Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву
СООТНОШЕНИЕ ЗАКОНА И ПОДЗАКОННОГО НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА
Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву
На правах рукописи
ЗИБОРО ОЛЕГ АЛЕНТИНОИЧ
СООТНОШЕНИЕ ЗАКОНА И ПОДЗАКОННОГО НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА
Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства;
история правовых учений
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2001
Диссертация выполнена на кафедре теории и истории права и государства Московской академии МВД России.
Научный руководитель: |
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Пиголкин Альберт Семенович |
Официальные оппоненты: - доктор юридических наук, профессор,
Кашанина Татьяна Васильевна
Ведущая организация: Российский университет дружбы народов,
юридический факультет
Защита диссертации состоится У___Ф _________ 2001 г. в ___ часов на заседании Диссертационного совета Д 203.007.02. в Московской академии МВД России по адресу: 117437 г. Москва, ул. Волгина, д. 12.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской академии МВД России.
Автореферат разослан У___Ф _________ 2001 г.
Ученый секретарь Диссертационного совета
Московской академии МВД России
Заслуженный юрист России,
Заслуженный работник высшей школы России,
кандидат юридических наук, профессор А.С. Емелин
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность. Современный период отличается возрастающей потребностью в правовом регулировании различных сторон общественной жизни. В настоящее время в Российской Федерации принимается большое число нормативных правовых актов. К примеру, с начала 90-х гг. федеральным законодательным органом России принято свыше тысячи законов. Это обуславливает необходимость теоретического изучения закона, выявления его роли в условиях формирования правового государства и демократизации общественной жизни в стране.
За последнее десятилетие изменилась структура органов государства: с 1990 г. введена должность Президента Российской Федерации. С самого начала своей деятельности он стал активно использовать свои правотворческие полномочия. Им принимается значительное число нормативных указов. Однако Конституция Российской Федерации недостаточно четко разграничила полномочия между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации. Поэтому остро встает проблема взаимоотношений между федеральным законом и нормативным указом Президента.
Помимо этого, органы исполнительной власти также активно занимаются правотворческой деятельностью. Проблемы взаимоотношения принимаемых ими подзаконных нормативных правовых актов с законами приобретают первостепенное значение.
Актуальность темы определяется также особенностями деятельности федеральных органов исполнительной власти, в частности, МВД России в переходный период становления новой российской государственности. Практическая деятельность органов внутренних дел и внутренних войск строится в соответствии с федеральными законами и в значительной степени связана с их реализацией. В этой связи взаимоотношение нормативных правовых актов МВД России с законами имеет огромное значение.
Помимо федеральных органов государственной власти свои нормативные правовые акты принимают и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Доля нормативных актов субъектов Российской Федерации в общей массе всех нормативных правовых актов Российской Федерации существенно увеличилась, а по отдельным направлениям стала даже доминировать.
Бурное развитие регионального нормативного правового массива повышает актуальность установления соотношения законов субъектов Российской Федерации с подзаконными нормативными правовыми актами, принимаемыми органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особую актуальность представляет установление оптимального соотношения федеральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Состояние изученности темы. Изучению проблем соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта в научной литературе уделялось пока еще недостаточное внимание. Тем не менее, различные аспекты этой проблемы затрагивались в работах Н.Г. Александрова, Н.В. Витрука, В.Б. Исакова, Т.В. Кашаниной, М.Н. Коркунова, И.В. Котелевской, Л.В. Лазарева, В.О. Лучина, А.В. Мазурова, А.В. Мицкевича, Г.И. Муромцева, М.Н. Николаевой, В.В. Оксамытного, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Т.Н. Радько, М. С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова и ряда других ученых.
Проблема взаимоотношения нормативных актов различной юридической силы имеет давнюю историю. Еще в конце 19 в. русский ученый М.Н. Коркунов рассматривал ее в своей работе "Указ и закон" (1898г.). В советское время неоднократно обращалось внимание на противоречия в соотношении различных видов нормативных правовых актов, в частности, на противоречия в соотношении указов президиумов верховных советов Союза ССР, союзных республик и законами, принимавшимися верховными советами соответствующего уровня, между законами и правительственными, а также ведомственными нормативными актами. Проблема противоречивого соотношения нормативных актов различной юридической силы в не меньшей степени присуща нормативным актам современной Российской Федерации.
Однако всесторонних теоретических исследований по проблемам соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта в нашей стране не проводилось. Необходимы серьезные комплексные работы в данном направлении, разработка российской юридической наукой практических рекомендаций для определения оптимального их соотношения.
Объектом исследования является система нормативных правовых актов Российской Федерации.
Предметом исследования являются взаимоотношения закона и подзаконного нормативного правового акта в процессе регулирования общественных отношений в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является попытка дать комплексный, всесторонний анализ соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, теоретико-правовое обоснование их взаимодействия в правотворческой деятельности различных звеньев властных органов.
В соответствии с этим возникает необходимость решения следующих задач:
- провести исследование и уточнение понятий закона и подзаконного нормативного правового акта;
сформулировать проблему их соотношения в Российской Федерации, рассмотреть основные аспекты этого соотношения;
проанализировать различные формы развития и конкретизации положений законов в подзаконных нормативных правовых актах с точки зрения нормативно закрепленного соотношения между ними;
внести ряд предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование практики принятия законов и различных видов подзаконных нормативных правовых актов, подчиненности последних законам.
Теоретико-методологическая основа исследования: диалектико-материалистический метод познания социально-правовых явлений, а также системно-структурный, сравнительно-правовой, технико-юридический и историко-правовой методы познания. В исследовании также использованы и критически осмыслены теоретические положения, разработанные учеными в области общей теории права, а также практическими работниками законодательных и исполнительных органов. В работе используется метод анализа эмпирических данных, полученных в результате социально-правовых исследований.
Источниковая и эмпирическая база исследования. Источниковой базой исследования послужили различные виды нормативных правовых актов, в том числе Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, в т.ч. МВД России, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, решения Конституционного Суда Российской Федерации и других судебных органов Российской Федерации. Эмпирической основой исследования послужили материалы социально-правовой статистики, эмпирические данные, полученные в ходе социологических исследований.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первую попытку общетеоретического комплексного анализа соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. По данной теме до последнего времени не проведено ни одного диссертационного исследования, не опубликовано ни одной фундаментальной монографической работы.
Научная новизна определяется самим выбором и разработкой темы, которая существенно дополняет и развивает теорию нормативных правовых актов. В работе проанализированы основные аспекты соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, формы развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах, а также рассмотрено соотношение конкретных видов нормативных правовых актов: с одной стороны федеральных законов, с другой - нормативных указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов МВД России.
Основные положения, выносимые на защиту:
1) одним из ключевых принципов формирования системы нормативных правовых актов Российской Федерации является нормативное закрепление положения актов определенного правотворческого органа по отношению к закону, определение связей различных видов нормативных правовых актов с законом;
2) установление соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта необходимо не только в науке общей теории права, но и в юридической практике, главным образом, в правотворческой деятельности компетентных органов, которое следует связывать с определением многоступенчатых связей и взаимозависимостей между нормативными правовыми актами различной юридической силы;
3) в соотношении закона и подзаконного нормативного правового акта наиболее важно определение, во-первых, степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, и, в-третьих, предметных сфер соотносимых актов;
4) нормативное соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта может быть закреплено с помощью различных формулировок, таких как "на основании и во исполнение закона", "не должны противоречить закону", "должны соответствовать закону" и др. Каждая из них направлена на установление специфических вариантов соотношения подзаконных нормативных правовых актов с законом, однако, исходя из общего смысла всех этих формулировок, нормы подзаконных нормативных правовых актов должны быть последовательно согласованы с нормами законов, не должны содержать каких-либо расхождений с нормами актов вышестоящей юридической силы;
5) использование форм развития и конкретизации положений законов в подзаконных нормативных правовых актах представляет собой комплексную деятельность, связанную с установлением взаимосвязей между такого рода актами и требующую согласованных действий не только со стороны органов, издающих подзаконные нормативные правовые акты, но и со стороны законодательных органов.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что данная работа определяет новое направление в исследовании теории источников права и теории нормативных правовых актов, в частности. В ней поставлен целый ряд актуальных и сложных теоретических вопросов, предпринята попытка разработать подходы к их исследованию, научно обобщить важные для науки и практики понятия ("источник права", "закон", "подзаконный нормативный правовой акт" и др.).
Практическая значимость исследования. Основные положения диссертационного исследования могут найти практическое воплощение при подготовке поправок к различным видам нормативных правовых актов - к Конституции Российской Федерации и учредительным документам субъектов Российской Федерации, федеральным и региональным законам, к подзаконным нормативным актам различных видов, а также при разработке ряда законопроектов, регулирующих правотворческую деятельность в стране, в частности, проекта Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации". Выводы по теме могут быть использованы в процессе совершенствования порядка подготовки нормативных правовых актов различной юридической силы, установления между ними взаимосвязей и взаимозависимостей в процессе деятельности законодательных и других компетентных правотворческих органов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации апробированы в научных публикациях, опубликованы две лекции, связанные с темой исследования, подготовлено учебное пособие, сделан ряд сообщений по теме диссертации на научных семинарах и конференциях, на заседании кафедры теории и истории права и государства Московской академии МВД России. Основные выводы по теме используются в учебном процессе.
Структура исследования включает Введение, две главы, каждая из которых состоит из трех параграфов, Заключение и Список использованных нормативных правовых актов и литературы.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, цели и задачи диссертационного исследования, указываются теоретико-методологическая основа, источниковая и эмпирическая база работы, основные положения, выносимые на защиту, научная новизна и практическая значимость исследования и апробация его результатов.
Первая глава носит преимущественно теоретический характер. Последовательное расположение составляющих ее параграфов позволяет дать наиболее полную общую характеристику закону и подзаконному нормативному правовому акту как источникам права Российской Федерации.
В первом параграфе рассматривается специально-юридическое значение понятия Уисточник праваФ, которое функционально связано в первую очередь с документальной характеристикой источника. Принимая во внимание одну из главных характеристик права как нормативного регулятора общественных отношений, под источниками права в диссертации понимаются формы выражения и закрепления правовых норм в официальных документах государства.
В Конституции Российской Федерации 1993 года закреплены множественность источников права, различные варианты связей и взаимоотношений между ними. В диссертации помимо нормативного правового акта и его основных разновидностей определено место международного договора Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права в российской правовой системе.
Представляется не совсем обоснованной точка зрения о верховенстве международного договора Российской Федерации по отношению к Конституции, основанной на закрепленном в ч. 4 ст. 15 Конституции положении, что Уесли международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договораФ. Однако в самой Конституции не содержится характеристика ее как закона, отсутствует понятие УОсновной ЗаконФ. В ней, наоборот, в самых различных словосочетаниях проводится разграничение между Конституцией и законами как самостоятельными источниками права. При этом используются такие формулировки: УКонституция Российской Федерации и федеральные законыФ (9 раз), УКонституция Российской Федерации, федеральные законы и указы Президента Российской ФедерацииФ (4 раза), УКонституция и законыФ (1 раз) и т.д. Отсюда можно заключить, что понятие УзаконыФ, использованное в ч. 4 ст. 15 Конституции, охватывает группу федеральных законов и на Конституцию не распространяется.
Место Конституции Российской Федерации в системе источников права в полной мере раскрывается в ч. 1 ст. 15 самой Конституции: "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации" (международный договор Российской Федерации является одной из разновидностей правовых актов, действующих в Российской Федерации). Таким образом, в федеральной Конституции закреплен безусловный приоритет и верховенство Конституции Российской Федерации в системе источников права России, что также принципиально важно с точки зрения определения государственного суверенитета Российской Федерации.
Применительно к группе внутригосударственных договоров в Конституции не установлено их соотношение с федеральными законами как в случае с международным договором РФ, но в п. 1 второго раздела Конституции указывается, что в случае несоответствия положениям Конституции положений определенных внутригосударственных договоров действуют положения Конституции. Однако в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ УО принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской ФедерацииФ установлено принципиально иное соотношение. В ст. 4 данного закона закреплено следующее положение: "В случае несоответствия положений договоров ... положениям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов".
Такая формулировка, как представляется, вступает в противоречие с п. 1 раздела 2 Конституции, в котором установлена зависимость данного вида договоров только по отношению к Конституции Российской Федерации. Федеральные законы могут развивать положения Конституции, конкретизировать их, но не изменять ее установлений, в том числе закрепленного соотношения между различными источниками. И хотя закрепленное в федеральном законе соотношение лучше соответствует принципам федерализма, является более точным, тем не менее вносить изменения в Конституцию Российской Федерации следует в другом (особом) порядке.
К последнему по юридической силе источнику следует отнести правовой обычай, который применяется в случае отсутствия вообще каких-либо правовых актов, регламентирующих соответствующий вид общественных отношений (например, обычаи делового оборота).
Второй параграф первой главы посвящен рассмотрению закона как одного из основных источников права в Российской Федерации, его роли в современных условиях.
Несмотря на то, что понятие УзаконФ является ключевым в российской правовой системе, однако нормативное определение этого понятия до сих пор отсутствует. В работе дается определение закона и указывается, что это разновидность нормативного правового акта, принятого представительным органом государственной власти в особом порядке либо на референдуме, обладающего после Конституции высшей юридической силой по отношению ко всем иным видам нормативных правовых актов, регулирующий наиболее важные и стабильные общественные отношения и являющийся правовой основой для издания подзаконных нормативных правовых актов.
В работе рассмотрены основные признаки закона с учетом его современного положения в системе источников права Российской Федерации. Наряду с другими признаками закона рассматривается и такой важный его признак как то, что закон является правовой основой для издания подзаконных нормативных правовых актов. Именно в нем главным образом определяются юридическая сила подзаконного нормативного правового акта, основания его принятия, в общих чертах определяется предмет регулирования подзаконными актами.
На основе анализа соответствующих статей Конституции и федеральных законов в работе сформулирован перечень предметов регулирования исключительно в форме федерального закона. Это:
- основы конституционного строя Российской Федерации;
- основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их охраны и возможности их ограничения, меры принуждения по отношению к человеку;
вопросы гражданства;
- основные принципы федеративных отношений в Российской федерации;
перечень сведений, составляющих государственную тайну;
- порядок выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы, их статус, формирование Совета Федерации, его правовой статус и статус его членов, статус Совета Безопасности Российской Федерации;
- формирование и деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
- определение состава и порядка деятельности Счетной палаты Российской Федерации;
основы местного самоуправления;
- условия и порядок пользования землей, недрами, полезными ископаемыми;
- порядок ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации;
- правовые основы экономического, социального и экологического развития Российской Федерации;
- вопросы юрисдикции Российской Федерации на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
выпуск государственных займов;
- установление минимального размера оплаты труда, продолжительности рабочего времени, выходных и праздничных дней, оплаты ежегодного отпуска, способов разрешения трудовых споров;
- правовое положение партий и иных общественных объединений;
- правовой статус средств массовой информации;
- порядок формирования и расходования федерального бюджета;
- федеральные налоги и сборы, общие принципы налогообложения в Российской Федерации, финансовое, валютное и таможенное регулирование, денежная эмиссия;
- общие вопросы национальной безопасности Российской Федерации, статус и защита государственной границы, вопросы войны и мира;
- порядок введения режима чрезвычайного и военного положения;
- вопросы обороны и оборонного производства, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества;
- производство ядовитых веществ и связанные с ними вопросы безопасности; производство наркотических средств и порядок их применения;
- административная и уголовная ответственность, уголовный процесс, оперативно-розыскная деятельность, порядок исполнения уголовных наказаний, выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача лиц, осужденных для отбывания наказания в других государствах;
- судоустройство, рассмотрение дел с участием присяжных заседателей, прокурорский надзор, адвокатура;
- гражданское, гражданское процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности.
Особо подчеркивается, что круг вопросов регулирования исключительно законами может быть расширен соответствующими указаниями других федеральных законов, однако их базовый перечень целесообразно закрепить в специальном законе, к примеру, в Федеральном законе УО нормативных правовых актах в Российской ФедерацииФ.
В тоже время существуют и такие предметы регулирования, по которым издание актов в форме закона нецелесообразно, лучше их регулировать в форме подзаконных нормативных правовых актов. Также важно помнить о границах законодательного регулирования вообще, о том, что в любом обществе, в том числе и российском, существует сфера свободы человека и гражданского общества, границы которой не может переступать даже закон.
Вместе с увеличением доли закона в общем массиве нормативных правовых актов существенно возросла и роль закона в российском обществе, значительно вырос его авторитет. За последнее десятилетие закон в действительности стал основным и ведущим источником права в России, ведущим регулятором важнейших сфер жизни российского общества.
Однако количественное увеличение законов привело и к чрезмерной поспешности в их принятии, к снижению качества принимаемых законов. Так, невнимание законодателя к вопросам установления соотношения закона с другими формами нормативных правовых актов отрицательно отражается на всей системе нормативного регулирования, ведет не к взаимодействию, а к соперничеству и необоснованной конфронтации правотворческих органов.
В третьем параграфе раскрыты наиболее важные признаки подзаконных нормативных правовых актов. Это: 1) закрепление в Конституции или законе полномочия за определенным органом издавать нормативные правовые акты, основанные на законе, а также рамки правотворческой компетенции и виды нормативных правовых актов, соответствующие этой компетенции; 2) в определении юридической основы издания подзаконного акта используются такие юридические формулы как "на основании и во исполнение закона", "не должны противоречить закону", "в соответствии с законом" и др.; 3) в данной группе актов осуществляется опосредование норм законов при помощи воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и т.д.; 4) данной группе актов присущ упрощенный порядок принятия, опубликования и введения в действие по сравнению с законом, поэтому они быстрее и оперативнее реагируют на изменение жизненной обстановки, с большей эффективностью приспосабливаются к меняющейся действительности; 5) нормы подзаконных нормативных правовых актов в большинстве своем являются нормами видового значения по отношению к нормам законов, которые являются нормами родового значения. Орган, издающий подзаконный акт, может принять норму видового значения лишь при наличии нормы родового значения, благодаря чему происходит дальнейшее развитие норм законов с помощью конкретизирующих норм; 6) подзаконным актам присуща высокая степень неоднородности, условно объединяемых в одну общую группу по признаку иерархической зависимости от закона; 7) система подзаконных нормативных правовых актов имеет иерархическую основу, основанную не столько на иерархии органа в системе государственных органов, сколько на нормативно закрепленном положении нормативных правовых актов органа в системе нормативных правовых актов Российской Федерации.
Правовое регулирование общественных отношений в современных государствах осуществляется не только законами, но и подзаконными актами, призванными развивать и конкретизировать их положения, что вызвано все более возрастающей сложностью и динамичностью регулируемых общественных отношений. В подзаконных нормативных правовых актах содержится значительная часть всех правовых предписаний.
Существование этой группы нормативных актов связано с реализацией принципа разделения властей. Помимо законодательной власти, формирующейся на основе прямого избрания народом своих представителей и наделенной правом принимать законы, в государстве функционирует исполнительная власть, которая организует исполнение этих законов, а также судебная власть, которая вершит правосудие, основываясь на законах. Независимость и самостоятельность каждой ветви власти обусловлены правом принимать "свои" правовые акты.
Подзаконные нормативные правовые акты в Российской Федерации принимают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также организации, издающие так называемые локальные нормативные правовые акты. В диссертации дана характеристика названным видам подзаконных актов.
Все акты такого рода, принимаемые различными органами, имеют различную юридическую силу, но все они едины в том, что находятся в иерархической зависимости от закона. Помимо иерархической зависимости выделяется и содержательная зависимость подзаконных актов от закона, выражающаяся в том, что закон регулирует наиболее важные, принципиальные отношения, а все остальные отношения регулируются иными актами меньшей юридической силы - подзаконными.
В регионах началась активная работа по устранению противоречий актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Тем не менее, одной из главных негативных характеристик системы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации продолжает оставаться их слабая связь с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Критическому анализу подвергнуто недостаточное внимание федерального законодателя к закреплению соотношения нормативных
правовых актов органов местного самоуправления с нормативными правовыми актами государственных органов различных уровней. Разработка общих принципов формирования системы нормативных правовых актов органов местного самоуправления совершенно неоправданно передана в ведение субъектов Российской Федерации, поскольку в них самих формирование собственных правовых систем идет с большими затруднениями и связано с большим количеством нарушений федерального законодательства. Было бы более целесообразным на федеральном уровне урегулировать основные вопросы формирования системы нормативных правовых актов органов местного самоуправления, закрепить их соотношение с актами федерального уровня, а также принципы взаимоотношения актов данного уровня с актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Вторая глава диссертации посвящена анализу нормативных основ соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, формам развития и конкретизации положений законов в подзаконных актах, а также рассмотрению проблем соотношения федеральных законов с нормативными указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства и ведомственными актами (на примере МВД России).
В первом параграфе раскрывается характеристика проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. В таком соотношении целесообразно различать несколько основных аспектов. Первый - это определение соподчиненности каждого из видов подзаконных актов по отношению к закону. Здесь важно определить точное местоположение каждого вида подзаконных актов в общей иерархии нормативных правовых актов, определить, насколько удален или, наоборот, приближен к закону тот или иной подзаконный нормативный правовой акт, какие акты занимают промежуточное положение и опосредуют соотношение данного вида актов с законом.
Специфика данного аспекта в условиях современного федеративного государства проявляется в том, что иерархия нормативных правовых актов Российской Федерации построена зачастую не столько на иерархии органов, их издающих, сколько на нормативно закрепленном положении актов определенного органа по отношению к закону. В самом деле, в Конституции Российской Федерации не закреплено, к примеру, что Правительство подчинено Федеральному Собранию или Президенту Российской Федерации. Наоборот, в ст.10 Конституции установлена самостоятельность исполнительной власти, которую возглавляет Правительство. Тем не менее, акты Правительства подчинены федеральным законам и нормативным указам Президента Российской Федерации.
Второй аспект соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта - это определение оснований издания и рамок принятия соотносимых актов. Закон, в отличие от подзаконного нормативного правового акта, как правило, издается в отсутствие какого-либо акта, "на пустом месте". Исходя из зависимого по юридической силе положения подзаконных актов, их подчиненности закону они все могут быть приняты при наличии уже вступившего в силу закона. Правило о том, могут ли приниматься подзаконные акты в отсутствие закона (с опережением закона), должно быть напрямую закреплено в Конституции или специальном законе, поскольку подобный вопрос, бесспорно, относится к числу наиболее важных и значимых для государства и общества.
Третий аспект соотношения закона и подзаконного акта связан с определением предметной сферы регулирования общественных отношений каждого из актов. В одном случае такие сферы могут быть определены в Конституции или специальном законе прямым указанием на предметы регулирования определенным видом актов. В другом случае в законе могут содержаться отсылки вообще к подзаконным актам или к конкретному виду таких актов, которые необходимо будет принять после введения в действие закона в установленный срок. Государственный орган, исходя из закрепленной за ним компетенции, может издать подзаконный акт в целях реализации положений принятого закона также и в отсутствие специального указания в законе.
В конституциях и законах закрепляются нормативные формулировки, устанавливающие соотношение законов и подзаконных актов. Единой формулы, закрепляющей соотношение закона со всеми видами подзаконных нормативных правовых актов, не существует, поскольку каждый вид подзаконных актов обладает своей спецификой и присущими только ему особенностями, которые наиболее отчетливо проявляются в его взаимоотношениях с законом.
В диссертации анализируются значение и свойства основных формулировок, устанавливающих нормативное соотношение закона и подзаконного акта, таких как Уна основании и во исполнение законаФ, Уне должны противоречить законуФ, Удолжны соответствовать законуФ и др.
Соотношение закона и определенного вида подзаконного акта, закрепленное формулировкой "на основании и во исполнение закона", показывает не только подчиненное положение подзаконных актов по отношению к закону, но и определяет, что основанием их издания является закон. Данная формула показывает, что подзаконный акт не может иметь содержательных расхождений с законом, к примеру, в подзаконном акте не могут быть установлены принципиально иные, чем в законе права и обязанности субъектов права.
Формулировку "на основании и во исполнение закона" можно считать "классической", закрепляющей оптимальное нормативное соотношение подзаконного акта с законом. Такая формула закреплена, например, применительно к нормативным постановлениям Правительства Российской Федерации, к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти и др.
В современной правотворческой практике зачастую наблюдается положение, когда органы, чьи акты занимают промежуточное положение между законом и другим видом подзаконных актов, не укрепляют связи закона с нижестоящими актами, а, наоборот, ослабляют их, пытаясь подчинить себе эти акты, поставить издание нижестоящих актов в зависимость от издания своих собственных. Так произошло, к примеру, с нормативными указами Президента Российской Федерации. Дело дошло до того, что ученые-юристы, характеризуя правительственные акты, говорят не столько об их подзаконном характере, сколько об их "подуказности". Такая практика представляется нецелесообразной.
В конкретном законе может быть напрямую установлена двусторонняя связь закона с определенным видом подзаконных актов в регулировании отдельного вопроса, которая не нуждается в опосредовании иными актами. Таким образом, в отдельных случаях закон в "посреднике" может не нуждаться.
Оптимальной, конечно, будет ситуация, когда в законе оговорены полномочия каждого органа по изданию своего нормативного правового акта в рамках всей цепи подзаконных нормативных правовых актов по указанному в законе вопросу. К примеру, в нормативном указе Президента могут содержаться основные направления регулирования определенного в федеральном законе вопроса, в постановлении Правительства - конкретные нормы, а в ведомственных актах могут быть введены некоторые процедурные и иные нормы для исполнения заложенных в федеральном законе, указе Президента и постановлении Правительства установок.
Существуют определенные особенности в соотношении закона с конкретными видами подзаконных актов, где это соотношение закреплено другой общей формулой: "не должны противоречить закону". Такая формулировка соотношения оставляет для последних возможность нормативного регулирования отношений в отсутствие закона по вопросам, напрямую закрепленным в ведении органа, издающего данный вид актов.
В данной формуле ничего не сказано об основании издания подзаконного нормативного правового акта. Однако в ней четко указано подчиненное положение такого акта по отношению к закону, правило о том, что он не должен ему противоречить. Следовательно, установление принципиально иных, чем в законе, предписаний для такой категории актов напрямую запрещено. Отсюда акт, который не должен противоречить закону, зависим от закона, подчинен ему, а его юридическая сила в соотношении с юридической силой закона будет уступать последнему, будет ниже его юридической силы. Нормативные правовые акты, которые не должны противоречить закону, безусловно, следует относить к подзаконным нормативным правовым актам.
Следует отметить, что подзаконные акты, которые не должны противоречить закону, имеют не столь жесткую зависимость от закона в сравнении с подзаконными актами, издающимися на основании и во исполнение закона. Тем не менее, если обнаружится противоречие, к примеру, между федеральным законом и нормативным указом Президента, издающимся на основании данной формулировки, оно должно решаться в пользу федерального закона. Единственное условие для приведения в действие принципа верховенства закона, закрепленного в ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации, является то, что федеральные законы сами не должны противоречить Конституции Российской Федерации, они должны быть приняты и опубликованы в установленном Конституцией порядке.
На федеральном уровне с помощью формулы Уне должны противоречить законуФ закреплено соотношение с федеральным законом двух видов актов - нормативных указов Президента и нормативных актов Банка России. Применительно к нормативным актам Центробанка эта формула вызывает определенные возражения. Непонятно, почему такие акты не должны противоречить только закону, почему ничего не говорится о нормативных актах Президента и Правительства. Необходимо также добавить, что в соответствии со ст. 7 Федерального закона "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" нормативные акты Банка России Уобязательны для органов государственной властиФ.
Из этой формулы можно сделать вывод, что такого рода акты обязательны и для Президента, и для Правительства Российской Федерации. И хотя нормативные акты Банка России проходят обязательную регистрацию в Минюсте России, тем не менее противоречие в соотношении данного вида актов с вышестоящими актами сохраняется. Исправить это противоречие можно внесением соответствующей поправки в указанный Федеральный закон о том, что "нормативные правовые акты Центрального Банка Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, нормативным указам Президента Российской Федерации и постановлениям Правительства Российской Федерации".
Данная формулировка позволит закрепить особый, более высокий статус нормативных правовых актов Центрального Банка Российской Федерации по сравнению с актами федеральных органов исполнительной власти, предоставит Центробанку право издания своих нормативных актов в отсутствие вышестоящих нормативных правовых актов, но в рамках строго очерченной Конституцией Российской Федерации и федеральными законами компетенции.
Нормативное соотношение закона с конкретным видом подзаконных актов может быть закреплено другой общей формулировкой: "должны соответствовать закону". Само понятие "соответствие" предполагает наличие двух соотносимых объектов, а применительно к рассматриваемой формулировке - возможность сравнения одного конкретного акта с другим по определенному вопросу.
Например, Конституционный Суд Российской Федерации следит за тем, чтобы все нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, соответствовали Конституции. Практика рассмотрения дел подобного рода показывает, что Конституционным Судом рассматриваются дела о соответствии конкретного нормативного акта, например, тематического указа Президента Российской Федерации, другому конкретному акту - Конституции Российской Федерации, а не вообще о соответствии целого вида нормативных правовых актов Конституции. Отсюда следует, что формула Удолжны соответствовать законуФ больше подходит для установления соотношения между конкретными актами различных уровней.
Таким образом, формула Удолжны соответствовать законуФ предполагает, что подзаконный нормативный правовой акт может быть издан после введения в действие соответствующего закона. Это предполагает жесткие основания издания и рамки принятия подзаконных актов, обязательное содержательное соответствие акта меньшей юридической силы акту большей юридической силы.
Второй параграф посвящен анализу различных форм развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах. Подчеркивается, что такие формы направлены, главным образом, на формирование многоступенчатых предметных связей между актами различной юридической силы, между родовой нормой (нормой закона) и видовой нормой (нормой подзаконного акта). С помощью этих форм в нормах подзаконных актов отражается масса различного рода подробностей, характерных черт и особенностей регулируемых общественных отношений, которые по объективным причинам не могут быть учтены первоначально в рамках положений закона.
Использование форм развития и конкретизации положений законов в подзаконных актах показывает, что этот процесс не укладывается в рамки чисто технической стороны правотворческой деятельности. Это сложная, комплексная деятельность, связанная с установлением взаимосвязей между законом и подзаконным актом, требующая согласованных действий не только со стороны правотворческих органов, принимающих подзаконные акты, но и со стороны законодательных органов, которые при подготовке проекта закона должны иметь в виду необходимость будущего развития и детализации его положений.
Одной из форм развития положений закона в подзаконных актах является воспроизведение. Она не означает точного копирования законодательных формулировок. Воспроизведение включает в себя помимо повторения законодательных норм еще и нечто другое, что служит развитием для изданной ранее законодателем нормы.
Такая форма как собственно развитие положений закона, предполагает, что реализация исходного положения закона будет затруднительной без издания подзаконного акта. Причины, по которым законодатель отказывается от подробной регламентации отношений в законе, может быть несколько. Во-первых, регулируемый в законе вопрос может входить в компетенцию исполнительного органа государственной власти, и законодатель, исходя из самостоятельности исполнительной власти, передает подробное регламентирование определенного вопроса на ее усмотрение. Во-вторых, в законе не могут быть урегулированы все без исключения вопросы, имеющие не принципиальный характер. Это должно быть осуществлено в актах другого уровня - подзаконных нормативных правовых актах.
Если в законе только называется вопрос, а его решение поручено другому органу, издающему подзаконные акты, то в таком случае будет использована форма отсылки как разновидность формы развития положений закона. Форма отсылки используется довольно часто.
Подробная регламентация положений закона в отсутствие прямых указаний и соответствующих оговорок в законе выражается в различных формах конкретизации (детализации, собственно конкретизации и др.). Форма детализации применяется в тех случаях, когда в подзаконном акте необходимо осуществить более подробное, детальное правовое регулирование общественных отношений, которые частично уже регламентированы законом в общем виде, но указание на издание подзаконного акта для этой регламентации отсутствует. Использование форм детализации может основываться на нескольких нормах, одной норме, отдельных частях или элементах нормы, без которых не может быть полностью обеспечена реализация законодательных положений.
Собственно конкретизация направлена на уточнение условий реализации положения закона, на раскрытие своеобразия регулируемых отношений в отсутствие специального указания в законе на издание подзаконного нормативного правового акта. Таким образом, форма собственно конкретизации положений закона призвана отразить в гипотезах и диспозициях норм подзаконного акта определенные условия правового регулирования общественных отношений, которые нормой закона в силу различных причин не были предусмотрены.
В условиях формирования новой правовой системы Российской Федерации важно на законодательном уровне обеспечить баланс общих и конкретных норм, распределить их в законе и подзаконном акте таким образом, чтобы подзаконные акты не подменяли собой законы, чтобы нормы подзаконных актов не стали на практике эффективнее норм законов.
Едва ли уместно, чтобы в законы включались все подробности правового регулирования конкретной сферы отношений, иначе закон может стать актом универсального значения, который заменит собой подзаконные акты. Такое положение будет нарушать основополагающий конституционный принцип разделения властей в Российской Федерации.
В работе указывается, что в большинстве подзаконных нормативных правовых актов не определяются основания их издания. В целях укрепления законности издания данной группы актов предлагается в преамбулах подзаконных актов не только указывать статью закона, послужившую основанием издания определенного акта, но и конкретную форму развития или конкретизации положений закона, используемую в подзаконном акте. Целесообразно указывать, например, Ув развитие статьи ... законаФ, Ув целях конкретизации статьи ... законаФ и т.д. Уместно названные требования оптимального соотношения подзаконных актов с законом закрепить, к примеру, в Федеральном законе "О нормативных правовых актах в Российской ФедерацииФ или ином специальном законе.
В третьем параграфе второй главы рассматривается соотношение федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти (на примере нормативных указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов МВД России).
Практика издания нормативных указов Президента в отсутствие федерального закона по любому вопросу, входящему в предмет ведения Российской Федерации или предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не в полной мере соответствует Конституции в аспекте нормативно закрепленного соотношения федерального закона и указа. По вопросам, напрямую отнесенным Конституцией и федеральными законами к предметам ведения Президента, издание указов в отсутствие федерального закона предусмотрено благодаря нормативной формулировке Уне должны противоречить федеральным законамФ.
Так, по Конституции Российской Федерации к предметам ведения Президента относятся:
- утверждение военной доктрины Российской Федерации (п."з"ст.83);
назначение выборов Государственной Думы (п. "а" ст. 84);
роспуск Государственной Думы (п. "б" ст.84);
назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, принятие решения о его отставке (п. УаФ, УвФ ст.83);
назначение референдума (п. "в" ст.84);
приостановление действия актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 85);
введение чрезвычайного положения (ст. 88);
введение военного положения (ч. 2 ст. 87);
- отмена постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, нормативным указам Президента Российской Федерации (ч. 3 ст. 115);
- утверждение структуры федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112).
Помимо этого, нормативными указами Президента Российской Федерации может быть также урегулирован порядок решения целого ряда вопросов, отнесенных по Конституцией к ведению Президента: порядок рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища (п. "а" ст. 89), порядок награждения государственными наградами Российской Федерации, присвоения почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий (п. "б" ст. 89), формирования и деятельности Совета Безопасности Российской Федерации (п. "ж" ст. 83) и Администрации Президента (п. "и" ст. 83), порядок издания собственных актов (ч. 1 ст. 90).
По всем другим вопросам, которые напрямую не входят в предмет ведения Президента, он также издает свои нормативные правовые акты, поскольку Конституция закрепляет за ним право определения Уосновных направлений внутренней и внешней политики государстваФ (ч. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации). Но Конституция ограничивает издание Президентом подобных нормативных указов уже другой нормативной формулой - Ув соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законамиФ (ч. 3 ст. 80). В данном случае это означает, что Президент вправе издавать нормативные указы по любому вопросу, напрямую не закрепленному за ним по Конституции, но входящему в предмет ведения Российской Федерации и предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, после издания соответствующего федерального закона.
Нормативные указы Президента Российской Федерации, развивающие или конкретизирующие федеральные законы, исходя из буквального смысла Конституции, могут определять главным образом "основные направления"
правового регулирования тех или иных общественных отношений на базе федерального закона. Целесообразно, если в них будут содержаться не конкретные правовые нормы, а, главным образом, нормы-принципы, нормы-дефиниции.
Такое соотношение федерального закона и нормативного указа Президента Российской Федерации по вопросам, напрямую не закрепленным в предмете ведения главы государства, не противоречит российскому варианту принципа разделения властей, но служит развитию этого основополагающего конституционного принципа.
Первоначально издание "опережающих" указов некоторое время находило объяснение в отсутствии правового регулирования важных государственных вопросов в условиях реформирования страны. Сейчас, когда принято свыше тысячи федеральных законов, и законодательное регулирование охватило практически все сферы общественной жизни, потребность в такой практике значительно снизилась.
Тем не менее, как показывает содержательный анализ нормативных указов, они еще недостаточно связаны с федеральным законом. Только для 19% нормативных указов Президента за 2000 год основанием издания стал соответствующий федеральный закон. А ведь именно в этом заложены основные резервы совершенствования порядка их принятия, которые пока еще не использованы Президентом Российской Федерации в полной мере.
Наиболее типичным можно было бы назвать соотношение федерального закона и постановления Правительства Российской Федерации. Однако классическая нормативная формулировка "на основании и во исполнение" (см. ч.1 ст. 115 Конституции Российской Федерации) не ограничивается только лишь зависимостью от федерального закона, но включает еще и зависимость от одного из видов подзаконных нормативных правовых актов - нормативных указов Президента Российской федерации.
Такая нормативная формулировка представляется не совсем логичной, поскольку в точном соответствии с ней Правительство Российской Федерации не вправе издавать свои нормативные акты в отсутствии нормативных указов Президента Российской Федерации.
Статья 10 Конституции Российской Федерации, закрепляющая самостоятельность исполнительной власти и расположенная в первой главе, входит в противоречие с формулировкой ч.2 ст.115 Конституции Российской Федерации, расположенной в гл.6. Избежать это противоречие возможно посредством иного нормативного соотношения актов Правительства с вышестоящими актами: "Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Нормативные постановления Правительства Российской Федерации не должны противоречить нормативным указам Президента Российской Федерации".
В этом случае нормативные акты Правительства Российской Федерации будут иметь жесткую зависимость от федеральных законов и соответствующую зависимость от нормативных указов Президента Российской Федерации.
В соотношении федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (на примере МВД России) обращают внимание противоречия в нормативных основах такого соотношения, закрепленного в нормативном указе Президента и постановлении Правительства, являющихся подзаконными актами.
В п. 10.7 Положения о МВД России закреплено право МВД России на издание общеобязательных нормативных правовых актов: УМинистр издает в пределах предоставленных ему полномочий в установленном порядке обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами нормативные правовые акты, утверждает стандарты, нормы и правила по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к компетенции МинистерстваФ.
Вторая часть формулировки вступает в противоречие с положениями Федерального закона УОб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской ФедерацииФ, в котором установление соотношения, к примеру, актов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации с актами федеральных органов исполнительной власти не предусмотрено.
В соответствии с п.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №1009 Унормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенцииФ.
Заключительная часть формулы, закрепляющая издание общеобяза-тельных нормативных правовых актов по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции, носит достаточно спорный характер. Как показал анализ нормативных правовых актов МВД России за 2000 год, из числа зарегистрированных в Минюсте России таких актов не было принято ни одного, тем не менее само закрепление такого права в постановлении Правительства представляется неуместным.
Что касается актов, издающихся по собственной инициативе ведомств и распространяющих свое действие на сотрудников данного ведомства (внутриведомственные нормативные правовые акты), то это не может вызывать никаких возражений, поскольку регулирование деятельности работников в сферах, отличающихся обычно узким предметным характером, является главной задачей любого органа отраслевого управления.
Указанные выше неточности и противоречия представляется целесообразным преодолеть изданием соответствующего федерального закона, в котором будут четко очерчены нормативные основы соотношения федерального закона и нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, в т.ч. МВД России, рамки принятия данного вида подзаконных актов.
В Заключении работы подведены итоги проведенного исследования, сделан ряд общих выводов и предложений.
Список опубликованных работ по теме диссертационного исследования:
Нормативный правовой акт - основной источник права в Российской Федерации. //Правоохранительные органы России: история и современность. Материалы научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и курсантов Московской академии МВД России, сотрудников ОВД и Центрального Музея МВД России. М.: Московская академия МВД России, 2000, 0,3 п.л.
Конституция, закон, международный договор: проблемы взаимоотношений. //Труды Современного гуманитарного университета. Вып. 18. М., 2000, 0,4 п.л.
Источники права Российской Федерации: Лекция. М., Московская академия МВД России, 2000, 1,4 п.л.
Система и структура права, система законодательства: Лекция. М.: МЮИ МВД России, 1999, 1,3 п.л.
Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву