Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву
НАДЗОРНО-ИНСПЕКТОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПОЛИЦИИ (МИЛИЦИИ) РОССИИ В XVIII - XX вв.
Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву
На правах рукописи
Колодеев Евгений Петрович
НАДЗОРНО-ИНСПЕКТОРСКАЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПОЛИЦИИ (МИЛИЦИИ) РОССИИ В XVIII - XX вв.
Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Нижний Новгород - 2008
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России.
Научный руководитель: аа доктор юридических наук, профессор
Галай Юрий Григорьевич
Официальные оппоненты: аа доктор юридических наук, профессор
Иванов Виталий Алексеевич;
кандидат юридических наук, доцент
Макарейко Николай Владимирович
Ведущая организация: а ФГОУ ВПО Владимирский юридический институт ФСИН России
Защита состоится 25 декабря 2008 года в 9 часов на заседании диссертационного совета Д-203.009.01 при Нижегородской академии МВД России по адресу: 603600, г. Нижний Новгород, ГСП-268, Анкудиновское шоссе, дом 3. Зал ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Нижегородской академии МВД России.
Автореферат разослан л___ ноября 2008 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент аа Миловидова М.А.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена происходящими изменениями в жизни современного российского общества. Радикализм проводимых реформ повлек за собой не только кардинальную смену политического и экономического устройства, но и небывалый всплеск преступности, тотальное нарушение законности со стороны как отдельных граждан, так и государственных органов и должностных лиц. Основным инструментом укрепления правопорядка и режима законности в государстве являются органы внутренних дел и, прежде всего, подразделения, осуществляющие административный надзор. Высока роль и значимость данных подразделений на современном этапе государственного строительства при проведении административной реформы.
В то же время данное реформирование носит непоследовательный, а зачастую и противоречивый, характер. До настоящего времени в сфере индивидуального административного надзора милиции не принят федеральный закон Об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а действует изданный 26 июля 1966 года Указ Президиума Верховного Совета СССР № 5364-VI, утверждающий Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Часто во избежание различного рода коллизий и достижения скорейших результатов используется слепое копирование зарубежного опыта. Практика показала, что подобное реформирование не способно создать эффективно действующий в современных российских условиях институт надзорно-инспекторской деятельности, ибо всякое изменение требует учета российских исторических традиций. Все это в поисках ответов на волнующие сегодня вопросы заставляет нас обратиться к прошлому надзорно-инспек-торской деятельности полиции (милиции) России XVIII - XX веков.
Изучение организационно-правовых основ различных направлений деятельности полиции, исследование ее места и роли в системе государственных органов позволяет учитывать предыдущий опыт и извлекать уроки из допущенных в прошлом ошибок. Полиция (милиция) просуществовала в России более трех столетий, за этот период был накоплен огромный опыт, созданы методы и приемы работы, которые используются и в настоящее время. К сожалению, не все из них освещены в научной литературе должным образом.
Актуальность любого историко-правового исследования определяется местом исследуемого явления в историческом процессе и уровнем разработанности темы. Настоящее исследование позволит, с одной стороны, восполнить имеющийся в юридической литературе пробел, а с другой - положительно повлиять на выработку стратегических направлений законотворческой деятельности в данной области и практику реализации современного законодательства этой сферы. В этом состоит не только сугубо академическое, но и практическое значение исследуемой тематики, что и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. До первой половины XIX века литературы по заявленной теме фактически не существовало, никто из правоведов того времени полицейскую деятельность не изучал. Работы, созданные в середине и второй половине XIX века, носили в большинстве своем прикладной характер и представляли собой краткие сборники комментариев к законодательству. Многие из них отличались фрагментарностью, казуальностью поставленных авторами задач. Большой вклад в изучение проблем дореволюционного полицейского (административного) права, полицейской деятельности внесли такие ученые, как И.Е. Андреевский, В.Ф. Дерюжинский, Н.С. Таганцев, В.М. Гессен, В.Н. Лешков, Н.Х. Бунге, В.К. Случевский, И.Т. Тарасов, С.В. Ведров, П. Шеймин, Е.Н. Анучин и др.
Особый интерес представляют мнения известных отечественных дореволюционных правоведов (П. Гуляева, А.И. Елистратова, М.В. Зданевича, П.М. Люкевича, Ф.Ф. Берга, Рождественского, И. Платонова, Власьева, Степанова и др.) о проблемах полицейского надзора.
В советское и постсоветское время вопросами изучения административного надзора, надзорно-инспекторской деятельности милиции в той или иной степени занимались следующие ученые-административисты: Л.Л. Попов, А.П. Коренев, А.А. Кармолицкий, Я.А. Здир, М.С. Студеникина, Д.Н. Бахрах, С.С. Алексеев, Л.Д. Гаухман, Ф.С. Разаренов, И.И. Мушкет, Е.Б. Хохлов и др.
Перечисленные и другие авторы внесли существенный вклад в изучение данной проблемы, но рассматривали ее по отдельным периодам, не в комплексе, бессистемно, поэтому полную картину надзорно-инспекторской деятельности полиции (милиции), невозможно представить. К тому же историки права больше внимания обращали на законодательную базу и меньше - на реализацию нормативных актов в области надзорно-инспекторской деятельности полиции (милиции).
Объект исследования - социально-экономические и политико-правовые отношения в сфере надзорно-инспекторской деятельности полиции (милиции) России в период XVIII - XX столетий, а также предпосылки становления и развития данного института.
Предмет исследования - дореволюционное, советское и постсоветское российские законодательства в сфере полицейского надзора, административного надзора милиции, а также надзорно-инспекторская деятельность полиции (милиции).
Цель научного исследования состоит в комплексном научно-теоре-тическом анализе института надзорно-инспекторской деятельности полиции (милиции) России в исследуемый период.
Данная цель предполагает решение следующих задач:
- выявить и изучить нормативные документы, справочные, научные, архивные и иные материалы, регламентирующие надзорно-инспекторскую деятельность полиции (милиции), общий и специальный полицейские надзоры, общий и специальный индивидуальный административные надзоры милиции;
- проанализировать тенденцию развития законодательства в этой сфере и механизм его реализации;
- выделить и обосновать основные этапы генезиса института надзорно-инспекторской деятельности полиции (милиции) XVIII - XX веков;
- проанализировать особенности надзорно-инспекторской деятельности полиции России XVIII - начала XX века;
- проанализировать особенности надзорно-инспекторской деятельности советской милиции;
- предложить практические рекомендации по совершенствованию реализации современного законодательства в области специального административного надзора милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные (диалектический, системный) и специальные историко-право-вые (сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, аксиологический) ме-тоды научного анализа, объединенные принципом социального детерминизма в развитии историко-правовых форм надзора полиции (милиции) и механизмов правового регулирования в данной области общественных отношений.
Теоретическую базу исследования составили работы по общей теории и истории права и государства, специальная юридическая литература по проблемам полицейского надзора и административного надзора милиции. В этом ключе в диссертации использовались работы дореволюционных, советских и постсоветских ученых-юристов: И.Е. Андреевского, В.Ф. Дерюжинского, Н.С. Таганцева, В.Н. Лешкова, И.Т. Тарасова П. Гуляева, Рождественского, А.П. Коренева, А.А. Кармолицкого, С.С. Алексеева, Л.Д. Гаухмана, Ф.С. Раза-ренова и других.
Эмпирическую базу исследования составили указы Сената, опубликованные в Полном собрании законов Российской империи, распоряжения, циркуляры и положения Министерства внутренних дел и Департамента полиции, а также законодательные акты высших органов власти СССР и РСФСР, циркуляры и приказы НКВД - МВД РСФСР, СССР в советский период и постсоветские нормативные правовые акты.
Научная новизна диссертации. На основе изучения справочной литературы и анализа нормативно-правовых актов, регулирующих надзорно-инспекторскую деятельность полиции (милиции) России XVIII - XX веков, впервые сформулировано понятие надзорно-инспекторской деятельности полиции XVIII - начала XX века, определены элементы этого вида деятельности; сформулировано понятие надзорно-инспекторской деятельности советской милиции XX века, определены элементы этого вида деятельности. Впервые данная проблема исследована во взаимосвязи с отдельными направлениями общего и специального полицейского надзора, общего и специального индивидуального административного надзора милиции. Впервые проведено комплексное исследование основных тенденций, характерных для надзорно-инспекторской деятельности полиции (милиции), выявлены как позитивные, так и негативные стороны в данной сфере деятельности. Впервые данная проблема исследована во взаимосвязи и взаимозависимости всех видов надзорной деятельности.
На защиту выносятся следующие положения:
1. В процессе становления полицейской деятельности государства закономерно возникает надзорно-инспекторская деятельность полиции. Точного толкования понятия надзорно-инспекторской деятельности полиции в за-конодательных актах Российской империи не было, но составляющие этого понятия раскрывались правоведами в российских энциклопедических словарях. Надзорная деятельность - вид деятельности должностного лица или органа (группы лиц), занимающихся надзором, наблюдением за кем-, чем-либо по соблюдению каких-либо правил с целью присмотра, проверки. Инспекторская деятельность - это вид деятельности чиновника полиции или полицейского органа, наделенного специальными правами по проверке правильности действий кого-, чего-либо в порядке надзора, осмотра, наблюдения, дозора, досмотра и инструктирования.
Сопоставляя данные понятия и их основные признаки, диссертант вывел следующее определение: надзорно-инспекторская деятельность полиции - деятельность чиновника полиции или полицейского органа, наделенных специальными правами, заключающаяся в наблюдении, надзоре, осмотре, дозоре, досмотре за кем-, чем-либо, инструктировании, а также проверке кого-, чего-либо с целью соблюдения правовых предписаний в сфере обеспечения общественного спокойствия и предупреждения совершения преступлений.
2. В самодержавной России определяются два основных вида надзорной деятельности полиции: общий и специальный.
Общий надзор - наблюдение за деятельностью различных предприятий и граждан - появился в начале XVIII века. Он основывался на общих задачах и функциях полиции и осуществлялся в связи с основными направлениями ее деятельности (борьба с преступностью, охрана благочиния и спокойствия и др.). Надзорно-инспекторская деятельность полиции осуществлялась на стадии выявления ею какого-либо нарушения правовых норм.
Специальный полицейский надзор законодательно устанавливается в середине XIX века и является методом (способом, приемом) практического осуществления функций полиции в отношении определенного лица, либо круга лиц с применением к ним ограничения гражданских прав и свобод. Специальный полицейский надзор являлся предупредительной мерой и применялся на всех этапах надзорной деятельности полиции.
3. Основное отличие между общим и специальным надзором полиции выражалось в том, что общий надзор осуществлялся в отношении неопределенного круга лиц за соблюдением ими точных правовых предписаний государства в сфере охраны благочиния (общественного порядка) и пресечения преступности, а специальный - в отношении конкретного лица или круга лиц. Кроме того, различия между общим и специальным надзором полиции выражались в том, что общий надзор полиции являлся формой, то есть внешним проявлением деятельности полиции, а специальный - методом (способом, приемом) практического осуществления ее функций.
Инспекторская деятельность полиции проявлялась в виде ее непосредственной деятельности, в которую в некоторых случаях входил общий надзор, являющийся формой в виде наблюдения за кем-, чем-либо и связанный с основными задачами и функциями полиции, а в некоторых - специальный полицейский надзор, проявляющийся как метод в виде предупредительной меры, направленной против определенного круга лиц. В данном случае инспекторская деятельность полиции воспринималась шире надзорной.
4. Основные направления общего полицейского надзора в сфере предупреждения и пресечения преступлений в России зарождались и развивались по мере становления и совершенствования отечественной полицейской системы. Законодательно оформляются следующие направления:
- предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений против веры или надзорная деятельность духовной полиции;
- предупреждение и пресечение преступлений против имущества;
- предупреждение и пресечение изготовления фальшивой монеты;
- предупреждение и пресечение преступлений против личности;
- общий полицейский надзор по охране благочиния и общественного спо-койствия;
- общий полицейский надзор за торговыми и питейными заведениями;
- по производству возлагаемого на Акцизное управление надзора за ис-полнением заводчиками правил о порядке производства и выпуска алкогольной продукции;
- общий надзор за соблюдением правил торговли книгами и иными произведениями печати.
5. В развитии законодательства по специальному полицейскому надзору важную роль сыграло принятие 12 мая 1867 года Правил о полицейском надзоре. В них были определены: понятие полицейского надзора, его сущность и виды, особенности, права и обязанности чинов полиции и поднадзорных. Отдельные элементы данного полицейского надзора дошли до наших дней.
Выделялись два вида специального полицейского надзора: секретный и гласный. В свою очередь, гласный делился на обыкновенный и строгий.
6. Важным этапом в развитии законодательства по полицейскому надзору стало издание 12 марта 1882 года Положения о полицейском надзоре, учреждаемом по распоряжению административных властей. Его содержание было во многом схоже с изданными в 1867 году Правилами, но появились и отличия. Статья 1 нового Положения устанавливает полицейский надзор как меру предупреждения преступлений против существующего государственного порядка, учреждает над лицами, вредными для общественного спокойствия.
7. В Советском государстве институт полицейского надзора был преобразован в институт административного надзора милиции, под которым стали понимать систематическое наблюдение органов управления за точным и неуклонным соблюдением гражданами и должностными лицами общеобязательных правил в целях предупреждения их нарушения, выявления нарушителей и применения к ним соответствующих мер воздействия. Такой надзор существовал в двух видах:
а) наблюдение за исполнением гражданами и должностными лицами нормативных актов органов государственной власти и управления, который назывался общим административным надзором милиции;
б) надзор за отдельными лицами, называемый специальным или индивидуальным надзором милиции.
К концу XX века появляется более точное определение административного надзора милиции, по сравнению с ранее данным, под которым стали понимать систематическое наблюдение, контроль за точным и неуклонным соблюдением должностными лицами и гражданами правил, регулирующих общественный порядок и безопасность, в целях предупреждения, пресечения нарушения этих правил, выявления нарушителей и привлечения их к ответственности или принятия к ним иных мер воздействия.
8. Свое развитие получило советское законодательство сфере индивидуального административного надзора милиции в связи с изданием в 1966 го-ду Положения об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Осуществление административного надзора возлагалось только на органы внутренних дел (милицию), которые с учетом личности поднадзорного, его образа жизни и поведения вправе были изменять (ослаблять или усиливать) ограничения, предусмотренные в отношении поднадзорного. Административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, являлся специальным видом административного надзора: индивидуальным административным надзором милиции. Он являлся предупредительной мерой и способствовал предотвращению преступлений и других антиобщественных проявлений со стороны отдельных граждан, представляющих определенную опасность для общества.
9. На сегодняшний день законодательная база в сфере административного надзора устарела. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 года вошел в противоречие с Конституцией РФ и федеральным законодательством и практически утратил свое нормативно-правовое значение. Давно назрела необходимость в принятии нового федерального закона Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы с учетом всех современных требований, что определяется осложнением криминогенной ситуации в России, а также важностью предупреждения повторных преступлений в общей системе мер борьбы с преступностью.
Одним из наиболее эффективных способов предупреждения совершения преступлений ранее судимыми лицами является административный надзор - система временных принудительных профилактических мероприятий наблюдения и воздействия на поведение отдельных лиц, освобожденных из мест лишения свободы.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе выводы дополняют ряд разделов истории отечественного государства и права. Они расширяют сферу научного знания, определяя ряд важных аспектов создания, развития и реализации законодательства в сфере надзорно-инспекторской деятельности полиции (милиции) России.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы в преподавании курсов истории права и государства России, административного права, в подготовке учебно-методических пособий, научных работ. Полученные в результате исследования выводы, рекомендации и предложения могут быть применены при совершенствовании законодательства и практической деятельности подразделений милиции, осуществляющих надзорно-инспекторскую деятельность в России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Разработанные диссертантом основные теоретические положения и практические рекомендации докладывались на ряде научно-практических конференций, в том числе: межрегиональной научно-практической конференции Профессиональная подготовка кадров в органах внутренних дел Российской Федерации (Чебоксары, 22Ц23 декабря 2004 г.), региональной научно-практической конференции Национальное достояние России: история, политика, экономика пра-ва (Нижний Новгород, 12 апреля 2007 г.), V межрегиональной научной конференции Общественная палата как институт политической системы РФ (Нижний Новгород, 19 апреля 2007 г.), XII Нижегородской сессии молодых ученых (Нижний Новгород, 21Ц25 октября 2007 г.).
Результаты проведенного исследования прошли обсуждение и были одобрены на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России.
Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Нижегородской академии МВД России и используются при изучении курсов История отечественногоа государства и права, История государства и права зарубежных стран.
Структура работы обусловлена спецификой объекта, предмета и цели, а также постановкой задач и логикой проведения исследования, состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность, степень разработанности избранной темы, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его теоретическая и методологическая основы, формулируются положения, выносимые на защиту, научная новизна и практическая значимость, а также приводятся сведения об апробации результатов работы.
Первая глава Генезис и эволюция надзорно-инспекторской деятельности полиции самодержавной России (XVIII - начало XX в.) состоит из трех параграфов.
В первом параграфе Общая характеристика и виды надзорно-инспекторской деятельности полиции России выявляются концептуальные основы исследования: анализируется понятие надзорно-инспекторская деятельность полиции в самодержавной России, раскрываются основные виды этой деятельности.
Диссертант полагает, что в XVIII веке формируются два основных направления полицейской деятельности государства - обеспечение безопасности и благосостояния, в связи с чем определились основные задачи полиции: борьба с преступностью, охрана благочиния и спокойствия. Исходя из них, стали появляться различные направления деятельности полиции, одним из которых являлась надзорно-инспекторская.
Точного толкования в законодательных актах данного вида деятельности не существовало. Составляющие этого понятия были раскрыты правоведами в российских энциклопедических словарях XIX - XX веков и могли быть применены уже в начале века в полицейской деятельности.
Анализируя юридические и энциклопедические справочники, автор приводит определения надзорной, инспекторской деятельности.
Надзорная деятельность - вид деятельности должностного лица или органа (группы лиц), занимающихся надзором, наблюдением за кем-, чем-либо по соблюдению каких-либо правил с целью присмотра, проверки.
Инспекторская деятельность - вид деятельности должностного лица или органа (группы лиц), занимающихся инспектированием чего-, кого-ли-бо, то есть проверкой правильности чьих-либо действий в порядке надзора, осмотра, наблюдения, дозора, досмотра и инструктирования.
После этого автор выводит понятие надзорно-инспекторская деятельность полиции. Это - деятельность чиновника полиции или полицейского органа, наделенных специальными правами, заключающаяся в наблюдении, надзоре, осмотре, дозоре, досмотре за кем-, чем-либо, инструктировании, а также проверке кого-, чего-либо с целью соблюдения правовых предписаний в сфере обеспечения общественного спокойствия и предупреждения совершения преступлений.
Далее диссертант раскрывает сущность полицейского надзора в XVIII, XIX - начале XX века. В этот период в России определяются два вида полицейского надзора: общий и специальный. Каждый из них делился еще на несколько подвидов.
Общий надзор полиции выражался в наблюдении за деятельностью различных предприятий и граждан. Он основывался на общих задачах и функциях полиции и осуществлялся в связи с основными направлениями ее деятельности (борьба с преступностью, охрана благочиния и спокойствия и др.).
Специальный полицейский надзор являлся методом (способом, приемом) практического осуществления функций полиции и устанавливался в отношении определенного лица, либо круга лиц с применением к ним ограничения гражданских прав и свобод. Специальный полицейский надзор являлся предупредительной мерой.
Второй параграф первой главы Общий полицейский надзор посвящен вопросам становления и развития института общего полицейского надзора в Российской империи в период XVIII - начала XX века.
Исходя из того, что в указанное время общий полицейский надзор осуществлялся в связи с основными задачами и функциями полиции (предупреждение и пресечение преступлений, охрана благочиния и общественного спокойствия), автор выделяет основные направления общего полицейского надзора: предупреждения и пресечения правонарушений против веры; борьба с разбоями, грабежами и кражами; предупреждение и пресечение изготовления фальшивой монеты внутри страны или ввоз ее из-за границы; предупреждение и пресечение крестьянских выступлений; предупреждение и пресечение преступлений против личности; охрана благочиния.
Термин благочиние употреблялся в XVI - первой половине XVII века преимущественно в обиходе русской православной церкви, и обозначал строгий порядок, соблюдение строгого порядка, благопристойное поведение . При перемещении данного понятия в полицейскую деятельность оно стало синонимом термину лобщественный порядок.
В 1782 году в городах учреждаются управы благочиния, принимается специальный Устав благочиния или полицейский, согласно которому сфера надзорной деятельности полиции, возложенная на управы благочиния, была расширена. В их обязанности входил надзор за родом занятий, источником доходов всех жителей, осуществление надзора за общественными организациями, товариществами и братствами, а также религиозными сектами и масонскими ложами.
Существенное развитие в XVIII веке получила регламентация надзорной деятельности полицейских органов по предупреждению и пресечению антиобщественного поведения - пьянства, нищенства, мотовства и роскоши. Также на полицейские органы была возложена задача борьбы с проституцией. В качестве предупредительных мер были введены запреты допускать женщин в питейные заведения, совместный вход в торговые бани представителям разного пола.
На протяжении всего XIX - начала XX века происходит развитие законодательства на поддержание порядка и осуществление надзора за торговлей. Полиция осуществляла общий надзор за соблюдением правил торговли книгами и иными произведениями печати.
Анализируя законодательство XVIII - начала XX века по общему надзору полиции, автор выявил тенденцию к расширению регламентации государством основных сфер общественного управления, что повлекло за собой укрепление аппарата исполнительной полиции. Законотворческая деятельность государства XVIII века в этом направлении осуществлялась без какого-либо плана. Большинство законодательных актов издавалось для решения конкретных административных или судебных вопросов.
Подобное состояние законотворческой деятельности привело к тому, что правовые нормы, регламентирующие общую надзорную деятельность полицейских органов по предупреждению и пресечению правонарушений, были рассредоточены в очень большом количестве нормативно-правовых актов, что существенно затрудняло их использование и реализацию.
В третьем параграфе Специальный полицейский надзор раскрыта сущность специального полицейского надзора, показаны стадии развития законодательного урегулирования данного правового института, представлены и проанализированы его виды.
До середины XIX века в России проблема специального полицейского надзора не была законодательно урегулирована. Сведения, касающиеся данного вида полицейской деятельности, были противоречивы и разрозненны, находились в разных законодательных актах.
12 мая 1867 года появляются Правила о полицейском надзоре, которыми определялись: понятие полицейского надзора, его сущность и виды, особенности, права и обязанности чинов полиции и поднадзорных. По Правилам, полицейский надзор есть мера предупредительная, направленная против лиц, неблагонадежных в политическом отношении, и людей дурной нравственности, которые своим предыдущим поведением и действиями явили себя вредными членами общества и вызвали тем недоверие правительства.
Выделялись виды специального полицейского надзора: секретный и гласный.
Секретному надзору подлежали лица, подающие повод к недоверию правительства связями с вредными и преступными людьми, а также действиями, в которых проглядывались намерения, направленные против общественного спокойствия, безопасности или общественной нравственности. Секретный надзор составлял тайну для лиц, над которыми он устанавливался. Он не сочетался ни с каким ограничением личной свободы и гражданских прав и заключался в бдительном и постоянном секретном наблюдении полиции за поведением и действиями лиц, отданных под надзор. Основным органом, осуществляющим секретный полицейский надзор, являлась жандармерия - военная и политическая полиция.
Гласный надзор устанавливался над лицами, чья политическая или нравственная неблагонадежность была установлена, и признавалось возможным, не прибегая к более строгим мерам, ограничиться в отношении этих лиц мерами предупредительными, посредством усиления за ними полицейского наблюдения, некоторого ограничения в свободе действий и тех гражданских правах, пользуясь которыми неблагонадежные люди могли бы оказать вредное влияние.
Гласный надзор делился на обыкновенный и строгий.Строгий гласный надзор отличался от обыкновенного большей строгостью в наблюдении со стороны полиции, большим ограничением свободы и пользования некоторыми правами.
Следующим этапом в развитии законодательства по специальному полицейскому надзору явилось издание 12 марта 1882 года Положения о полицейском надзоре, учреждаемом по распоряжению административных властей. Содержание данного правового предписания было во многом схоже с Правилами о полицейском надзоре 1867 года, но появились и отличия, новеллы.
Статья 24 Положения 1882 года устанавливала в отношении поднадзорных круг запретов, таких как:
1) всякая педагогическая деятельность;
2) принятие к себе учеников для обучения их искусствам и ремеслам;
3) чтение публичных лекций;
4) участие в публичных заседаниях ученых обществ;
5) участие в публичных сценических представлениях;
6) вообще всякого рода публичная деятельность;
7) содержание типографий, литографий, фотографий, библиотек для чте-ния и служба при них в качестве приказчиков, конторщиков, смотрителей или рабочих;
8) торговля книгами и всеми принадлежностями и произведениями тиснений;
9) содержание трактирных и питейных заведений, а равно и торговля питьями.
К концу XIX века существовали следующие виды полицейского надзора:
- надзор, устанавливаемый по приговору суда, то есть судебный надзор;
- надзор, устанавливаемый без приговора суда правительственной властью в административном порядке, то есть административный надзор;
- надзор, учреждаемый до судебного разбирательства на стадии предварительного следствия. Подследственный надзор являлся мерой пресечения способов уклоняться от следствия и суда.
Вторая глава Надзорно-инспекторская деятельность милиции России в XX веке включает четыре параграфа.
В первом параграфе Общая характеристика и виды надзорно-инспекторской деятельности советской милиции диссертант проводит анализ понятий надзорной, инспекторской и контрольной деятельности в сфере советского государственного управления вообще, а затем данные виды деятельности применительно к работе милиции, связанной с осуществлением ее основных задач.
Полемизируя с рядом советских ученых-административистов, диссертант проводит соотношение между надзорной и инспекторской деятельностью государственных органов исполнительной власти и приходит к выводу о возможности совместного использования данных понятий.
Кроме того, автор находит, что термин линспекция может быть использован не только как вид конкретной деятельности, но и как вид государственного органа, осуществляющего контрольно-надзорные функции в сфере государственного управления.
Далее диссертант анализирует соотношение надведомственного конт-роля и административного надзора. При установлении отличий надзора от контроля он придерживался мнения, что основное отличие надведомственного контроля от административного надзора состояло в том, что компетенция органов контроля шире компетенции органов надзора. Надведомственный контроль предполагал проверку деятельности подконтрольных объектов не только с точки зрения законности, но и целесообразности. Надзор же предполагал наблюдение лишь за законностью действий поднадзорных объектов. Если надзор ограничивался проверкой соблюдения определенных специальных норм, то органы надведомственного контроля проверяли вопросы хозяйственной деятельности, выполнение плановых заданий и т. д.
В советской юридической науке под административным надзором понималась деятельность специально уполномоченных органов государства, осуществляемая независимо от ведомственных границ, направленная на обеспечение, с использованием мер административного принуждения, единообразного исполнения специальных правовых норм органами государственного управления, предприятиями, организациями, учреждениями, должностными лицами и гражданами .
Для этой деятельности были характерны, прежде всего, предупреждение (профилактика) правонарушений; своевременное пресечение правонарушений и наступления вредных последствий; выявление и привлечение к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения. Вышеназванные органы в связи с осуществлением административного надзора наделялись широкими государственно-властными полномочиями.
Содержание осуществления административного надзора милиции было связано с одним из основных направлений ее деятельности в виде административной деятельности. Она состояла в непосредственном, практическом осуществлении аппаратами, службами, подразделениями и сотрудниками милиции общественной безопасности, органами и сотрудниками милиции других служб функций по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности, предупреждению и пресечению преступлений административно-правовыми средствами.
В советской правовой науке под административным надзором милиции понимали систематическое наблюдение, осуществляемое полномочными органами, в том числе и милицией, за точным и неуклонным соблюдением гражданами, должностными лицами и организациями правил, регулирующих общественный порядок и безопасность, в целях предупреждения и пресечения их нарушений, выявления нарушителей и применения к ним соответствующих мер воздействия .
К основным направлениям административного надзора советской милиции относились: охрана правопорядка в общественных местах; охрана социалистической и частной собственности, надзор за безопасностью дорожного движения; надзор за пожарной безопасностью; надзор за оборотом огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов; надзор за соблюдением правил паспортной системы; надзор за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законодательством ограничений; надзор за экологической безопасностью и ряд других.
Диссертант полагает, что в Советском государстве существовали следующие основные виды административного надзора милиции. В связи с наблюдением за исполнением гражданами, должностными лицами, предприятиями, организациями и учреждениями нормативных актов органов государственной власти и управления - общий административный надзор милиции. В связи с наблюдением за исполнением отдельными категориями лиц предписанных в отношении них правил - специальный индивидуальный административный надзор милиции.
Второй параграф Общий административный надзор советской милициипосвящен выявлению и анализу советского законодательства в сфере общего административного надзора советской милиции.
Диссертант придерживается мнения, что основные направления общего административного надзора милиции исходили из основных ее задач.
К основным направлениям общего административного надзора милиции относились: охрана правопорядка в общественных местах; охрана социалистической и частной собственности, надзор за безопасностью дорожного движения; надзор за пожарной безопасностью; надзор за оборотом огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов; надзор за соблюдением правил паспортной системы и другие.
Общий административный надзор милиции являлся надзором милиции в сфере охраны общественного порядка и предупреждения преступности. Его еще называли административным надзором милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Автор анализирует конкретные нормативные правовые акты по тому или иному направлению общего административного надзора милиции, выявляет их особенности, показывает развитие законодательства по интересуемой сфере деятельности, исследует меры административной и уголовной ответственности за нарушение поднадзорным объектом установленных в отношении него определенных правил и предписаний.
Круг административной деятельности милиции в советский период ее существования в сфере общего административного надзора был очень широк. Зачастую органы внутренних дел занимались несвойственными им вопросами, никак не связанными с их основными задачами.
Виды общего административного надзора тесно переплетались между собой, и отдельный вид можно было классифицировать по различным основаниям, но все они реализовывались в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и предупреждения преступлений. Специфическими видами общего административного надзора в данной области являлся административный надзор, осуществляемый специальными органами Государственной автомобильной инспекции и Государственного пожарного надзора, находящимися в составе МВД СССР.
Третий параграф Специальный административный надзор советской милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы посвящен выявлению и анализу советского законодательства в сфере специального административного надзора советской милиции.
Основная цель такого надзора заключалась в обеспечении правомерного поведения и профилактики правонарушений лиц, в отношении которых вынесены определенные юридические решения вследствие их противоправных поступков, содержащие правила поведения таких лиц в обществе в виде правовых ограничений и обязанностей.
Данный специальный административный надзор милиции применялся в отношении совершеннолетних: условно осужденных и условно освобожденных; отбывающих наказание в виде ссылки и высылки, а также отдельной категории лиц, освобожденных из мест лишения свободы:
а) признанных судами особо опасными рецидивистами;
б) судимых к лишению свободы за тяжкие преступления либо судимых более двух раз к лишению свободы за любые умышленные преступления, если их поведение в период отбывания наказания свидетельствовало об упорном нежелании встать на путь исправления;
в) судимых к лишению свободы за тяжкие преступления либо судимых более двух раз к лишению свободы за любые умышленные преступления, если после отбытия наказания или условно-досрочного освобождения они систематически нарушали общественный порядок и вели антиобщественный образ жизни.
Автор сосредоточивает свое внимание на административном надзоре милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
С возникновением Советского государства данному виду административного надзора милиции никакого значения не придавалось. С 1917 по 1966 год деятельность органов внутренних дел в сфере административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, никак законодательно не регламентировалась.
Первым правовым актом на общесоюзном уровне в сфере индивидуального административного надзора милиции стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 года, утвердивший Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. На основании этого положения, административный надзор устанавливался для наблюдения за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы, предупреждения с их стороны преступлений и оказания на них необходимого воспитательного воздействия.
Данным правовым актом предусматривались ограничения, применяемые к поднадзорным:
а) запрещение ухода из дома в определенное время;
б) запрещение пребывания в определенных пунктах района (города);
в) запрещение выезда или ограничение времени выезда по личным делам за пределы района (города);
г) явка в милицию для регистрации от одного до четырех раз в месяц.
Перечисленные ограничения применялись в полном объеме или раздельно в зависимости от образа жизни, семейного положения, места работы и других обстоятельств, характеризующих личность поднадзорного. За нарушения и злостные нарушения определенных в отношении поднадзорного правил и ограничений устанавливалась административная или уголовная ответственность.
Последние изменения и дополнения в Положение были внесены в 1983 го-ду. Данный правовой акт не отменен до настоящего времени.
Четвертый параграф второй главы Современное состояние и перспективы развития специального административного надзора милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы посвящен проблемам современного состояния института административного надзора милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Диссертант полагает, что специальный административный надзор в современной России - один из наиболее эффективных способов предупреждения совершения преступлений ранее судимыми лицами. Он заключается в системе временных принудительных профилактических мероприятий наблюдения и воздействия на поведение отдельных лиц, освобожденных из мест лишения свободы.
Исследуя современное состояние специального административного надзора милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, автор выявил ряд проблем.
Основная проблема применения действующего до настоящего времени Положения от 26 июля 1966 года Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы состоит в том, что оно нелегитимно. Нормы его фактически вошли в противоречие Конституции РФ и федеральному законодательству.
Следующей проблемой автор определяет отсутствие возможности применения юридической ответственности за нарушение правил административного надзора.
Уголовным кодексом РСФСР была установлена уголовная ответственность по статье 1982 за злостное нарушение правил административного надзора. Указанная норма отменена Законом РФ от 29 апреля 1993 года и не вошла в Уголовный кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1 января 1997 года. В данном кодексе нормы об уголовной ответственности за неприбытие поднадзорного к месту жительства нет. Сейчас никто не может гарантировать, что осужденный после окончания срока отбывания наказания прибудет к месту назначения.
Уголовным кодексом Российской Федерации 1996 года отменено понятие рецидивист, содержащееся в ранее действовавшем УК РСФСР 1961 года, в соответствии с которым в Положении 1966 года предусматривалось уста-новление надзора за рецидивистами. Действующее уголовное законодательство содержит понятие рецидив преступлений, которым в соответствии со статьей 18 УК РФ признается совершение умышленного преступления лицом, имеющим судимость за ранее совершенное умышленное преступление. Естественно, нормы Положения 1966 года к лицам, совершившим рецидив преступлений по аналогии, правоприменители использовать не смогут. Это будет противоправно.
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (ст. 167) предусматривал административную ответственность за нарушение правил административного надзора. В соответствии с современным административным законодательством нарушение правил административного надзора ведет к административной ответственности виновного по статье 19.24 КоАП РФ. Данная норма говорит, что невыполнение лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, связанных с соблюдением ограничений, установленных в отношении его судом в соответствии с федеральным законом, - влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от трехсот до пятисот рублей либо административный арест на срок до пятнадцати суток.
В Положении 1966 года о таких обязанностях ничего не сказано. В нем говорится об ограничениях. А это два разных термина и подмена их недопустима.
Кроме того, в статье современного Кодекса об административных правонарушениях говорится, что наказание предусмотрено в соответствии с федеральным законом. На сегодняшний день этого закона нет, следовательно, санкция статьи 19.24 КоАП РФ не может быть применена.
В результате в настоящее время какой-либо ответственности за нарушение правил административного надзора лицами, освобожденными из мест лишения свободы, не существует.
Если обратиться к Уголовно-исполнительному кодексу РФ, вступившему в действие 1 июля 1997 года, то здесь ситуация похожая.
Согласно статье 183 УИК РФ, за лицами, освобожденными от отбывания наказания, осуществляется контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами. Данная норма отсылочная, которая отсылает правоприменителя к иному законодательству Российской Федерации и нормативным правовым актам. Где это законодательство, где эти правовые акты, к которым отсылает эта статья?! В ИТК РСФСР 1960 года была специальная 20-я глава Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. По УИК РФ получается, что контроль осуществляется за всеми осужденными, а не только освобожденными из мест лишения свободы, независимо от их поведения.
В марте 2005 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатом Государственной Думы А.М. Розуваном был внесен проект федерального закона № 151943-4 Об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, который определял условия и порядок установления, осуществления, продления и прекращения административного контроля за отдельными категориями ранее судимых лиц, права и обязанности органов внутренних дел и указанных лиц при осуществлении административного контроля.
С момента внесения на рассмотрение данного законопроекта в Государственную Думу прошло более трех лет! Однако до сих пор никакого решения по этому проекту не вынесено.
Развивая данную позицию, автор убежден, что на сегодняшний день законодательная база по затронутому вопросу устарела и давно назрела необходимость принятия нового федерального закона Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы с учетом всех современных требований. Необходимость принятия такого закона определяется осложнением криминальной ситуации в России, а также важностью предупреждения повторных преступлений в общей системе мер борьбы с преступностью.
В заключении диссертации подведены итоги исследования и намечены перспективы дальнейшей работы над темой.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора.
Статьи в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикаций результатов диссертационных исследований:
1. Колодеев Е.П. Деятельность полиции по надзору за торговыми и питейными заведениями в России в XVIIIЦXIX веках // Экономическая безопасность России: политические ориентиры, законодательные приоритеты, практика обеспечения: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2008. - № 1 (8). - С. 205Ц210. - 0,64 п. л.
Иные публикации:
2. Колодеев Е.П. Привлечение к дисциплинарной ответственности участкового уполномоченного милиции // Профессиональная подготовка кадров в органах внутренних дел Российской Федерации: Материалы межрегиональной научно-практической конференции / Под ред. А.Г. Петрова, В.В. Савельева. - Чебоксары, 2005. - С. 147Ц151. - 0,29 п. л.
3. Колодеев Е.П. Профессиональная подготовка участкового уполномоченного милиции / Е.П. Колодеев,Ф.П. Васильев // Профессиональная подготовка кадров в органах внутренних дел Российской Федерации: Материалы межрегиональной научно-практической конференции / Под ред. А.Г. Петрова, В.В. Савельева. - Чебоксары, 2005. - С. 170Ц173. - 0,23/0,11 п. л.
4. Колодеев Е.П. Основные направления надзорной деятельности полицейских органов России в XVIIIЦXIX веках // Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов: В 2 ч. / Под ред. проф. В.М. Баранова и доц. М.А. Пшеничнова. - Нижний Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2006. - Вып. 12. - Ч. 1. - С. 110Ц119. - 0,58 п. л.
5. Колодеев Е.П. Надзорная деятельность духовной полиции Российской империи // Общественная палата как институт политической системы РФ. - М.; Нижний Новгород: Изд-во МЮИ при МЮ РФ, 2007. - С. 249Ц254. - 0,35 п. л.
6. Колодеев Е.П. Полицейский надзор за благочинием в Российской империи в XVIII веке // Национальное достояние России: История, политика, экономика, право: Сборник статей: В 2 ч. / Под ред. П.Н. Панченко, А.В. Козлова. - Нижний Новгород: Стимул-СТ, 2007. - Ч. 2. - С. 199Ц210. - 0,7 п. л.
7. Колодеев Е.П. К вопросу о надзорной деятельности полиции России в XVIII веке // Правоохранительные органы в системе правового государства: Сборник материалов Международной заочной научно-практической конференции. - Иваново: Ивановский филиал Владимирского юридического института ФСИН России, 2007. - С. 24Ц28. - 0,29 п. л.
8. Колодеев Е.П. Возникновение основных направлений деятельности полиции по предупреждению и пресечению преступлений в России // Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов: В 2 ч. / Под ред. проф. В.М. Баранова и доц. М.А. Пшеничнова. - Нижний Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2007. - Вып. 13. - Ч. 1. - С. 200Ц205. - 0,35 п. л.
9. Колодеев Е.П. Полицейский надзор по правилам 1867 года // Нижегородская сессия молодых ученых. Гуманитарные науки (12; 2007): Тезисы до-кладов / Отв. за вып. И.А. Зверева. - Нижний Новгород: Изд-во Гладкова О.В., 2007. - С. 279Ц280. - 0,12 п. л.
Общий объем опубликованных работ - 3,43 п. л.
Корректор Т.Р. Краснолобова
Компьютерная верстка Е.А. Мухиной
Тираж 100 экз. Заказ № ____
Отпечатано в отделении оперативной полиграфии
Нижегородской академии МВД России.
603600, г. Н. Новгород, ГСП-268, Анкудиновское шоссе, д. 3.
См.: Словарь русского языка XIЦXVII вв. - М., 1975. - С. 230.
Кармолицкий А.А. Административно-правовое регулирование надведомственных полномочий государственных инспекций. - М., 1985. - С. 32.
См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. - М., 1965. - С. 76; Попов Л.Л. Эффективность административно-правовых санкций. - М., 1976. - С. 43.
Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву