Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по юридическим наукам
Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления
Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам
На правах рукописи
ЧЕРНОГОР Николай Николаевич
ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ТЕОРИИ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА И ПРАКТИКЕ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность:
12.00.01 - Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва - 2007 г.
Работа выполнена на Кафедре государственно-правовых дисциплин Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы
Научные консультанты:ааЛазарев Валерий Васильевич
а Заслуженный деятель науки РФ,
доктор юридических наук, профессор
Погосян Норайр Даниелович
а доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты: а- Афанасьев Владимир Сергеевич
Заслуженный юрист РФ,
доктор юридических наук, профессор
аа - Гончаров Игорь Владимирович
доктор юридических наук, профессора - Постовой Николай Васильевич
доктор юридических наук аа
Ведущая организация - Омская академия МВД России
Защита состоится лаа _______ 2007 года в 15 часов на заседании диссертационного совета по политическим наукам Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119992 г. Москва, ул. Зубовская, дом 2, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа счетной палаты Российской Федерации
Автореферат разослан л___________ 2007 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук А.А. Васильев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных со становлением и развитием в Российской Федерации местного самоуправления и его институтов.
Более пятнадцати лет в России идет процесс становления местного самоуправления - самостоятельного уровня публичной власти в стране.а Этот процесс сопровождается постоянной реформой его организации. Формирование эффективных правовых механизмов ответственности и контроля деятельности субъектов, осуществляющих муниципальную власть является самостоятельным направлением реформы организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.
Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ) положили начало формирования институтов муниципального права. В настоящее время динамика изменения законодательства о местном самоуправлении и практика его применения значительно опережают развитие теории муниципального права. Институт ответственности является одним из самых проблематичных и самых нестабильных институтов муниципального права. После установления соответствующей правовой конструкции в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ уже дважды изменялся, причем существенно, механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Наблюдается крайняя непоследовательность в реформировании данного правового института. Основными причинами такого положения дел является новизна для России конституционной модели организации местного самоуправления, отсутствие необходимого отечественного опыта его организации. Последнее обстоятельство связано с тем, что соответствующие процессы идут заново (после длительного перерыва - периода существования советской системы власти и управления государством) в условиях общих преобразований в сфере государственно-правового строительства в стране. Следствием этого является отсутствие на общегосударственном уровне концепции правового регулирования ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление и соответствующей теории, которая могла бы стать основной такой концепции. Попытки формирования такой концепции и теории не привели пока еще к нужному результату. Регулирование федеральным законодателем рассматриваемых отношений породило не мало проблем и противоречий в нормотворческой практике субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в силу того, что ни в правовой науке, ни законотворческой практике не разработаны ключевые вопросы юридической ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление. Много вопросов возникало и по-прежнему возникает в части определения круга субъектов ответственности, ее оснований, применяемых санкций, процедуры их применения и т.п. Вместе с тем, отсутствие достаточной правоприменительной практики не позволяет объективно оценить эффективность правового регулирования соответствующих общественных отношений и своевременно корректировать меры, предпринимаемые законодателем по реформированию рассматриваемого правового института.
Таким образом, ответственность субъектов, реализующих право на местное самоуправление, является не только самостоятельной проблемой правового регулирования общественных отношений, связанных с его осуществлением в России, и не только самостоятельным направлением муниципальной реформы на современном этапе, но и фундаментальной проблемой муниципально-правовой науки, которая требует всестороннего исследования. Задача состоит в формировании теории ответственности в муниципально-правовой науке.
Интерес к проблематике ответственности в теории и практике местного самоуправления объясняется так же и тем, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, его последующие редакции, и, наконец, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ с одноименным названием (далее Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) закрепили в этой части не мало правовых новел для российского права, как с точки зрения юридического содержания института ответственности названных субъектов, так и с точки зрения используемой в законодательстве терминологии. Многие из них требуют осмысления на общетеоретическом уровне.
Таким образом, актуальность избранной темы определяется следующими обстоятельствами объективного и субъективного характера:
1) важностью задачи создания необходимых правовых основ и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве;
2) новизной для России конституционной модели его организации, отсутствием достаточного опыта организации местного самоуправления;
3) содержанием проводимой в России реформы организации местного самоуправления;
4) нестабильностью законодательства о местном самоуправлении и основных правовых институтов, им закрепляемых;
5) необходимостью формирования на общегосударственном уровне концептуальных основ правового регулирования ответственности субъектов, осуществляющих муниципальную власть;
6) задачей повышения эффективности правового регулирования соответствующих общественных отношений и обеспечения потребностей правоприменительной практики в этой сфере;
7) объективной необходимостью формирования системы теоретического знания об ответственности в сфере местного самоуправления и отраслевого учения об ответственности в муниципально-правовой науке.
Данные обстоятельства обусловили обращение автора к проблемам ответственности в теории муниципального права и ее реализации в практике местного самоуправления.
Состояние научной разработанности темы. Несмотря на очевидную новизну и сложность, проблемы ответственности в муниципальном праве до настоящего времени не вызывает особого интереса ученых. На сегодняшний день отсутствуют фундаментальные научные исследования по данной проблематике, хотя в процессе развития муниципально-правовой науки постепенно формируются теоретические взгляды и представления об ответственности в муниципальном праве. В научной литературе имеются попытки теоретического осмысления проблемы ответственности населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных аспектах. Это нашло отражение в работах С.А. Авакьяна, К.И. Амирбекова, Н.С. Бондаря, В.И. Бабичева, О.В. Берга, Н.А. Вагановой, В.И. Васильева, Г.А. Гаджиева, В.А. Горожанина, Ю.А. Дмитриева, М.С. Долгополовой, Н.А. Емельянова, Т.С. Емельяновой, А.Р. Еремина, Е.В. Измайловой, А.И. Коваленко, Е.Г. Кольцовой, М.А. Краснова, С.Д. Князева, Е.М. Ковешникова, И.А. Кравца, О.Е. Кутафина, М.М. Мокеева, С.С. Мялковского, А.М. Никитина, Л.А. Нудненко, Л.Н. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Л.И. Ревенко, А.А. Сергеева, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, В.Е Чиркина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной и др. Высказанные в них идеи представляют значительный интерес. Однако процесс формирования научного знания носит пока что стихийный характер, поскольку никто из авторов не ставил перед собой специальную задачу разработки теории ответственности в муниципальном праве. В юридической науке, как правило, рассматриваются отдельные проблемы правового регулирования и правоприменительной практики. Разработка теоретических аспектов проблемы ответственности субъектов,а реализующих право на местное самоуправление, и концепции правового регулирования соответствующих общественных отношений носит эпизодический, фрагментарный характер, чаще всего сводится к комментированию действующего законодательства, либо его изменений. При этом не учитываются закономерности развития общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, соотношения власти государства и публичной власти местного самоуправления. В опубликованных работах и диссертационных исследованиях предметом изучения становятся лишь отдельные теоретические аспекты данной проблемы. В результате, остается без должного внимания целостный анализ данного правового явления на общетеоретическом уровне. Существующие теоретические выкладки не образуют системы научного знания.
Таким образом, новизна и специфика исследуемой материи, важность задачи создания необходимых правовых основ и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве обусловили необходимость монографической разработки данной темы в диссертационном исследовании.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления, связанные с формированием населением органов местного самоуправления, избранием должностных лиц местного самоуправления и осуществлением ими собственных и отдельных государственных полномочий.
Предмет исследования составляет юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как явление правовой действительности и правовой институт; общественные отношения, связанные с ее реализацией; закономерности правообразования, правотворчества и правореализации в обеспеченной мерами юридической ответственности деятельности субъектов местного самоуправления.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка системы теоретического знания об ответственности в муниципальном праве и практике местного самоуправления, решение методологических и сущностно-концептуальных проблем правового регулирования соответствующих общественных отношений, разработка предложений по совершенствованию правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
1) обобщить и проанализировать методологические проблемы общей теории юридической ответственности;
2) охарактеризовать процесс становления отраслевого учения об ответственности в муниципально-правовой науке, выявить его особенности и устойчивые тенденции в его развитии;
3) обобщить, систематизировать и подвергнуть критическому анализу существующие в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим и прикладным проблемам ответственности в муниципальном праве;
4) проанализировать федеральное законодательство о местном самоуправлении в его развитии, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, выявить закономерности федерального, регионального и муниципального правотворчества в части нормативного закрепления правоустановлений об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
5) исследовать институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, его генезис в российском муниципальном праве, установить устойчивые тенденции в его развитии и оценить перспективы реализации правовых норм его составляющих;
6) обобщить практику реализации правовых норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации;
7) проанализировать зарубежный опыт правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и соответствующую правоприменительную практику;
8) упорядочить и привести в систему понятийно-категориальный аппарат, составляющий основу теории ответственности в муниципальном праве, позволяющий обеспечить фундаментальность исследования и полную понятийную определенность рассматриваемых явлений;
9) применяя системный метод, исследовать юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как системный объект, раскрыть системообразующие факторы;
10) обобщить и проанализировать существующие подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, систематизировать основания ее подразделения на виды;
11) систематизировать правовые характеристики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами, выявить существенные качества каждой из них и определить соотношение с отраслевыми видами юридической ответственности;
12) разработать проблематику механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;
13) подготовить научно обоснованные предложения по формированию концепции правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и совершенствованию в этой части российского законодательства.
Теоретико-методологическая основа исследования. Общую методологическую основу исследования составляет общенаучный диалектический метод познания и, основанные на нем, частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности (системный, сравнительно-правовой, формально-юридический анализ, синтез, индукция, дедукция и др.). Использование вышеназванных методов не исключает, в отдельных случаях, возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и выявляющей особенности исследуемой проблемы. Широко использовались положения философии, общей теории права и отраслевых юридических наук.
Теоретическую основу исследования составляют труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, З.А. Астемирова, Г.В. Атаманчука, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, И.А. Галагана, И.В. Гончарова, А.Г. Гладышева, В.А. Горожанина, Ю.А. Денисова, Ю.П. Еремеенко, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, М.А. Краснова, Р.И. Косолапова, Н.М. Колосовой, Д.А. Керимова, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, Л.А. Морозовой, П.Е Недбайло, Б.Л. Назарова, Ж.И. Овсепян, А.И. Петелина, Н.Д. Погосяна, Т.Н. Радько, Л.А. Ревенко, Ф.М. Рудницкого, И.С. Самощенко, О.Н. Садикова, М.С. Строговича, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Ю.А. Тихомирова, М.Х. Фарукшина, М.Д. Шаргородского, М.Д. Шиндяпиной,а А.И. Щербака, Л.С. Явича и других.
Значительную часть теоретической основы исследования составляют труды известных русских ученых и государственных деятелей: В.П. Безобразова, И.Д. Беляева, А.В. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, Б.Д. Грекова, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, А.И. Никитского, Н.И. Лазаревского, И.А. Покровского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и других, а также отечественных ученых советского и постсоветского периода: И.А. Азовкина, А.А. Аскерова, А.В. Андреевой, В.И. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.А. Виноградова, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, В.В. Григорьева,а Н.А. Емельянова, Е.И. Кореневской, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.Я. Любовного, B.C. Мокрого, аЛ.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, Н.Л. Пешина, М.И. Пискотина, Н.В. Постового, Г.Б. Поляка, С.В. Соловьевой, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, А.Н. Костюкова, Н.М. Коршунова, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, Ю.Л. Крузе, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, А.Я. Сливы, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, Н.Л. Тумановой, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и других авторов, посвященные проблемам местного самоуправления, его организации и осуществления.
Кроме того, в основу работы положены исследования, посвященные правам и свободам человека, механизму их реализации и обеспечения В.С. Афанасьева, М.В. Баглая, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Н.С. Бондаря,а В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, И.В. Гончарова, Л.Д. Воеводина, Г.А. Гаджиева, А.П. Герасимова, С.И. Глушкова, А.Э. Жалинского, В.М. Жуйкова, В.Д. Зорькина, А.Э. Карташкина, Е.В. Киричека, А.И. Лепешкина, Е.А. Лукашовой, И.И. Лукашук, Г.В. Мальцева, О.О. Миронова, А.С. Мордовца, А.С. Прудникова, И.В. Ростовщикова, В.П. Сальникова, С.В. Степашина, Ю.А. Тихомирова, К.Б. Толкачева, Д.В. Шомниковой, Б.С. Эбзеева и других.
Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловила использование монографий по философии, теории управления, теории систем, философии, политологии, социологии, отечественному и зарубежному государствоведению.
Нормативную базу исследования составили Европейская Хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные нормативно-правовые акты муниципальных образований.
Научная новизна. Настоящая работа является первым монографическим научным исследованием, посвященным комплексной разработке проблем ответственности в теории муниципального права и концепции правового регулирования общественных отношений, связанных с ее реализацией в практике местного самоуправления. В такой постановке проблемы ответственности в правовой науке еще не исследовались.
Научная новизна работы состоит в том, что в результате проведенного исследования:
- выявлены особенности формирования теоретического знания об ответственности в муниципальном праве;
- обобщены и систематизированы существующие в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим, методологическим и прикладным проблемам ответственности в муниципальном праве и практике местного самоуправления;
- уточнен и приведен в систему понятийно-категориальный аппарат позволяющий обеспечить фундаментальность исследования юридической ответственности в сфере местного самоуправления и полную понятийную определенность рассматриваемых явлений;
- выявлены особенности системы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и системообразующие факторы;
- обобщены и уточнены теоретические подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, систематизированы основания ее классификации, предложена авторская классификация ответственности данных субъектов;
- разработаны правовые характеристики различных видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: перед населением, государством, физическими и юридическими лицами, выявлены их существенные качества и определено соотношение ответственности указанных субъектов с отраслевыми видами юридической ответственности;
- выявлены закономерности федерального, регионального и муниципального правотворчества в части нормативного закрепления правоустановлений об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- определены устойчивые тенденции в развитии института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в российском муниципальном праве, дана оценка перспективам реализации правовых норм его составляющих;
- разработаны концептуальные основы правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения:
1. В процессе развития муниципально-правовой науки формируется собственное отраслевое учение об ответственности. Процесс его формирования характеризуется рядом особенностей, которые оказывают влияние на состояние и содержание научного знания, а также позволяют говорить о наличии определенных тенденций, среди которых особо следует отметить стихийность формирования теоретического знания, механическое заимствование положений общей теории права и отраслевых юридических наук, рефлексивность, определенную поверхность исследований теоретических проблем ответственности в муниципальном праве, недостаточный учет закономерностей развития общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в соответствии с общей теорией соотношения власти государства и публичной власти местного самоуправления.
2. Ответственность в муниципальном праве представляет собой возникновение и реализацию в установленном законом (уставом) порядке обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления претерпеть, предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения, в виде лишений или ограничений личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, осуществлению отдельных государственных полномочий.Такой подход позволяет интегрировать в одной дефиниции основные положения наиболее разработанных концепций юридической ответственности, воспринятых муниципально-правовой наукой, выдержать межотраслевой характер такого понятия и обеспечить пригодность дефиниции, как для научного исследования, так и для правовой практики на современном этапе муниципальной реформы.
3. Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, в сущности, носит договорной характер, аналогичный тому который выражает политическую сущность конституции. Договор в данном случае носит трехсторонний характер: между населением, государством, органами и должностными лицами местного самоуправления. Общим основанием данной ответственности является несоблюдение условий деятельности, для осуществления которой формируются коллегиальные или единоличные органы местного самоуправления. К таковым относятся: эффективность осуществления властных полномочий, которыми наделяются органы и должностные лица местного самоуправления для решения вопросов местного значения в интересах населения, т.е. обязательность достижения определенных положительных результатов деятельности по управлению делами местного сообщества; законность (в широком смысле слова) в деятельности по осуществлению соответствующих полномочий; добросовестность исполнения обязательств, возникающих из гражданско-правовых отношений.
4. Система юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой объективное объединение по содержательным признакам отраслевых видов юридической ответственности, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования. Системное единство данной ответственности выражается в предмете, методе правового регулирования, принципах ответственности.
5. Особенности предмета и метода правового регулирования института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления обусловлены: общим правовым положением субъектов ответственности; основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношений ответственности; способом формирования субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений; характером юридических мер воздействия, способами, основаниями и процедурой применения санкций.
6. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления основывается на принципах: законности; справедливости; целесообразности; неотвратимости; сочетания ответственности за правонарушение и ответственности за ненадлежащее осуществление возложенных функций; презумпции невиновности; дифференциации ответственности; автономности осуществления ее некоторых видов; сочетания персональной и коллективной ответственности; гласности; взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности. Эти принципы отражают устойчивые закономерности юридической ответственности данных субъектов, обусловленные современным состоянием и особенностями государственно-правового строительства в Российской Федерации, уровнем развития общества, его правовой культуры и находящихся в сложном взаимодействии с принципами муниципального права и местного самоуправления.
7. В соответствии с реализуемой в Российской Федерации моделью местного самоуправления и его соотношения с государственной властью, применение мер ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления опирается на государственное, но не общественное принуждение. Население муниципального образования, физические и юридические лица не обладают полномочиями непосредственно применять санкции к органам и должностным лицам местного самоуправления. Названные субъекты выполняют лишь некоторые функции на определенном этапе реализации ответственности, но отнюдь не обладают провосубъектностью правоприменителя.
8. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть классифицирована по признаку интереса, который признается, устанавливается нормами права и охраняется при помощи правовых средств. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за нарушение государственных, местных публичных и частных интересов. Такой подход позволяет учитывать существование так называемых совмещенных составов и эффективно решать вопрос о применении конкретной меры ответственности в случае конкуренции видов ответственности или процедур.
9. Постановка вопроса об обособлении муниципально-правовой ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида имеет под собой объективные основания, к которым, прежде всего, должны быть отнесены специфика общественных отношений, ее порождающих, особенности содержания и формы этой ответственности. Последние определяются целью ответственности и наиболее ярко проявляется в процедурном (процессуальном) режиме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, а также особенностях соответствующего правового института. В отличие от всех прочих видов она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не путем правоприменения.
10. Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении и законодательства субъектов Российской Федерации свидетельствует о наличии устойчивой тенденции ограничения возможности применения мер муниципально-правовой ответственности, изменения содержания данного вида ответственности от политической (в значительной степени) к собственно юридической.
11. Закрепленная в законодательстве правовая конструкция ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является отражением подхода, при котором задачи обеспечения стабильности и непрерывности функционирования публичной власти, осуществляемой выборными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, противопоставляется основополагающему принципу организации местного самоуправления - самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. Такой подход не соответствует природе депутатского мандата, которым в соответствии с законом наделяется депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления, а также основам взаимоотношений населения, как основного субъекта права на осуществление муниципальной власти и выборных лиц местного самоуправления. Он противоречит конституционным основам муниципальной демократии.
12. Повышение эффективности правового регулирования отзыва выборного лица местного самоуправления требует принятия мер для сбалансированного решения трех задач: 1) защита выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечение охраны его результатов; 2) обеспечение и защита прав участников соответствующих общественных отношений (жителей муниципального образования, избирателей, выборных лиц местного самоуправления); 3) защита таких конституционно-правовых ценностей, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой, в том числе, выборными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления; а также расширения пределов правового регулирования соответствующих общественных отношений за счет дополнения процедуры отзыва стадией исполнения решения, принятого в результате голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления.
13. Совершенствование правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством требует внесения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ следующих изменений и дополнений:
- закрепление в качестве основания ответственности материального состава правонарушения и расширение его объективной стороны;
- устранение факультативного характера применения таких мер как, роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации; обеспечение неизбежности претерпевания этих мер соответствующими субъектами при наличии, установленных законом оснований;
- наделение полномочием принимать решение о роспуске представительного органа муниципального образования, отрешении от должности главы муниципального образования при наличии установленных законом оснований Президента РФ и Федерального Собрания в целях обеспечения режима законности, сохранения единого правового пространства, пресечения и предотвращение нарушения прав и свобод человека и гражданина;
- наделение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президента РФ полномочием назначать временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (в случае его отрешения от должности) на период до вступления в должность вновь избранного главы. Это позволит гарантировать непрерывность осуществления власти в муниципальном образовании, а также компенсировать пробел в правовом регулировании, который может быть допущен в уставе муниципального образования;
- приведение в соответствие с нормами Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-I Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, устанавливающих порядок обжалования в суд роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности, в части сроков обращения в суд и самого подхода к их исчислению;
- наделение судов правом приостанавливать действие актов органов местного самоуправления, при обращении прокурора в суд по вопросу их рассмотрения на предмет соответствия законодательству и уставу муниципального образования;
- исключение из главы 10 Закона Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью ст. 75 Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, сохранив ее в тексте закона в виде отдельной главы;
- расширение роли суда в механизме ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в разработке теории ответственности в муниципальном праве и концептуальных основ правового регулирования общественных отношений, связанных с ее реализацией в практике местного самоуправления.
Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы:
- при проведении фундаментальных и прикладных исследований, посвященных проблемам юридической ответственности, проводимых в рамках общей теории права и отраслевых юридических наук;
- в нормотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в нормотворческой деятельности муниципальных образований;
- при подготовке рекомендаций по проведению мероприятий, связанных с отзывом, отрешением от должности выборных лиц местного самоуправления;
- в учебном процессе в высших и средне-специальных учебных заведениях юридического профиля при изучении учебных курсов Общая теория права и государства, Конституционное право Российской Федерации, Муниципальное право, Гражданское право, Гражданский процесс, Арбитражный процесс, а также в процессе подготовке слушателей по образовательным программам профессиональной переподготовки, в частности, по специальности Государственное и муниципальное управление.
Обоснованность и достоверность полученных результатов. Результаты настоящего исследования основываются на широком, аналитическом изучении и обобщении различных научных и нормативных источников (отечественных и зарубежных), объективном анализе отечественного и зарубежного опытаа (как исторического, так и современного), на материалах и документах государственных и муниципальных органов, международно-правовых актов, статистических данных, официальных аналитических материалах, связанных с местным самоуправлением, контролем и ответственностью в местном самоуправлении, а также на личном участии диссертанта в разработке ряда проектов федеральных законов, регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, Комитетами по местному самоуправлению Государственной Думы, Совета Федерации, проектов законов города Москвы, разрабатываемых Департаментом территориальных органов исполнительной власти г. Москвы.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялась по следующим направлениям:
- основные положения и выводы диссертации изложены в научных работах автора, в том числе в пяти монографиях: Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории) (11,1 п.л.); Экономика города: правовой аспект (в соавторстве 8,82/2,8 п.л.); Финансово-правовая ответственность (в соавторстве 12,74/6,37 п.л.); Правовое регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации (14 п.л.); Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы) (11 п.л.); научных статьях, включая публикации в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России: Государство и право, Конституционное и муниципальное право, Журнал российского права;
- результаты исследования, выводы и предложения автора докладывались на теоретических, научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах: Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих (Москва, круглый стол журнала Государство и право, 1999 г.), Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления (Тюмень, Совет Федерации совместно с Законодательным Собранием Тюменской области, 25 апреля 2001), Местное самоуправление - механизм реализации конституционности России (Москва, Московский экономико-правовой институт 16-17 мая 2002 г.), Государство, личность и органы внутренних дел (Москва, Академия управления МВД России, 29 апреля 2003 г.), О проблемах подготовки кадров для реализации нового Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (Москва, Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, 26 июня 2003 г.), Местное самоуправление - проблемы и решения (Москва: Российская муниципальная академия, 30 октября 2003 г.), Местное самоуправление: проблемы правового регулирования, совершенствования управления собственностью, охраны правопорядка и собственности (Москва: Академия права и управления, 21 ноября 2006 г.);
- выводы и предложения диссертанта нашли практическое применение при разработке проектов федеральных законов Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации,а Об основах муниципальной службы в Российской Федерации, законов города Москвы, проекта закона города Москвы О местном самоуправлении в городе Москве, в работе Экспертного Совета при Правительстве Российской Федерации при разработке ряда целевых федеральных программ;а
- результаты и выводы диссертационного исследования использованы в учебном процессе: при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам Теория государства и права, Конституционное право Российской Федерации, Муниципальное право со студентами, курсантами и слушателями Академии управления МВД России, Омского юридического института МВД России, Тюменского юридического института МВД России, Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы;
- положения и выводы, сформулированные в диссертации, использовались при проведении занятий с государственными и муниципальными служащими Москвы, обучающимися по образовательным программам повышения квалификации и профессиональной переподготовке в Центре повышения квалификации и профессиональной переподготовки Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы.
Структура и объем работы определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих шестнадцать параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов, литературы и материалов судебной практики.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность темы диссертационного исследования, определяются его объект, предмет, цель и задачи, освещаются вопросы теоретической разработанности темы, методологические основы исследования, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.
В первой главе Теоретико-методологические основы юридической ответственности в муниципальном праве рассматриваются методологические проблемы общей теории юридической ответственности, анализируются современные тенденции в формировании теории ответственности в муниципально-правовой науке, определяется понятие ответственности в муниципальном праве, состав субъектов ответственности в муниципальном праве, решается проблема соотношения ответственности местного населения с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Параграф 1.1 посвящен решению ряда методологических проблем общей теории юридической ответственности. Необходимость рассмотрения этого вопроса продиктована тем, что в общей теории права и в отраслевых юридических науках до настоящего времени нет единого понимания юридической ответственности. Более того, по данной проблеме продолжается оживленная дискуссия. Вместе с тем ответ на вопрос о том, какой смысл следует вкладывать в это понятие, имеет методологическое значение для настоящего исследования, поскольку содержанием понятия ответственности определяется предмет исследования, его пределы и особенности. Анализируя различные точки зрения и подходы к решению данной проблемы, автор пришел к выводу, что определение понятия юридической ответственности в единстве позитивного и негативного аспектов не способствуют решению практических задач. Позитивная ответственность представляет собой самостоятельное правовое явление и самостоятельный предмет исследования. Она, несомненно, связана с ответственностью юридической, но характер этой связи не позволяет согласиться с включением ее в общее понятие юридической ответственности в качестве одного из аспектов. Позитивная и юридическая ответственность должны иметь свою понятийную индивидуальность и квалифицироваться как самостоятельные явления и дефиниции. Узкий, негативный подход к определению юридической ответственности является более пригодным, более практическим, который, в тоже время, не исключает возможности синтеза в рамках единого понятия различных теоретических подходов и выхода на интегративное восприятие.
По мнению диссертанта, юридическая ответственность, в сущности, есть претерпевание субъектом каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера. Его законность и неотвратимость обеспечивается с помощью таких юридических средств, как обязанность, меры принуждения, правоприменение, правоотношение. Поэтому наряду с претерпеванием при определении понятия ответственности неизбежно используется этот юридический инструментарий и соответствующая терминология. Юридически претерпевание выражается в возникновении и реализации обязанности претерпеть неблагоприятные правовые последствия за недолжное повендение. Такое понимание юридической ответственности автор принимает за основу при исследовании ответственности в муниципальном праве в теоретическом и прикладном аспектах.
В параграфе 1.2 дана общая характеристика процесса становления отраслевого теоретического знания об ответственности в муниципально-правовой науке, выявлены его особенности и основные тенденции, которые оказывают непосредственное влияние на состояние и содержание научного знания. Современное состояние теории ответственности в муниципально-правовой науке характеризуется стихийностью формирования теоретического знания, механическим заимствованием положений общей теории права и отраслевых юридических наук, рефлексивностью, определенной поверхностью исследований теоретических проблем ответственности в муниципальном праве, недостаточным учетом закономерностей развития общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в соответствии с общей теорией соотношения власти государства и публичной власти местного самоуправления.
Диссертант подвергнул критике подходы отдельных правоведов к разработке проблематики ответственности в муниципальном праве. С учетом высказанных по этому поводу критических замечаний и принятых ранее за основу представлений о юридической ответственности как общеправовой категории, автор переходит к решению вопроса о понятии ответственности в муниципальном праве. Разработке этого понятия посвящен параграф 1.3.
Следствием дискуссионности проблемы понимания юридической ответственности в общей теории права и отраслевых юридических науках, явилась неоднозначная трактовка в учебной и научной литературе ответственности в муниципальном праве. Практически все наиболее известные теоретические концепции юридической ответственности нашли свое отражение в представлениях правоведов об ответственности в муниципальном праве. Исходя из поставленных задач, на основе критического обобщения выводов общей теории права, отраслевых юридических наук, достижений муниципально-правовой науки, диссертант раскрывает сущность исследуемого явления, формулирует собственное определение ответственности в муниципальном праве. Автор определяет ее как возникновение и реализацию в установленном законом порядке обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления претерпеть, предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения, в виде лишений или ограничений личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, осуществлении отдельных государственных полномочий. Такой подход позволяет интегрировать в одной дефиниции основные положения концепций юридической ответственности, воспринятых муниципально-правовой наукой, выдержать межотраслевой характер такого понятия и обеспечить пригодность дефиниции, как для научного исследования, так и для правовой практикиа на современном этапе муниципальной реформы.
В параграфе 1.4 рассматривается проблема определения состава субъектов ответственности в муниципальном праве. В системе муниципального права, совокупность правовых норм, предусматривающих ответственность, образует комплексный правовой институт - институт ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (в теории муниципального права по аналогии с названием главы 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ сложилось обыкновение называть этот институт более лаконично - институт ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления). В источниках муниципального права ответственность других субъектов не предусмотрена. В тоже время, в научных публикациях предпринимались попытки обоснования необходимости включения в состав субъектов ответственности местного населения (населения муниципального образования). Постановка вопроса об ответственности местного населения и определения ее соотношения с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления обусловлена: а) двойственностью природы местного самоуправления; б) содержанием нормативного определения понятия местного самоуправления, закрепленного в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ч. 2 ст. 1). Обобщая и осмысливая существующий в муниципально-правовой науке опыт решения данной проблемы, диссертант приходит к выводу о том, что нет достаточных правовых оснований для выделения в качестве самостоятельного субъекта юридической ответственности местного населения. Категорию под свою ответственность - ответственность населения автор рассматривает как правовой принцип организации местного самоуправления, который предопределяет организационное и функциональное обособление местного самоуправления от системы органов государственной власти. Современные концепции местного самоуправления, сохраняющие элементы муниципальной демократии, но признающие необходимость усиления воздействия со стороны центра на муниципальную деятельность, предусматривают возложение юридической ответственности на органы местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.
Вторая глава Система юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления посвящена исследованию системы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, системообразующих факторов и элементов системы.
В параграфе 2.1 юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления рассматривается как системный объект, выявляются и раскрываются системообраующие факторы, определяется специфика системы в целом.
Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, как правовое явление, представляет собой сложную систему, системный объект. Такой подход к ее восприятию автор относит к общим методологическим принципам исследования ответственности в муниципальном праве. Система юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой объективное объединение по содержательным признакам отраслевых видов юридической ответственности, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования. Системное единство данной ответственности выражается в предмете, методе правового регулирования и ее принципах. Перечисленные элементы предопределяют целостность юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как системы. Их особенности обуславливают специфику системы в целом.
Глубокое и всестороннее исследование системы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления требует выделения подразделений системы, обнаружения их существенных качеств от которых зависят другие, производные от них признаки каждого из элементов подразделений. Для решения этой задачи использовался такой прием научного познания как классификация. Поэтому далее в работе решаются теоретические и методологические проблемы классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
В параграфе 2.2 решается задача уточнения и приведения в систему понятийно-категориального аппарата, который используется при классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, т.к. его строгость и определенность является важнейшей предпосылкой применения этого приема научного познания. Классификация представляет собой распределение массы изучаемых явлений на группы на основании какого-либо общего признака. В правовой науке такие группы или подразделения системы называют видами юридической ответственности. Именно вид ответственности является центральной категорией классификации юридической ответственности вообще и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в частности. Анализ правовой литературы свидетельствует о том, что категория вид ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления нередко конкурирует с категориями форма ответственности и мера ответственности. Вместе с тем, последние составляют теоретическое окружение категории вид ответственности, которым определяется ее содержание. Эти обстоятельства обусловили необходимость упорядочения соответствующего понятийного ряда, определения содержания перечисленных категорий и их соотношения друг с другом.
Под видом юридической ответственности автор понимать подразделение ее системы, обособленное на основе выделения особенностей содержания и формы отдельных элементов данной системы. Обобщение особенностей содержанияа и формы формирует понятие вид юридической ответственности. Содержание юридической ответственности составляет публично-правовая оценка (осуждение) деяния (в ряде случаев - деятельности) и дополнительные обременения, возлагаемые на правонарушителя. Содержание имеет правовую форму -а материальную и процессуальную. Существует система форм элементов, составляющих юридическую ответственность - правовых средств и технологий.
Мера юридической ответственности представляет собой соотношение количественных и качественных параметров государственного принуждения. Категория меры выражает такое взаимоотношение между этими сторонами государственного принуждения, при котором качество его основано на определенном количестве, а последнее есть количество определенного качества. Мера юридической ответственности - это индивидуализированное, справедливое, соразмерное правовое последствие юридической оценки конкретного деяния (деятельности) субъекта.
Диссертант выделяет нормативную и институциональную формы меры юридической ответственности. Нормативной формой меры юридической ответственности выступает санкция. Необходимость правовой регламентации практической реализации (применения) соответствующей санкции приводит к формированию правого института, к возникновению институциональной формы меры юридической ответственности - институциональной формы, выражающей не только саму меру ответственности (меру принуждения), но и технологию ее применения.
Санкция является нормативным выражением меры ответственности, формой ее нормативного закрепления (выражения), средством придания ей правовой формы. С гносеологической точки зрения следует различать санкцию в формальном и материальном смысле: санкцию нормы права как элемент ее логической структуры и санкцию, как установленную законом (или договором) конкретную меру принужденияа за правонарушение.
Определившись с необходимой терминологией, в параграфе 2.3 автор переходит непосредственно к классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Не смотря на значительное многообразие используемых в муниципально-правовой науке подходов к классификации ответственности данных субъектов, их объединяет две общие идеи:
- стремление интегрировать различные подходы к классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления на основе отраслевого подхода и подхода, при котором ответственность соответствующих органов и должностных лиц классифицируется по субъекту, перед которыма они несут ответственность;
- идея конкретизации субъекта ответственности и дифференцированного подхода к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в зависимости от индивидуальных особенностей правового статуса последних.
Анализируя содержание существующих классификаций, автор приходит к выводу о том, что далеко не все из них концептуально оформлены и методологически выдержаны. С учетом высказанных критических замечаний и сделанных уточнений автор использует рассмотренные подходы для глубокого и всестороннего изучения юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
В третьей главе лОтветственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением раскрывается юридическая природа ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, анализируются ее основания, условия и механизм реализации.
В параграфе 3.1 решается проблема определения юридической природы и отраслевой принадлежности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Ответственность перед населением исследуется в контексте соотношений политической и правовой ответственности. Особое внимание диссертант уделяет решению проблемы муниципально-правовой ответственности, содержание которой состоит в решении вопроса об объективной обусловленности и теоретической обоснованности обособления муниципально-правовой ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида. Автор обосновывает тезис о том, что такая постановка вопроса имеет под собой объективные основания, к которым относит специфику содержания и формы этой ответственности. Данная специфика определяется целью этой ответственности и наиболее ярко проявляется в процедурном (процессуальном) режиме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, а также особенностях правового института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В отличие от всех прочих видов юридической ответственности она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не путем правоприменения. Все это, по мнению диссертанта, дает основания для положительного решения вопроса о ее обособлении в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида - муниципально-правовой ответственности.
В параграфе 3.2 анализируются основания и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В мировой практике сформировалось три подхода к установлению оснований такой ответственности. Первый предполагает установление основанием ответственности утрату доверия населения (избирателей) или выражение им недоверия соответствующими органу или должностному лицу. Согласно второму, основанием ответственность устанавливается только правонарушение. Третий подход сочетает первые два, когда ответственность перед населением может наступать как в результате утраты органом или должностным лицом местного самоуправления доверия, так и в результате совершение им правонарушения. В практике организации местного самоуправления в Российской Федерации на разных этапах реализованы все три. Исследование федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении в исторической ретроспективе свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к сужению сферы применения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Это проявляется, в частности в том, что основания такой ответственности ограничиваются совершением выборным лицом местного самоуправления правонарушения, что существенно ограничивает право населения муниципального образования влиять на органы местного самоуправления вообще и избираемых в органы местного самоуправления лиц, в частности. Такой подход не соответствует природе депутатского мандата, которым в соответствии с законом наделен депутат представительного органа муниципального образования, а также основам взаимоотношений населения и выборных должностных лиц местного самоуправления. Он противоречит основам муниципальной демократии. Закрепление установленного судом правонарушения в качестве основания отзыва депутата представительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления может привести на практике к конкуренции процедур - процедуры ответственности перед населением и перед государством.
По мнению диссертанта, третий из перечисленных выше подходов является наиболее соответствующим конституционной модели организации местного самоуправления в России, что обуславливает необходимость восстановления соответствующей правовой конструкции в Федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
В параграфе 3.3 рассматривается правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В практике правового регулирования соответствующих общественных отношений используется универсальная мера ответственности - досрочное прекращение полномочий ответственного субъекта. Данная мера имеет различные формы: роспуск представительного органа муниципального образования, отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления. Каждая из них образует самостоятельный правовой институт, представляющий собой систему норм, регулирующих основания и порядок применения соответствующей меры. К этим формам могут быть отнесены и добровольное сложение депутатских полномочий, уход в отставку по собственному желанию выборного должностного лица местного самоуправления в случае возникновения обстоятельств, могущих повлечь прекращение полномочий посредством отзыва, поскольку это также предполагает претерпевание субъектом неблагоприятных последствий, в данном случае, организационного характера, под угрозой применения публично-правового принуждения. В совокупности они образуют систему муниципально-правовых санкций .
Отзыв депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица представляет собой досрочное прекращение полномочий соответствующего субъекта на основе специально назначенного голосования. Это крайняя мера, применяемая к депутату или выборному должностному лицу местного самоуправления, когда все иные возможности демократического воздействия на него исчерпаны. Возможны и более мягкие меры воздействия: колнлективное порицание, замечание со стороны представительного органа муниципального образования, предупреждение со стороны собраний избирателей, заслушавших отчет выборного лица о проделанной работе и т.д., которые позволяют достаточно оперативно вносить коррективы в деятельность выборных лиц местного самоуправления.
Правовой механизм отзыва предусматривает использование формы непосредственной демократии - голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. В процедуре отзыва диссертант выделяет шесть основных и одну факультативную стадию:
1) возбуждение вопроса об отзыве;
- назначение голосования по отзыву;
- подготовка голосования по отзыву;
- проведение голосования по отзыву;
- установление результатов голосования по отзыву;
- аисполнение решения, принятого в результате голосования по отзыву.
Факультативная стадия - повторное голосование по отзыву в случае признания итогов голосования недействительными.
Характеризуя эти стадии, диссертант раскрывает вопросы о субъектном составе инициаторов проведения голосования по отзыву; ограничениях активного избирательного права участников голосования; институте сбора подписей в поддержку инициативы отзыва; праве проведения агитационной кампании; ограничениях использования права на отзыв; правовых гарантиях от необоснованной постановки вопроса об отзыве; основаниях признания голосования по отзывуа несостоявшимся, недействительным.
На основе обобщения практики применения отзыва в местном самоуправлении, автор выделяет причины и условия, затрудняющие его реализацию. Для их устранения, по мнению диссертанта, необходимо преодолеть несоответствие целей правового регулирования рассматриваемых общественных отношений по логлашению и по лумолчанию путем сбалансированного решения трех задач: 1) защиты выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечения охраны его результатов; 2) обеспечения и защиты прав участников соответствующих общественных отношений (жителей муниципального образования, избирателей, выборных лиц местного самоуправления); 3) защиты таких конституционно-правовых ценностей, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой, в том числе, выборными органами и выборными лицами местного самоуправления.
В четвертой главе лОтветственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством дается теоретико-правовая характеристика ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, анализируются ее основания, условия и механизм реализации.
Параграф 4.1 посвящентеоретико-правовой характеристике ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. В силу достаточно общего наименования ответственность перед государством вызывает неопределенность в ее трактовке и правовой характеристике. В муниципально-правовой науке сформировалось два подхода в определении пределов и отраслевой природы этой ответственности: она рассматривается в широком и аузком значении. В широком смысле ответственность перед государством представляет собой совокупность ряда отраслевых видов юридической ответственности: уголовной, административной, конституционно-правовой и др. В узком смысле - это ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренная ст. 72-74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ за правонарушение в сфере правотворчества и за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Второй подход является наиболее распространенным в муниципально-правовой науке. Используя его, правоведы пытаются определить место этой ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности и решить проблему соотношения ответственности за правонарушение в сфере муниципального правотворчества с ответственностью за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.
Исследуя ответственность перед государством в комплексе ее проблематики,а диссертант обосновывает вывод о конституционно-правовой природе данной ответственности и позиционирует ее как таковую в системе отраслевых видов юридической ответственности. По своей правовой природе ответственность перед государством (в узком смысле) однородна. Она наступает как при осуществлении органами и должностными лицами местного самоуправления своих собственных, так и делегированных (переданных) полномочий и базируется на конституционной обязанности названных субъектов соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, а также гарантиях самонстоятельности органов местного самоуправления при осуществлении в установленнных пределах собственных полномочий и переданных отдельных государственных полномочий. Поэтому, по мнению диссертанта, нет достаточных оснований для обособления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий в системе отраслевых видов юридической ответственности как самостоятельного специфического ее вида. Она обладает всеми существенными признаками конституционно-правовой ответственности.
В параграфе 4.2 анализируются основания и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено два основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: совершение правонарушения и не надлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Проблема формализации первого основания состоит: 1) в определении объективной стороны состава правонарушения; 2) в решении вопроса о характере состава правонарушения (формального или материального); 3) в определении субъекта ответственности. Диссертант обосновывает вывод о необходимости расширения объективной стороны состава данного правонарушения; практической пригодности материального состава, предусматривающего обязательным признаком причинно-следственную связь между фактом принятия (издания) органом, должностным лицом местного самоуправления незаконного акта и нарушением (умалением) прав и свобод человека и гражданина; необходимости конкретизации субъекта правонарушения.
Основная проблема при определении второго основания состоит в решении вопросаа об условиях ограничения этой ответственности. Эти условия связаны с обеспеченностью отдельных государственных полномочий соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. В работе обосновывается необходимость включения суда в механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий, в том числе при решении вопроса о наличии (либо отсутствии) оснований для применения мер ответственности.
В параграфе 4.3 рассматривается механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Противоправные действия этих субъектов влекут применение специальных мер принуждения, которые применяются государством и от имени государства с целью восстановления нарушенного правопорядка, обеспечения прав и свобод граждан и юридических лиц. Такими мерами являются:
- роспуск представительного органа муниципального образонвания;
- отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации;
- временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления;
- отзыв отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления были наделены.
Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования в форме роспуска или отрешения от должности, как мера юридической ответственности, носит чрезвычайный характер. Она применяется (должна применяться) только в тех случаях, когда все иные возможности демократического воздействия на ответственный орган или должностное лицо исчерпаны. В механизме ответственности перед государством эти меры носят факультативный, т.е. необязательный характер, поскольку закон не обеспечивает неизбежности претерпевания этих мер соответствующими субъектами даже при наличии оснований. Для устранения такой факультативности требуется наделение федеральных органов государственной власти - Президента РФ, Федерального Собрания РФ полномочием применения соответствующей меры в случае бездействия уполномоченных государственных органов или должностных лиц субъектов Российской Федерации. Включение данного полномочия в компетенцию названных субъектов является вынужденной, но необходимой мерой, направленной на обеспечение режима законности, сохранение единого правового пространства, прекращение и предотвращение нарушения прав и свобод человека и гражданина. Аналогичным образом диссертант оценивает и институт назначения временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (в случае его отрешения от должности) уполномоченными государственными должностным лицами, на период до вступления в должность вновь избранного главы.
Далее в работе рассматриваются правовые гарантии прав населения муниципального образования (граждан) в случае применения государственными органами рассматриваемых мер ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления, в системе которых центральное место занимает институт судебного обжалования роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности. Анализируя процессуальные сроки обращения в суд, диссертант отмечает необходимость приведения в соответствие с нормами Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-I Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, устанавливающих порядок обжалования в суд роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения главы муниципального образования от должности, в части сроков обращения в суд и самого подхода к их исчислению.
Рассматривая новую для российской практики меру принуждения - временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочии органов местного самоуправления, а также механизм предотвращения вмешательства органов государственной власти в исключительную компетенцию населения и представительного органа муниципального образовнаия, автор обосновывает вывод о том, что по своей природе данная мера не является мерой юридической ответственности, а представляет собой меру защиты. Поэтому ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления следует исключить из главы 10 Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью, сохранив ее в тексте закона в виде отдельной главы.
Необходимой предпосылкой реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством является наличие эффектного механизма оперативного контроля за законностью деятельности ответственных субъектов. Автор рассматривает существующие механизмы государственного контроля, обеспечивающих оперативные правовосстановительные меры, эффективную защиту государственных интересов и прав конкретного гражданина, а также его основные формы. Признавая недопустимость отмены правовых актов местного самоуправления во внесудебном порядке, диссертант поддерживает высказанные в научной литературе предложения о закреплении в федеральнома законе правового механизма приостановления действия незаконных правовых актов местного самоуправления до рассмотрения соответствующего вопроса судом. Данный правовой механизм может стать важным инструментом обеспечения режима законности в сфере местного самоуправления.
В пятой главе лОтветственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами рассматривается вопрос о юридической природе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, анализируются ее основания и условия, обобщаются процессуальныеаа особенности реализации.
В параграфе 5.1 решается проблема определения юридической природы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. В муниципально-правовой науке ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами отождествляется с гражданско-правовой ответственностью. Раскрывая вопрос о деликтоспособности органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере гражданского оборота, автор определяет соотношение общей и гражданской правоспособности муниципальных образований. Общей чертой существующих исследований, посвященных гражданской правосубъектности органов местного самоуправления является фактичеснкое расщепление правового положения органа местного самоуправления на два лица: властное и не властное в завинсимости от осуществляемой им деятельности. По мнению диссертанта, признание какой-либо двойственности правового положения органов местного самоуправления не имеет правового обоснования. Любые действия органов местного самоуправления являются действиями самого муниципального образования по осуществлению своих полномочий или по созданию условий для такого осуществления, в том числе в сфере гражданского оборота. При другом подходе стирается грань между правовыми стантусами органа местного самоуправления и статусом муниципального учреждения. В гражданских правоотношениях полномочия органов местного самоуправления реализуются в рамках института законного представительства, т.к. последние приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности от имени муниципального образования.
Гражданско-правовая ответственность органов местного самоуправления неоднородна. Автор рассматривает существующие классификации гражданско-правовой ответственности, применяет их к ответственности органов местного самоуправления. Отдельно рассматривается договорная и внедоговорная ответственность органов местного самоуправления, раскрывается юридическое значение разграничения договорной и внедоговорной ответственности этих субъектов, выделяются общие и специальные условия их ответственности за причинения вреда. Автор раскрывает значение институтов субсидиарной и солидарной ответственности органов менстного самоуправления и государственных органов, их связь с основополагающими принципами взаимодействия органов государственной власти и орнганов местного самоуправления, закрепленными Европейской хартией местного самоуправления . В результате был сделан вывод о том, что в целях обеспечения и защиты прав граждан и юридических лиц, во всех случанях причинения вреда физиченским и юридическим лицам в результате не исполнения солидарных обянзательств государственных органнов и органов местного самоуправления должны применяться общие правила солидарной ответственности.
Диссертант подвергает критике попытки полного отождествления ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами с гражданско-правовой ответственностью. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами является общим принципом организации их деятельности, реализация которого обеспечивается институтами конституционно-правовой и гражданско-правовой ответственности. Отличие гражданско-правовой и конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, возникающей из причинения вреда физическим и юридическим лицам в результате незаконных действий (бездействия) или решений органов или должностных лиц местного самоуправления, состоит в основаниях, условиях этой ответственности, правовом режиме, возникающем при ее реализации, санкциях и целях.
В параграфе 5.2 рассматриваются основания и специальные условия ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. Основанием такой ответственности является правонарушение, состав которого, включает в себя помимо общих условий, характерных для других обязательств по возмещению вреда, два специальных условия, присущих только ответственности органов публичной власти. Первое из них относится к правовому статусу причинителя вреда, второе - к характеру его деятельности.
Раскрывая первое из названых условий, диссертант анализирует систему и структуру органов местного самоуправления, их правовое положение, выходит на проблему ответственности за причинение органами местного самоуправления имущественного вреда при осуществлении делегированных отдельных государственных полномочий. Российское законодательство не предусматривает специального режима ответственности за вред, причиненный при осуществлении делегированных полномочий. По мнению диссертанта, в этом случае должны применяться правила солидарной ответственности казны, отвечающая за орган, делегировавший полномочия, и казны, отвечающая за орган, которому полномочия делегированы, с возможностью последующего регресса на общих началах, связанных со степенью виновности каждого из причинителей вреда.
Второе из указанных условий относится к характеру деятельности причинителя вреда и является доминирующим специальным условием имущественной ответственности органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления несут ответственность за вред, причиненный в результате лишь тех незаконных действий, которые связаны с осуществлением органом местного самоуправления властной деятельности. Данное условие ограничивает ответственность органа местного самоуправления возмещением вреда, причиненного при осуществлении только публично-властной деятельности, и только служебными действиями для того, чтобы исключить из состава деликтов причинение вреда в результате частной, неслужебной деятельности муниципальных служащих.
В параграфе 5.3 обобщаются процессуальные особенности привлечения органов местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности. Ответственность этого вида наступает в судебном порядке. На основе анализа норм ГПК РФ и АПК РФ, а также обобщения судебной практики, диссертант выделяет процессуальные особенности рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами споров, возникающих из публично-правовых отношений, ответчиками в которых выступают органы местного самоуправления. В результате был сделан вывод о том, что основные проблемы реализации ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами обусловлены содержанием гражданско-процессуальных и арбитражно-процессуальных норм. Именно в этих отраслях процессуального права имеется возможность для совершенствования правового регулирования рассматриваемых общественных отношений в целях обеспечения и защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, обобщаются выводы и предложения автора, сделанные в отдельных параграфах и главах, излагаются предложения по совершенствованию правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.а
Научные публикации автора по теме диссертации:
Монографии
1. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории). - Благовещенск, ПКИ Зея, 2000 (11,1 п.л.).
2. Финансово-правовая ответственность. - М.: Изд-во Финансы и статистика, 2004 (в соавторстве, 12,74/6,37п.л.).
3. Экономика города: правовой аспект. - М.: Изд-во Финансы и статистика, 2004 (в соавторстве, 8,82/2,8 п.л.).
4. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). - М.: Юриспруденция, 2006 (11 п.л.).
5. Правовое регулирование юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: Юриспруденция, 2006 (14 п.л.).
Учебники, учебные пособия и комментарии законодательства
6. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. - М.: Изд-во Спарк, 1997 (в соавторстве, 39,46/0,8 п.л.); 2-е издание, перераб. и доп. - М.: Изд-во Спарк. 2001 (в соавторстве, 42,44/0,5 п.л.); 3-е издание, дополненное и переработанное. - М.: Изд-во Спарк. 2004 (в соавторстве, 42,44/0,5 п.л.).
7. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Учебное пособие. -а Благовещенск, ПКИ Зея, 1999 (5,1 п.л.).
8. Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ действующего законодательства Российской Федерации и законодательства Тюменской области / Под ред. Л.Ю. Рокецкого: Научно-практическое пособие. - Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2000 (в соавторстве, 49,25/12,3 п.л.).
9. Виды ответственности в муниципальном праве: Учебное пособие. - Благовещенск, ПКИ Зея, 2006 (в соавторстве, 10,92/ 5,46 п.л.).
10. Муниципальное право России: Учебник /под ред. Н.В. Постового. - М.: Юриспруденция, 2007 (в соавторстве, 22 п.л./ 2 п.л.).
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации научных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора наук
11. Теоретические основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления / Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: круглый стол // Государство и право. 2000. № 3 (0,4 п.л.).
12. О теоретических проблемах юридической ответственности // Журнал российского права. 2006. № 5 (0,5 п.л.).
13. Становление отраслевого учения об ответственности в муниципально-правовой науке // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12 (0,7 п.л.).
14. Проблемы классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в муниципально-правовой науке // Государство и право. 2007. № 7 (0,9 п.л.).
Работы, опубликованные в иных изданиях
15. Уставная ответственность представительных органов местного самоуправления // Местное самоуправление: теория и практика: Труды / Академия управления МВД России. Москва, 1998 (0,4 п.л.).
16. Некоторые проблемы исследования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 1998. № 1 (0,4 п.л.).
17. Вопросы законности и становление системы местного самоуправления в Российской Федерации // Юрист. 1998. № 11/12 (в соавторстве, 0,5/0,4 п.л.).
18. Проблемы реализации ответственности органов местного самоуправления за нарушение закона // Ученые записки Тюменского государственного университета. - Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2001 (в соавторстве, 0,5/0,4 п.л.).
19. Законодательные новеллы в правовом регулировании ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Сборник тезисов научных выступлений. Тюмень: Тюменский юридический институт МВД России, 2001 (в соавторстве, 0,3/0,2 п.л.).
20. Роль и значение института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в ходе реформы территориальной основы местного самоуправления // Материалы круглого стола: Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления. - М.: Издание Совета Федерации, 2001 (в соавторстве, 0,4/0,3 п.л.).
21. Место и роль муниципального права в системе российского права // Местное право. 2002. № 3-4 (в соавторстве, 0,3/0,2 п.л.).
22. О перспективах развития муниципального права в свете новых научных подходов // Местное самоуправление - механизм реализации конституционности России: Материалы научно-практической конференции. - М.: МЭПИ (Московский экономико-правовой институт), 2002. Ч. 1 (в соавторстве, 0,4/0,3 п.л.).
23. Нормативное обеспечение права граждан на участие в местном самоуправлении // Государство, личность и органы внутренних дел: Материалы научной конференции. - М.: Академия управления МВД России, 2003 (в соавторстве, 0,4/0,3.).
24. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: новые подходы к старой проблеме // Местное самоуправление - проблемы и решения / Сборник докладов участников научно-практической конференции Российской муниципальной академии. - М.: Изд-во Прима-Прсс-М. 2003 (0,5 п.л.).
25. Некоторые тенденции становления отраслевой теории ответственности в муниципально-правовой науке // Местное право. 2005. № 3-4 (0,7 п.л.).
26. Современные тенденции в развитии теории юридической ответственности // Вестник Академии. Научный журнал. 2006. № 2 (0,4 п.л.).
27. Кризис теории юридической ответственности // Сборник научных трудов преподавателей и сотрудников Благовещенского филиала негосударственного образовательного учреждения Московская академия предпринимательства при Правительстве г. Москвы. Выпуск 4. Часть 1. - Благовещенск: Зея, 2006 (0,4 п.л.).
28. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности // Проблемы юридической ответственности: Сборник научных трудов / Под ред. В.В. Лазарева. - М.: Московский институт экономики и права, 2006 (0,5 п.л.).
29. Ответственность органов местного самоуправления перед государством: проблемы правового регулирования и реализации // Сборник докладов участников научно-практической конференции: Местное самоуправление: проблемы правового регулирования, совершенствования управления собственностью, охраны правопорядка и собственности. - М.: Академия права и управления, 2006 (0,4 п.л.).
30. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом городов // Практика муниципального управления, 2006. № 2 (0,5 п.л.).
Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 38-39.
Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 3506.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по юридическим наукам