов государственного управления крайне важно затронуть представления об этом феномене в других науках -прежде всего в экономике - и с точки зрения более глубокого понимания его, и с целью отражения различных точек зрения на этот процесс. В этой связи полезньшможет быть обращение к западной экономической "мысли, имеющей более долгий опыт анализа взаимодействия рыночной экономики и государства.
4
С точки зрения исследовательских подходов работа на основывается на материалистической диалектике и системном анализе как методах научного познания.
Научные выводы автора иллюстрируются в процессе осуществления анализа современного законодательства и правоприменительной практики.
Для полноты исследования автором более подробно рассмотрены отдельные средства государственного управления. Выбор этих средств осуществлен вне рамок строгой классификации, а по принципу интереса к ним автора в силу важности этих средств в экономической сфере, значимости их для каждого гражданина, способности иллюстрировать научные выводы: приватизация, ценные бумаги, налоги, лицензирование, государственная собственность. Именно анализ их состояния как инструментов управляющих воздействий государства, способен дать более или менее целостное представление о государственном управлении в экономической сфере.
Научная новизна исследования и положения, которые выносятся на защиту.
Как отмечается в диссертации, серьезную озабоченность вызывает факт неожиданного исчезновения самого понятия государственного управления как из нормотворчества, так и из научной литературы. В самых основополагающих правовых актах - Конституции РФ, федерального конституционного закона О правительстве РФ такое понятие как государственное управление не употребляется. Обходит его стороной и большое количество учебных изданий по теории государства и права, административному праву. В этой связи, сама тема диссертации говорит об определенном новаторском подходе автора, связанном с представлением о государственном воздействии на отношения в экономической сфере как важном и необходимом элементе общественного устройства, которое, безусловно существуя на практике, не может игнорироваться в теории. Научная новизна диссертационного исследования, заданная рамками этого тезиса, конкретизируется в следующих положениях, выносимых на защиту:
1) в работе обосновывается необходимость определения понятия
государственного управления через термин воздействие на общественные
отношения. Используемое при этом одно из традиционных представлений
имеет новаторскую ценность как основа для формирования системы
государственного управления: выбор цели - подыскание оптимальных средств -
достижение планировавшегося результат (эффект воздействия);
2)а формулируется важность и проводится обоснование разграничения
понятий государственное управление и государственное регулирование;
3)а исследуется сущность взаимодействия субъекта и объекта
государственного управления и обосновывается мысль о необходимости
изменений субъект - объектных отношений в русле презумпции верховенства
интересов объекта;
- обосновывается необходимость осуществления разграничения понятий метод и средство государственного управления, проводится обоснование такого разграничения;
- в качестве основного метода государственного управления в системе-рьшочной экономики предлагаетсяаа методаа формированияаа нормативного пространства и дается его характеристика;
5
6) предлагаются пути повышения эффективности государственного управления, среди которых в качестве одного из основных предлагается соблюдение принципа законности.
Практическая значимость исследования.
Автор обосновывает необходимость совершенствования существующей системы государственного управления экономикой только на базе научно-обоснованных взглядов и концепций. Данная работа, по мнению автора, является попыткой частичной выработки таких концептуальных положений.
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права Уральской государственной юридической академии, где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Положения диссертации изложены в трех научных статьях.
Структура работы.
Текст диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, охватывающих десять параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность исследования, указываются его цели, задачи, формулируется предмет исследования, определяются методологическая, эмпирическая и информационная основы исследования, его практическая значимость.
Первая глава Государственное управление состоит из трех параграфов.
В первом параграфе Понятие государственного управления и его признаки раскрывается понятие управление в обществе. В процессе работы автор пришел к обоснованности следующих положений и выводов: там, где есть объединение людей (вне зависимости от того, на какой основе оно строится), там всегда есть управление. Управление как вид социальной деятельности возникло еще до государства, и в этом смысле государственное управление является лишь одной из разновидностей социального управления. К числу основных отличительных черт, характеризующих государственное управление как разновидность социального управления автор относит:
а) определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых в рамках данного вида управления, оказывает его субъект - государство, а основным инструментом воздействия на управляемые объекты властная сила. Немецкий социолог М. Вебер писал: Государство ... есть отношение господства людей над людьми, опирающиеся на легитимное (то есть считающееся легитимным) насилие как средство1. Именно поэтому определяющей чертой государственного управления является государственная власть, то есть такая взаимосвязь, в процессе которой одни люди признают господство других людей, обладающих возможностями принуждения с помощью государственного аппарата, и обусловленная легитимным характером этой власти;
1 Вебер М. Избранные произведения, М, 1990 г., стр. 646.
6
б)а распространенность на все общество (важная черта государственного
управления, отличающая его от других видов социального управления).
Неверным было бы представлять себе эту черту государственного управления
как вмешательство государства во все сферы деятельности человека и общества.
Такая политика характерна лишь для тоталитарных типов государств, и потому
не может быть признана общей характеристикой для всех типов государства.
Для истинного обретения свободы личности в обществе и государстве
необходимо определение пространственных пределов этой свободы, которое и
осуществляется государством посредством установления общих норм
поведения.
в)а системный характер государственного управления. Принимая во
внимание, какое большое количество людей, материальных, финансовых,
интеллектуальных ресурсов в нем задействовано, сколько необходимо
принимать управленческих решений и организационных действий,
государственное управление не мыслимо без этого признака. Только его
наличие придает ему действенную силу и результативность.
Анализируя сложившиеся представления о понятии государственного управления в отечественной правовой литературе, автор указывает на два основных подхода: понимание государственного управления как деятельности государственных органов (Лунев, Власов, Козлов) и как воздействия органов государства на общественные отношения и связи (Атаманчук, Тихомиров). Причины спора - не только терминология, а принципиальный подход к рассматриваемому явлению: или ориентация на анализ предпринимаемых государством действий, или на результат этих действий - последнее, безусловно, намного важнее первого. Автор разделяет второй подход и излагает свою аргументацию в его защиту. В том случае, когда государственное управление понимается как деятельность, мы сталкиваемся с ситуацией концентрации внимания исследователя только на управляющем субъекте, вне какого -либо признания того, что управление возможно только при наличии управляемого объекта (в рамках субъект-объектной схемы анализ управления как деятельности в принципе вряд ли оправдан). Концентрация внимания на термине деятельность предполагает собой только анализ самих актов органов государства в осуществлении процесса управления общественной жизнью, но никак не учитывает результаты этой деятельности, которые должны отражаться на объекте управления, что в конечном итоге приводит к ситуации луправление ради управления, когда целью становится действие, а не результат. При подобной постановке вопроса говорить о какой - либо степени эффективности в деятельности государственных органов, о выполнении ими поставленных перед ними обществом задач не приходится. По мнению автора, такой подход характерен для этатического восприятия государства. В эпоху, когда на первом плане оказываются интересы личности, когда государство понимается как инструмент для решения определенного круга социальных задач, подобное понимание государственного управления вряд ли может считаться приемлемым. Для автора понимание государственного управления как воздействия важно еще и в русле" выстраиваемой им системы государственного управления, базирующейся на следующих элементах: постановка цели управления - подбор средств для достижения этой цели - достижение результата.
7
Серьезное внимание автора вызывает факт неожиданного исчезновения самого понятия государственного управления как из нормотворчества, так и из научной литературы. При этом наблюдается попытка заменить его понятием государственное регулирование.
Так, в ряде публикаций стала прослеживаться тенденция к разграничению деятельности государства в экономической сфере на государственное управление и государственное регулирование. Один из сторонников подобной модели Рыжов B.C. пишет: Позиция авторов, которые к объекту управления относят все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей, представляется ошибочной.... В обществе имеются категории людей, которые не нуждаются в управлении и не знают, что это такое. Нет у нас и управления негосударственными предприятиями. Отношения с ними строятся часто на основе партнерства, конечно, в пределах полномочий соответствующих властных структур2. Сходных позиций придерживаются авторы учебника Управление государственной собственностью, проводя разграничение между государственным управлением и государственным регулированием, что если государственным сектором можно еще и управлять (т.е. принимать и прямые, обязательные для исполнения решения), то поведение частного сектора (а также при этом и государственного теми же средствами) можно лишь регулировать: устанавливать правила, ограничения, стимулы, использовать в том или ином наборе известные стандартные приемы, косвенно направляя деятельность предприятий в нужное русло, заданное экономической политикой3.
Автор утверждает, что объяснение подобным взглядам возможно кроется в многовековой российской интеллектуальной традиции, согласно которой государство обязательно противостоит свободе, ограничивает ее, и управление его несет только негативный, отрицательный заряд (запреты, обязанности, санкции за их нарушение и несоблюдение). Соответственно, если мы стремимся к построению свободного демократического общества, то чем меньшую роль будет в нем играть направляющая воля государства, тем лучше для этого общества, которое в силу имеющихся в нем позитивных устремлений его членов само в состоянии справиться со всеми проблемами. При этом, уже давно на основе исторического опыта человечество пришло к пониманию, что справедливость должна быть осуществлена законом, на основе некоего идеального закона, на основе естественного права. Однако этот идеальный закон обретает свое реальное воплощение лишь в качестве исторического закона общества, которое создает для себя законы и повинуется им. Свобода человека начинается с того момента, когда в государстве, в котором он живет, вступают в действие принятые законы4. Следовательно, тезис о противоположности свободы и государства вряд ли может быть положен в основу противопоставления государственного управления и государственного регулирования.
Особенно четко это видно в сфере государственного вмешательства в экономическую сферу. Вряд ли может быть принята изложенная выше точка зрения, что государственным сектором можно управлять, принимая для этого
1Рыжов B.C. К судьбе государственного управления, Государство и право, № 2,1999 год.
3 Управление государственной собственностью, под редакций Кошкина В.И., Шупыро В.М,
Москва: ИНФРА-М, 1997, стр. 31.
4 Ясперс К. Смысл и назначение истории, М, 1994 г, стр. 101.
8
обязательные дня исполнения решения, а частным нет, что у нас нет управления негосударственными предприятиями. С позиций права такое представление о государственном управлении вызывает определенные сомнения. Если мы обратимся к вопросу функционирования государственных унитарных предприятий (которые безусловно и являются тем самым государственным сектором), то мы обнаружим, что действующее законодательство предоставляет руководителям государственных унитарных предприятий достаточно большие права. Собственник имущества унитарного предприятия (то есть - государство) решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества*. Все остальные вопросы деятельности предприятия (за исключением ряда сделок с недвижимостью) его руководство решает самостоятельно. Более того, в соответствии с гражданским законодательством (ст. 305 части 1 Гражданского кодекса РФ) оно наделено правами по отношению к своему собственнику - истребовать имущество из чужого незаконного владения, защищать свои права, нарушение которых не связано с владением и так далее. Приведенное с достаточной убедительностью показывает, что далеко не всегда государственное управление государственным сектором может осуществляться прямыми распоряжениями.
С другой стороны, не все так просто и в вопросе частных предприятий. Автор приводит пример из своей практики, когда в отношении частного предприятия поставленная задача была решена на основе прямого управленческого волеизъявления государства (хотя и косвенными средствами).
На базе этих рассуждений автор делает вывод, что в современном обществе, где экономические связи и отношения носят сложный, неоднозначный характер, вряд ли возможно разделить воздействие государства на регулирование и управление по принципу косвенного и прямого воздействия соответственно. И в частном, и в государственном секторе для решения стоящих задач применяется тот комплекс средств, который наиболее адекватно подходит для них. Следовательно, было бы неверным противопоставлять государственное управление и государственное регулирование по этому признаку.
Неверным это также является и с понятийной точки зрения, поскольку государственное регулирование по своей сути является лишь одной из частей государственного управления. Автор подчеркивает, что специфика управляющего воздействия, выделяющего его из ряда других, состоит в его целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Наличие именно такой триады позволяет говорить о существовании управляющего воздействия. При этом под регулированием понимается практическое претворение в жизнь социальной нормы, которое только будучи организованным и имеющим конкретные цели становится управлением. На взгляд автора, к числу элементов государственного управления может быть причислена и такая составляющая, как лежащая в основе целепологания политическаяа воляа - как элемент, который позволяет отличитьа именно
5 Гражданский кодекс РФ, часть 1, п. 1 ст. 295.
9
государственное управление от какого-либо другого вида социальной регуляции.
В качестве наглядного примера, иллюстрирующего разграничение понятий управление и регулирование автор приводит деятельность инспектора ГИБДД на дорожном перекрестке. Когда он следит за соблюдением правил дорожного движения, он не управляет этим движением, а регулирует его Управление предполагало бы, что он определяет направление движения автомобилей (прямо указывая им, куда ехать, или косвенными средствами мотивируя у них желание двигаться в определенном направлении), то есть организует его, имея при этом какую-либо цель. Его же работа заключается в практическом претворении в жизнь правил дорожного движения. Это, разумеется, в определенном смысле упрощенный подход к разграничению понятий управление и регулирование, но дающий, на наш взгляд достаточно верное представление.
При этом автор отмечает, что даже ученые, не разделяющие точку зрения, согласно которой государственное регулирование выступает как часть понятия государственное управление, согласны, тем не менее, что суть этих явлений не одинакова, следовательно необходимо определенное их разграничение, и невозможна замена одного из них другим. В любом случае, сведение государственного управления как сложного комплексного явления к одному лишь регулированию безусловно обедняет этот институт, лишает нас возможности в полном объеме осознавать все его свойства.
Таким образом становится очевидно, что никаких реальных оснований для устранения термина государственное управление из теории и практики нет, и что очевидной причиной некоторого пренебрежения им является скорее какая-то боязнь его. Боязнь, которая исходит, с одной стороны, от неверного понимания, от автоматического переноса и проецирования практики государственного управления советского периода нашей истории на современную почву, а с другой стороны, от упоения рыночной стихией как саморегулятором, от представления о противоположности государства как активного участника всех общественных процессов и свободного демократического общества, которое при этом на самом деле нуждается в управляющем воздействии как основе для собственного совершенствования.
Подводя итог, автор работы считает возможным определить государственное управление как целенаправленное упорядочивающее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в интересах реализации государственных функций, опирающееся на его властную силу и осуществляемое в правовой форме.
Рассматривая признаки государственного управления, автор отмечает, что в отечественной науке подходы к их определению примерно схожи, различие возникает лишь в связи с различными представлениями о понятии государственного управления. Приводится анализ наиболее важных, с точки зрения автора, признаков: целенаправленный, постоянный, планомерный характер государственного управления; государственно-властный характер государственного управления; правовая форма осуществления государственного управления;-организационный момент в государственном управлений.
Во втором параграфе Субъекты и объекты государственного управленияа автора приводита содержащиесяа ва отечественнойа литературе
10
различные представления о субъекте и объекте государственного управления Суть представленных взглядов в обобщенном виде: общество рассматривается как структура, на все составные части которой государство оказывает прямое воздействие, изменяя его в соответствии со своими установками и устремлениями. Автор утверждает, что если ситуация с субъектом управления не меняется, да и не может принципиально измениться, пока существует государство как таковое, то подобное понимание объекта государственного управления, безусловно верное в ситуации монополии государства на собственность, идеологического единообразия и иных характерных признаков советского общества, не может не подвергаться на сегодняшний день критическому переосмыслению. Основой такого переосмысления может служить следующее:
а)аа представление об объекте государственного управления
распространяется ли оно на все общество в целом, либо на какие-то его сферы.
По мнению автора, в любом обществе есть определенные отношения,
которые всегда находятся в состоянии саморегулирования, в состоянии,
свободном от государственного вмешательства или контроля. Количество
таких сфер (отношений) зависит от типа государства, от степени
независимости отдельных граждан в решении своих проблем и вопросов,
но они есть в любом случае. Причина этого в том, что ряд общественных
отношений не поддается государственному воздействию (либо в виду
отсутствия возможности внешнего контроля, либо в силу самой сути этих
явлений и отношений). При этом в науке сегодня разработаны критерии, по
которым можно с достаточной ясностью выделить тот круг общественных
отношений, которые могут и должны подвергаться управляющему воздействию
со стороны государства, и автор приводит эти критерии в своей работе;
б) следует подвергнуть критическому переосмыслению распространенный
в науке тезис, что управляемые объекты функционируют под направляющим
воздействием субъекта. Если даже предположить, что какие - то
управленческие отношения и могут строиться по данному принципу, то
вряд ли это можно применить к государственному управлению. Ведь
специфика его состоит именно в том, что большинство объектов, на
которые органы государства оказывают управленческое воздействие, не
находятся с ними в отношениях прямой зависимости, а следовательно
основная их деятельность, пусть даже в рамках, заданных государством,
проистекает под влиянием других властных субъектов. Преобладающим в
государственном управлении институтами зрелого гражданского общества
безусловно выступают косвенные методы воздействия, стимулирующие к
правомерному поведению и задающие ориентиры движения и развития, но
никак не претендующие на детальное определение конкретных действий
субъектов, во всяком случае - не возводящие это в принцип построения
отношений. Однако здесь возможно впадение в другую крайность. Ранее нами
уже подвергалась критике существующая на данный момент позиция о
нераспространенности государственного управляющего воздействия на
общественные объединения, негосударственные предприятия, определенные
категории людей, что государство воздействует только на аппарат
исполнительной власти, государственные предприятия, процессы, связанные с
преобразованием государственной собственности, целевые программы и тому
подобное. Подобная точка зрения, связанная с представлением о механизме
11
государственного управления как о прямом воздействии, не может признаваться верной. Напротив, з рыночной экономике наибольшую роль играют средства не прямого, а косвенного воздействия, но от этого управление не меняет своей сущности и государство не отказывается только на этом основании от воздействия на определенные сферы общества.
Исследуя проблему связей между субъектом и объектами государственного управления, автор отмечает, что четкое понимание их существа крайне важно для правильного осмысления вопросов, связанных со средствами государственного управления. Прямые связи, то есть движение от субъекта управления к объекту, должны быть представлены в процессе управления вне зависимости от того, как этот процесс понимается, поскольку являются одним из самых существенных элементов управляющего воздействия. Если управление не доходит до человека в управляемом объекте, не влияет на его поведение и деятельность, значит управление не реализуется. Безусловно важно, как, какими средствами осуществляется эта прямая связь, не наблюдаются ли перекосы в сторону излишней бюрократизации государственного управления, и как следствие - снижению его рациональности и эффективности. Менее изученным в отечественной правовой литературе является вопрос об обратных связях, то есть реакциях управляемого объекта на оказываемое на него воздействие субъектом и передача информации об этой реакции субъекту. В литературе предлагается выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные6. Автор дает их характеристику и отмечает, что оба типа обратных связей в их взаимодействии чрезвычайно важны для процесса управления, и только изучая их, принимая во внимание передаваемую таким образом информацию можно совершенствовать систему воздействия на общественные отношения.
Основная мысль, которую автор доказывает, рассматривая вопрос о субъектах и объектах государственного управления, заключается в том, что следует признать приоритет управляемых объектов перед субъектом, поскольку воспроизводство материальных и духовных продуктов и социальных условий является первичным и важным для жизнедеятельности людей. В этой связи любые усилия со стороны государства, любые изменения в системе его воздействия на общество не могут рассматриваться как самоцель, а имеют ценность только с точки зрения результативности в создании благоприятной среды для развития общества. У нас же часто реформы в механизме государственного управления пытаются выдать именно за то благо, к которому должно стремиться общество, не прогнозируя при этом, какой практический эффект принесут эти преобразования. В этом плане необходимо осуществить смещение акцента в связке субъекта - объекта управления и выстраивать взаимоотношения между ними именно исходя из интересов объекта, то есть общества или отдельных его сфер. В этой связи основное внимание должно быть уделено созданию механизма выявления, учета и реализации интересов управляемых объектов, поиску наиболее адекватных средств воздействия на объект с целью достижения интересующего результата.
Все вышесказанное говорит о необходимости пересмотра субъектно-объектных отношений в структуре государственного управления в аспекте
Атаманчук Г Ваа Теория государственного управленияаа Курс лекций, М, Юридическая итература, 1997 г., стр 98
12
уделения большего внимания объекту управления. Это можно рассматривать как часть общего движения к построению такой модели государства, которая отвечала бы прежде всего интересам формирующего его гражданского общества, а не собственным бюрократическим интересам.
В третьем параграфе Принципы, цели и функция государственного управления исследуются все перечисленные в заглавии понятия.
В отношении определения принципов государственного управления в научной литературе наблюдаются сходные позиции, которые разделяет и автор. Они понимаются как "центральные понятия, которые сформулированы на основе познания закономерностей управления, отражают уровень развития общественного сознания и степень освоения им объективной сущности управленческих процессов". Автор приводит следующую классификацию принципов:
а) общественно-политические принципы, сформулированные в
результате познания общих закономерностей и специфики развития
государственного управления. Государственное управление всегда тесным
образом связано с политическим режимом государства и во многом
обусловлено им. Среди принципов этой группы различными учеными в
советский период назывались принцип демократического централизма,
партийного руководства государственным управлением, социалистической
законности. Общественно-политические принципы, таким образом, отражают и
характеризуют наиболее существенные черты проявления государственного
управления как социального феномена, выполняют важные методологические
функции при выработке всех остальных принципов государственного
управления. Сейчас в качестве таких принципов по мнению автора работы
можно выделить принцип федерализма (очень важен для государственного
управления с точки зрения распределения полномочий между органами
управления центра и субъектов федерации), принцип законности, принцип
идеологического плюрализма и многие другие, вытекающие из природы и
сущности демократического государства.
б) организационно-структурные принципы, отражающие строение
аппарата государственного управления. Среди таких принципов называются
принцип единства государственной власти, принцип двойного подчинения,
функциональный принцип (распределение управленческих полномочий между
различными государственными органами в соответствии с их полномочиями и
компетенцией).
в)а организационно-функциональные принципы, выведенные на основе
анализа содержания взаимодействия субъектов и объектов государственного
управления и характеризующие их функциональные проявления. Сюда в
отечественной литературе относят принцип совместимости (взаимодействие
между взаимосвязанными субъектом и объектом управления должно
отличаться однородностью, непротиворечивостью), принцип соответствия
(управляющие воздействия (функции управления), характер взаимосвязи
между субъектами и объектами государственного управления должны
соответствовать потребностям и запросам управляемых объектов), принцип
достаточного разнообразия (между органами государственного управления и
управляемыми объектами должно быть как можно больше разнообразных
13
взаимодействий,аа обеспечивающихаа высокуюа эффективностьаа общего комплекса управленческого влияния).
Автор указывает, что все принципы государственного управления так или иначе взаимосвязаны и обусловливают друг друга как внутри указанных групп, так и во всей совокупности в целом. Вся история развития государственного управления свидетельствует о том, что управляющее воздействие невозможно только на базе одного - двух принципов. В этом случае принцип демократизма, например, легко может преобразовывать демократию в охлократию, а принцип федерализма, взятый в отдельности, можно интерпретировать таким образом, что разрушается целостность государственного управления. Поэтому исследование этих принципов и руководство ими в практической деятельности предполагают комплексный подход, осмысливание их как определенной системы. Чем более организация и функционирование компонентов субъекта государственного управления будут соответствовать требованиям системы принципам государственного управления, тем более результативным будет управляющее воздействие государства.
Как уже отмечалось выше, одним из важнейших признаков государственного управления является целесообразность. Поэтому вопрос о целях государственного управления не менее важен, чем вопрос о его принципах. Целью управления, по мнению автора, следует признавать достижение максимально возможного эффекта воздействия управляющей системы на развитие общественных отношений и связей. Однако осознания только такого глобального целевого подхода для осуществления практического управляющего воздействия на общественные отношения явно недостаточно Постановка целей при реализации любых, в том числе и текущих задач государственного управления выступает как самое активное проявление его творческой роли. Автор подробно рассматривает механизм формирования целей, состоящий из нескольких последовательных этапов.
Наибольшую сложность в процессе целеполагания автор видит в поиске оптимального сочетания объективного и субъективного моментов: выработка целей государственного управления - сложный интеллектуальный процесс, протекающий в безусловной зависимости от особенностей субъекта (конкретного должностного лица или группы лиц), но в то же время этот процесс должен идти от насущных потребностей управляемого объекта, потребностей и интересов людей, объединенных в государство. Чаще, особенно в отечественном государственном управлении, преобладает субъективное начало, поскольку значительно проще исходить из собственных умозрительных представлений, чем серьезно попытаться понять реальные нужды управляемых. К этой же категории проблем относится и зашоренность общеупотребимыми штампами (например - демократия - безусловное благо для всего человечества, хотя есть огромное множество народов, которым в силу национальных традиций демократия не только не нужна, но и вредна; кроме того, понимание демократии различно, а толкование этого понятия - тем более). Безусловно, в полном объеме отказаться от субъективного начала невозможно -каждый человек мыслит в рамках своей~социальной среды, своего воспитания, образования, жизненного опыта, смотрит на мир через призму всех этих наслоений. Но в любом случае необходимо стремиться к максимальному отражениюаа ваа процессеаа целеполаганияаа именноаа истинныхаа потребностей
14
управляемого объекта и формировать цели с опорой на внутреннее состояние общества и волнующие его проблемы. Четкое представление о механизме формирования целей, дает возможность реально оценить степень эффективности управляющего воздействия государства, является индикатором профессионализма в работе управленцев.
Функции государственного управления выступают как основные направления воздействия государства через систему его органов на общественные отношения и процессы. Автору представляется возможным с учетом данного определения разделить все функции на две группы, связанные между собой и дополняющие друг друга:
а) функции государственного управления, которые отражают и
определяют собственно процесс воздействия субъектов государственного
управления на управляемые объекты. То есть речь идет о функциональной
компетенции различных звеньев управленческой системы. Чем более
сложна эта система, тем более мелкими являются функции
соответствующих органов, и наоборот.
б) функции государственного управления, которые характеризуют
процесс управления внутри иерархически организованной государственной
управляющей системы. Необходимость появления данных функций вызвана
сложностью внутреннего строения управляющей системы, необходимостью
координации и внутренней согласованности деятельности различных
государственных органов в осуществлении управленческого воздействия.
Эти функции не выходят за рамки управляющей системы, не
соприкасаются с управляемымиа объектами.
Автор указывает также и на другие типы классификации, существующие в науке: общие, специализированные и вспомогательные, внутренние и внешние. Основной задачей при выделении функций государственного управления автор видит создание четкой, непротиворечивой системы их реализации. Управляющее воздействие государственных органов не должно носить дублирующего характера, их полномочия не должны пересекаться в ущерб интересам управляемых лиц. Создание такой системы не является одномоментной задачей, необходимо постоянно совершенствовать существующий механизм распределения управленческих прав и обязанностей
В качестве одной из важнейших проблем государственного управления в современной России автор выдвигает проблему дисфункциональности государственного управления. Под этим термином автор понимает отсутствие четкой системы основных направлений воздействия государства на общественные отношения. Основной причиной существования этой проблемы видится отсутствие идеологической базы, обосновывающей место и роль государства в регуляции общественных процессов. Особенно ярко это видно в сфере управления экономикой. За все время происходивших в нашей стране реформ было выработано 2 тезиса:
а) рьшок сам себя в устраивающем общество объеме регулировать не может (банальная, в общем-то точка зрения, давно известная и в теории, и в практике);
б)~как следствие этой посылки - необходима сильная государственная власть как регулятор рыночных отношений в той части, где рьшок сам не может этого делать.
15
Последний тезис опирается на понятие именно сильной государственной
власти. Между тем, с точки зрения определения понятия государства нет
государственной власти сильной или слабой (вне зависимости от методов и
средств ее реализации), она либо есть (и тогда есть государство), либо ее нет. К
сожалению, расхожий журналистский штамп иногда перекочевывает и в
научную литературу, которая работает с понятиями, и в этом смысле должна
быть чрезвычайно точна с их употреблением. Очень убедительно об этом пишет
Гегельа в работеа Конституцияа Германии.а Анализируяа современноеа емуа Ч
состояние Германской империи, он говорит о том, что то образование, которое
именуется германским государством не обладает теми признаками, которые в
совокупности составляют понятие государства (в его представлении
существенный момент понятия государства состоит в том, что масса людейа *
может называть себя государством лишь в том случае, если она объединена для совместной зашиты всей совокупности своей собственности7 и государственной власти). А то, что не может быть выражено в понятиях, по мнению Гегеля не существует.
При этом мы безусловно понимаем, что понятие государства может быть разным, и нельзя, руководствуясь каким-то одним определениям говорить о том, что все, что не подходит под это определение не является государством, поскольку в этом случае разность понятийных представлений о государстве, которая объективно существует в науке, не давала бы возможности реального бытия разных типов государств, а вела бы к установлению тоталитарного образа лидеального государства и презумпции обязательного его построения. Однако, с точки зрения более глобального подхода (не принимая во внимание отдельные характеристики) к государству как к средству для достижения обществом определенных целей, можно утверждать, что для существования государства в реальности должно существовать понятие государства. Только на базе понятия могут быть определены более ясные функции государства, средства государственного управления и т.д. В свою очередь, понятие государства рождается не на ровном месте, а исходя из обобщения неких реально существующих явлений - признаков понятия. На основе совокупности этих признаков наука может выработать и само понятие.
По мнению автора, в данный момент наше общество, по всей видимости,
не имеет представления о понятии государства (как минимум того, в которома ж
мы живем), что значительно затрудняет проведение анализа современных нам
усилий государственной власти по воздействию на экономическую среду (не в
ракурсе законные - незаконные - такой анализ еще возможен, а в ракурсе ,
лэффективно - неэффективно, полезно - бесполезно). Мы до сих пор находимся в поиске, построением какого государства мы собственно занимаемся: олигархического капитализма, государственного капитализма, какой-то другой модели. Так же, как и у Гегеля, острой проблемой является построение государства с точки зрения взаимодействия центра с его отдельными частями, и так далее. Только осознав все это, составив представление о новом (а может - вернувшись к ранее выработанному) понятии государства, поняв, какие функции государство должно осуществлять, мы можем найти верные формы, методы, средства его воздействия на управляемую
7 Гегель Г.ФЯ. Политические произведения, Наука, 1978 г., стр. 75.
16
им среду (в том числе - и экономику), имеющие своей целью достижение интересующего общество результата.
Вторая глава Средства государственного управления состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе Методы государственного управления автор, анализируя взгляды различных авторов (Козлов, Лунев, Атаманчук, Пискотин) на понятие методов государственного управления, приходит к выводу, что существует проблема смешения понятий методов (системные походы) и средств (конкретные действия, инструменты) государственного управления, разграничить которые - одна из задач настоящей работы.
Классификация методов осуществляется в науке по различным основания. Основное деление: принуждение и убеждение, прямые и косвенные методы. Автор приводит также иные способы классификаций (Пискотин, Атаманчук). Для целей данной работы автор также останавливается на особенности методов государственного управления экономикой. В отечественной литературе выделяются следующие методы: непосредственное распоряжение материальными и трудовыми ресурсами; правовое регулирование отношений, в которых реализуются стимулы материальной и моральной заинтересованности производственных коллективов и граждан в результатах хозяйственной деятельности; борьба с правонарушениями в области экономики путем применения мер административной, дисциплинарной, уголовной ответственности, создание порядка, который до минимума исключал бы правонарушения (организация, учет, контроль).
Критически анализируя данную классификацию, автор указывает, что она справедлива в условиях экономической деятельности в советском государстве. Принципиальное различие при этом между демократической и тоталитарной общественными системами заключается именно в объекте управления. В советском обществе государство по сути осуществляло управление деятельностью каждой отдельной организацией. В демократической системе объектом управления становятся не отдельные лица, а общественные процессы. Автор предлагает (и описывает его основные черты) в качестве преобладающего метода государственного воздействия на экономическую среду в обществе, основанном на системе свободной рыночной экономики - формирование нормативного пространства, в котором бы экономические потребности, интересы, цели, правила, нормативы были бы тщательно продуманы, осуществлялись наиболее рациональным способом и приносили наибольший социальный эффект, гармонизировали систему отношений человек - общество -государство. Нормативность в данном случае не следует понимать как результат упорядочения экономической действительности путем использования только правовых средств. Нормативное пространство можно попытаться определить как правила игры, как систему экономических взаимоотношений в обществе, и эти правила устанавливаются не только правовыми средствами, но и практикой поведения субъектов предпринимательской деятельности (то, что в гражданском законодательстве определяется как лобычаи делового оборота), а самое главное - в основе своей базируются на общественной идеологии. Известные экономисты К. Макконнелл и С. Брю, характеризуя экономические функции государства, утверждают, что одним из важнейших видов деятельности правительств является лобеспечениеаа правовой базы и
17
общественной атмосферы, способствующих эффективному функционированию рыночной системы*. Сюда же можно привести слова известного руководителя немецких послевоенных экономических реформ Людвига Эрхарда, который полагал, что запуск рыночных механизмов - это не только снятие оков с экономики и освобождение ее от бездарного и всегда деструктивного влияния бюрократии, но и решающий шаг на пути возрождения в народе нравственных принципов, основанных на признании свободы и ответственности каждого гражданина. Для нашей страны этот тезис важен как ни какой другой Для российской культурной традиции, в противоречие например протестантизму, никогда не был характерен культ частной собственности, авторитет законов всегда был ниже авторитета традиций, общинность и коллективизм всегда превалировали над индивидуализмом. В этом плане попытка построения в нашей стране государства социалистического типа осуществлялась не на пустом месте, а на базе этих вечных традиций. Оценивая сегодня результаты социально-экономических реформ, проходивших в нашей стране в последние 10 лет, очевидно, что главной их неудачей является невосприятие их народом ввиду несоответствия предложенной ему схемы социального устройства заложенным в обществе идеологическим установкам с одной стороны, и полное невнимание к этой проблеме со стороны реформаторов с другой стороны. Лидеры государства, начиная реформы, пытались чисто технократическими способами осуществить глубокое, и по сути своей идейное преобразование общества, не прилагая при этом никаких усилий по пропаганде тех ценностей, которые они пытались привить как само собой разумеющиеся.
И если мы действительно стремимся к построению гражданского правового общества, то есть уважающего права и свободы человека, с развитыми демократическими институтами, с принципами свободы предпринимательства, верховенства закона и неприкосновенности частной собственности, то главным в вопросе избрания надлежащего метода государственного управления как раз и становится создание необходимой общественной атмосферы. А государство при этом не только не имеет права устраняться из этого процесса (что практически и происходило в нашей стране), но и обязано активно в нем участвовать - разумеется не путем принудительного насаждения чуждой идеологии, а путем создания условий для естественного и нормального восприятия ценностей цивилизованной жизни.
Во втором параграфе Понятие средств государственного управления
автор обосновывает необходимость разграничения понятий метод и средство управления: смешение их в отечественной литературе обедняет представления о государственном управлении, лишает возможности глубже исследовать это явление. Ведь когда мы говорим о методе какой - либо деятельности,- в том числе и управленческой, мы прежде всего имеем в виду определенный типовой, принципиальный поход к решению некоторых вопросов, понятие метода дает нам возможность понять как решается тот или иной вопрос. В этом смысле, определяя метод как "способ действовать", мы можем говорить не об одномоментном действии, а о направленности поступательного движения са целью разрешения поставленных проблем.а В
* Кэмпбелл Р. Макконнелл, Стенли Л. Брю, Экономикс, изд. Республика, 1992 г., том 1, стр. 94.
18
таком контексте, в свою очередь, средства мы можем понимать как конкретные инструменты, орудия, которые дают нам представления о том, чем, при помощи чего, мы решаем поставленную проблему.
В современной отечественной правовой литературе представлена точка зрения, согласно которой методы и средства государственного управления соотносятся друг с другом как целое и часть соответственно. Бахрах Д.Н. предлагает следующую систему построения взаимоотношений между этими понятиями: метод следует понимать как систему способов осуществления воздействия ... ла способ в свою очередь состоит из средств, приемов, действий. Таким образом предлагается трехступенчатая конструкция: метод -способ - средство. Данный подход безусловно имеет право на существование, однако к нему имеется ряд замечаний.
Прежде всего, при таком подходе презюмируется, что метод, в конечном итоге, образуется на базе определенной совокупности средств. Между тем средства государственного управления далеко не всегда привязаны к определенному методу государственного управления.
Кроме того, по мнению автора настоящей работы, понятия метод и средство государственного управления лежат в несколько разных пластах и представляют собой разные подходы к описанию государственного управляющего воздействия. Когда мы говорим о методе государственного управления, мы, в большей степени, подразумеваем некоторый набор правил воздействия управляющего субъекта, определенную идеологию его деятельности. А когда мы говорим о средстве государственного управления, мы используем инструментальный подход и прежде всего имеем в виду конкретный инструмент для достижения какой-либо цели. Говоря подробнее, необходимо представить следующую модель.
Общеизвестно, что определенным системам общественного устройства (в данном случае мы имеем в виду именно спектр взаимоотношений государства и экономики) как правило присущи определенные методы государственного управления: тоталитарной системе - административные методы, демократической - методы косвенного, экономического воздействия. Мы говорим как правило, поскольку здесь нет и не может быть абсолютной детерминации (никто не сможет утверждать, что при демократическом устройстве социума не применяются методы административного воздействия). Однако анализируя эти различные системы общественного устройства и присущие этим системам методы государственного управления, мы ясно видим, что при различных системах существуют одни и те же средства государственного управления, только используются они для достижения разных целей. Например, такое средство государственного управления экономикой как государственное регулирование цен. В системе административно-командной экономики использование этого средства имеет целью всеобщую унификацию, недопущение свободы ценообразования как принцип плановой экономики. В системе рыночной экономики государственное регулирование цен тоже может и должно присутствовать, но имеет при этом совершенно иные цели, защита малообеспеченных слоев населения, регулирование деятельности естественных монополий (цены на энергоресурсы), гс<^дарственная поддержка определенных отраслей промышленности (нуждающихся в развитии или имеющих общегосударственное значение)- этот ряд можно продолжать еще долго. Автор
19
приводит аналогичный пример использования такого средства государственного управления как национализация.
Смысл приведенных примеров кроется в том, что применяя одни и те же
средства, государство осуществляет управляющее воздействие различными
методами, и в этом плане методы и средства не только не взаимосвязаны, но и
лежатаа ваа различныхаа плоскостях.аа Иаа когд мыаа говорим,аа чтоаа средстваа %
государственного управления ориентированы на цели, а методы на идеологию,
то связь может наблюдаться только между целями и идеологией, но не между
средствами и методами. Путаница же часто возникает от того, что не всегда
верно понимается тот факт, что государственноеаа управлениеаа всегд носита <
властный характер, какой бы метод его реализации и не предполагался, и его решения обязательны для всех субъектов, находящихся в его управленческом поле. Именно из-за этого появляется определенный соблазн "привязать" все средства государственного управления к конкретным методам (например, административный метод к средствам прямого воздействия, а экономический - к средствам косвенного воздействия), либо даже выстроить систему, в которой определенная совокупность средств государственного управления представляет собой определенный метод государственного управления.
С учетом изложенного, по мнению автора работы, метод государственного управления следует понимать как типичный, принципиальный способ воздействия государственно - властных субъектов на общественные отношения. Средства государственного управления, в свою очередь, предстают как конкретные инструменты, механизмы, используемые уполномоченными государственными органами для оказания управляющего воздействия на общественные отношения. Разумеется, данные определения не носят окончательного характера и имеют, в основном, разграничительное значение для целей написания данной работы.
В третьем параграфе Право и средства государственного
управления автор рассматривает вопросы соотношения права и
государственного управления:а '
а)аа право выступает как ограничитель государственного управляющего
воздействия. Деятельность властных органов в правовом государстве, в том
числе - по использованию определенных средств государственного управления,
должна ограничиваться, властные полномочия этих органов должны
закрепляться в закрытом (по возможности самовольного расширения и
дополнения его) императивном перечне.
б) права и управляющее воздействия соотносятся друг с другом как форма
и содержание, в связи с чем возникает проблема юридического оформления
государственных управленческих решений. Соблюдение правил оформления
при этом не является самоцелью. В дальнейшем в работе автор приводит
примеры того, что используемые ненадлежащим (в данном случае - не
соответствующим закону) способом средства государственного управления не
могут способствовать достижению той цели, к которой стремится государство.;
в)а право в сфере государственного управляющего воздействия играет
одновременно стабилизирующую и динамическую роли, в том числе - и вопросе
выбора и использования средств государственного управления.
20
На основе изложенного автор приходит к выводу, что использование средств государственного управления есть процесс, который по своей сути требует правовой регламентации, как в вопросе выбора средств управления, так и в вопросе их применения, и вне правовых рамок осуществление государственного управляющего воздействия невозможно в принципе и неэффективно с точки зрения достижения требуемого результата.
Ва четвертома параграфеа Классификацияа средства государственного
управления автор обосновывает необходимость изучения вопроса классификации тем, что субъекты управленческих отношений реализуют свои властные полномочия с помощью разных средств, при этом от правильного выбора средств и его обоснованности зависит эффективность воздействия на общественные процессы и поведение людей. В отечественной литературе вопрос классификации средств государственного управления практически не разработан, в литературе имеются лишь отдельные высказывания о некоторых видах средств государственного управления. Разумеется, что критерии для проведения такой классификации могут быть различными, поэтому предлагается провести распределение средств государственного управления по нескольким основаниям.
По характеру воздействия на сознание и поведение управляемых лиц средства государственного управления делятся на:
а)аа средства убеждения - направлены на самостоятельное, добровольное
исполнение управляемыми воли управляющего субъекта;
б)а средства принуждения - недобровольное побуждение к
надлежащему поведению, применение мер ответственности за
правонарушения, "осуществляемое в правовом режиме жесткое подчинение
воли и поведения людей курсу и решениям властей"'.
Данное деление, как впрочем и любое другое, разумеется не предполагает сопоставления конкретных актов государственных управляющих органов и средств государственного управления. Одно и то же действие может одновременно служить как средством убеждения, так и средством принуждения. Пример: безакцептное списание сумм штрафных санкций за несвоевременную уплату налогов является как средством принуждения юридического лица - должника, не желающего в добровольном порядке своевременной уплачивать налоги, так и средством убеждения (или стимулирования) в смысле частной и общей превенции в отношении как самого должника, так и иных субъектов предпринимательской деятельности Смысл классификации по этому основанию состоит в необходимости четкого соотношения целей и средств государственного управления, а также осознания субъектом управления возможных последствий своих действий.
По характеру воздействия на управляемую систему средства государственного управления делятся на:
а) средства косвенного воздействия - влияние на поведение или состояние управляемого объекта через создание ситуации, в рамках которой будет достигнуто устраивающее субъект "управления состояние объекта управления. Как пример такого рода средств можно привести дотирование
' Тихомиров Ю А. "Публичное право: падения и взлеты", "Государство и право", 1996, № 1
21
интересующих государство отраслей промышленности в целях оказания влияния на их развитие, налоговая дифференциация (в этих же целях);
б) средства прямого воздействия - дача указаний, обязательных для исполнения управляемым объектом, - запрет осуществления определенных видов деятельности, наказание преступников.
Принимая во внимание, что одним из важнейших методоваа %
государственного управления является правовое регулирование, возможно
также осуществить классификацию средств государственного управления на
правовые и организационные средства (средства внутренней структуры). При
этом, давая определения правовым и организационным средствам, автор особо i
выражает свое отрицательное отношение к распространенной классификации на правовые и неправовые средства. Использование такого термина придает этой группе средств оттенок неурегулированности нормами права, что, безусловно, в действительности не имеет места быть. Просто механизм государственного управления в основном направлен на внешнее воздействие, на упорядочение отношений в обществе, поэтому хотя и организационные средства также важны для нас с точки зрения элемента системы гарантий соблюдения установленного правового режима регламентации общественных отношений, но сами по себе никаких отдельных правовых последствий, носящих самостоятельный характер, не порождают. Поэтому термин лорганизационные средства (или средства внутренней структуры) является более адекватным для определения этой группы средств государственного управляющего воздействия.
Третья глава Средства государственного управления экономикой в современной России состоит из трех параграфов.
В первом параграфе Государственное управление экономикой автор
указывает, что управляющее воздействие государства на экономическую сферу
общества носит сложный, опосредованный характер. Оно отражает как уровень
познания государством экономических закономерностей, так и сущность
политического устройства государства, является самым ярким индикатором
реальной сущности вмешательства государства в общественные отношения.
Автор проводит разграничение государственного управления экономикой в
эпоху социализма и на современном этапе и указывает их основные различия ,
принципиальных основ государственного воздействия. Основная мысль автора заключается в том, что и в системе рыночной экономики и демократического общественного устройства существует государственное управление экономикой. Главный вопрос при этом - какие формы оно принимает, какими методами и средствами пользуется. Суть проблемы государственного управления экономикой в нашей стране на сегодняшний день, по мнению автора, вырисовывается в дилемму: как, с одной стороны, отойти от практики управленческого воздействия на экономику путем администрирования, а, с другой стороны, не оставить эту сферу общественных отношений на собственное попечение, надеясь на то, что сыграют свою- роль механизмы саморегуляции. И хотя теоретически пространство для маневра кажется довольно обширным, на практике вопрос упорядочения методологических подходов к решению этой проблемы решается сложно.
22
В этой связи чрезвычайно важным, по мнению автора, является обращение к мировому опыту в решении данных вопросов. Экономическая теория накопила немало подходов к государственному управлению экономикой, к определению границ необходимого вмешательства государства в экономические отношения. Не стремясь дать развернутую характеристику всем воззрениям различных ученых в этом вопросе (все же не это является темой данной работы), автор дает краткое описание наиболее интересных и распространенных теорий: меркантилизм, взгляды физиократов, трудовая теория стоимости А. Смита, марксизм, либерализм (и монетаризм как его разновидность), теория государственного регулирования рыночной экономики Дж. Кейнса. Из приведенных концепций видно, что основные споры вокруг параметров государственного вмешательства в экономические отношения сводятся к вопросу об определении основных функций государства в экономике. Автор приводит суждения об этом официальной литературы советского периода, взгляды ученых перестроечного периода, современное представление, базирующееся, во многом, на трудах западных ученых.
Автор обосновывает необходимость подробного рассмотрения вопроса об основных функциях государства в экономике, поскольку по своей сути выделенные функции и определяют границы разумного и необходимого государственного управляющего воздействия в этой сфере.
Во втором параграфе Практика использования российским государством средств воздействия на экономику автор проводит анализ отдельных средств государственного управления экономикой в современной России: лицензирование, налоги, банкротство, ценные бумаги, приватизация, государственная собственность. Смысл обращения к ним заключается в попытке раскрыть их сущность как инструментов государственного управляющего воздействия, определить задачи, которые государство пытается решать с их помощью, и проиллюстрировать на примерах их использования имеющиеся в современной России проблемы государственного управления экономикой.
Так, в качестве основной задачи ицензирования автор называет достижение соответствия деятельности определенных субъектов повышенным требованиям, характер которых определяется недопустимостью или необратимостью ошибок, которые могут быть допущены в данном виде деятельности. При этом автор указьшает, что не смотря на наличие нормативного акта максимального обобщенного характера - федерального закона О лицензировании отдельных видов деятельности от л25 сентября 1998 года № 158-ФЗ - самим государством как законодателем не разработаны четко критерии отнесения того или иного вида деятельности к лицензируемым, а следовательно не сформулированы и задачи ограничения свободного осуществления определенных видов деятельности. Отсутствие такой четкости в определении основополагающих для данного средства государственного управления нормативов ведет к неээфективности управляющего воздействия с использованием этого средства. Автор демонстрирует это на примере лицензирования платных юридических услуг: поскольку нет определенной задачи ограничения свободы предпринимательской деятельности, то на ровном месте появляется целый набор требований, которым должно соответствовать лицо для получения лицензии. При этом в ряде случаев эти требования бессмысленны, а в ряде случаев просто противоречат одно другому. Автор
23
делает вывод, что установление разрешительного порядка в ряде случаев действительно необходимо как механизм косвенного управляющего воздействия государства на общественные отношения в целях защиты и охраны общественных интересов. Однако, каждый раз необходимо ясно понимать, какие цели хочет достичь государство, ограничивая деятельность в определенной сфере, какие средства необходимо использовать для достижения этих целей, и как создать механизм, действительно способный решать все эти вопросы, а не приводить к противоположному результату.
Рассматривая вопрос о налогах как средстве государственного управления,
автор говорит о наличии другой проблемы. Если в отношении лицензирования
главным недостатком является отсутствие общих целей и задач ограничения
свободы предпринимательской деятельности, то в отношении налогов такая
цель сформулирована и в науке, и в нормативной базе. Можно говорить о том,
что налоги несут две функции: фискальную (средство наполнения доходной
части бюджета) и регулирующую (воздействие на хозяйственное поведение
субъектоваа рыночныхаа отношений).аа Изменяяаа налоговыеаа ставки,аа условия
налогообложения, вводя льготы, штрафы, властные органы создают условия,
которые позволяют управлять экономическими процессами (повышать деловую
активность, влиять на переливание капиталов и многое другое). Распределяя
налоговоеа бремя, государствоа можета косвенныма путема воздействоватьа на
развитиеаа определенныхаа отраслейаа промышленности, стимулировать
благотворительнуюаа деятельность,аа улучшатьаа социальнуюаа обстановку,
подталкиваяаа каа созданиюаа новыхаа рабочих мест,аа содействоватьаа развитию
науки,а просвещения,а культуры.а Правильноа воздействуяа налогамиа на
различныеа стороныа хозяйственнойа жизни,а государствоа обеспечиваета себе
приток доходов. Рассматривая налоги как средство государственного
управления экономикой, автор отмечает, что фискальная функция налогов
подчинен регулирующейаа функции,аа такаа какаа именноаа ваа силуаа наличия
регулирующейа функции,а налогиа ва государстваха са рыночнойа экономикой
должным образом способны выполнять свою фискальную функцию. Однако
при всех таких благих намерениях на практике все зачастую происходит по
другому:а фискальнаяа функция превалирует,а а оа регулирующейа никтоа не
вспоминает, либо использует ее ненадлежащим образом.а Автор приводит
пример установления протекционистских пошлин на импортные автомобили,
которые должны были дать возможность эффективной работе отечественного
автомобилестроения, а вместо этого создали для него тепличные условия, в
которых оно и не думает развиваться. Другой пример (в отношении порядка
увеличения пошлин на вывоз нефти) показывает, что хотя государство на словах
и ратует за капиталовложения, которые должны обеспечить прекращение
падения уровня добычи нефти, в действительности властные органы интересует
только сиюминутное увеличение доходной части бюджета. Автор делает вывод,
чтоаа использованиеаа налоговаа какаа средств государственногоаа управления
экономикой практически не осуществляется, что в свою очередь не дает решать
определенные экономические проблемы, для которых налоги могли бы быть
идеальным инструментом.
На" примере банкротства автор показывает, как даже при наличии поставленных целей и задач несовершенство законодательства не позволяет их достичь. Нереализованный потенциал банкротства еще очень велик, что связано са тем,аа чтоаа данноеаа средствоаа управленияаа неаа используетсяаа государством
24
целенаправленно (во многом при попустительстве государственных органов оно стало механизмом недобросовестного передела собственности), многие особенности процедуры банкротства не соответствуют государственным и общественным интересам (например - ничем не обоснованный запрет государству как кредитору по обязательным платежам участвовать во всех собраниях кредиторов кроме первого собрания). Попытки государства придать особо льготный статус для некоторых объектов, находящихся в его собственности (фактическая возможность не платить по своим долгам при отсутствии субсидиарной ответственности государства) также не могут придать этому средству управляющего воздействия эффективности. Автор утверждает, что в целях совершенствования использования процедуры несостоятельности (банкротства) как средства управления государству необходимо вести осознанную законотворческую и правоприменительную деятельность, результатом которой должно стать более адекватное соответствие применения процедуры банкротства государственным целям и общественным интересам.
Чрезвычайно индикативным в силу своей новизны, широкой распространенности и ряда других причин, по мнению автора работы, является такое средство государственного управления экономикой как пенные бумаги. Именно его анализ дает возможность наиболее четко выявить слабые стороны и проблемы государственного управляющего воздействия:
а)а ненадлежащее использования таких средств, как стимулирование к
правомерному поведению;
б)а использование государством новых для него средств управляющего
воздействия. Главным образом здесь наличествует ситуация использования
"новых" средств "старыми" либо вовсе неподходящими методами, когда
инструменты косвенного экономического воздействия пытаются применять в
директивно- приказном порядке;
в)а отсутствие реальных ограничений в управляющем воздействии
государства. Принцип законности, как уже указывалось выше, дает
возможность органам государства действовать только в разрешенных
пределах. Тем не менее, на практике эти пределы часто нарушаются, либо
государство злоупотребляет предоставленными ему полномочиями;
д) отсутствие целевого, концептуального подхода к государственному воздействию на управляемые объекты (работа государственных органов даже при наличии обязанностей по своевременному реагированию на определенные проблемы зачастую осуществляется по принципу пожарной команды).
В аналогичном ключе (то есть в режиме установления целей и задач государственного управления, которые пытаются решать с использованием определенных средств) автор рассматривает такие средства как приватизация и государственная собственность.
Автор подчеркивает, что приведенные в данном параграфе примеры неэффективного управляющего воздействия государства на экономические отношения не имеют цели доказать бесполезность такого рода деятельности, или показать полную несостоятельность государства как регулятора социальной среды. Вопрос лишь стоит в том, что государственное управленйе~должно выстраиваться в определенную систему, действовать на концептуальной, целесообразной основе, соизмеряя цели и средства своего воздействия,, наличие либо отсутствие возможностей для государственного вмешательства, его рамки.
25
В третьем параграфе Проблема эффективности государственного управления экономикой автор говорит о том, что представление о государственном управлении как о воздействии с неизбежностью порождает необходимость обсуждения проблемы эффективности государственного управления, под которой мы понимаем определенный качественный уровень достижения управляющим субъектом желательных для него результатов в процессе управления. Эффективность в этом случае является наиболее яркой характеристикой, отражающей все стороны управления: логичность построения его системы, адекватность использования средств при достижении определенных целей, корректность выбора этих целей, количество ресурсов, затраченных для достижения этих целей.
Главная задача, которую обозначает автор, - поиск путей повышения эффективности государственного управления, нахождения механизмов и способов, которые позволили бы достигать необходимых результатов в достаточно непродолжительный период времени и с наименьшими затратами:
- подбор надлежащих средств управления. Применение понятия воздействие при определении сущности управления влечет за собой признание необходимости учета специфики управляемого объекта при выборе средств воздействия на него для достижения целей управления. Эта позиция до настоящего момента не достаточна освещена в отечественной правовой литературе. Речь идет о том, что управляющий субъект не всегда свободен при принятии управленческого решения, причем его свобода ограничена не только по сути решения, но и по подбору механизма его осуществления, что часто взаимосвязано. Невозможно властным государственным органам в условиях рыночной экономики, предполагающей достаточно широкую свободу участников экономических отношений, регулировать эти отношения используя исключительно методы и средства командного администрирования;
- соблюдение принципа законности при использовании средств управления, которое при этом не является самоцелью. Только соотнося свои действия с общеобязательными правилами управляющий субъект может достичь желательного для него результата в процессе управления;
-аа обеспечение надлежащего восприятия обществом управленческих
воздействий государства (приемлемость, правильность в глазах общества
деятельности государственных органов). Государство как субъект
управляющего воздействия безусловно должно учитывать, что его каждое его
решение выступает не как разовый способ устранения определенной проблемы,
а представляет собой элемент всей конструкции регуляции общественной жизни
(особенно когда речь идет о нормативно-правовых актах), поэтому к каждому
такому элементу обоснованно предъявляются требование быть огичной частью
конструкции, вписываться в общую систему упорядочения социальных
отношений. А это, в свою очередь, диктует для государства необходимость
соотнесения каждого своего управленческого решения с им же установленными
правилами, поскольку результатом нарушения этих правил становится не
только объективная невозможность правомерного поведения обязанных лиц, но
~й~ порождаемое такой невозможностью пренебрежительное, негативное
отношение к праву как социальному регулятору в целом, что приводит к
неэффективности воздействия государства на управляемые им общественные
отношения.
26
В обоснование своих рассуждений автор приводит ряд примеров, безусловно не претендуя на полное отображение проблемы эффективности управленческого воздействия, а главным образом пытаясь лишь привлечь таким образом внимание к данной проблеме, преодоление которой, как это видно, должно осуществляться не количественным, а качественным способом, стремлением к повышению отдачи от каждого управленческого решения, особо тщательным подходом к использованию государственно-властных рычагов при решении социальных задач. Достижение этого возможно только при наличии концепции деятельности органов государственной власти, которая для начала четко определила бы принципиальное место государства как регулятора в экономической сфере, а затем дала ответ на вопрос - какими средствами и методами должно осуществляться его управляющее воздействие.
В Заключении подводятся итоги работы, формулируются основные выводы, сделанные в ходе исследования, основным из которых является следующий: государственное управление должно выстраиваться в определенную систему, действовать на концептуальной, целесообразной основе, соизмеряя цели и средства своего воздействия, наличие либо отсутствие возможностей для государственного вмешательства, его рамки. В этом случае оно будет носить эффективный характер, давать возможность дальнейшего развития общества, его прогресса. Построение такой системы возможно только на базе надлежащего теоретического фундамента, попытке частичного построения которого посвящена настоящая работа.
Положения диссертации отражены в следующих публикациях:
- Комаров К.Б. О проблеме эффективности государственного управления экономикой // Российский юридический журнал. -1999 г. - № 4.
- Комаров К.Б. К вопросу о понятии государственного управления // Юридический вестник. - 2000 г. - № 10.
- Комаров К.Б. Приватизация как средство государственного управления экономикой // Юридический вестник. - 2000 г. - № 10.
27
*ь9 28 4
Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву