Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

Государственная служба в Российской Федерации: исторические и теоретико - правовые аспекты

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

на правах рукописи

Колобовааа Гузельа Анисовна

Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства; история правовых учений

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Волгоград - 2000

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД России

Научный руководитель

доктор юридических наук, профессор А.Г.Хабибулин

Официальные оппоненты

доктор юридических наук, профессор Ю.С.Решетов кандидат юридических наук, доцент И.А.Кузнецов

Ведущая организация

Санкт-Петербургский университет МВД России

Защита состоится 23 декабря 2000 года в 10 часов на заседании диссертационного совета К - 052.07.03 в Волгоградской академии МВД России по адресу: 400089, г.Волгоград, ул.Историческая, д. 130.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Волгоградской академии МВД России.

Автореферат разослан 22 ноября 2000 года.

Ученый секретарьаа . .а -

диссертационного совета ^а Р^е^игКл&у; М.В.Заднепровская

2002-4 15628

I. ОБЩАЯаа ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Актуальность изучения государственной службы как одного из основных элементов государственного механизма определяется целым рядом факторов.

В государстве власть и отношения по ее поводу являются основными элементами, формирующими политическую систему. Государство как составная часть политической системы общества и особая организация политической власти характеризуется способностью оказывать влияние на направление деятельности людей различными институтами государства, организационно оформляющими власть и придающими ей общеобязательный характер. Таковым институтом и является институт государственной службы.

Одна из важнейших характеристик государства состоит в том, что оно имеет особую структурную организацию: наличие специальных людей, обладающих публично-властными полномочиями и профессионально занимающихся выполнением государственно-управленческих функций. Специальная структурная организация, называемая государственным аппаратом, представляе! собой систему государственных органов, взаимосвязанных общими принципами, целями, наделенных властными полномочиями и располагающих материально-техническими средствами для осуществления своих функций. Проблемы функционирования государственного аппарата, важнейшего элемента государственной власти, определяют актуальность темы диссертационного исследования.

Государственная власть, государственная служба, государственное управление являются исторически и логически связанными между собой понятиями. Роль государственной службы и государственного управления особенно возрастает в переходные периоды развития общества, связанные с изменением структуры и содержания государственной власти.

РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.Петербург 200/'

о/Урк

Российская история породила исключительное своеобразие государственно-правового развития. Политические события последнего десятилетия (в том числе распад СССР в декабре 1991 года, принятие в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации) вновь привели к принципиальным изменениям в общественном и государственном строе Российской Федерации, формированию новой системы властеотношений. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила принципиальное признание идеологического и политического многообразия, принципа разделения властей, равноправия всех форм собственности, провозгласила новую систему прав и свобод человека и гражданина.

В связи с этим существенным изменениям подверглись функции государства, а вслед за ними - роль и функции государственной службы. Выбор темы диссертационного исследования был определен значимостью и ролью государственной службы в функционировании государства в целом. Стержневой идеей настоящей работы стал поиск и определение оптимальной модели государственного управления, обусловленной происходящими в обществе процессами.

Теоретическое рассмотрение государственно-служебных отношений с учетом общих юридических закономерностей и особенностей функционирования российской государственности имеет своей целью найти ответы о современном состоянии государственной службы, тенденциях и перспективах ее развития.

Понятия государственного управления и государственной службы носят исторический характер. Государственная власть реализуется через систему государственного управления с конца XVII века и исследование исторических закономерностей развития государственной службы позволяет выявить основные проблемы и обозначить наиболее перспективные пути ее совершенствования.

Необходимость научного подхода к историческим и теоретико-правовым аспектам государственной службы связана, прежде всего, с решением задачи повышения эффективности государственной службы. Недостаточно действенная

система государственного управления является одним из главных препятствий на пути общественных преобразований в России. Одним из показателей кризисного состояния государственной службы является коррупция как явление, связанное с противоправной деятельностью должностных лиц. Налицо необходимость кардинального реформирования государственной службы и создания соответствующего времени государственного управления страной.

Неадекватность института государственной службы современным условиям также не позволила создать эффективное законодательное обеспечение государственно-служебных отношений.

Несовершенство правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации отчасти объясняется тем, что в настоящее время идет процесс становления законодательной базы данного института государства. Название Федерального Закона от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации"1 подчеркивает то обстоятельство, что пока речь идет о начальном этапе формирования законодательства.

Трансформация государственно-служебных отношений обусловлена также активным процессом формирования в Российской Федерации реальных федеративных отношений. За последние годы принципиально изменилась структура российского законодательства. Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации вступили в период крупномасштабной реформы, которая связана с обновлением законодательства практически по всем отраслям права. Изменения в практике правового регулированияа общественных отношенийа привелиа к тому,а чтоа в

'Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ (ред. от 18 февраля 1999 года) "Об основах государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст.2990; 1999. № 8. Ст.974.

законодательстве субъектов Российской Федерации возникли целые отрасли, ранее не являвшиеся предметом регулирования на уровне субъекта. К таковым прежде всего можно отнести институт государственной службы. Новизна самостоятельного регулирования государственно-служебных отношений подчеркивает актуальность избранной темы диссертационного исследования. Опыт такого регулирования еще только накапливается, не говоря уже о том, что законотворческая деятельность иногда опережает научное осмысление происходящих в обществе процессов. Для совершенствования законодательства о государственной службе необходимы научные исследования.

Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе является составной частью российской системы законодательства. В связи с этим возникает проблема разграничения законодательных полномочий между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации. Актуальной теоретической и практической проблемой является вопрос о соотношении законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе и соответствующего федерального законодательства, определение границ правового регулирования общественных отношений в сфере государственной службы, а также проблема согласования законодательства двух уровней.

Таким образом, актуальность темы настоящего диссертационного исследования обусловлена необходимостью в теоретико-правовом осмыслении института государственной службы Российской Федерации, анализа его функционирования с целью формирования эффективной государственной службы в системе государственного управления.

Степень научной разработанности темы. Избранная тема диссертационного исследования является предметом изучения теории права и государства, истории права и государства, отраслевых юридических наук, политологии, философии.

В ходе проведения настоящей диссертационной работы были изучены труды современных российских ученых в области общей теории государства и права: С.Авакьяна, С.С.Алексеева, М.И.Байтина, А.Б.Вешерова, Н.В.Витрука, А.А.Кененова, Д.А.Керимова, С.А.Комарова, В.Н.Кудрявцева, ИА.Кузнецова, В.В.Лазарева, В.С.Нерсесянца, МН.Марченко, А.С.Мордовца, А.С.Пиголкина, И.В.Ростовщикова, В.П.Сальникова, И.Н.Сенякина, Ю.А.Тихомирова, А.Г.Хабибулина, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева и других.

В диссертационном исследовании были использованы общенаучные положения работ ученых А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, Д.Н.Бахраха, К.С.Бельского, И.Л.Бачило, В.Г.Вишнякова, В.А.Власова, В.А.Воробьева, Б Н Габричидзе, В.П. Грибанова, И.И.Евтихиева, М.И.Еропкина, А.А.Кармолицкого, А.П.Клюшниченко, Ю.М.Козлова, А.П.Коренева, Б.М.Лазарсва, В.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, Е.В.Охотского, Ю.А.Розенбаума, И.С.Самощенко, Л.А.Сергиенко, Ю.Н. Старил ова, Б.А.Страшуна, С.С.Студеникина, М.С.Студеникиной, Н.И.Фаянс, В.А.Юсупова, Ц.А.Ямпольской и других.

Избранная тема диссертационного исследования потребовала изучения обширной нормативной базы: Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, Федерального закона об основах государственной службы, законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе. Нормативный материал рассмотрен по состоянию на 1 января 2000 года.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере государственной службы Российской Федерации с точки зрения реализации целей и функций государства, институт государственной службы как один из важнейших институтов функционирования государственной власти.

Предметом исследования являются исторические и теоретико-правовые аспекты становления государственной службы Российской Федерации; ее функционирование; тенденцииаа развития конституционного и текущего

законодательства Российской Федерации и ее субъектов в сфере государственной службы.

Цели и задачи исследования.

Исходя из актуальности темы, в данном диссертационном исследовании были поставлены цели - выявить роль государственной службы как государственно-правового явления, показать ее трансформацию в зависимости от преобразования государственной власти, обозначить основные проблемы формирования законодательства Российской Федерации о государственной службе, представить модель его развития, позволяющую обеспечить становление Российской Федерации как правового федеративного государства.

Диссертантом решались следующие основные задачи:

выявление теоретических оснований возникновения и становления государственной службы как государственно-правового явления;
исследование исторических закономерностей развития государственной службы в России, отражающих государственно-правовые преобразования;
изучение генезиса и теоретических предпосылок формирования законодательства Российской Федерации о государственной службе;
анализ структуры нормативной базы субъектов Российской Федерации, регулирующей отношения в сфере государственной службы и разработка рекомендаций для ее совершенствования;
рассмотрение проблемы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе;
установление организационно-правовых основ функционирования государственной службы в субъектах Российской Федерации;
обобщение структуры органов, в которых осуществляется государственная служба субъектов Российской Федерации;

систематизация государственных должностей субъектов Российской Федерации, отражающих политические особенности субъектов;
выявление основных правовых проблем становления государственной службы субъектов Российской Федерации, обозначение наиболее перспективных путей их решения.

Методологическую основу диссертации составляет комплекс научных методов познания социально-политических явлений и процессов. В исследовании использованы аналитический метод и метод диалектического познания, позволяющие анализировать государственную службу как институт, постоянно находящийся в развитии; исторический метод, позволяющий определить этапы развития государственной службы; метод восхождения от конкретного к абстрактному; системно-структурный метод; метод сравнительного познания; статистический метод. Совокупность научных методов позволяет более полно проанализировать становление государственной службы Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является одним из первых комплексных исследований становления государственно-агужебных отношений по специальности теория и история права и государства, содержит теоретические разработки по развитию института государственной службы в субъектах Российской Федерации, являющегося элементом правовой системы Российской Федерации. Анализ дискуссионных проблем позволяет раскрыть недостаточно изученные современной наукой аспекты и вынести на защиту ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций.

Определенной степенью научной новизны отличаются основные положения, выносимые на защиту:

-а Процесс становления государственной службы Российской Федерации,

какаа одного из важнейших институтов государственности, обусловлен

происходящимиа ва стране политическими гаменениями и являетсяа частью комплексного изменения и развития государства.

-а Правовыми предпосылками формирования законодательства Российской

Федерации о государственной службе являются Конституция Российской

Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации,

Федеральный закон об основах государственной службы, договоры о

разграничении предметов ведения между органами государственной власти

Российской Федерации и органами государственной власти субъектов

Российской Федерации.

-аа Разграничение полномочий в сфере государственной службы стало

актуальным и сложным вопросом как в научном смысле, так и в практическом

осуществлении. Анализ основных нормативных правовых актов Российской

Федерации в сфере государственной службы не позволяет установить, в чьем

ведении находится правовое регулирование государственной службы субъектов

России. Законодательство о государственной службе должно быть

конституционно отнесено к предметам совместного ведения Российской

Федерации и ее субъектов. Федеральный законодатель в пределах своих

полномочий по вопросам государственной службы должен осуществлять

опережающее законодательное регулирование, поскольку отношения в данной

сфере не могут быть эффективно урегулированы законодательством отдельного

субъекта и регулирование данных общественных отношений законом одного

субъекта может повлечь нарушение единого правового пространства.

- Разные подходы к формированию законодательства субъектов Российской

Федерации о государственной службе обусловлены, прежде всего,

политическими особенностями. Основные различия обнаруживаются в самой

организации государственной службы субъектов Российской Федерации: в

определении органов, в которых осуществляется государственная служба, и в

установлении системы государственных должностей. Правовой статус

государственного служащего и вопросы прохождения государственной службы

субъектов Российской Федерации должны быть типовыми с правовой точки зрения. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны конкретизировать нормы законодательства, имеющие политическую специфику (определение органов, в которых осуществляется государственная служба, и установление системы государственных должностей), и "расширять" нормы, способствующие повышению правового статуса государственного служащего.

Для совершенствования регулирования отношений в сфере государственной службы субъектов Российской Федерации предлагается кодифицировать имеющийся нормативный материал и разработать модельный кодекс гражданской государственной службы, осуществляющий комплексное правовое регулирование отношений в сфере государственной службы и максимально содержащий нормы прямого действия. В работе предлагается примерная структура модельного кодекса гражданской государствешюй службы субъекта Российской Федерации.

-а Пределы осуществления государственной службы субъекта Российской

Федерации определяются структурой государственных органов, их

специализацией и полномочиями. Систему органов, посредством которой

осуществляется государственная власть, выполняются основные функции,

достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели

и задачи, составляет государственный аппарат. Именно государственный аппарат

определяет пределы осуществления государственной службы.

Структура органов государственной службы республик в составе Российской Федерации является более объемной и разветвленной. Обусловлено эю следующими факторами: 1)в республиках большее количество органов исполнительной власти, отражающих многообразие сфер общественной жизни; 2)в ряде республик существуют местные органы государственного управления (администрации городов и районов в составе субъекта Российской Федерации).
Отсутствие единого реестра государственной службы Российской Федерации, коюрыйаа включал быаа государственныеаа должности органов

государственной власти всех уровней, является серьезным препятствием в установлении оптимальной системы государственных должностей в субъектах Российской Федерации и порождает серьезные расхождения в организации государственной службы.

Анализ сложившейся в субъектах Российской Федерации системы государственных должностей показывает, что- во-первых, иерархия должностей зависит от совершенства структуры органов субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственную службу; во-вторых, проблема отнесения должностей к государственных должностям теоретически не проработана, а потому практика систематизации должностей в субъектах Федерации зачастую не соответствует целям и функциям государственной службы.

-а Современное законодательство не устанавливает ясной правовой модели

государственной службы, а система законодательства должна формироваться в

зависимости от выбора модели. Таким образом, определение модели

государственной службы - первостепенная задача федерального законодателя на

ближайшее время. Для этого необходимо:

развитие конституционно-правовых норм Российской Федерации о государственной службе;
установление четкой модели государственной службы, формирование единой системы государственной службы;
законодательное закрепление полномочий Российской Федерации и ее субъектов в правовом регулировании отношений в сфере государственной службы;
кодификация нормативного материала с использованием законодательного опыта субъектов, с учетом сложившихся договорных отношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Практическое значение и апробация результатов исследования. Результатыаа диссертационногоаа исследованияаа используются в Уфимском

юридическом институте МВД РФ при разработке курсов лекций по теории и истории права и государства, по актуальным проблемам теории права и государства, в подготовке учебного и методического материала по спецкурсам "Государственная служба", "Правовой статус государственных служащих".

Основные положения и выводы работы могут быть использованы для дальнейшей научной разработки данной темы. Научно-практическая значимость диссертационного исследования также заключается в том, что положения диссертации могут быть использованы для совершенствования как федерального законодательства о государственной службе, так и законодательства субъектов Российской Федерации.

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД РФ.

Основные положения диссертационного исследования отражены в учебном пособии "Государственная служба Республики Башкортостан", в разработке проектов нормативных правовых актов Президента Республики Башкортостан по вопросам государственной службы. Материалы и выводы по диссертации представлены в ряде публикаций.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕаа РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования; определяются степень научной разработанности темы, объект, предмет, цель, задачи, методология исследования; формулируются научная новизна и основные положения, выносимые на защиту; отмечаются практическое значение и апробация результатов исследования.

Первая глава - "Историко-правовые основы становления государственной службы Российской Федерации" - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе автор анализирует объективные предпосылки возникновения и нормативного оформления института государственной службы в России, эволюцию государственной службы в разные периоды становления российской государственности.

Автор работы отмечает, что необходимой первоначальной задачей является теоретическая разработка государственно-правовой составляющей государственной службы. В диссертационном исследовании государственная служба рассматривается как социально-правовой институт, возникающий с появлением государства и процесс реформирования которого напрямую связан с общественными процессами.

Зависимость развития государственной службы от государственного механизма и осуществления государственной власти показана на примере становления российской государственной службы. Диссертант анализирует историко-правовые аспекты государственной службы, обращается к истокам Российского государства и прослеживает появление и эволюцию государственно-служебных отношений в России.

Нормативное оформление государственной службы было предопределено комплексом петровских реформ, заложивших государственность России. В XVIII веке стало складываться понятие государственной службы, в отличие от предыдущей службы - государю. Появление профессиональных государственных служащих явилось результатом образования российской централизованной государственности. Государственная служба стала основным звеном государственного управления. Со времен петровской эпохи до октября 1917 года правительство России рассматривало формирование и деятельность кадров административно-политических органов и их аппарата как одно из решающих условий успешного функционирования государства.

После Октябрьской революции в России господствовали преде гавления о

быстром отмирании государства, о полном слиянии в руках представительных органов власти функций законотворчества, администрирования и управления. В связи с этим государственная служба на протяжении десятилетий не имела правовой оболочки.

Институт советской государственной службы, как предмет научного осмысления, начал развиваться одновременно с теорией государственного управления в 60-е годы. В работе проанализированы основные направления развития законодательства о государственной службе, эволюция основных понятий института государственной службы.

Новый период российской государственности - перестройка - поставил перед государственным управлением принципиально иные цели. Поэтому одной из главных задач становления новой государственности в России стало формирование государственного аппарата, принявшего идеи преобразования государства и способного освоить новые методы государственного управления общественными процессами.

Опыт формирования государственной службы в России свидетельствует, что она находится в органическом единстве с происходящими в государстве общественными и социальными процессами, государственным аппаратом как системой органов, практически осуществляющих функции государства. Именно поэтому процесс формирования современной нормативной правовой базы государственной службы в России следует рассматривать с позиции соответствия ее целям и задачам общества и государства.

Во втором параграфе рассматриваются правовые предпосылки формирования законодательства Российской Федерации о государственной службе.

Государственная служба получила свое закрепление в Конституции Российской Федерации. Пунктом 4 статьи 32 установлено, что граждане Российскойа Федерацииа имеюта равныйа доступа ка государственнойаа службе;

пунктом "т" статьи 71 федеральная государственная служба отнесена к ведению Российской Федерации.

Институт государственной службы тесно связан с нормами государственного права. Основные свойства государства, установленные основами конституционного строя Российской Федерации, определяют предназначение государственной службы как реализацию государственного управления в изменившихся политических условиях. Однако рамки правового института государственной службы определены Конституцией Российской Федерации только в общем виде и это является причиной теоретических споров и разных практических подходов к организации государственной службы.

Федеративное устройство государства определяет двухуровневую систему российского законодательства: федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации. Деление государственной службы Российской Федерации на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации предопределяет и другой уровень законодательства о государственной службе, состоящий из нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Если в федеральном законодательстве речь идет о реформировании института государственной службы, то в субъектах Российской Федерации института государственной службы не существовало. Его становление отражает развитие всей современной системы законодательства субъектов Российской Федерации.

Подавляющее большинство конституций и уставов субъектов Федерации отразили принципы государственной службы, закрепленные в федеральном законодательстве, такие как: законность; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий; равный доступ к государственной службе и другие. Ряд субъектов Федерации в конституциях и уставах относит свою государственную службу к предметам самостоятельного (исключительного) ведения, отдельные субъекты - лишь в части, не отнесенной к

ведению Российской Федерации. В отдельных субъектах Федерации вопросам организации государственной службы посвящены целые главы уставов. Наиболее полно основы государственной службы отражены в Уставах Красноярского края и Свердловской области. Однако современное конституционно-правовое регулирование вопросов государственной службы большинства субъектов Российской Федерации представляется недостаточным.

Отдельные субъекты Российской Федерации определили государственную службу как предмет собственного ведения в договорах между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов.

Таким образом, правовыми предпосылками формирования законодательства Российской Федерации о государственной службе стали Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов России, Федеральный закон об основах государственной службы, договоры о разграничении предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В третьем параграфе диссертант анализирует развитие и структуру законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе.

Под законодательством субъекта Российской Федерации о государственной службе автор работы понимает всю совокупность нормативных правовых актов, принятых в субъекте и определяющих организацию государственной службы, правовой статус государственных служащих, прохождение государственной службы и управление государственной службой. Отмечается, что правотворчество субъектов Российской Федерации по вопросам государственной службы развивается весьма динамично.

Формой основного, базового акта правового регулирования отношений, возникающих в сфере государственной службы субъектов Российской Федерации, стал закон, принимаемый органом законодательной власти субъекта.

В работе дана общая характеристика структуры и содержания законов субъектов Федерации о государственной службе.

Законы субъектов Российской Федерации о государственной службе не являются законами прямого действия по многим позициям. Большое количество нормативных правовых актов утверждено в развитие данных законов. В большинстве субъектов Российской Федерации отношения в сфере государственной службы субъекта регулируются нормативными правовыми актами разной юридической силы. Совокупность актов, формирующих законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе, состоит из: 1) базовых законов о государственной службе; 2) законов, принятых в развитие базового закона; 3) постановлений законодательного органа власти субъекта; 4) указов и распоряжений высшего должностного лица субъекта; 5) постановлений, распоряжений высшего исполнительного органа субъекта; б) постановлений, решений органа управления государственной службой субъекта. В каждом субъекте сложилась своя практика определения формы нормативного правового акта, который детализирует правовое регулирование отношений в сфере государственной службы.

Автором отмечаются особенности и отличия становления законодательства о государственной службе республик в составе России. В диссертационной работе подробно проанализированы нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, имеющие специфические особенности. Для иллюстрации в работе представлено схематическое изображение структуры законодательства Республики Башкортостан о государственной службе.

По мере увеличения количества и форм нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе становится все сложнее обеспечивать внутреннюю согласованность законодательства, в результате чего нередко возникают коллизии между актами разной юридической силы. Анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, посвященных государственно-служебным отношениям, позволил автору сделать

вывод о неоптимальном количестве и соотношении составляющих частей законодательства. Структура законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе представляется несовершенной. В настоящее время актуальным является вопрос не о дополнении законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе, а о качественно ином подходе к его структуре В работе предлагается примерная структура модельного кодекса гражданской государственной службы субъекта Российской Федерации.

Вторая глава - "Правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской Федерации: природа, содержание и особенности" -состоит из трех параграфов.

В первом параграфе автором рассматриваются границы правового регулирования государственной службы субъектов Российской Федерации.

Диссертант отмечает, что законодательство субъектов Российской Федерации различается как по объему и структуре нормативной правовой базы в сфере государственно-служебных отношений, так и самим содержанием правового регулирования государственной службы.

Основным критерием законодательного оформления государственно-служебных отношений является соотношение законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе с федеральным законодательством. Разграничение полномочий в сфере государственной службы стало самым актуальным и сложным вопросом как в научном смысле, так и в практическом осуществлении.

Конституцией Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации (статья 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72). Федеральная Конституция не устанавливает перечень предметов ведения субъектов Российской Федерации, они определяются по остаточному принципу, поскольку вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерацииа поаа предметамаа совместногоа веденияа Российскойа Федерацииа и

субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование (статьи 73 и 76). Конституцией Российской Федерации лишь установлено, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Неконкретность конституционного законодательства в отношении государственной службы субъектов Российской Федерации привела на практике к разным подходам формирования законодательства субъектов о государственной службе.

Согласно статье 2 Федерального закона об основах государственной службы Российской Федерации государственная служба субъектов Российской Федерации находится в ведении самих субъектов. Однако концептуально Федеральный закон исходит из того, что государственная служба субъектов представляет собой предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. В части, касающейся собственного регулирования вопросов государственной службы субъектами Российской Федерации, Федеральный закон носит разрешительный характер и обязывает органы государственной власти субъектов Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с Федеральным законом в течение трех месяцев со дня его вступления в силу. Противоречивость норм Федерального закона об основах государственной службы не позволяет решить вопрос о полномочиях субъектов Российской Федерации в правовом регулировании государственной службы.

Установление правового регулирования государственной службы субъектов Российской Федерации в договорах, заключенных между органами государственной власти двух уровней, также не является юридически "чистым", поскольку роль договора как инструмента правового регулирования в теоретическом аспекте до сих пор не определена. Федеральным законом о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органамиаа государственнойаа властиаа Российскойаа Федерацииаа иаа субъектов

Российской Федерации не предусмотрено заключение договоров по вопросам, не относящимся к предметам совместного ведения. Вопрос о соотношении юридической силы договоров и федеральных законов также является дискуссионным.

Таким образом, анализ основных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере государственной службы не позволяет установить, в чьем же ведении находится правовое регулирование государственной службы субъектов России. В работе представлены существующие точки зрения ученых-теоретиков на проблему соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе.

Позиция автора диссертационного исследования заключается в том, что правовое регулирование отношений в сфере государственной службы субъектов Российской Федерации не может быть отнесено только к исключительному ведению Российской Федерации, поскольку Конституцией Российской Федерации субъектам предоставлены права самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти, определять государственные должности, обеспечивать финансирование государственного аппарата и др. (все эти вопросы напрямую связаны с организацией государственной службы субъекта Российской Федерации). Правовое регулирование отношений в сфере государственной службы субъектов Российской Федерации не может быть отнесено и к исключительному ведению субъектов, так как в едином государстве основные элементы государственного управления, обеспечивающие проведение в жизнь государственной политики и обладающие правовой типичностью, нуждаются в единообразном правовом регулировании. Законодательство о государственной службе должно быть конституционно отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Автор отмечает, что на практике сложились следующие подходы к определению правового регулирования государственной службы в субъектах Российской Федерации. Первый подход заключается в том, что правовое

регулирование государственной службы субъекта Российской Федерации осуществляется как федеральными нормативными правовыми актами, так и нормативными правовыми актами самого субъекта. Во втором случае правовое регулирование государственной службы субъектов Российской Федерации осуществляется собственным законодательством. Однако только на этом основании нельзя делать вывод о том, что законодательство субъектов Российской Федерации, указанных в первой группе, полностью согласуется с федеральным законодательством, а законодательство других субъектов в основном противоречит федеральному.

Отнесение государственной службы к предметам собственного ведения вовсе не означает отрицания модели государственной службы, определяемой Федеральным законом. При подготовке законодательных актов о государственной службе региональный законодатель не может не учитывать законодательство Российской Федерации о государственной службе. Практика законотворчества субъектов Российской Федерации по вопросам государственной службы позволяет установить зависимость двух уровней законодательства друг от друга. При этом качество законодательства субъекта Российской Федерации во многом зависит от качества федерального законодательства.

В работе анализируются причины появления коллизий в законодательстве о государственной службе двух уровней: непреемственность и неопределенность федерального законодательства; отставание федерального законодателя; отсутствие четкого законодательного разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере правового регулирования государственной службы субъектов; различный подход к формированию собственного законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации с разным политико-правовым статусом. Автором сделан вывод о том, что правовое оформление государственной службы отражает, прежде всего, политическиеаа особенностиаа субъектоваа Российскойаа Федерации.аа Приаа этом

государственная служба республик в составе Российской Федерации отличается от государственной службы остальных субъектов более высоким уровнем правового регулирования.

Во втором параграфе автор работы анализирует принципы и пределы осуществления государственной службы субъектов Российской Федерации.

Новейший правовой материал о государственной службе коренным образом отличается от того, который был до начала 90-х годов: по-новому решены вопросы о понятии государственной службы; установлены уточняющие сущность государственной службы принципы ее организации и функционирования. Автор раскрыл организационно-правовые принципы государственной службы, одновременно являющиеся принципами ее правового регулирования. В диссертации также проанализированы принципы, задачи и функции государственной службы, нашедшие отражение в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Отсутствие единообразного подхода к пониманию теоретико-правовых категорий является причиной того, что практическая структура государственной службы субъектов Российской Федерации в целом значительно шире теоретически определенной структуры государственного аппарата. Совершенствование государственной службы субъектов Российской Федерации напрямую зависит от оптимальной организации структуры органов государственной власти, прежде всего, исполнительной. Неоправданное расширение границ государственной службы негативно влияет на ее организацию и функционирование.

Диссертант отмечает, что организация и функционирование государственной службы во многом зависит от структуры государственных органов, осуществляющих государственную службу; обобщает критерии, позволяющие провести различие между государственными органами, являющимися органами государственной службы, и иными органами. В федеральнома законодательствеа оа государственнойа службеа понятие

государственного органа не нашло своего закрепления, в отдельных законах субъектов Российской Федерации сделаны попытки определиться в этом понятии.

Диссертант считает, что понятие государственного органа является ключевым при отнесении конкретного органа к органам государственной службы, а потому оно обязательно должно быть единообразно установлено в законах о государственной службе федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации Именно законом, а не иным нормативным правовым актом необходимо руководствоваться в решении спорных вопросов отнесения государственного органа к органам, в которых осуществляется государственная служба.

Федеральный законодатель не установил перечень органов государственной службы ни в Федеральном законе об основах государственной службы, ни в иных нормативных правовых актах. Законодательство отдельных субъектов Российской Федерации о государственной службе определяет уровни государственной службы и органы, осуществляющие государственную службу.

Анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации показывает, что законодательство субъектов Федерации регулирует вопросы гражданской государственной службы в органах законодательной, исполнительной и судебной властей. В общем виде в состав государственной службы законодательной власти входит государственная служба в аппарате законодательного органа субъекта Федерации; исполнительной власти - в аппарате руководителя исполнительной власти субъекта, органов исполнительной власти (в том числе в территориальных органах); судебной власти - в аппарате конституционного (уставного) суда. Также в состав государственной службы субъектов может входить специализированная служба -в аппаратах совета безопасности, счетной палаты, избирательной комиссии, уполномоченного по правам человека, представительств субъекта. Однако несовершенствоа законодательства оа государственнойа службеа неа позволяет

установить четкие границы, наиболее оптимальные для осуществления государственной службы.

Для иллюстрации в работе предложена разработанная на основании действующего законодательства схема органов государственной службы Республики Башкортостан, позволяющая выделить виды органов государственной службы по двум признакам: функциональной роли в процессе государственного управления и уровню управления.

В третьем параграфе проанализирована сложившаяся система государственных должностей субъектов Российской Федерации и предложены рекомендации по ее совершенствованию.

Автор работы отмечает, что установленное Федеральным законом об основах государственной службы определение государственной должности не отражает отдельные ее признаки, не позволяет провести отличие государственных должностей от иных. Анализируемые диссертантом законы отдельных субъектов Российской Федерации содержат более точное определение должности и устанавливают отличные от федеральных категории и классификацию государственных должностей.

Наибольший интерес для исследователя представляют реестры и перечни специализаций государственных должностей республик в составе Российской Федерации. В работе представлена характеристика отдельных реестров. Автор показал, что отсутствие единого реестра государственной службы Российской Федерации, который включал бы должности органов государственной власти всех уровней, является серьезным препятствием в оптимальном строительстве государственной службы субъектов Федерации и порождает серьезные расхождения в определении ключевых моментов организации государственной службы.

Автором работы также предложены рекомендации по уточнению квалификационных требований, предъявляемых к лицам, замещающим государственные должности разных групп.

В заключении излагаются основные выводы, обобщения диссертационного исследования и конкретные рекомендации по решению актуальных проблем становления государственной службы Российской Федерации.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Государственная служба Республики Башкортостан: Учебное пособие. Уфимский юридический институт МВД РФ. Уфа, 2000. 89 с. (5,7 п.л.).
Законодательство Республики Башкортостан о государственной службе // Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Башкортостан -в действии. Уфа: БАГСУ. 1998. Стр. 24-26.
Договор от 3 августа 1994 года и развитие законодательства Республики Башкортостан о государственной службе // Договорные отношения Российской Федерации и Республики Башкортостан: состояние и перспективы развития. Уфа: БАГСУ. 1998. Стр.131-135.

4.а О реализации конституционного права равного доступа к

государственной службе // Конституция Республики Башкортостан: история,

теория, практика. Уфа. 1999. Стр. 274-276.

5.а О соотношении федерального и республиканского законодательства о

государственной службе // Теоретические проблемы согласования

законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан: формы и

способы реализации. Уфа. 2000. Стр. 167-171.

6.аа О структуре законодательства Республики Башкортостан о

государственной службе // Вестник УЮИ № 1. Научно-популярный журнал.

Уфа: Уфимский юридический институт, 2000. Стр. 85-91.

7.а Границы правового регулирования государственной службы в субъектах

Российской Федерации // Государство. Политика. Право. Межвузовский сборник

научных трудов (под ред. проф. А.Г.Хабибулина). Уфа: Уфимский юридический

институт МВД России. 2000. Стр. 21-25.

2б

РНБ Русский фонд

2002-4 15628

Гузель Анисовна Колобова

Государственная служба в Российской Федерации: исторические и теоретико-правовые аспекты

Автореферат

Лицензия № 0158 от 22.03.96

Подписано в печать 20.11.00

Бумага ксероксная. Объем 1,6 печ.л.

Формат 60x84 1/в

Тираж 100 экз. Заказ №120

Печать на ризографе в РИО БАГСУ

450057, г.Уфа, ул. Цюрупы, 6, ком. 303

Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

Blog

Государственная служба в Российской Федерации: исторические и теоретико - правовые аспекты