Формирование современной агропродовольственной политики Российской Федерации

Автореферат докторской диссертации по экономике

На правах рукописи

СКРЫННИК ЕЛЕНА БОРИСОВНА

ФОРМИРОВАНИЕ СОВРЕМЕННОЙ

АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

(экономика, организация и управление предприятиями,

отраслями,а комплексами - АПК и сельское хозяйство)

А в т о р е ф е р а т

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Москва - 2010

Диссертационная работа выполнена в

Негосударственном образовательном учреждении дополнительного

профессионального образования Международная промышленная академия

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук,

профессор, академик РАСХНа Буздалов Иван Николаевич

доктор экономических наук,

профессор, член-корреспондент

РАСХНа Алтухов Анатолий Ивановича

доктор экономических наук,

профессор, член-корреспондент

РАСХНаа Коробейников Михаил Антонович

аа а а

Ведущая организация: аИнститут экономики Российской

а академии наук

Защита диссертации состоится 09 июля 2010 г., в 14.00 часов на заседании диссертационного Совета Д 006.032.01 при Государственном научном учреждении Всероссийский научно-исследовательский институт организации производства, труда и управления в сельском хозяйстве по адресу: 111621, Москва, Оренбургская ул., д. 15.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГНУ ВНИОПТУСХ РАСХН

Автореферат разослана л____ ____________ 2010 г.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Рыночные преобразования в экономике страны коренным образом изменили систему продовольственного обеспечения населения. Это вызвало необходимость формирования новой агропродовольственной политики на федеральном и региональном уровнях и системы тактических и долгосрочных стратегических государственных мер. Являясь частью социально-экономической политики, государственная агропродовольственная политика имеет свои цели, содержит систему соответствующих скоординированных мер, реализуется в агропродовольственном секторе экономики соответствующимиа механизмами. Практика реализации Основных направлений агропродовольственной политики правительства Российской Федерации на 2001-2010 годы, показывает, однако, что агропродовольственная политика, её меры и механизмы нуждаются в уточнении. После принятия этого документа в июле 2000 г. ситуация в агропромышленном комплексе страны позитивно изменилась. В то же время вследствие существования определенных внутренних и внешних угроз и рисков, произошло усиление дифференциации социально-экономического развития регионов. Это свидетельствует о том, что отдельные концептуальные вопросы агропродовольственной политики еще остаются. Учитывая, что в последнее время был принят ряд документов по социально-экономическому развитию Российской Федерации и ее агропромышленного комплекса на ближайшую и более отдаленную перспективу, возникает необходимость более обоснованно оценить возможности АПК в плане надежного обеспечения страны продовольствием за счет отечественного производства, уточнить отдельные цели, задачи и направления агропродовольственной политики, сформулировать научно обоснованные подходы к корректировке ее отдельных положений.

Актуальность решения проблем формирования и управления реализацией агропродовольственной политики Российской Федерации и недостаточная изученность ее отдельных теоретических, методологических, методических и практических аспектов и предопределили выбор темы диссертационной работы.

Состояние разработанности проблемы. Отдельные теоретические, методологические, методические и практические вопросы исследования проблемы формирования и реализации агропродовольственной политики последнего периода нашли отражение в трудах ученых-экономистов: Л.И. Абалкина, А.И. Алтухова, А.А. Анфиногентовой, Г.В. Беспахотного, В.Р. Боева, И.Н. Буздалова, Е.Е. Жоголевой, А.П. Зинченко, А.Г. Зельднера, С.С. Ильина, М.А. Коробейникова, В.В. Кузнецова, Э.Н. Крылатых, В.В. Милосердова, А.С.Миндрина, В.И. Назаренко, А.В. Петрикова, П.М. Першукевича, Б.И. Пошкуса, А.Ф. Серкова, Е.В. Серовой, И.Г. Ушачева, Г.И. Шмелева, А.А. Шутькова, А.Ф. Хицкова,а А.А. Черняева. Однако степень разработанности научной проблематики формирования агропродовольственной политики на федеральном и региональном уровнях нельзя назвать исчерпывающей. Требуют дополнительного анализа и проработки вопросы общего уровня доходности отраслей агропродовольственного комплекса и стимулирования платежеспособного спроса населения; антимонопольного регулирования и регулирования пропорций внутри- и межотраслевого обмена; повышения конкурентного потенциала отраслей АПК; развития рыночной инфраструктуры; поддержки стабильной благоприятной конъюнктуры на рынке; обеспечения села доступными (с точки зрения его доходности) кредитами; мер защиты и обеспечения отечественным товаропроизводителям условий нормальной конкуренции на внутреннем и внешним рынках.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследованияа заключается в разработке теоретико-методологических положений и практических рекомендаций по формированию и реализации агропродовольственной политики Российской Федерации на современном этапе.

Для достижения этой цели поставлены и решены следующие задачи:

- определены приоритеты национальной агропродовольственной политики, исследованы принципы и методы ее формирования с учетом особенностей федерального и регионального устройства;

- конкретизированы теоретико-методологические основы функционирования агропродовольственной политики применительно к условиям институциональных и структурно-инвестиционных преобразований;

- дана оценка сложившемуся положению продовольственного обеспечения по отдельным регионам и группам населения;

- выявлены формы проявления негативных структурных сдвигов в продовольственном обеспечении, которые отражают проблемы в содержании и ареализации агропродовольственной политики на регионально-отраслевом уровне, высокую долю импортных поставок продовольствия, повлиявших на потерю продовольственной безопасности и дифференциацию продовольственного обеспечения отдельных регионов и групп населения;

- разработана методология системного формирования эффективной агропродовольственной политики с учетом региональных особенностей;

- проанализированы и обобщены аграрно-политические механизмы и инструменты агропродовольственной политикиа в зарубежных странах;

- уточнены методические подходы оценки господдержки через показатели оценки товаропроизводителей, потребителей, общей оценки поддержки;

- обоснованы условия формирования, соответствующие задачам агропродовольственной политики и определен механизм государственной поддержки развития инновационного сельскохозяйственного производства;

- разработана концепция национальной агропродовольственной политики в соответствии с доктриной продовольственной безопасности и сформулированы главные направления структурных преобразований, обеспечивающие устойчивое развитие сельскохозяйственного производства, как одного из условий социально-экономического развития сельских территорий;

- разработаны методические основы формирования государственной структурной политики, ориентированной на диверсификацию сельскохозяйственного производства отдельных регионов с учетом их объективных почвенно-климатических и других особенностей;

- разработаны практические рекомендации согласования программ социально-экономического развития и отраслевых программ, обеспечивающих экономическую и физическую доступность продовольствия.

Объект исследования - организационно-экономические отношения, связанные с формированием и реализацией современной агропродовольственной политики на федеральном и региональном уровнях.

Предмет исследования - отношения агропродовольственного сектора, агропродовольственного рынка, продуктовых сегментов Российской Федерации и ее регионов.

Теоретическую, методологическую и методическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов по вопросам совершенствования аграрной и агропродовольственной политики, развития агропродовольственного сектора и системы продовольственного обеспечения населения страны.

Исходной базой исследования послужили труды ГНУ ВНИИЭСХ, ГНУ ВНИОПТУСХ, ГНУ ВИАПИ им. А.А. Никонова, Международной промышленной академии, а также нормативные правовые актыа государственных органов управления, статистические материалы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и Федеральной государственной службы статистики, целевые и отраслевые программы развития агропромышленного комплекса страны и отдельных регионов, результаты наблюдений автора и его разработки.

В процессе исследования использовались абстрактно-логический, монографический, расчетно-конструктивный, балансовый, программно-целевой и экономико-статистические методы.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- уточнено понятие экономической сущности агропродовольственной политики как системы мер государственного воздействия на структуру сельскохозяйственного производства и обеспечение населения страны и регионов продовольствием в соответствии с утвержденными нормами питания;

- дано авторское определение и раскрыто содержание этапов системного подхода к исследованию аграрной и агропродовольственной политики как общей совокупности объектов, связанных общей функциональной сферой и единой функциональной целью;

- разработана методика основанного на определении инвестиционного потенциала и рисков многоступенчатого рейтингового анализа, позволяющая определить роль сельского хозяйства в инвестиционном процессе и усилить информационное обеспечение потенциальных инвесторов об эффекте вложений.

- обоснована совокупность принципов и подходов определения структуры и содержания агропродовольственной политики (комплексность, целостность, селективность, приоритетность, концентрации цели и ориентиров, прозрачность и равная доступность ресурсов и информации, гарантированность исполнения обязательств государства, дифференциация управления, нормативно-правовая обеспеченность);

- обосновано использование программно-целевого метода формирования и управления реализацией агропродовольственной политики на основе мониторинга индикаторов ацелевых ориентиров, критериев и показателей;

- разработаны условия реализации агропродовольственной политики на основе разделения полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами и их стратегического партнерства в управлении реализацией программ социально-экономического развития и отраслевых программ;а

- разработаны показатели оценки эффективности реализации программ развития аграрного производства, предложена новая модель определения средств государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, основанная на оценке конечных результатов производства;

- сформированы основные направления агропродовольственной политики, отвечающие задаче обеспечения продовольственной безопасности, возможные направления управления ее реализацией на региональном уровне с учетом: целеполагания, конкретных механизмов и институтов взаимодействия, структурно-инвестиционных преобразований;

- выявлены внутренние (инновационная среда) и внешние (конкурентная среда) источники развития структурно-инновационного процесса в реализации агропродовольственной политики, которые формируются на федеральном и на региональном уровнях.

Практическое значение и реализация результатов исследования. Представленные в диссертации разработки могут быть использованы для совершенствования методов оценки эффективности агропродовольственной политики, внесения изменений в организационно-экономический механизм ее формирования и реализации. Выполненные в диссертации методологические разработки дают возможность на более высоком научном уровне решать практические вопросы формирования агропродовольственной политики на федеральном и региональном уровнях.

По теме диссертацииа опубликованы 44 научных работы общим объемом авторского текста 41,27 п.л., в том числе 17 работ в рецензируемых журналах, рекомендуемых ВАК Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационной работе, использованы при разработке Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, проекта Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации, Национального доклада О ходе и результатах реализации в 2008 году Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.

Отдельные предложения использованы при разработке организационно-экономических мер развития агропромышленного комплекса Российской Федерации и его отраслей. Результаты исследования стали основой докладов и сообщений, сделанных автором на международных и всероссийских научных и научно-практических конференциях и совещаниях.

Структура диссертационной работы. Диссертация содержит введение, четыре главы, выводы и предложения, список использованных источников и приложения.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, дана характеристика изученности проблемы, сформулированы цель и задачи, определены объект, предмет и методы исследования, её научная новизна и практическое значение, указаны направления реализации ее результатов, их апробация.

В первой главе Теоретические основы современной национальной агропродовольственной политики раскрыты сущность и приоритеты современной национальной агропродовольственной политики, определено ее место в системе общей политики продовольственного обеспечения страны и предложены концептуальные основы формирования национальной агропродовольственной политики.

Во второй главе Методологические основы формирования агропродовольственной политики Российской Федерации рассмотрены целевые ориентиры, критерии и показатели агропродовольственной политики, определены условия и особенности её формирования на федеральном и региональном уровнях, обоснована целесообразность использования программно-целевого метода её формирования и реализации.

В третьей главе Оценка современной агропродовольственной политики Российской Федерации дана оценка сложившегося уровня продовольственного обеспечения страны, выявлены проблемы федеральной и региональной агропродовольственной политики и ее законодательного обеспечения.

В четвертой главе Основные направления формирования современной национальной агропродовольственной политики рассмотрен комплекс направлений, связанных с формированием и управлением реализации национальной агропродовольственной политики, совершенствованием государственного регулирования продовольственным обеспечением страны.

В выводах и предложениях обобщены основныеа результаты исследования.

аОСНОВНЫЕ ЗАЩИЩАЕМЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1. Теоретические основы современной национальной аагропродовольственной политики

Обобщение изданных за последнее время публикаций и принятых официальных документов, так или иначе связанных с реализацией современной аагропродовольственной политики, свидетельствует, с одной стороны, о явно недостаточном внимании ученых и специалистов к теории и методологии данной проблемы, а с другой - о противоречивости некоторых концептуальных подходов к разработке ее принципиальных положений. Отсутствие методологических разграничений между такими понятиями, как лаграрная политика, сельскохозяйственная политика, лагропромышленная политика и лагропродовольственная политика, негативно влияет на общий уровень научных представлений и выводов, существенно затрудняет их конкретизацию и согласованную практическую реализацию, что отрицательно отражается на практическом решении проблемы надежного продовольственного обеспечения страны за счет мобилизации потенциала отечественного агропромышленного производства с учетом использования преимуществ международного разделения труда.

В официальных документах и в научных публикациях широко употребляются понятия лаграрная политика и лагропродовольственная политика, но, как правило, не раскрываются их методологические различия, поскольку они употребляются преимущественно как синонимы, что, в частности, подтверждает содержание Основных направлений агропродовольственной политики правительства Российской Федерации на 2001-2010 годы. В связи с этим можно с определенной степенью обоснованности допустить, что эти понятия близки по своей сущности, поскольку направлены на развитие процессов, связанных с надежным продовольственным обеспечением страны. Этим во многом объясняется, что в последнее время вместо понятия лаграрная политика все чаще применяют термин лагропродовольственная политика, который отражает целенаправленную деятельность государства по обеспечению продовольственной безопасности России. Агропродовольственная политика является составным понятием, она шире, чем отраслевая аграрная политика, поскольку направлена на развитие более широкого круга отраслей, участников производства продовольствия и его доведения до потребительских рынков.

Утверждение Основных направлений агропродовольственной политики правительства Российской Федерации на 2001-2010 годы было практически первой попыткой государства создать более прогрессивную модель функционирования агропродовольственного сектора экономики в условиях рыночной экономики путем реализации комплекса приоритетных тактических и стратегических мер государства, оптимального распределения функций между федеральными и региональными органами исполнительной и законодательной власти. Этот документ придал агропродовольственной политике официальный статус, поставил её важной составной частью социально-экономической политики государства, поскольку надежное продовольственное обеспечение населения, определяющее его физическое и духовное здоровье, относится к одной из его главных приоритетных социально-экономических задач.

Таким образом, агропродовольственная политика представляет собой упорядоченную деятельность государства и санкционированных им общественно-правовых институтов по формированию экономических, социальных, правовых условий обеспечения продовольствием населения страны.

В диссертации обоснован вывод об определяющем значении агропродовольственной политики государства, реализации интересов товаропроизводителей и потребителей сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, поскольку она в конечном счете направлена на ценностные ориентиры, на реализацию гражданских прав и интересов каждой отдельно взятой личности. В то же время агропродовольственная политика должна учитывать аинтересы общества в целом, его социальных групп, укреплять национальную экономику. Поэтому ее формирование заключается в разработке комплекса научно обоснованных тактических и долгосрочных стратегических мер, гарантирующих создание необходимых условий для эффективного функционирования агропромышленного комплекса страны, его отраслей и товаропроизводителей в целях стабильного продовольственного обеспечения населения, физической и аэкономической доступности для него продуктов питания. Общая целевая направленность агропродовольственной политики определяется следующим образом:

- обеспечение населения качественным продовольствием по экономически оправданным ценам на основе создания организационных, экономических, нормативных и правовых условий для эффективного ведения агропромышленного производства, социального возрождения села, повышения уровня доходов сельского населения и улучшения качества жизни в сельской местности;

- формирование развитого агропродовольственного рынка в целом и его продуктовых сегментов для обеспечения надежного продовольственного снабжения населения;

- сохранение окружающей среды, восстановление и поддержания в ней экологического равновесия, воспроизводства природных ресурсов агропромышленного производства.

Сходство и различие между государственной аграрной политикой и агропродовольственной политикой проявляются в их целях (табл. 1).

Связь аграрной и агропродовольственной политики представлена на рис. 1.

Таблица 1 - Основные цели государственной аграрной и

агропродовольственной политики Российской Федерации

Рисунок 1 - Основные составляющие аграрной и агропродовольственной политики

2. Методологические основы формирования

агропродовольственной политики

Агропродовольственная политика, являясь важнейшей составной частью государственной социально-экономической политики, должна реализоваться не спонтанно, а опираясь на научно обоснованную, скоординированную, долговременную государственную стратегию развития агропромышленной сферы экономики вообще и агропродовольственного комплекса в частности, базироваться на законодательной основе, исходить из основополагающего положения многофункциональности его исходной отрасли - асельского хозяйства, его роли и месте в экономике страны, связи с другими отраслями.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.20009 г. № 537, одним из главных направлений её обеспечения в среднесрочной перспективе названа продовольственная безопасность. Последняя - результат действия многих факторов, в числе которых: развитие биотехнологий и импортозамещение по основным пищевым продуктам; предотвращение истощения земельных ресурсов, сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий, захвата национального зернового рынка иностранными компаниями, распространения пищевой продукции, полученной из генно-модифицированных растений. Обеспечение продовольственной безопасности становится доминантой современной государственной агропродовольственной политики и её соответствующего обеспечения, приоритетные направления финансирования основных составляющих которой отражены на рис. 2.

Рисунок 2 - Приоритетные направления финансирования в 2010 году (новые проекты)

3. Стратегические задачи и принципы формирования

агропродовольственной политики

Исходя из анализа современного состояния отечественного АПК, макроэкономического развития страны, уровня жизни населения, особенностей географического положения России, наличия экологических проблем, а также места страны в системе международного разделения труда в условиях активно протекающего процесса глобализации концепция агропродовольственной политикиа России в долгосрочной перспективе должна быть ориентирована на решение трех важнейших задач: обеспечение продовольственной безопасности, устойчивое развитие сельских территорий, укрепление позиций на мировом агропродовольственном рынке.аа Для решения этих задач предстоит увеличить объемы производства продукции сельского хозяйства и продуктов её переработки, развить рынки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; обеспечить население страны, в первую очередь - его наименее экономически защищенную часть, достаточным количеством полноценных пищевых продуктов, а пищевую и перерабатывающую промышленность - качественным сельскохозяйственным сырьем; нарастить и стабилизировать их экспорт; решить проблему продовольственной безопасности.

В связи с этим в Основных направлениях агропродовольственной политики правительства Российской Федерации на 2001-2010 годы были определены следующие стратегические задачи государства:

- экономическиеа - формирование эффективного, конкурентоспособного агропромышленного производства, обеспечивающего продовольственную безопасность страны, а также интеграцию в мировое сельскохозяйственное производство и рынки продовольствия;

- социальные - повышение качества жизни сельского населения, развитие социальной инфраструктуры села;

- экологические - производство экологически чистых продуктов питания, сохранение природных ресурсов аграрного производства на основе повышения его технологического уровня, ресурсосберегающих и экологически чистых технологий.

В диссертации доказана возможность их решения при условии соблюдения определенных принципов. К ним в работе отнесены: прозрачность агропродовольственной политики, равная доступность к ресурсам (включая информационные) всех сельскохозяйственных товаропроизводителей и адресность государственной поддержки, гарантированность исполнения обязательств государства перед участниками агропродовольственного производства, активность государственного регулирования агропродовольственного рынка.

Для этих целей в настоящее время созданы: реестр бюджетополучателей (около 500 тыс. организаций); реестр инвестиционных проектов (мясо, молоко); определены критерии оценки эффективности действующей системы государственной поддержки; усилены меры ответственности регионов за выполнение показателей Госпрограммы на основе паспортов регионов; аразработаны прогнозные балансы продовольствия на федеральном и региональном уровнях; создан реестр подведомственных учреждений в целях контроля их эффективности.

Цели и требования принципов аагропродовольственной политики реализуются через механизмы государственного управления, учитывающие специфику функционирования агропродовольственного комплекса: тарифное и нетарифное регулирование импорта и экспорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, стимулирование развития институтов и инфраструктуры агропродовольственного рынка и его отдельных продуктовых сегментов, антимонопольное регулирование, информационное обеспечение и консультационное обслуживание хозяйствующих субъектов, стимулирование инновационной деятельности в агропромышленном комплексе, бюджетную поддержку товаропроизводителей, субъектов агропродовольственного рынка.

4. Целевые ориентиры, критерии, показатели и условия

а ааформирования, разграничение полномочий в управлении

реализацией агропродовольственной политики

В диссертации отмечено, что несмотря на развитие АПК, рассматриваемого в качестве национального приоритета, в этой сфере экономики накопилось много проблем, требующих решения. Необходимо уточнить изложенные выше принципы и направления формирования агропродовольственной политики государства применительно к афедеральному и региональному уровням, учитывая, что результаты реализации агропродовольственной политики и её отдельных мер могут быть положительными и отрицательными, ожидаемыми и фактическими, предварительными и окончательными, прямыми и косвенными, проявляться по разному на разных уровнях и сферах жизни общества. Для усиления социально-экономической направленности агропродовольственной политики государство должно обеспечить:

- продовольственную независимость страны, т. е. удовлетворение потребности населения в продуктах питания преимущественно за счет внутренних ресурсов;

- доступность для населения пищевых продуктов, что означает, с одной стороны, бесперебойное их поступление на продовольственные рынки в объемах, достаточных для удовлетворения в них потребностей населения, с другой - возможность приобретения их населением в соответствии с физиологическими нормами при существующих структуре потребления, системе цен, уровне доходов, социальных пособий и льгот;

- высокое качество пищевых продуктов.

Система показателей оценки эффективности реализующих агропродовольственную политику программ представлена в таблице 2.

Таблица 2 - Система показателей оценки эффективности реализации

программ развития агропродовольственного производства

Чистый дисконтированный доход или интегральный эффект;

Индекс доходности (индекс прибыльности);

Внутренняя норма доходности (внутренняя норма прибыли, рентабельности возврата инвестиций);

Срок окупаемости; 

Срок погашения задолженности (определяется для участников, привлекающих кредитные и заемные средства);

Доля участника в общем объеме инвестиций в ту или иную программу (проект) (определяется для участников, предоставляющих свое имущество или денежные средства для реализации программ (финансирования проектов));

Поскольку агропродовольственная политика связана с другими направлениями государственной политики, результат ее влияния не всегда удается определить в чистом виде. И тем не менее, аэффективность государственной агропродовольственной политики может быть измерена, а стало быть, выражена и оценена через показатели и критерии соответствующих программ. Критерий эффективности агропродовольственной политики в целом отражает степень достижения её целей. Поэтому методологически важно различать её объективно необходимые и научно обоснованные цели и фактически достигнутые, объявленные. Последние зависят от многих факторов: развитости экономики страны, степени научной обоснованности агропродовольственной политики, масштаба рассматриваемых мероприятий, исторического момента времени, общих политических целей, соотношения политических сил и групп влияния на социально-экономическую политику. Вследствие этого реальные результаты могут отличаться от ожидаемых и необходимых.

В диссертационной работе отмечено, что объявленные политические цели могут иметь и декларативный характер или скрывать иные, действительные цели. Не исключены и ошибки в выборе целей агропродовольственной политики и текущих решениях по её проведению.

В диссертации под этим углом зрения рассмотрены Основные направления агропродовольственной политики правительства Российской Федерации на 2001-2010 годы. Анализ их содержания и реализации дает основания для вывода, что этот программный документ не только не обеспечивает комплексного подхода к решению социально-экономических проблем агропромышленного производства, но и не содержит оценки эффективности мероприятий по осуществлению агропродовольственной политики 2001-2010 гг.

Для выработки эффективной агропродовольственной политики необходимо иметь критерии количественной оценки ее влияния непосредственно на сельскохозяйственных товаропроизводителей. Основной критерий оценки эффективности государственных программ - их воздействие на цены продукции агропродовольственных производителей, которое может измеряться коэффициентами уровня государственной поддержки агропродовольственного производства. В условиях переходной экономики коэффициенты уровня государственной поддержки, рассчитанные по методике ОЭСР, аявляются наиболее точным измерителем эффективности агропродовольственной политики, позволяющим оценить ее воздействие на благосостояние всех субъектов агропродовольственного рынка. Метод расчета коэффициента государственной поддержки основан на сравнении цен, по которым сельскохозяйственныеа товаропроизводители фактически реализуют свою продукцию или приобретают ресурсы, с ценами, которые сложились бы в отсутствие государственного вмешательства в процессы рыночного ценообразования.

Первоочередным условием формирования агропродовольственной политики является определение государственных регулирующих административных функций, т.е. управления ими на федеральном, региональном и муниципальном уровнях (табл. 3).

Таблица 3 - Разграничение полномочий трех уровней власти

по управлению реализациейа агропродовольственной политики

Необходимость таких разделений в диссертации обосновано тем, что каждый регион России имеет свои природные, экономические и другие особенности формирования и функционирования экономики вообще и агропродовольственного комплекса в частности. Поэтому меры государственной поддержки прежде всего базовой для многих из них отраслей аасельского хозяйства как основы агропродовольственного производства не будут эффективными без учета дифференциации регионов по их производственным возможностям, без выявления классификационных признаков, характеризующих ту или иную особенность ведения сельскохозяйственного производства.

5. Модель государственной поддержки сельскохозяйственных

товаропроизводителей

В диссертации с учетом асовременных условий меры государственной поддержки в целом агропродовольственной политики сгруппированы по целевому признаку, следующим образом:

- государственное регулирование (макроэкономическая политика), которое включает методы, не направленные непосредственно на аграрнопродовольственную сферу экономики, но воздействующие на ее функционирование;

- поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, к которой относятся дотации, компенсационные платежи, страховые платежи за ущерб, связанный со стихийными бедствиями;

- компенсация издержек, как мера субсидирования и льготного налогообложения при приобретении оборотных средств, субсидирования выплат процентов по кредитам и страховым программам;

- ценовое регулирование, включая поддержку внутренних цен на сельскохозяйственную продукцию, государственные закупки сельскохозяйственной продукции, таможенно-тарифное регулирование;

- содействие развитию агропродовольственного рынка и его продуктовых сегментов путем выделения государственных средств на разработку и осуществление рыночных программ, субсидий на хранение и транспортировку сельскохозяйственной продукции;

- содействие развитию производственной инфраструктуры, включая финансирование мероприятийа долгосрочного характера;

- осуществление региональных программ развития агропромышленного производства.

Объем финансирования агропромышленного комплекса в 2009 г. составил - 190,1 млрд. руб., из которых 165,1 млрд. руб. Ца меры Госпрограммы и 25 млрд. руб. - увеличение уставного капитала ОАО Росагролизинг а(рис. 3).

В таблице 4 показано разделение мер государственной поддержки по уровням управления экономикой. Для оценки государственной поддержки для каждого вида продукции сравниваются цены рынка с ценами, наиболее точно отражающими альтернативные издержки товаропроизводителей. Для тех видов продукции, которые обращаются на мировых рынках, показателем альтернативных издержек выступают мировые цены. Для видов продукции, которые не выходят на мировые рынки, оценкой альтернативных издержек являются их цены на теневых рынках внутри страны. Уровень государственного вмешательства находит отражение в разнице между альтернативными издержками и фактическими ценами реализации продукции.

Рисунок 3 - Объем государственной поддержки сельского ахозяйства из федерального бюджета в 2009 году

Таблица 4 - Меры государственной поддержки

агропродовольственной политики по уровням управления

Все методы количественной оценки уровня государственной поддержки сельского хозяйства основаны на определении этой разницы. Государственное регулирование агропродовольственного рынка выражается не только в поддержке товаропроизводителей в субсидировании, но и в их налогообложении. В первом случае разница между внутренней и справочной ценами будет иметь положительное значение, а во втором - отрицательное.

В диссертации отмечено, что в современных условиях в основе государственной поддержки отечественного товаропроизводителя заложен механизм комплексного стимулирования процесса производства, а не его конечного результата. Наиболее эффективным инструментом государственной поддержки выступает стимулирование положительного финансового результата (валовой прибыли от продажи продукции) хозяйствующего субъекта (отрасли). Поэтому в качестве показателя, наиболее точно характеризующего производственную и экономическую эффективность деятельности, необходимо принять показатель рентабельности проданной продукции (Rрегион) за отчетный период. Регионы ранжируют по убыванию их значения, затем средний показатель каждого региона сравнивают со средним значением рентабельности проданной продукции регионов, имеющих валовую прибыль (Rp). После этого регионы делят на 4 группы:

- в первую входят регионы, показатель рентабельности проданной продукции которых больше или равен среднему значению аналогичного показателя всех регионов, имеющих валовую прибыль (Rрегион ? Rp);

- вторая включает регионы, значение данного показателя которых варьирует от 1/2 среднего значения рентабельности всех регионов, имеющих валовую прибыль, до ее полного значения (Rp/2 < Rрегион < Rp);

- в третью входят регионы, значение показателя которых варьирует от нуля (или равно нулю) до 1/2 рентабельности всех регионов, имеющих валовую прибыль (0 ? Rрегион < Rp/2);

- четвертая включает регионы, значение показателя которых отрицательное (т. е. это регионы, получившие убыток от продажи товаров, продукции за отчетный период) (Rрегион < 0).

В результате такой группировки выявляются четыре однородные группы регионов, для которых определяется объем государственной поддержки в соответствии с уровнем их рентабельности. Для каждой из четырех групп вводится свой повышающий (стимулирующий) коэффициент государственной поддержки (Ki), который зависит от рентабельности проданной продукции регионов группы: для первой группы он максимальный, для последней - минимальный. При этом ежегодно регионы могут переходить из группы в группу, тем самым будет меняться объем государственной поддержки, что не противоречит рыночным принципам функционирования экономики.

Объем государственной поддержки региона за отчетный период рассчитывается по формуле:

Gрегион = P?S?Ki,

где Gрегион - объем государственной поддержки региона за отчетный период, руб.; P - валовая прибыль от продажи продукции региона за отчетный период, руб.; S - ставка субсидий за истекший отчетный период, ежегодно устанавливаемая правительством Российской Федерации для отрасли сельского хозяйства страны; Ki - повышающий (стимулирующий) коэффициент государственной поддержки, зависящий от значения показателя рентабельности проданной продукции регионов группы; i - порядковый номер группы.

Размер ставки субсидий должен определяться по итогам каждого отчетного периода на основании представленных отчетов по регионам страны по формуле:

S = W/P,

где W - объем утвержденного кассового плана по расходам на государственную поддержку данного мероприятия на текущий год; P - валовая прибыль от продажи продукции регионов за отчетный период.

Субсидии из федерального бюджета на развитие сельского хозяйства предоставляются регионам на условии софинансирования. При этом распределение полученной регионом государственной поддержки осуществляется среди сельскохозяйственных товаропроизводителей по такой же методике, как и для регионов страны. Товаропроизводители с отрицательным значением рентабельности проданной продукции не субсидируются из бюджета по данному направлению.

Использование изложенной методики будет стимулировать интерес товаропроизводителей повышать экономическую эффективность производства продукции, что, в конечном счете, обеспечит рост конкурентоспособности агропродовольственного производства в целом.

6. Условия и особенности формирования федеральной и

региональной агропродовольственной политики

В Российской Федерации агропродовольственную политику формируют и реализуют федеральные и региональные органы управления. Федеральный центр, обладая политической инициативой при разработке целей и приоритетов государственной агропродовольственной политики, обеспечивает единство рыночного пространства и законодательных условий функционирования экономики в регионах и отраслях АПК. Социально-экономические интересы регионов учитываются на стадии разработки федеральных и региональных целевых программ и их ресурсного обеспечения: регионы, обладая экономической самостоятельностью, способны сами эффективно решать свои специфические проблемы.

Для эффективной реализации агропродовольственной политики, деятельность соответствующих федеральных органов необходимо сконцентрировать на приоритетных направлениях - поддержание стабильности и повышение уровня продовольственного обеспечения; рациональное распределение функций между федеральными и региональными органами управления; обеспечение наполняемости внутреннего агропродовольственного рынка и его продуктовых сегментов; эффективности структурной и внешнеэкономической политики; единой земельной, технологической и финансовой политики; проведение кадровой политики; оперативное и объективное информационное обеспечение; осуществление государственных контрольных функций, ценового мониторинга на промышленную и сельскохозяйственную продукцию, регулирование межотраслевых экономических отношений; разработка и реализация стандартов социального обеспечения сельского населения.

Объектом региональной агропродовольственной политики является совокупность частей агропромышленного производства региона, тесная и устойчивая взаимосвязь и взаимозависимость которых образует органическую воспроизводственную целостность. При этом должны быть осуществлены как минимум три важнейшие взаимодействующие функции: экономическая - развитие эффективного устойчивого агропромышленного производства; формирование развитого агропродовольственного рынка; надежное продовольственное обеспечение населения; социальная - формирование сельской сферы жизнедеятельности; эколого-биологическая - сохранение и воспроизводство почвенного плодородия, рост продуктивных свойств сельскохозяйственных растений и животных, охрана окружающей среды.

Разные стартовые условия вхождения регионов в рыночные отношения, их экономических возможностей и развитости инфраструктуры, значительные территориальные размеры, разный уровень доходов населения и ряд других факторов внутреннего и внешнего характера формируют региональные особенности организации в них системы продовольственного обеспечения, степень физической и экономической доступности продовольствия. Положение усугубляется слабой регулируемой ролью федерального центра в решении этой проблемы, свертыванием межрегиональных продовольственных связей, расширением импорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, нарушением равноправных экономических отношений между участниками агропромышленного производства.

Формирование региональной агропродовольственной политики происходит под воздействием, с одной стороны, макроэкономической политики по отношению к развитию аграрного сектора экономики, а с другой - специфических особенностей каждого конкретного российского региона с учетом его природных, экономических и других условий. При этом двойственное положение каждого российского региона как составной и неотъемлемой части общего экономического пространства страны и как самоуправляемой территории определяет направленность региональной агропродовольственной политики на углубление специализации территории для максимального использования своего природно-экономического потенциала, исходя из места и роли в общероссийском разделении труда в АПК, а также на повышение самообеспеченности продовольствием за счет мобилизации возможностей собственного агропромышленного производства.

Существенные различия экономических, природно-географических, социально-демографических и других условий регионов страны исключают унифицированный подход к формированию и осуществлению агропродовольственной политики, ориентированной на средние по стране условия, поэтому необходима своя региональная политика с учетом особенностей функционирования каждого региона. Именно традиционно сложившаяся недооценка территориального фактора, проявляющаяся, с одной стороны, в несклонности федерального центра передавать часть своих полномочий регионам, а с другой - в стремлении регионов к экономическому сепаратизму, нарушает системность и комплексность проведения мер агропродовольственной политики.

Сложность проблемы проведения региональной агропродовольственной политики в сочетании с трансформационными изменениями в экономике и обществе усугубляется отсутствием практического опыта, недостаточностью научного обеспечения, доминированием текущих конъюнктурных интересов. Именно этим во многом объясняется целесообразность комплексных исследований, которые позволяют сформировать адекватную новой экономической ситуации региональную агропродовольственную политику, основными стратегическимиа целями которой должны стать:

- повышение конкурентоспособности агропродовольственного сектора экономики. Это потребует эффективной интеграции региональных АПК в общероссийский и мировой рынки, ускорения темпов их развития, оптимального распределения производительных сил по территории, развития производственно-технологической инфраструктуры, формирования конкурентоспособных инновационноемких объединений;

- стимулирование ускоренного экономического роста и оптимизация структуры аграрной экономики, что позволит сохранить национальные, исторические особенности аграрного сектора, самостоятельность в принятии решений в установленных законами рамках; ликвидировать барьеры при перемещении рабочей силы, товаров и услуг, капиталов; устранить препятствия для реализации инвестиционных проектов и для развития малых форм хозяйствования на региональном и местном уровнях;

- увеличение человеческого капитала через улучшение демографической обстановки в сельской местности, поддержку молодых семей, развитие кадрового потенциала в отрасли, формирование балансов демографических и трудовых ресурсов;

- улучшение экологической обстановки за счет проведения реальных мероприятий по улучшению состояния окружающей среды, обеспечению экологически и экономически эффективной модели хозяйствования, внедрению энерго- и ресурсосберегающих технологий;

- повышение эффективности управления региональными финансовыми ресурсами, направляемыми на поддержку АПК, что означает совершенствование методов организации и управления финансовыми потоками; экономия бюджетных средств и более эффективное использование имеющихся ресурсов; внедрение в АПК инструментов программно-целевого планирования, бюджетирования, ориентированного на результат; развитие партнерства бизнеса и власти; реализация проектов по развитию инфраструктуры села.

Для достижения перечисленных целей необходимо законодательное обеспечение определяющей их политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Правовое обеспечение агропродовольственной политики на федеральном уровне предусматривает переход на трехлетнее планирование мер поддержки сельского хозяйства. За годы рыночных преобразований по вопросам развития сельского хозяйства было принято около сотни законов и постановлений правительства Российской Федерации. Но ни одно из них в полной мере выполнено не было. Необходимо законодательно зафиксировать положение, согласно которому после принятия трехлетнего плана государственной поддержки за выполнение программ отвечает Министерство сельского хозяйства Российской Федерации без дополнительных согласований с другими ведомствами страны. Это будет реальным разделением полномочий и ответственности органов государственного управления.

Важнейшей проблемой является финансовое оздоровление сельскохозяйственных организаций, испытывающих большую потребность в денежных средствах. Реализация Федерального закона от 26.10.2002г.а № 127-ФЗ О несостоятельности (банкротстве) в отношении сельскохозяйственных организаций в подавляющем большинстве случаев ведет к прекращению их деятельности, выводу активов, нарушению прав трудовых коллективов, возрастанию социальной напряженности на селе. Необходимо запретить распродажу сельскохозяйственных организаций по частям, предусмотрев передачу таких организаций в муниципальную собственность для проведения работы по их оздоровлению.

На федеральном уровне необходимо принять базовые правовые акты, обеспечивающие эффективную реализацию региональной политики. В соответствии с действующим законодательством к началу 2010 г. должен быть полностью завершен процесс разработки схем территориального планирования российских регионов. После этого, необходимо разработать и согласовать с субъектами Российской Федерации и крупными муниципальными образованиями Генеральную схему пространственного развития страны. Это позволит регионам проводить эффективную инвестиционную политику, в том числе в сельском хозяйстве и пищевой промышленности, дифференцировать регионы с учетом их объективной специфики и вытекающих из этого особенностей в правовом регулировании, увязывать правовые акты с принципами регионального программирования и планирования, повышением эффективности и ответственности региональной власти.

В России агропродовольственная политика регионализирована, более половины средств консолидированного бюджета выделяется из региональных бюджетов. Анализ нормативных актов в регионах страны позволил выделить особенности региональной нормативной правовой базы, регламентирующей агропродовольственную политику, это - ориентация на решение проблем асимметрии в территориальной структуре аграрной экономики и её перестройки, формирование механизма подготовки и принятия документов стратегического характера и порядка последующей работы с ними. Не случайно в региональных нормативных правовых актах соблюдается последовательность реализации программных мероприятий, не обеспечивается необходимая координации осуществляемых в регионе федеральных и региональных целевых программ, не отлажено взаимодействие государственных заказчиков этих программ с региональными администрациями. Имеет место проблема научно-методического обеспечения экспертизы качества нормативных документов.

Результат реализации агропродовольственной политики территорий в значительной мере определяет позиция органов регионального и местного управления, деятельность которых должна быть направлена на создание условий и конкретные меры достижения намеченных целей экономического развития. Поэтому регион должен иметь концепцию развития агропромышленного сектора экономики, ядром которой выступает стратегический выбор, являющийся базой формирования научно обоснованной системы стратегических целей и приоритетов развития. В этой связи целесообразно рекомендовать региональным органам управления разрабатывать два документа стратегического характера а - Концепцию стратегического развития и Комплексную программу развития агропромышленного сектора. Эта работа не противоречит составу прогнозных и программных документов, формируемых на государственном уровне в соответствии с требованиями действующего законодательства в сфере перспективного планирования.

Именно органы власти на местах должны формировать механизм реализации стратегических выборов в экономике, обеспечить его эффективное функционирование. Это создает в регионах благоприятные правовые, социальные и инвестиционные условия позволяющие эффективно включить в выполнение стратегического замысла организации и предприятия, предпринимателей, финансовые структуры, общественность, снизить социальную напряженность.

Каждый субъект Российской Федерации уникален, поэтому и стратегия каждого субъекта специфична, так как зависит от его потенциала, динамики развития, состояния внешней среды и многих других факторов внутреннего и внешнего характера. В то же время можно отметить общие этапы, связанные с анализом ресурсообеспеченности и внутренней среды, определением целей, выбором стратегических направлений, оценкой стратегии и контролем. На рис. 4 приведена предлагаемая для регионов схема процесса разработки стратегии развития аграрного сектора экономики.

а

Рисунок 4 - Схема процесса разработки стратегии развития агропродовольственного сектора экономики в субъекте Российской Федерации

На региональном уровне необходимо скорректировать законодательство, как федеральное, так и местное, придать ему системный характер и включать законодательные инициативы региона, выносимые на федеральный уровень. Трансформация законодательной базы должна проходить по следующим основным направлениям:

- дифференциация налоговых ставок по наиболее значимым видам налогов в зависимости от направления расходования полученных доходов с тем, чтобы налогоплательщики были экономически заинтересованы в реализации мероприятий по техническому перевооружению и модернизации производства на основе самых современных технологий, в развитии производства и сокращении непроизводительных расходов;

- установление законодательно закрепленного, но гибкого соотношения между доходами бюджетов разного уровня, получаемыми за счет налогообложения, которое бы, с одной стороны, определялось с учетом объективных возможностей территории, а с другой - стимулировало деятельность органов регионального и местного управления на расширение налогооблагаемой базы и повышение собираемости налогов на их территории;

- установление аналогичного порядка для финансирования целевых программ развития аграрного сектора экономики, имеющих смешанные источники финансирования;

- введениеа аналогичного порядка для межбюджетных отношений.

При определении перспектив развития агропродовольственного сектора наиболее сложной является оценка инновационных, инвестиционных, социальных намерений бизнеса. Проблема получения достоверной по этим направлениям информации обостряется в связи с чрезмерно широко трактуемой коммерческой тайной. Однако не раскрывая последнюю, представители бизнеса без угрозы ущерба амогут предоставлять, например, такие перспективные данные: динамика численности работников (рабочих мест), изменение сумм налоговых платежей в бюджет региона и в местные бюджеты, предполагаемые социальные меры и социальные программы, строительство новых производственных и иных объектов, изменение нагрузки на объекты региональной производственной инфраструктуры и объемов потребления природных ресурсов субфедерального или муниципального значения, а также использование земельных ресурсов. Эту проблему может решить внесение соответствующих поправок в нормативные акты, определяющие порядок предоставления информации и отчетности, разработка новой системы сбора и обработки данных федеральной, региональной и муниципальной статистики.

Реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления делает необходимым распространение за счет средств федерального бюджета системы статистики на сельские поселения, на основе показателей которой можно будет оценивать их инфраструктурные возможности, выявлять формальные и неформальные барьеры для развития предпринимательства и осуществления инвестиционных проектов, объективно оценивать необходимость и размеры государственной поддержки.

Современный этап развития страны характеризуется повышением роли муниципальных образований. После введения в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления возрос объем полномочий органов местного самоуправления всех типов в решении вопросов местного значения. Среди них вопросы содействия развитию сельскохозяйственного производства, создания условий развития предпринимательства.

В диссертации отмечено, что в региональном законодательстве имеют место пробелы в перечне компетенций местного значения, которыми наделяются сельские поселения, муниципальные районы, устанавливаются дополнительные механизмы давления на них. Так, с одной стороны, региональными законами поселения наделяются полномочиями в объеме согласно Федеральному закону № 131, с другой - устанавливается, что имущество передается поселениям лишь во временное безвозмездное пользование. В итоге можно утверждать, что на муниципальном уровне выполнение полномочий по содействию развития сельскохозяйственного производства сдерживается из-за того, что: большинство субъектов Российской Федерации ограничило поселения в распоряжении ресурсами; остается их стремление сохранить дополнительные рычаги влияния, а иногда и давления на вновь образованные муниципалитеты.

В современных условиях одним из основных аспектов идеологии агропродовольственной политики должна стать переориентация программ поддержки сельского хозяйства на программы комплексного развития сельских территорий. Первым шагом в этом направлении является принятие Концепции устойчивого развития сельских территорий. Актуальность данного вопроса состоит в том, что до последнего времени ни в правительственных документах по долгосрочному развитию страны, ни в отраслевых стратегиях сельские территории не выделяли как самостоятельный объект управления.

Актуальность и востребованность социально-экономических преобразований сельских территорий предопределены необходимостью защиты геополитических интересов государства, построения системы местного самоуправления, повышения значения личности человека, увеличения темпов экономического роста, участия сельского населения в государственных программах. В связи с этим принципиальной особенностью современной государственной агропродовольственной политики по сравнению с политикой 90-х годов прошлого века является более тесная связь между экономическими и социальными факторами развития.

Создание условий для устойчивого развития сельских территорий является одной из важнейших стратегических целей государственной агропродовольственной политики, обеспечивающей эффективное использование всего потенциала экономики страны. Это связано с тем, что агропродовольственный сектор, занимающий доминирующее положение в экономике села, является многофункциональным и не только производит товарную продукцию, но и обеспечивает воспроизводство общественно значимых ценностей, которые не всегда поддаются количественной или стоимостной оценке. Этот сектор экономики вносит определяющий вклад в поддержание жизнеспособности сельских территорий, сохранение ландшафта и культурного наследия, агробиологического разнообразия и создание экологического равновесия в биосфере. Сельское хозяйство играет важную роль в сохранении плодородия почв и охране земель от эрозии и других неблагоприятных факторов природного и техногенного характера. Эти непродовольственные аспекты имеют характеристики общественных благ, но не являются предметом торговли и не могут в полной мере оцениваться рыночными критериями эффективности.

Общество должно быть заинтересовано не только в повышении уровня продовольственной самообеспеченности страны, но и в сохранении многофункциональности сельского хозяйства, исторического уклада жизни сельского населения, в улучшении окружающей среды. Его многофункциональность является одной из составляющих политики по обеспечению национального благосостояния и определяет необходимость государственной поддержки в обеспечении условий устойчивого развития сельских территорий. Под последними понимается стабильное развитие сельских сообществ, обеспечивающее: рост и повышение эффективности сельской экономики; повышение уровня и качества жизни сельского населения; улучшение экологической ситуации в сельской местности. Устойчивое сельское развитие обеспечит совершенствование сельского образа жизни, более полное выполнение селом его общенациональных функций - производственной, социально-демографической, культурной, рекреационной, экологической, социального контроля над территорией, а также сближение условий жизни в городе и в деревне.

Являясь важнейшей составной частью государственной социально-экономической политики, агропродовольственная политика должна базироваться на законодательных принципах. Существующие сейчас правовые акты можно разделить на четыре группы: общего характера, определяющие место и роль агропродовольственной политики в системе продовольственного обеспечения страны; направленные на повышение экономической и физической доступности продовольствия для населения страны; регулирующие внешнюю торговлю продовольственными товарами; защищающие население от некачественного продовольствия. Несмотря на то что в стране в каждой из этих четырех групп сформирован определенный набор соответствующих правовых актов, в совокупности они не представляют единую систему.

В России законодательная база формирования агропродовольственной политики находится в стадии становления, и ее законодательное регулирование сопряжено с трудностями развития как самого АПК, атак и формирования рыночных отношений в экономике. Эта база характеризуется отсутствием общей стратегииа реализации, разрозненностью и бессистемностью многочисленных нормативных актов, несогласованностью из-за разбросанности по министерствам и ведомствам страны.

По существу, современная ситуация в сфере законодательного обеспечения агропродовольственной политики характеризуется отсутствием единого базового законодательного акта федерального уровня, определяющего основы агропродовольственной политики государства и регламентирующего комплексное законодательное регулирование отношений по ее исполнению. Кроме того, некоторые важнейшие аспекты национальной агропродовольственной политики остаются вне правового поля. Нормативные правовые акты федерального и региональных уровней регулируют лишь отдельные отношения в сфере торговли, государственного контроля безопасности пищевых продуктов, развития ресурсно-сырьевой и материально-технической базы для государственных нужд. Усугубляет положение несоблюдение тех законодательных актов, которые прямо или косвенно связаны с обеспечением населения продовольствием, улучшением его качества.

В современных условиях чрезвычайно важно разработать законодательную базу, регламентирующую формирование и реализацию агропродовольственной политики, которая призвана сыграть ключевую роль в защите национальных интересов страны и, в первую очередь, - ее аграрной сферы при вступлении России в ВТО. Решению проблемы формирования национальной агропродовольственной политики будет способствовать принятие системы нормативных правовых актов, отражающих специфические стороны этого многогранного и сложного направления развития экономики страны. Первыми в этой системе должны стать законы О продовольственной безопасности Российской Федерации и Об агропродовольственной политике Российской Федерации.

7. Основные направления формирования агропродовольственной

политики, связанные с обеспечением продовольственной

безопасности страны

В последние годы в стране происходит формирование системы нормативных правовых актов, определяющих стратегию развития агропродовольственного сектора и агропродовольственной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Центральное место в этой системе занимает Федеральный закон 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ О развитии сельского хозяйства, в котором установленыа правовые основы реализации государственной социально-экономической политики, аопределены цели, принципы и основные направления агропродовольственной политики, меры по ее реализации. В соответствииа с ним разработана и реализуется от Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.

Основу агропродовольственной стратегии страны составляет также Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. № 120), акоторая по своему значению, масштабам и перспективам воздействия на агропродовольственный сектор и социально-экономическую сферу страны стоит первой в ряду с названными выше документами, регламентирующими развитие АПК вообще и формирование агропродовольственной политики в частности. Доктрина представляет собой совокупность взглядов на цели, задачи, основные направления государственной политики по обеспечению продовольственной безопасности страны и является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения национальной продовольственной безопасности, развития агропромышленного комплекса, формирования и реализации агропродовольственной политики.

Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации в комплексе с Федеральным законом О развитии сельского хозяйства и Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы формирует базу обеспечения продовольственной безопасности страны, создает условия для динамичного развития агропромышленного комплекса, повышения благосостояния населения, реализации агропродовольственной политики. В Доктрине в качестве критерия оценки состояния продовольственной безопасности определяется лудельный вес отечественной сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия в общем объеме товарных ресурсов (с учетом переходящих запасов) внутреннего рынка соответствующих продуктов, имеющийа следующие пороговые значения:

- для зерна и картофеля - не менее 95%;

- для молока и молокопродуктов (в пересчете на молоко) - не менее 90%;

- для мяса и мясопродуктов (в пересчете на мясо) - не менее 85%;

- для растительного масла, сахара и рыбной продукции - не менее 80%.

Россия в состоянии обеспечить себя зернома и картофелем, вместе с тем определенная часть потребности в твердойа и сильной пшенице, рисе, сое, раннем картофеле будет удовлетворяться за счет импорта. Пороговые значения продовольственной независимостиа по сахару и растительному маслу (кроме масла подсолнечного) определяются, в основном, ограниченностью зон, благоприятных для эффективного возделывания сахарной свеклы и масличных культур. Предусматривается сохранение импорта мяса, главным образом крупного рогатого скота, а также некоторых видов молочной продукции (например, сыра) для формирования ассортимента.

В Доктрине охарактеризованы основные направления государственной социально-экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности, а следовательно, реализации агропродовольственной политики. Исходя из этого, в ней приводится широкий комплекс мер государственного регулирования, которые необходимо реализовать в среднесрочной и долгосрочной перспективе для поддержания устойчивости развития экономики и преодоления существующих проблем, включая:

- низкий уровень платежеспособного спроса населения на пищевые продукты;

- недостаточный уровень развития инфраструктуры внутреннего рынка;

- ценовые диспропорции, с одной стороны, на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а с другой - на рынке материально-технических ресурсов;

- недостаточный уровень инновационной и инвестиционной активности в сфере производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

- сокращение национальных генетических ресурсов животных и растений;

- дефицит квалифицированных кадров;

- различия в уровне жизни городского и сельского населения;

- конкурентные преимущества зарубежной продукции, формируемые не за счет качества, а за счет различных мер государственной поддержки производства пищевых продуктов.

Огромные средства, исчисляемые миллиардами долларов, которые потрачены на закупнку и обслуживание импорта продовольствия, - это, по существу, нереализонванные инвестиции в развитие агропромышленного комплекса страны. Например, за 2000-2008 гг. импорт продовольственных товаров увеличился с 7,4 до 35,2 млрд долл., или в 4,8 раза, превысив по объему их экспорт почти в 5 раз. За эти годы в страну было завезено продовольствия и сырья для его производства на 154,5 млрд долл., что значительно превышает объем государственной поддержки, предусмотренной Государственной программой развития сельского хозяйства.

В диссертации отмечено, что при всей важности реализации Государственной программы, определяющей основные направления агропродовольственной политики на пятилетие и закладывающей его фундамент на более длительную перспективу, а также концентрирующей усилия соответствующих органов управления на достижение устойчивого развития аграрной сферы экономики, повышение конкурентоспособности отечественной сельскохозяйственной продукции за счет финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства, ускоренного развития его приоритетных подотраслей, она не решает всех проблем в области обеспечения продовольственной безопасности страны. Поэтому необходимо ее научное сопровождение для перехода агропромышленного комплекса, особенно сельского хозяйства, на инновационно-инвестиционную модель развития. Это важно еще и потому, что выполнению Государственной программы может препятствовать проявление системных рисков, которые обусловлены воздействием негативных факторов и имеющихся в аграрном секторе социально-экономических проблем.

При обеспечении населения продовольствием особое внимание должно быть уделено проблемным территориям страны. К ним относятся:

- депрессивные области европейского центра страны с угрожающими темпами сокращения численности сельского населения и сельскохозяйственного производства;

- регионы Дальнего Востока, которые также можно отнести к депрессивным территориям с резко сокращающимся сельским населением;

- районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с их особенностями жизненных традиций коренного населения, а также приграничные регионы России.

Для обеспечения продовольственной безопасности страны необходимы увязка, определенность и предсказуемость размеров бюджетной поддержки сельского хозяйства, обоснование объемов поступления импортной и отечественной продукции на агропродовольственный рынок и наличие социальных стандартов. Для решения этой задачи предстоит сформировать новую систему индикативного планирования и прогнозирования, обеспечить оперативность разработки и доступность продуктовых балансов на федеральном и региональных уровнях (рис. 5).

Рисунок а5 - Механизмы аобеспечения продовольственной безопасности

Российской Федерации

Производство и потребление, т.е. доведение продукта до конечного потребителя сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия представляет собой сложную систему, состояние и развитие которой зависят от воздействия комплекса факторов внешнего и внутреннего характера. В силу ряда причин в настоящее время она еще не полностью выполняет свою функцию по обеспечению населения страны достаточным и полноценным питанием за счет мобилизации потенциала отечественного агропромышленного производства Достижение ее выполнения непосредственно связано с реализацией агропродовольственной политики государства, поскольку продовольственное обеспечение, во многом определяющее физические и духовное здоровье населения страны, относится к одной из наиболее приоритетных и важных социально-экономических проблем, связанных с производством, распределением, обменом и потреблением пищевых продуктов.

Эффективность осуществления агропродовольственной политики во многом зависит от уровня развития агропродовольственного рынка. Государственное влияние на него является отражением федеральной и региональной агропродовольственной политики, достижения ее конкретных целей на основе использования в управлении программно-целевого метода, применение которого при разработке и реализации аагропродовольственной политики выражается в выборе приоритетов, направленных на поддержку потребителей или производителей сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Это формирует в свою очередь два типа политики поддержки. Первый её тип ориентирован на снижение цен на сельскохозяйственную продукцию с одновременным увеличением ее предложения на национальном агропродовольственном рынке. Ее реализуют на основе целевых продовольственных субсидий низкодоходным группам населения. Второй тип политики - поддержка производителей.

Для современных условий российской экономики в силу разных обстоятельств целесообразны и первый, и второй типы. В качестве приоритетов агропродовольственной политики объективно можно определить, во-первых, осуществление мер по обеспечению доходности товаропроизводителей путем оказания им государственной поддержки, создания условий снижения издержек и, как следствие, улучшения их инвестиционных возможностей; во-вторых, государственную поддержку и содействие развитию инфраструктуры агропродовольственного рынка и разумный протекционизм отечественной продукции.

Совершенствование агропродовольственной политики связано с улучшением внешнеэкономической деятельности в агропродовольственном секторе, поскольку в современных условиях глобализации она является важным фактором устойчивого развития государства, ее эффективность в значительной степени определяет состояние продовольственной безопасности.а

Политику в области импорта и экспорта агропромышленной продукции необходимо координировать в увязке с основными направлениями внутренней агропродовольственной политики, в большей степени координировать деятельность соответствующих заинтересованных федеральных министерств и ведомств, четко разграничить полномочия федеральных, региональных и местных органов в сфере регулирования внешнеэкономической деятельности в агропродовольственном секторе. С учетом этого необходимо разработать долгосрочный прогноз направлений внешнеэкономической деятельности страны в агропродовольственном секторе с учетом вариантов перспективного развития мирового агропродовольственного рынка.

Стратегия в области агропродовольственного импорта должна преследовать цель не его общего ограничения, а избирательной защиты отдельных товарных рынков. В первую очередь это касается рынков молочной продукции, мяса и мясной продукции на основе сбалансированного использования таможенных пошлин, особых видов пошлин (антидемпинговых - для мяса и мясопродуктов,а компенсационных - для молока и молочных продуктов).

В области импорта сельскохозяйственных техники и оборудования целесообразно, с одной стороны, ужесточить таможенный режим в отношении устаревшей зарубежной техники (запрет поставки техники со сроком службы более 7 лет; увеличение таможенных пошлин на ввозимую технику, бывшую в эксплуатации), а с другой, - создать таможенные преференцииа (ввести нулевые и 5%-ные ставки ввозных таможенных пошлин) в отношении импортируемых современных, инновационных сельскохозяйственных машин, оборудования и технологий, производство которых российскими предприятиями не может быть организовано в ближайшее время.

Экспорт агропродовольственной продукции следует постепенно обогащать за счет растительного масла, мяса птицы и свиней, сухого молока, а при условии плантационного разведения - и лесных ягод. При этом необходимо законодательно установить, что бoльшая часть доходов от экспорта поступает сельскохозяйственным товаропроизводителям.а

В интересах отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей целесообразно ввести на экспорт минеральных удобрений пошлины, уровень которых стимулирует их производителей инвестировать средства в развитие отрасли, и реализовать продукцию в России.

Важным направлением внешнеэкономической деятельности в агропромышленной сфере является также активизация связей СНГ по созданию единых аграрных рынков в рамках Союзного государства России и Белоруссии, Таможенного союза (России, Белоруссии и Казахстана), аЕврАзЭС.

Основные положения диссертационного исследования

опубликованы в следующих работах

I. Монографии, книги, брошюры

• Скрынника Е.Б. Формирование современной агропродовольственной политики Российской Федерации.-а М.: ООО НИПК - Восход-А, 2010. - 20,25 п.л.

II. Статьи в журналах, рекомендуемых ВАК Минобрнауки России

для публикации основных результатов диссертации на соискание

ученой степени доктора наук

• Скрынник Е.Б. Укрепление материально-технической базы села // Экономика сельского хозяйства России. - 2005. - № 9. - 0,2 п.л.
• Скрынник Е.Б. Развитие рынка лизинга в России: факторы и тенденции // Деньги и кредит. - 2006. - № 1. - 0,3 п.л.
• Скрынник Е.Б. Некоторые аспекты развития российского рынка лизинга // Деньги и кредит. - 2008. - № 5. - 0,4 п.л.
• Скрынник Е.Б Задачи агропромышленного комплекса в 2009 году // АПК: экономика, управление. - 2009. - № 5. - 0,35 п.л.
• Скрынник Е.Б. Финансово-кредитное обеспечение Госпрограммы развития сельского хозяйства России // Экономика сельского хозяйства России. - 2009. - № 9. - 0,5 п.л.
• Скрынник Е.Б. Приоритетные направления развития животноводства на среднесрочную перспективу // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2009. - № 10. - 0,6 п.л.
• Скрынник Е.Б. Устойчивое развитие сельских территорий - важнейшая цель государственной агропродовольственной политики // АПК: экономика, управление. - 2009. - № 11. - 0,65 п.л.
• аСкрынник Е.Б. Земля - главный инвестиционный актив агропромышленного комплекса // Экономика сельского хозяйства России. - 2009. - а№ 11. - 0,7 п.л.
• Скрынник Е.Б. Доктрина продовольственной безопасности - базисный документ агропродовольственной стратегии Российской Федерации // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2009. - № 12. - 0,65 п.л.
• Скрынник Е.Б. О ходе реализации Государственной программы развития сельского хозяйства в 2008 году и предварительных итогах 2009 года // Экономист. - 2009. - а№ 12. - 0,72 п.л.
• Скрынник Е.Б. Технико-технологическая модернизация сельского хозяйства - важнейшая задача государственной агропродовольственной политики // Экономика сельского хозяйства России. - 2010. - № 1. - 0,8 п.л.
• Скрынник Е.Б. Продовольственная безопасность - важная составляющая в системе национальной безопасности России // АПК: экономика, управление. - 2010. - № 1. - 0,75 п.л.
• Скрынник Е.Б. Формирование системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства - важное направление улучшения общих условий функционирования отрасли // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2010. - № 1. - 0,4 п.л.
• Скрынник Е.Б. Повышение производительности и финансовой устойчивости малый форм хозяйствования на селе // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2010. - № 2. - 0,6 п.л.
• Скрынник Е.Б. Совершенствование системы подготовки и переподготовки кадров сельского хозяйства. Оказание консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2010. - № 5(62). - 0,65 п.л.
• Скрынник Е.Б. Приоритеты международного сотрудничества в аграрной сфере // АПК: Экономика, управление. - 2010. - № 4. - 0,7 п.л.

III. Статьи в сборниках, журналах, методические рекомендации

и другие публикации

• Скрынник Е.Б. Лизинговые услуги в России // Закон. - 1999. - № 8. - 0,5 п.л.
• Скрынник Е.Б. Лизинговые компании - не пункты проката // Коммерсант. - 2000. - № 2. - 0,3 п.л.
• Скрынник Е.Б. Лизинг - это веление времени. О перспективах развития лизинговых операций в России // Экономика России: XXI век. - 2001. - № 3. - 0,5 п.л.
• Скрынник Е.Б. 10 лет российскому лизингу // Экономика России: XXI век. - 2003. - № 10. - 0,3 п.л.
• Скрынник Е.Б. Лизинг - не просто техника, а продовольственная безопасность России // Сельское строительство. - 2004. Ц№ 3-4. - 0,3 п.л.
• Скрынник Е.Б. Лизинг доказал свою эффективность // Технологии лизинга и инвестиций. - 2006. - № 1(14). - 0,35 п.л.
• Скрынник Е.Б. Развитие рынка лизинга в России: факторы и тенденции // Лизинг. - 2006. - № 7. - 0,35 п.л.
• Скрынник Е.Б. Основа успешной работы - системно-комплексный подход // Технологии лизинга и инвестиций. - 2007. - № 1(16). - 0,4 п.л.
• Скрынник Е.Б. Системность и плановость - главные слагаемые успешной работы // Росагролизинг. - 2007. - № 1(6). - 0,55 п.л.
• Скрынник Е.Б. Аграрный лизинг - универсальный финансовый инструмент а// Агрокредит. - 2007. - № 8. - 0,4 п.л.
• Скрынник Е.Б. Задачи по развитию агропромышленного комплекса в 2009 г. // Мир агробизнеса. - 2009. - № 1. - 0,4 п.л.
• Скрынник Е.Б. Об итогах работы агропромышленного и лесохозяйственного комплекса в 2008 году, задачах по его дальнейшему развитию с учетом реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы // Крестьянские ведомости. - 03.04.2009 г. аа - 0,45 п.л.
• Скрынник Е.Б. Выступление на Всемирном зерновом форуме в Санкт-Петербурге 6-7 июня 2009 г. // Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Официальный интернет-портал ( 7.06.2009 г.), - 0,4 п.л.
• Скрынник Е.Б. Обеспечение продовольственной безопасности - стратегическая задача агропродовольственной политики // Пищевая промышленность. - 2009. - а№ 12. - 0,6 п.л.
• Скрынник Е.Б. Основные положения Национального доклада О ходе и результатах реализации в 2008 году Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы // Хлебопродукты. - 2009. - № 12. - 0,5 п.л.
• Скрынник Е.Б. Земля - это наш главный неамортизируемый инвестиционный актив // Защита растений. - 2009. - № 5 ( 15.06.2009 г.), - 0,55 п.л.
• Скрынник Е.Б. Сельское хозяйство России отвечает кризису - нет // Известия. - 11 октября 2009 г. - 0,3 п.л.
• Скрынник Е.Б. Государственная агропродовольственная политика: сущность и направления реализации // Сборник научных трудов МПА. - 2009/II. - 0,7 п.л.
• Скрынник Е.Б. Выступление на пленарном заседании Всемирного саммита по продовольственной безопасности. Рим, 16 ноября 2009 г. // Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Официальный интернет-портал ( 18.11.2009 г.). - 0,4 п.л.
• Скрынник Е.Б. Учредителями будут фермерыа // Известия. - 23 декабря 2009 г. - 0,3 п.л.
• Скрынник Е.Б. Основные направления развития пищевой и перерабатывающей промышленности на среднесрочную перспективу // Пищевая промышленность. - 2010. Ца № 1. - 0,5 п.л.
• Скрынник Е.Б. Выступление на Всероссийском агрономическом совещании Итоги работы отрасли растениеводства за 2009 год, задачах на 2010 год, а также о мерах по подготовке и организованному проведению сезонных полевых сельскохозяйственных работ. - Официальный интернет-портал (www.mcx.ru. - 04.02.2010 г.), - 0,4 п.л.
• Скрынник Е.Б. Выступление на XXI съезде Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России, 12 февраля 2010 г. г.Москва - Официальный интернет-портал (www.mcx.ru. - 12.02.2010 г.), - 0,4 п.л.
• Скрынник Е.Б. Выступление на Правительственном часе в Государственной Думе, 17 февраля 2010 г. - Официальный интернет-портал (www.mcx.ru. - 17.02.2010 г.). - 0,4 п.л.
• Скрынник Е.Б. Состояние и основные направления совершенствования нормативно-правового регулирования сельского хозяйства // Комбикорма. - 2010. - № 2. - 0,45 п.л.
• Скрынник Е.Б. Обеспечение продовольственной безопасности страны как важный фактор ее социально-экономического развития // Сборник научных трудов МПА. - М., 2010/I. - 0,9 п.л.
• Скрынник Е.Б. АПК: Курс на модернизацию и дальнейшее поступательное развитие // Пищевая промышленность. - 2010. Ца № 4. - 0,45 п.л.
     Авторефераты по всем темам  >>  Авторефераты по экономике