Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

На правах рукописи

Иванцова Галина Анатольевна

Специальность 12.00.01 - теория права и государства;

история права и государства; история политических и правовых учений

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Уфа 2000

Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Стерлитамакского факультета экономики и права Башкирского государственного университета

Научный руководитель: заслуженный деятель науки Республики Башкортостан, доктор юридических наук, профессор М. К. Маликов

Официальные оппоненты:аа доктор юридических наук,

профессор А. Н. Тимонин

кандидат юридических наук, доцент Р. В. Нигматуллин

Ведущая организация - Башкирская Академия Государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан

Защита состоится л 29 июня 2000г. в 10 часов на заседании Диссертационного Совета Д.064.13.08 при Башкирском государственном университете по адресу: 450005, г. Уфа, ул. Достоевского, д. 131, ауд. 202.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Башкирского государственного университета

Автореферат разослан л 27 мая 2000 г.

Ученый секретарь

Диссертационного Совета,

профессора ^~' (/а ааГ. А. Кабакович

3 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется тем, что важнейшим направлением демократизации общества в России является становление местного самоуправления как основы гражданского общества.

Особенностью формирования местного самоуправления в России и в её субъектах является то, что самоуправление развивается не снизу, как было в большинстве других стран, а сверху - как реализация государственной программы.

Процесс утверждения самоуправления на местах сталкивается с целым комплексом препятствий, в том числе экономических (структурный дисбаланс экономики, слабость материально-технической базы местного самоуправления, затянувшееся создание муниципальной собственности) и социально-психологических (распад прежних социальных связей, резкое снижения уровня жизни населения, сильные традиции формально-бюрократической централизации и неформального регулирования), а также недостаточным теоретико-правовым изучением развития местного самоуправления.

Проблемы местного самоуправления в условиях Советской власти не получили должного исследования. Это было обусловлено тем, что в марксистско-ленинской теории самоуправление рассматривалось на уровне таких понятий, как нация, класс, народ, в отрыве от властных отношений. Таким образом, самоуправление утрачивало свое значение, превращалось в способ социальной организации производственных звеньев. Принципы организации органов местного самоуправления в дореволюционной России, формы и методы их деятельности не соответствовали идее полновластия Советов, поэтому не использовались труды

A. И. Васильчикова,а Н. И. Лазаревского,а М. Н. Свешникова,аа А. Д. Гра-довского, обобщавшие опыт функционирования местной власти.

Лишь в начале 50 - 60-х гг. стала наблюдаться активизация исследований проблем местного самоуправления. Причем, в трудах

B. А. Пертцика, С. А. Авакьяна, К. Ф. Шеремета местные Советы рассматривались как органы местного самоуправления. Чуть позже, в 70-е годы, зарубежное муниципальное управление стало предметом научного анализа (Г. В. Барабашев, Н. С. Тимофеев).

В юридической науке исследованиями проблем местного самоуправления занимаются О. Е. Кутафин, М. А. Краснов, В. А. Фадеев, Р. Р. Сиддиков, Н. В. Постовой, Р. А. Галиахметов, А. Е. Когут, Ф. М. Бородкин.а В первой комплексной монографии по местному самоуправлению В. Фадеева Муниципальное право России (М.,1994) приведены основы муниципальной деятельности, понятие муниципального права. Позднее вышла в свет совместная работа О. Кутафина и В. Фадеева Муниципальное право Российской Федерации (М., 1997), в которой на основе анализа современного законодательства рассматриваются вопросы муниципального права и новой, еще только формирующейся, отрасли российского права.

В центре внимания большинства работ, изданных в последнее время, оказались, главным образом, вопросы организационно-процессуального характера, связанные с формированием органов местного самоуправления (А, Е. Когут, Р. Р. Сиддиков), определением характера местного самоуправления (М. А. Краснов, Ф. М. Бородкин). Появляется множество работ, посвященных вопросам функционирования дореволюционного и зарубежного муниципального управления (Р. А. Галиахметов, Н. В. Постовой). Анализ организации местного самоуправления в прошлом и за рубежом необходим, но недостаточен. Опираясь на исторический (российский и иностранный) опыт местного самоуправления, стали разрабатываться концептуальные основы местного самоуправления (М. К. Маликов). Многогранность проблем местного самоуправления в РФ обуславливает значимость дополнительных теоретических исследований в данной области. Но вопросы разработки системы местного самоуправления (выступающей в современных условиях элементом гражданского общества), в том числе определения объекта и субъекта системы местного самоуправления, а также содержания и классификации функций местного самоуправления, форм, методов их реализации, ответственности в системе местного самоуправления как средств взаимного контроля и ограничения местного государственного управления и местного самоуправления оставались в тени.

Цели и задачи диссертационного исследования во многом определены недостаточной степенью научной разработки теоретико-правовых проблем развития местного самоуправления. Цель диссертации заключается в раскрытии теоретических проблем местного самоуправления в организационном и функциональном аспектах.

Для осуществления этой цели необходимо:

Х проанализировать и обобщить существующие в отечественной и зарубежной научной литературе концепции местного самоуправления;

Х выявить тенденции и перспективы местного самоуправления в Российской Федерации;

Х изучить опыт организации местного самоуправления в зарубежных

федеративных государствах и возможности его использования в России;

Х сформулировать понятие системы местного самоуправления как элемента гражданского общества, выделить основные этапы развития системы;

Х выделить основные характеристики субъекта и объекта местного самоуправления в их взаимодействии;

Х показать оптимальное взаимоотношение местного самоуправления и государственной власти, а также сочетание государственного и общественного начал в функционировании местного самоуправления;

Х проанализировать формы и методы реализации функций местного самоуправления;

Х обозначить роль ответственности в системе местного самоуправления как средства взаимоконтроля и взаимоограничения местного самоуправления и государства; определить основания, источники и проявления ответственности.

Объект исследования - пределы воздействия государства и права на общественные отношения, которые связаны с самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы устройства и функционирования местной власти; государственно-правовые последствия обособления гражданского общества от государства, обусловившие особенности формирования и развития местного самоуправления.

Предметом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы устройства и функционирования местной власти.

Методологическую основу исследования составляют системный анализ объекта в его внутренних, внешних взаимосвязях и исторический, сравнительно-правовой, функциональный подходы. В работе использовались также политико-правовые теории прошлого и настоящего.

Теоретические основы исследования. Итоговые выводы, сформулированные в диссертации, основаны на анализе исторических концепций местного самоуправления, современного законодательства, работ по философии (А. Н. Аверьянов, А. К. Афанасьев, С. Н. Князев, С. Г. Курдюмов, И. И. Пригожий), социологии (Ф. М. Бородкин, Н. М. Варламова, Ю. Н. Дорожкин, Г. Г. Зинченко, В. В. Лапаева, Ю. М. Резник, В. П. Рожнин, Ж. Т. Тощенко, Г. А. Цветкова), политологии и теории управления (Г. В. Атаманчук, А. К. Бергер, А. К. Белых, К. С. Гаджиев, Н. П. Иванов, М. В. Ильин, Ю. А. Тихомиров, В. П. Фофанов), истории (Д. Н. Альшиц, Н. А. Богословский, Г. Герасименко, А. М. Данилова, А. М. Кизеветгер, В. О. Ключевский, Н. Н. Костомаров, А. С. Лаптева, В. А. Нардова, Н. Н. Носов, М. Н Покровский), общим вопросам теории и истории государства и права (С. С. Алексеев, А. Б. Венгсров, С. Л. Комаров, В. В Лазарев, М. К. Маликов, А. Н. Марченко, Л. А. Морозова, Ф. М. Раянов, В. К. Самигуллин, А. Н. Тимонин, М. М. Утяшев, Ф. Н. Фаткуллин) и использованы достижения российской дореволюционной юридической мысли (А. В. Васильчиков, Л. А. Велихов, А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, М. И. Лазаревский, М. И. Свешников, Б. Н. Чичерин).

Теоретические основы исследования включают в себя труды зарубежных ученых (Г. Алмонд, А. Арато, П. Ашлей, Д. Гарнед, Р. Граверт, Р. Дарендорф, Р. Драго, Е. Кнедева, М. Майер, Дж. С. Милль, В. Остром, Е. Панаиотова, Р. Патнем, А. Токвшть, ф. Хайек, Э. Харлофф, Д. Хилл, И. Шапиро, Ф. Шмиттер, Л. Штейн, У. Р. Эшби, С. Янг).

Тщательно изучена и проанализирована советская юридическая литература, посвященная проблемам местной власти. Труды таких ученых, как Г. В. Барабашева, А. И. Лукьянова, В. А. Пертцика, К. Ф. Шеремета, равно как и опыт местных органов власти имеют значение и в наше время. Они использованы при исследовании деятельности органов местного самоуправления с учетом специфики современных органов муниципальной власти.

Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, Закон РФ Об общих принципах организации местного самоуправления РФ; Закон РФ О финансовых основах местного самоуправления; законодательство субъектов Федерации (Конституция Республики Башкортостан, Конституция Республики Татарстан, Конституция Республики Саха (Якутия), Конституция Республики Тыва, Степное Уложение (Основной закон) Республики Калмыкия, Устав Иркутской области, Устав Новгородской области, Устав Свердловской области); Закон Республики Башкортостан о местном самоуправлении, Закон Республики Башкортостан о местном государственном управлении, Законы О местном самоуправлении в Воронежской области, О местном самоуправлении в Вологодской области, О местном самоуправлении в Республике Карелия, О местном самоуправлении в Свердловской области и т. п. Использованы также законодательства зарубежных стран (Конституции США, ФРГ, Мексики, Индии); законодательство Российского государства (Русская Правда, Псковская Судная грамота, Судебник 1497 г., Судебник 1550 г., Губная Белозерская грамота, Медынский губной наказ, Уставная земская грамота волостей Малой Пенежки, Выйской и Сулы-Двинского уезда, Соборное уложение 1649 г., Грамота на права вольностей и преимущества благородного российского

дворянства 1785 г., Грамота на права и выгоды городам Российской империи 1785 г., Учреждение для управления губернией 1775 г., Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1775 г., Городовое положение 1870 г., Положение о земских участковых начальниках 1885 г., Временное положение о земских учреждениях 1917 г., О волостном земстве 1917г.); Закон СССР Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР 1990 г.

Эмпирической основой диссертационного исследования являются практика реализации правовых норм, регулирующих местное самоуправление, деятельность муниципальных образований, их органов и данные социологических опросов населения.

Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация представляет собой комплексное теоретико-правовое исследование основных проблем развития местного самоуправления в его организационно-функциональном аспекте. В работе предлагается периодизация эволюции институтов местного самоуправления в России, дана классификация существующих теорий местного самоуправления; впервые формулируются определения системы местного самоуправления как элемента гражданского общества и ответственности в системе местного самоуправления как средства взаимного контроля государства и местного самоуправления; выделяются признаки субъектов и объектов местного самоуправления, критерии классификации функций местного самоуправления и форм их осуществления, совершенствования; показывается соотношение государственного и общественного в местном самоуправлении.

В диссертации обосновываются следующие новые и обладающие элементами новизны положения, выводы, предложения, выносимые на защиту:

/. Теоретическое положение о том, что система местного самоуправления как элемент гражданского общества во всех странах современного мира складывается как определенная структура взаимодействия местного населения как субъекта и объекта местного самоуправления по поводу организации совместной жизнедеятельности.

Понятие гражданского общества является ключевым для понимания комплексности отношений современного государства и общества. Оно необходимо для того, чтобы выделить ту часть общества, которая формирует государство для обслуживания интересов общества1.

Упорядоченные и относительно устойчивые отношения, связи между людьми объединяют их в саморегулируемую социальную систему.

1 Раянов Ф М Введение в правовое государство - Уфа, 1994аа С 30

По мнению диссертанта, отождествлять понятия системы местного самоуправления и системы органов местного самоуправления не вполне корректно. Система местного самоуправления - это разновидность открытой саморегулирующейся социальной системы. К условиям эффективности системы местного самоуправления относятся: развитие законодательной базы, гарантии основных прав и свобод личности; механизмы реального и ответственного участия населения в принятии, реализации решений вопросов, касающихся местной жизни; развитие системы информационного обеспечения управления территорией, в том числе социологического сопровождения и учета общественного мнения. При этом роль законов государства и постановлений его органов управления состоит в том, чтобы исправлять недостатки стихийных процессов самоорганизации, корректировать социальные действия с целью максимального использования возможностей местного самоуправления.

2. Теоретическое положение о том, что субъект местного самоуправления на современном этапе развития - это местное сообщество, понимаемое как совокупность граждан, между которыми возникает определенная социальная связь в силу однородности объективных условий их жизнедеятельности и которая является выразителем определенных общественных отношений и интересов.

Как известно, первичным элементом любой социальной системы является индивид в совокупности его социальных качеств. Однако, возникновение гражданского общества было бы невозможно в мире изолированных индивидов, т. е. необходима, по выражению Г. Алмонда, культура гражданина2. Гражданин - это не только независимый, но и социально ответственный индивид, умеющий соизмерять свои интересы с интересами других3. Поэтому в новых исторических условиях целесообразно включить в понятие местное сообщество гражданина как элемента системы местного самоуправления.

Все члены местного сообщества являются носителями территориальных интересов, причем линтересы территориальной общности могут для практической жизни человека иметь иногда большее значение, чем интересы класса или нации4. Г. В. Барабашев отмечал, что на достаточно компактных территориях ...местные интересы граждан главенст-

2 Алионд ГА , Верба С Гражданская кулыура и стабильность демократии // Полис -1992 .-№4-С. 125

3 Гражданское общество в России Структура и сознание.- М , 1988 - С 12

4 Карпова ТПаа Меугеяцч Н М Социально-территориальная общность' Современное понимание и перспективы // Научный коммунизм - 1990 - № 3 - С 113

вугот над их узкопрофессиональными и глобальными интересами5.

Основные функции и цели местного самоуправления - приобщение граждан к участию в управлении делами общества, решение вопросов внизу, то есть там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и особенностей - местное сообщество реализует как через созданные ими органы местного самоуправления, так и непосредственно через референдум, сходы, другие формы прямого волеизъявления граждан. Таким образом, граждане объединены в местное сообщество не только фактом проживания в общих условиях, но прежде всего как субъекты образа жизни, управленческой и политической деятельности. Поэтому местное сообщество и является субъектом местного самоуправления.

5 Теоретическое положение о том, что объект местного самоуправления - такая социальная организация, которая представляет собой совокупность социальных форм самодеятельного существования людей, образующихся на основе устойчивых отношений и связей между ними.

Общеизвестно, что самоуправление - это система соединения субъекта и объекта на всех уровнях социальной организации. Однако, соответствие субъекта и объекта никогда не бывает абсолютным, оно устанавливается и нарушается одновременно. Понимание субъекта и объекта местного самоуправления связано в первую очередь, с самодеятельным регулированием всего того, что люди могут осуществлять сами. При этом субъект местного самоуправления - выразитель общих интересов, а объект - их носитель. Местное сообщество выделяет органы местного самоуправления как специальный социальный институт и определяет их функциональную структуру, вырабатывает, направляет свои управленческие воздействия на органы местной власти для реализации своих особых интересов. Местное сообщество есть объект управления по отношению к местным органам власти и государству. Как объект местное сообщество осуществляет производственные, социально-культурные и иные виды общественной деятельности, а как субъект- управленческую деятельность.

4. Вывод о том, что основной тенденцией развития муниципальной политики зарубежных стран является интеграция местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению общегосударственных задач

Анализ изменений муниципального законодательства и практики

5 Eapa6atues Г В Идеал самоуправления и российская действительность // Государство и право 1996-С 141

его реализации в зарубежных федеральных государствах (ФРГ, США, Мексика) позволяет выделить следующие направления: мобилизация муниципальных образований на развитие экономики через привлечение частного капитала, контроль муниципальных властей за производством услуг в области здравоохранения и социальной политики в целом. Происходит сокращение собственно коммунальных и расширение обязательных полномочий. Эволюция местного управления соединяет местные дела с общегосударственными, лусилив государственную природу муниципальных институтов6.

5. В становлении и развитии местного управления и самоуправления в России важную роль всегда играло государство, определяя характер своих отношений с местным самоуправлением как административную опеку.

Местное самоуправление существовало и развивалось как самодеятельность и взаимодействие людей на конкретной территории. Но как политико-правовой институт оно возникает с появлением государства. Анализ историко-нормативных источников показывает, что если общинное самоуправление в древней Руси строилось по инициативе людей снизу, то уже в эпоху правления Ивана Ш государство пытается ввести эти инициативы в рамки нормативных установлений. Особенно тенденции усиливаются к XVII-XVIII вв., по сути местное управление в XVIII веке приобретает черты государственного управления.

В ходе реформ 60 - 70-х гг. XIX в., а также в конце XIX - начале XX вв., когда наступило время обсуждения результатов деятельности земств и городских дум, происходит утверждение государственной теории как научной основы деятельности местного самоуправления, что объясняется доминирующей ролью государства в жизни российского общества. Государство рассматривалось не как сдерживающее начало, а как необходимая предпосылка развития местного самоуправления: в его дальнейшем развитии видели усиление, а не ослабление государственных начал.

В основе создания советской модели самоуправления лежало неприятие принципа разделения властей. Правовые акты, регламентирующие деятельность Советов, свидетельствуют, что они представляли собой систему органов государственной власти на местах. Конституция РФ 1993 г. открыла новую страницу в развитии местного самоуправления в России.

6 Черкасов А И Сравнительное местное управление' теория и практика - М, 1998 - С \ 8

Следовательно, в России, как ни парадоксально, именно государство, еще с уставных грамот Ивана Грозного, выступало инициатором формирования местного самоуправления, но в то же время самостоятельность которого стремилось ограничить.

6.а Вывод о том, что российское законодательство в области местного самоуправления имеет свои особенности и без их учета нельзя распространять на него европейские стандарты.

Если правовые концепции местного самоуправления в западных странах отражают накопленный опыт муниципального управления, то в России, как свидетельствует сравнительно-правовой анализ, правовая концепция направлена на решение конкретных политических задач: разрушение системы Советов, использование муниципальных образований как противовеса властным структурам субъектов Российской Федерации, что и предопределяет выбор общественной теории местного самоуправления как концептуальной основы действующего российского законодательства о местном самоуправлении.

Авторы Европейской Хартии о местном самоуправлении в качестве приоритетной использовали государственную теорию. Отсюда различия в содержании понятия местного самоуправления, в объеме полномочий органов местного самоуправления, определении субъектов местного самоуправления. В то же время определенное сближение правовых систем Европы и России можно обнаружить в ходе анализа норм, посвященных выборам на местах.

7. Предложение классифицировать функции местного самоуправления по элементам муниципальной деятельности (по целям, объектам, методам управления).

Взаимоотношения государства и гражданского общества, в частности, местного самоуправления, могут быть правильно поняты и оценены с помощью функционального подхода, так как определение содержания функций какого-либо феномена является предпосылкой понимания главного и определяющего в этом феномене, выявления его социального назначения.

Предложенная классификация отвечает следующим методологическим требованиям: в качестве функций выделены наиболее общие стабильные направления деятельности, зависящие непосредственно от природы местного самоуправления; предлагаемый перечень функций достаточно полно отражает социально-политическую роль местного самоуправления; их система охватывает все содержание деятельности местного самоуправления.

Данная классификация позволяет выделить сферу совершенствования функций местного самоуправления - это методы управленческой

деятельности (планирование, организация, мотивация, контроль, коммуникация).

8. Предложение модели правового механизма защиты местного самоуправления, в котором особое место должна занимать ответственность в системе местного самоуправления как средство взаимного контроля государства и общества.

Анализ взаимоотношений гражданского общества и государства должен учитывать как нисходящие (государство -+ общество), так и восходящие (общество Ч* государство) связи, так как сосуществование государства и гражданского общества есть сложный процесс взаимоограничения и контроля. В этом отношении и следует рассматривать проблему ответственности в системе местного самоуправления.

Речь идет об ответственности за тот круг вопросов, которые выполняет местное сообщество как непосредственно, так и через созданные им местные органы. Ответственность в системе местного самоуправления тесно связана с политической ответственностью, преобладает позитивный аспект ответственности. Это в свою очередь определяет ее источники, субъекты, основания, проявления.

9.а Вывод о том, что местное самоуправление - сложный механизм в создании и функционировании которого должны сочетаться достижения общественных и государственных теорий местного самоуправления.

Термин местное самоуправление носит во многом идеологический характер, отражая функциональный аспект демократического управления на местах. Понятие местное самоуправление предполагает, что население соответствующей административно-территориальной единицы само управляет своими делами. Процесс управления, однако, может осуществляться лишь через соответствующие органы, формируемые населением (ст. 110 Конституции РБ). Местные органы создаются и функционируют на основе тех же принципов, что и органы государственного управления (ст. 111 Конституции РБ; ст. 2 Закона РБ о местном государственном управлении в Республике Башкортостан; ст. 2 Закона РБ о местном самоуправлении в Республике Башкортостан). Поэтому не следует абсолютизировать понятие самоуправление применительно к местному уровню, наделять его какими-то особыми общественными свойствами и противопоставлять государственному управлению. Тем более, что согласно ст. 3 Конституции РФ государственная власть, местное самоуправление - это формы осуществления народом принадлежащей ему власти.

Как показывают исследования концепций местного самоуправления, все теории, стремившиеся провести четкую границу между государственным управлением и самоуправлением, сводятся к выделению определенного признака, абсолютизирующего самостоятельность местного самоуправления. В жизни, как свидетельствует проведенный исто-рико-правовой анализ, приходится действовать на основе синтеза различных подходов.

10 Вывод о том, что местное самоуправление - это сложная социальная саморегулирующаяся система, в которой находит свое выражение взаимодействие гражданского общества и государства.

Гражданское общество - система отношений между людьми, обеспечивающая удовлетворение их неотъемлемых прав на основе самоуправления и свободы выбора форм и направлений деятельности. Своеобразный концептуальный код эпохи - противопоставление гражданского общества и государства - при демократически устроенном государстве должен сглаживаться и центром внимания должна становиться сфера их взаимопроникновения.

Государство заинтересовано в развитом институте местного самоуправления, которое в силу своей природы выступает не только связующим звеном между населением и государственными структурами, но и эффективным инструментом региональной политики.

Местное самоуправление - реальный механизм реализации населением гражданских прав и свобод, удовлетворения наиболее важных потребностей в социальной сфере, решения государственных задач силами местных органов самоуправления территорий путем передачи им отдельных государственных полномочий. Будучи в определенной степени автономным, местное самоуправление находится в некотором единстве с государственным механизмом, означая не свободу от государства, а свободу внутри него и выступая объединяющим началом между народом и властью.

Практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы и положения могут быть использованы при разработке региональных программ развития местного самоуправления, при подготовке новых нормативных и методических документов, а также в учебно-педагогическом процессе, особенно при построении комплексных учебных программ по смежным проблемам Теории государства и права и Муниципального права, при чтении спецкурса по данной научной проблеме.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории и истории государства и права Стерлитамакского факультета экономики и права Башкирского государственного университета, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Основные положения и выводы опубликованы в научных статьях, учебном пособии. Результаты исследования использовались при чтении спецкурса Местное самоуправление, при разработке Устава г. Стерлитамака. Они также обсуждались специалистами администраций городов Стерлитамака, Ишимбая Республики Башкортостан.

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав (девяти параграфов), заключения, списка литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность исследования; определяется степень разработанности темы; формулируются цель и задачи исследования; раскрывается научная новизна работы; формулируются основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе Развитие правовых взглядов об организации местного самоуправления анализируются основные теории местного самоуправления; проводится сравнительно-правовой анализ различных моделей местного самоуправления; рассматривается становление местного самоуправления в РФ.

Первый параграф посвящен политико-правовым теориям местного самоуправления.

Анализ современной ситуации, сложившейся в местном самоуправлении в РФ, попытки выделить перспективы его развития невозможны без обращения к исторически апробированным положениям, принципам, идеям.

Все многообразие теорий местного самоуправления можно подразделить (в зависимости от характера природы местного самоуправления), на общественные и государственные, в которых, в свою очередь, выделяются следующие направления: в общественных - теория свободной общины и общественно-хозяйственная теория; в государственных -политическая и юридическая теории.

Каждая из классических теорий местного самоуправления сосредоточивала свое внимание на каком-то одном его аспекте: теория свободной общины особое значение придавала традициям в функционировании местного самоуправления, учету особенностей конкретной местности; к достижениям общественно-хозяйственной теории относится выделение самостоятельной сферы коммунальной деятельности; государственно-политическая теория подчеркивает политическое значение местного самоуправления; юридическая - обосновывает взаимоотношения местного самоуправления с государством и личностью. В современных теориях местное самоуправление нередко рассматривается как децентрализация власти и управления, что отражает тенденцию мирового развития. Выделение двух основных направлений в теоретических изысканиях, посвященных местному самоуправлению, в определенной мере соответствует двум основным подходам к определению гражданского общества: либерально-демократический и социал-демократический. К первому относят Милля, Токвиля, Берлина. Суть его сводится к тому, что свобода выше других ценностей, демократия есть благо, так как она оберегает свободу; гражданское общество образует ряд защитных структур между человеком и государством. Социал-демократическая традиция (Патмен, Даль) выражается в тезисе, что гражданское общество - это сердцевина политики. Государство должно участвовать в обеспечении функционирования гражданских институтов, чтобы гарантировать их демократическое управление.

Однако для демократизации гражданского общества государственные институты являются неэффективными, так как их попытки осуществлять регулирование могут оборачиваться появлением дорогостоящих бюрократических структур.

Поэтому в анализе местного самоуправления как института гражданского общества более адекватным является срединный подход (Уолзер, Шапиро, Макинтайр). Государство не обладает необходимым потенциалом для демократического переустройства каждой из сфер гражданского общества, потому оно выполняет контрольную или регулирующую роль как структурирование того, что происходит в различных сферах гражданского общества, так и отношений между такими сферами7.

Данный подход отражает тенденции развития муниципальной политики зарубежных стран, состоящей в интеграции местных органов в государственный механизм, в их приспособлении к решению общегосударственных задач.

Таким образом, местное самоуправление - это сложная социальная самоорганизующаяся система, в которой находит свое выражение взаимодействие гражданского общества, государства и в его организации должны сочетаться достижения общественных и государственных теорий местного самоуправления.

Теоретические разработки, посвященные местному самоуправлению, в наше время крайне важны, так как практика не стоит на месте и посто-

7 Шапиро И Демократия и гражданское общество // Полис - 1992 - №4 - С 27.

янно порождает новые явления, требующие правового регулирования. Необходимо изучать теоретическое наследие прошлого, накопившее разработки по природе местного самоуправления, характеру компетенции местных органов, анализировать исторический опыт законодательного регулирования местного самоуправления в России и за рубежом.

Во втором параграфе сравнительному анализу подвергаются различные модели местного самоуправления (континентальная, англосаксонская, иберийская). Особое внимание уделялось правовому регулированию местного самоуправления в федеративных государствах. Анализ изменений муниципальной политики в зарубежных государствах позволяет выделить следующие тенденции: мобилизация муниципалитетов на развитие экономики через привлечение частного капитала; сокращение и переконструирование государственных и общественных услуг (это проблемы борьбы с безработицей, создание климата, благоприятного для экономической жизни, инвестиций в культурные учреждения).

Опыт реформирования местных властей в зарубежных странах свидетельствует, что это является нелегкой задачей, так как органам государственной власти рекомендуется отказаться от части полномочий и взять на себя дополнительную ответственность. Успех реформ может быть обеспечен не частичными изменениями, а широкой перестройкой органов управления и системы их взаимоотношений с общественностью.

Конституция Российской Федерации, Федеральный Закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ определили взаимоотношения муниципальных и государственных органов, выделив контрольные функции государства, ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, в том числе и перед государством. Более подробно основные формы взаимодействия органов местного самоуправления и государства были раскрыты в Федеральной программе поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г., а на уровне субъектов РФ - в Основных положениях региональной политики в РФ, введенных в действие Указом Президента РФ 3 июля 1996 г. Их суть можно определить как децентрализованные методы правового, организационно-методического и финансового воздействия государства на местное самоуправление. Под контролем государства за деятельностью местного самоуправления понимается контроль за соответствием решений органов местного самоуправления и их должностных лиц действующему законодательству.

Анализ взаимоотношений муниципальных и государственных органов выявляет региональные особенности, которые в значительной

мере корректируют общие принципы взаимодействия местного самоуправления и государства. Взаимоотношения муниципальных и государственных органов на региональном уровне учитывают правовой статус субъекта федерации и характер социально-экономического, политического развития, этнический состав населения, его культуру, исторические и иные местные обычаи и традиции.

Мировая муниципальная практика накопила разнообразный опыт взаимодействия местного самоуправления и государства. В рамках российского законодательства используются такие механизмы, как: 1. институт представителей государственной власти в муниципальных образованиях; 2. институт парламентских комитетов, комиссий, объединений и рабочих групп; 3. институт делегированных полномочий, получивший наибольшее распространение, так как их реализация оказывается под двойным контролем (государственным, с точки зрения организации тех или иных работ, услуг, их правовой и финансовой обеспеченности и контролем местного сообщества, для которого главными критериями являются необходимость и своевременность этих работ и услуг, их качество, доступность).

В правовом регулировании этих механизмов доминирующую роль играет законодательство субъектов РФ, что в значительной степени упрощает и ускоряет процесс создания, апробации разнообразных моделей взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Только непосредственная муниципальная практика, обобщение ее реальных результатов может привести к созданию эффективно действующих, учитывающих региональные особенности, взаимоотношений местного самоуправления и государства.

Механическое копирование зарубежного опыта без учета специфики среды, в которой он был применен, влечет в конечном итоге его дискредитацию и отторжение. Поэтому важной задачей является не только признание существующей практики организации самоуправления в мире, но и ее критическое осмысление относительно российских условий.

Третий параграф посвящен историко-правовому анализу местного самоуправления, необходимому с методологической точки зрения, так как дать оценку современному состоянию любого объекта исследования невозможно без установления причин его происхождения и выделения основных этапов развития.

В диссертации на основе изучения историко-нормативных источников предлагается следующая периодизация развития местного самоуправления в России:

I.аа 988-1397 гг. - общинное самоуправление на Руси. П. 1397-1699 гг. - местное самоуправление в период образования централизованного государства.

III. 1699-1785-1864 гг. - бюрократическое централизованное местное управление.

IV. 1864-1917 гг.- формирование всесословного самоуправления на местах.

V.а 1917Ч1993 гг. - советский этап в местном управлении.

VI. 1993 г.-... - постсоветский этап в местном самоуправлении. Местное самоуправление в России не надуманное явление, оно уходит своими корнями в глубокое прошлое и через века как традиция доходит до нашего времени. Анализ выделенных этапов местного самоуправления показывает, что ни в одну эпоху местное управление не обходилось без участия представителей местного населения, но характер и формы такого участия менялись. Практически на каждом этапе исторического развития переплетаются элементы общественного самоуправления и государственного управления. Так, на заре истории местное управление носило характер естественной взаимопомощи, применяемой на основе обычая. Реформы XVI в. лосвятили силой закона участие лизлюбленных людей в местном управлении. Но с этого же времени начинается усиление подчинения деятельности выборных органов государственной регламентации, которая достигает своего апогея в петровско-екатерининскую эпоху и советский период российской истории.

Местное самоуправление в России на протяжении десяти столетий пережило множество реформ, причем, следует отметить связь этих реформ с изменением экономического и политического строя общества: реформы Ивана Грозного, Петра I, Екатерины II, Александра II, современные реформы. Успех реформ зависит от проявления инициативы снизу, когда центральная власть оказывается восприимчивой к законотворчеству мест (реформы XVI в., земские и городские реформы 1864 и 1870 гг.), и напротив, провал был гарантирован при навязывании идей сверху (петровские преобразования, попытки реформ в Советском Союзе в 1990-1991 гг.). В периоды кризиса государственности государство сознательно идет на расширение самоуправленческих начал. Правительство стремится переложить на местное самоуправление часть своих забот, с которыми оно перестает справляться.

В современных условиях проблема взаимоотношений муниципальных и государственных органов, преодолев рамки теоретического интереса, приобрела юридическо-прикладной характер. Тем более, что достаточно крупный прорыв в децентрализации власти на уровне законодательства значительно опередил реалии развития российской государственности, формирование институтов гражданского общества.

Поэтому опыт реформирования местного самоуправления в различные исторические зпохи может быть использован при подготовке нормативных актов как в федеральных и региональных органах государственной власти, так и в муниципальных образованиях. А более широко - при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться государством и обществом.

Вторая глава Общая характеристика системы местного самоуправления как института гражданского общества состоит из трех параграфов.

В первом параграфе дается определение системы местного самоуправления как элемента гражданского общества. Система местного самоуправления - это определенная структура взаимодействия местного населения как субъекта и объекта местного самоуправления по поводу организации совместной жизнедеятельности, которая выражается в необходимости устойчивых взаимозависимостей интересов местного сообщества. При этом автор рассматривает особенности системы местного самоуправления, состоящие в том, что в качестве системообразующего фактора выступают не только цели местного самоуправления (как в любой социальной системе), но и ресурсы местного самоуправления: социальные, материально-финансовые, информационные.

Как любая сложная саморегулируемая социальная система, система местного самоуправления проходит в своем развитии несколько этапов: возникновения, становления, зрелости (лсистема как целое), качественного преобразования. Анализ содержания этих этапов показывает, что современное состояние системы местного самоуправления соответствует второму этапу - становлению, для которого характерно утверждение форм взаимодействия между элементами системы и включает в себя осуществление мероприятий по реальному развитию системы местного самоуправления, включая сюда рациональное распределение ресурсов между государственной властью и местным самоуправлением, создание реальных механизмов компенсации органам местного самоуправления дополнительных затрат из средств местных бюджетов, возникших в результате решений органов государственной власти. В один ряд с материально-финансовыми ресурсами становятся информационные ресурсы, такие как: разработка и осуществление государственной информационной политики; формирование центральных баз данных и аппаратное обеспечение; создание и обслуживание сетей связи. К новым требованиям приспосабливаются системы подготовки кадров для муниципальной службы, органов государственной власти, занимающихся вопросами местного самоуправления. Центральная проблема - повышение политической культуры граждан. Без этого нельзя считать систему местного самоуправления развитой.

Второй параграф посвящен анализу субъектов и объектов местного самоуправления. Диссертант отмечет, что выявление особенностей системы местного самоуправления невозможно без определения понятий, социальных признаков и внутренних связей субъектов и объектов местного самоуправления.

Как известно, первичным элементом любой социальной системы является индивид в совокупности его социальных качеств Однако, возникновение гражданского общества было бы невозможно в мире изолированных индивидов. Поэтому необходима, по выражению Г. Алмонда, культура гражданина8. Гражданин - это не только независимый, но и социально ответственный индивид, умеющий соизмерять свои интересы с интересами других9. Следовательно, в новых исторических условиях целесообразно включить в понятие местное сообщество гражданина, как элемента системы местного самоуправления.

Субъект местного самоуправления - местное сообщество, понимаемое как совокупность граждан, между которыми возникает определенная социальная связь в силу однородности объективных условий их жизнедеятельности и которая является выразителем определенных общественных отношений и интересов. В процессе взаимодействия субъекта и объекта местного самоуправления местное сообщество выполняет следующие роли: как объект местное сообщество осуществляет производственную, социально-культурную, иные виды общественной деятельности, а как субъект - управленческую деятельность.

Таким образом, несмотря на то, что гражданское общество нигде никому не дано учредить, для проявления отдельных его элементов, в частности, местного самоуправления, необходима определенная деятельность и со стороны государства, направленная на создание условий для функционирования местного самоуправления, к которым относятся, в первую очередь, материально-организационная база местного самоуправления и законодательные основы, гарантирующие права местного самоуправления.

8 Ллмонд ГА . Верба С Гражданская культура и стабильность демократии // Полис --№4_С 125 ' Гражданское общество в России Структура и сознание - М , 1988 - С 12

Третий параграф посвящен оптимизации взаимодействия государства и местного самоуправления. Подчеркивается, что сохраняя внутреннюю диалектичность своих отношений, связь государство-гражданское общество вышла на качественно новый уровень своего рода взаимного прорастания. Наиболее наглядным в этом отношении является институт местного самоуправления. Вся проблематика местного самоуправления коренится в двуединости вопросов местного значения, которые затрагивают интересы населения, но к ним государство не может быть безразлично. По сути, Конституция РФ, отделив местное самоуправление от государственной власти организационно (ст. 12), функционально их соединила (п. 2 ст. 132). Баланс государственного и общественного в местном самоуправлении может быть достигнут лишь в случае, если правовая основа организации и его деятельности будет формироваться законодательными органами государства, так как там представлены интересы всех слоев общества, полнее отражены его национальные особенности и местные условия. Следовательно, местное самоуправление существует как бы в двух лицах: с одной стороны - оно является носителем государственных традиций, а с другой - "собственно местных" самоуправленческих10. Самостоятельность органов местного самоуправления зависит не от теоретического невключения их в систему государства, а от признания за ними собственных властных полномочий. Одна из важнейших задач в организации и становлении системы местного самоуправления - правильное распределение предметов ведения и полномочий, т. е. своеобразное разделение труда между государственной властью и местным самоуправлением. Согласно п. 3 ст. 4 Европейской Хартии о местном самоуправлении лосуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам, те. государственные начала в местном самоуправлении заложены в выполнении им своих функций. Разграничивая сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, следует иметь в виду не различную природу органов местного самоуправления и государственной власти, а специфику их функций. Таким образом, местное самоуправление есть сложная социальная саморегулирующаяся система, в которой отражается взаимодействие государства и гражданского общества. Поэтому, будучи в определенной степени автономным, местное само-

10 Сачкгул."!'" В V Конститущ1я Республики Башкортостан '/ Известия Башкортостана- 1993.-№211

управление находится в некотором единстве с государственным механизмом, означая не свободу от государства, а свободу внутри него и выступая объединяющим началом между народом и властью.

Третья глава Совершенствование правового опосредования местного самоуправления состоит из трех параграфов.

В первом параграфе анализируются функции местного самоуправления, так как взаимоотношения государства и гражданского общества вообще, и местного самоуправления, в частности, могут быть правильно поняты и оценены с помощью функционального подхода. Он позволяет взглянуть на местное самоуправление не только со стороны внутреннего строения и содержания, но и рассмотреть под углом его разносторонней деятельности, функционирования. Подчеркивается, что функциональный анализ дает возможность с достаточно высокой точностью определить характер деятельности местного самоуправления, правильность выбора приоритетов на том или ином этапе развития, и наконец, уровень его организованности и эффективности. В диссертации функции местного самоуправления определяются как основные, качественные разновидности муниципальной деятельности, в которых выражаются сущность и социальное назначение, цели и задачи местного самоуправления. Содержание функций местного самоуправления зависит от определенных условий: экономических возможностей муниципального образования и государства в целом, потребностей и интересов населения, культурных, национально-исторических особенностей развития. Автор подчеркивает, что наиболее обоснованной классификацией функций местного самоуправления является классификация по элементам муниципальной деятельности: цели (общие и конкретные функции); объекты (экономические, политические, социальные функции); методы управления (функции планирования, организации, контроля, коммуникации). Такая классификация выделяет наиболее общие направления деятельности местного самоуправления, выражает его социально-политическую роль, охватывает все содержание, т.е. отвечает основным методологическим требованиям.

Совершенствование функций местного самоуправления проявляется в методах управления, что, в свою очередь, предполагает развитие муниципального планирования, которое должно охватывать элементы прогнозирования, административной деятельности, финансового стимулирования; разработку муниципальных стандартов, которые должны соблюдаться органами местного самоуправления при удовлетворении основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования; организацию муниципальной информационной службы, включающей в себя создание информационных сетей местного самоуправления, унифицированной системы показателей, характеризующих развитие муниципального образования, мониторинга общественного мнения. Функции местного самоуправления могут осуществляться непосредственно населением либо структурами и должностными лицами, которые приобрели свой статус в результате выборов их населением или избранными населением представительными органами. Тем самым они сближаются с функциями гражданского общества: л...продуцирование норм и ценностей, которые государство санкционирует, интегрирование общества, образование среды, в которой формируется развитый социальный индивид11.

Во втором параграфе рассматриваются формы и методы реализации функций местного самоуправления. Свои функции местное самоуправление осуществляет в определенных организационно-правовых формах, используя различные методы, выражающие качественную сторону реализации функций. Если категория форма фиксирует внимание на статических элементах в деятельности, то категория метод отражает динамическое начало в функционировании.

Методы деятельности местного самоуправления отражают специфику его природы, сочетающей государственное и общественное начало. Поэтому их можно определить как способы осуществления управленческой деятельности и непосредственной организации населения, обеспечивающие развитие социальной активности граждан, самоорганизации и саморегуляции. Организационно-правовые формы деятельности местного самоуправления чрезвычайно многообразны, что соответствует осуществляемым функциям местного самоуправления. Реализация полномочий и предметов ведения местной власти происходит в следующих основных формах: 1. подготовка, принятие, исполнение решений органов местного самоуправления; 2. организационные, регистрационные, разрешительные формы; 3. информационные, учетные, аналитические, прогностические формы работы; 4. взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти. Эффективность функционирования местного самоуправления проявляется через соотношение фактического результата действий и целей, для достижения которых эти действия должны быть предприняты. Для этого необходима постоянная обратная связь с населением муниципального образования через систему мониторинга общественного мнения, что позволит создать более понятную, доступную организацию системы местного самоуправления.

" Левин И Б Гражданское общество на Западе и в России//Полис-.№ 5.-С. 118

В третьем параграфе подчеркивается, что сосуществование государства и гражданского общества является сложным процессом взаимоограничения и взаимоконтроля. В этом отношении и следует рассматривать проблему ответственности в системе местного самоуправления как наступление неблагоприятных последствий, в случае нарушения прав местного самоуправления. Особенности ответственности в системе местного самоуправления определяются спецификой охраняемых ею отношений, затрагивающих сферы как публичного, так и частного права; признаются и гарантируются государством как отношения, связанные с формой организации, осуществления власти на местах и возникающие в связи с решением населением вопросов местного значения.

Поэтому ответственность в системе местного самоуправления тесно связана с политической ответственностью, преобладает позитивный аспект ответственности. Это, в свою очередь, определяет источники, субъекты, основания, санкции. Различие структур гражданского общества и государства налагает отпечаток на способы регулирования частных и публичных отношений. Нормы публичного права охраняются от нарушений преимущественно штрафными, карательными санкциями (административными, дисциплинарными). Для охраны частно-правовых норм и отношений первостепенное значение имеют правовосстанови-тельные санкции и ответственность12. Как самостоятельный вид юридической ответственности муниципальная ответственность имеет собственные источники, субъекты, основания, санкции. Поскольку источниками муниципально-правовой ответственности являются разноуровневые нормативно-правовые акты, необходимо объединяющее их начало, которое бы упорядочивало и приводило в единство все составляющие муниципально-правовой ответственности. Возможно для этого следует разработать модельный закон О муниципально-правовой ответственности, в котором были бы четко определены юридические основания и виды такой ответственности. Принятие такого закона имело бы большое значение в плане совершенствования системы демократии, а также оказало бы и психологическое воздействие на изменение стереотипов поведения граждан. Без формирования целостного механизма муниципально-правовой ответственности народ не сможет стать реальным сувереном в своем государстве, а недовольство политикой, проводимой властями, может приводить к нецивилизованным, насильственным формам разрешения политических и иных проблем.

12 Проблемы теории государства и права / Под ред М Н Марченко - М, 1999 - С 47

25 В заключении диссертации подводятся итоги проделанной работы.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1.аа Муниципальные права граждан: Сб. науч. тр. / Стерлитамак. юр. фак. Ваш. гос. ун-та. -Уфа, 1998-Т.1 (1).-С. 38-46.

2.аа Советский этап в организации местной власти: Сб. науч. тр. / Стерлитамак. юр. фак. Ваш. гос. ун-та.- Уфа, 1998.-Т.1 (1). - С.46-48.

3.аа Развитие местного самоуправления в Российской Федерации как условие безопасности страны // Проблемы безопасности Российского государства: Тез. докл. науч. конф. 26-26 февраля 1998 г.-Казань, 1998. - С. 73-78.

4.аа Государственное и общественное в функционировании местного самоуправления // Россия на пути реформ: Основные парадигмы развития общества.- Челябинск, 1998. - С.108-114.

5.аа Местное самоуправление и федерализм: Американский опыт // Федерализм как форма бытия культуры.- Уфа, 1998.- С. 84-86.

6.аа Общая характеристика системы местного самоуправления // Современное общество: Проблемы социально-политического и экономического развития: Тез. докл. науч. конф. 1998г. - Стерлитамак, 1998-С. 40-45.

7.аа Концепция местного самоуправления: Учеб. пособие. - Уфа: Изд-во Башгосуниверситета, 1998. - 200 с.

8.аа Уставы муниципальных образований как правовая основа местного самоуправления // Местная власть: Правовые основы функционирования и развития: Тез. докл. науч.-практ. конф. 1999г.-Уфа, 1999 (в печати).

9.аа Ответственность в системе местного самоуправления // Местная власть: Правовые основы функционирования и развития: Тез. докл. науч. конф.- Уфа, 1999 (в печати).

10. Местное самоуправление как системное образование.: Сб. науч. тр. / Стерлитамак. фак. эконом, и права Ваш. гос. ун-та.- Сер. 2, вып. П. -Уфа, 1999.-С. 202-205.

Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

Blog

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ