Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по юридическим наукам
Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты)
Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам
На правах рукописи
ТИМОФЕЕВ
НИКОЛАЙ СЕМЕНОВИЧ
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ:
ОСНОВЫ И ПРЕДЕЛЫ
(КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)
Специальность: 12.00.02аа - конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва - 2008
Работа выполнена в Московском государственном университете
имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор
АВАКЬЯН Сурен Адибекович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
АКМАЛОВА Альфия Азгаровна
Российская академия государственной
службы при Президенте РФ
доктор юридических наук, профессор
БОНДАРЬ Николай Семенович
Конституционный Суд РФ
доктор юридических наук, профессор
ОВЧИННИКОВ Иван Иванович
Государственный университет - Высшая
школа экономики
Ведущая организация: Московская государственная юридическая академия
Защита диссертации состоится л18 сентябряа 2008 года в 1515 часов на заседании диссертационного Совета Д.501.001.74 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва, Ленинские Горы, МГУ имени М.В. Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд. № 826.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГУ имени М.В. Ломоносова (119991, г. Москва, Ленинские горы, второй корпус гуманитарных факультетов МГУ имени М.В. Ломоносова).
Автореферат разослан:аа л а аа аа 2008 года
Ученый секретарьа 
диссертационного совета Мачин И.Ф.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования
Современное развитие административных реформ в Российской Федерации свидетельствует о том, что целевые установки, предполагающие создание эффективного, основанного на общепризнанных демократических принципах местного самоуправления на благо населения и в его интересах при отсутствии научно обоснованных программ преобразования, сталкиваются с необходимостью частых, противоречивых корректировок курса государственной политики развития местного самоуправления.
В общественном сознании формируется мысль о необходимости ревизии конституционной модели местного самоуправления в РФ, в том числе за счет логосударствления местного самоуправления. В условиях перманентного реформирования местного самоуправления актуальной становится необходимость обоснования как самого существования местного самоуправления, так и выделение оценочных понятий, категорий, как логических положений, закладывающихся в основы и содержание реформ. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации чрезвычайно актуализировало разработку новых научных идей, обладающих научной и практической значимостью, непосредственно связанных с сущностной характеристикой местного самоуправления и его местом в российской государственности.
Актуальность темы настоящего исследования обусловлена необходимостью обеспечения эффективного взаимодействия между двумя формами публичной власти - государственной и муниципальной.
Отсутствие преемственности, закрепление новых взглядов на задачи и организацию местного самоуправления ставят актуальной задачей правовой теории муниципального права необходимость переосмысления развития уточнения концепции, отказа от не оправдавших себя подходов и определения путей дальнейшего развития местного самоуправления.
При этом особую актуальность приобретает оценка муниципального опыта России, выделение объединительных черт, традиционно свойственных для России, раскрытие механизма взаимодействия публично-властных и общественных институтов современной России.
Актуальность данного исследования определяется также и необходимостью устранения недостатков и пробелов законодательной базы местного самоуправления.
Конституция РФ связывает местное самоуправление с реализацией прав и свобод человека, обеспечением гражданского мира и согласия, незыблемостью демократической организации российской государственности на основе народовластия. Однако повседневная действительность свидетельствует о том, что активность населения не стала определяющей в решении вопросов местного значения. Актуальность установления причин этого явления не вызывает сомнений.
Конституционная модель местного самоуправления России, основанная на признании местного самоуправления одной из основ конституционного строя и форм народовластия, органы которого не входят в систему органов государственной власти, актуализировало задачу исследования сущностной характеристики местного самоуправления и его основ. Одним из новых, ранее не применявшихся подходов такого исследования является использование категории пределов местного самоуправления.
Пределы местного самоуправления рассматриваются как целостные, социально-значимые правовые, политические, экономические и историко-традиционные факторы, определяющие правовые и пространственные границы реализации населением права на местное самоуправление, раскрывающие сущностную характеристику местного самоуправления, его место в системе народовластия.
Дуалистическая природа местного самоуправления вызывает необходимость признания, что пределы носят характер как законодательно определенный (т.е. нормативный), так и социально значимый (представления в общественном сознании о сущности местного самоуправления в его историческом, традиционном, социально-экономическом и философском понимании). Таким образом, применение такого подхода позволяет изучать сущностную характеристику местного самоуправления, синтезируя допустимое, желательное и должное. Решению этой проблемы способствует выделение сущностных пределов местного самоуправления как внутренних свойств, раскрывающих познаваемое явление и позволяющих выделить государственные и местные начала и дающих основания для определения характера публичной власти.
Анализ сложившейся ситуации дает нам основания выделить следующие сущностные пределы местного самоуправления, в основе которых социальные ценности и ориентиры в ранее рассмотренных определениях-признаках, трансформированных в соответствующие логические положения, помогающие нам раскрывать сущность местного самоуправления и курс осуществляемых реформ.
Это, во-первых, постоянная устойчивая связь с государством, развитие партнерских отношений; единство государственных и самоуправленческих начал;
во-вторых, территориальный публичный коллектив, местное сообщество, обладающие особой внутренней связью и потребностью самим определять свою судьбу и проблемы жизнеобеспечения;
в-третьих, местный интерес;
в-четвертых, вопросы местного значения;
в-пятых, деятельность как политическая, так и хозяйственная, связанная с непосредственным жизнеобеспечением населения и социально-экономическим развитием муниципального образования;
в-шестых, возможность широкого непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и участия в деятельности органов местного самоуправления;
в-седьмых, совпадение объекта и субъекта управления и особый характер их взаимоотношений.
Выделенные сущностные пределы носят универсальный характер, т.е. одновременно выражают и экономические, и социальные, и политические, и моральные требования. Естественно, что в случаях, когда они закреплены в Конституции или законодательстве, то выступают как юридические категории. В то же время семантическое понятие предела, применяемое по отношению к местному самоуправлению в Конституции РФ и Федеральных законах Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, носит системообразующий характер и приобретает особое значение не только в установлении пределов самостоятельности и территориальной организации, но и в углубленной сущностной характеристике.
Использование сущностных и семантических пределов местного самоуправления позволяет дополнить логические построения конкретной правовой материей, что дает возможность рассматривать местное самоуправление не через его обособление, а, напротив, через единую систему народовластия.
Пределы направлены на обеспечение взаимодействия, взаимовлияния, взаимоответственности между двумя проявлениями публичной власти - государственной и муниципальной. При этом первоочередной задачей, от решения которой зависит практическая реализация местного самоуправления, становится проблема определения пределов самостоятельности местного самоуправления.
Самостоятельность заключается в свойстве и состоянии самостоятельного и рассматривается как способность к независимым действиям .
Самостоятельность, как универсальный демократический принцип местного самоуправления, проявляется через его сущностную характеристику. Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, ограничивает его самостоятельность пределами его полномочий.
О сложном содержании понятия предел свидетельствует словарно-энциклопедическая литература .
Самостоятельность местного самоуправления без применения категории пределов оказывается непонятной и, как следствие, невостребованной.
Актуальность исследования заключается в изучении, оценке и прогнозе перспектив развития муниципальной демократии. Не опережаем ли мы события? Ту ли концепцию избрали? Не ограничиваем ли временной период реформ? Не иллюзорно ли наше представление о местном самоуправлении? Достаточно ли свободны субъекты Федерации при осуществлении муниципальной реформы и, соответственно не чрезмерно ли влияние центральных органов? И в данном случае ответы на вышепоставленные вопросы связаны с соизмерением пределов, установленных Конституцией Российской Федерации, - пределов участия органов государственной власти, федеральной и региональной, органов местного самоуправления, сущностной оценки самостоятельности местного самоуправления в целом в установлении общих принципов разграничения государственного и муниципального.
Муниципальное развитие, построенное на демократических принципах с широким участием населения, носит стратегический характер. Повседневная действительность свидетельствует о том, что активность населения не стала определяющей в решении вопросов местного значения. Чем объяснить этот существующий разрыв между конституционной декларативностью и реальностью? Актуальность установления причин этого явления связана с определением путей дальнейшего развития. Под угрозой оказывается сама идея народовластия. Вряд ли найдутся желающие открыто поддержать этот тезис. Известно, что население всегда настороженно относится к инициативам сверху и поддерживает только то, что имманентно его пониманию общественной и личной пользы. Активное участие населения в местном самоуправлении сближает личные интересы с групповыми, порождает способность и готовность к ответственности не только на уровне муниципального образования, но и на уровне региона, Российской Федерации в целом.
Обеспечение за счет ясных и понятных пределов самостоятельности местного самоуправления реальных гарантированных возможностей населения по решению не только проблем, связанных с вопросами жизнеобеспечения, но и других проблем муниципального образования, создаст благоприятные условия развития российской государственности на широкой социальной основе.
Актуальным является раскрытие механизма взаимодействия публично-властных и общественных институтов современной России, чему также служат пределы, обеспечивающие гармонично организованную жизнь общества.
Выделение и решение этих проблем местного самоуправления, развитие его сущностной характеристики свидетельствуют об актуальности темы диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования
Основной целью диссертационного исследования является изучение современного варианта местного самоуправления в Российской Федерации как уровня народовластия. Становление и развитие местного самоуправления в условиях перманентного реформирования усложнило задачу раскрытия особенностей, связанных с изменениями сущностной характеристики местного самоуправления, его места в системе государственных и общественных отношений. Определение основных направлений по повышению эффективности местного самоуправления реализуется через использование пределов как категории местного самоуправления.
Для достижения этой цели в диссертации поставлены следующие задачи исследования:
- раскрыть идейные и научно-теоретические основы местного самоуправления и его пределов;
- оценить значение и влияние традиций российского самоуправления на его современное развитие, выявить его основные сущностные черты;
- провести сопоставление современных зарубежных реформ местного самоуправления и влияния этого опыта на развитие местного самоуправления России;
- проанализировать современную государственную политику по реформированию местной власти;
- изучить концептуальные аспекты местного самоуправления в современной социологической и политологической науках;
- определить основные сущностные пределы местного самоуправления.
- обосновать необходимость интеграционного соотношения территориальных пределов местного самоуправления и административно-территориального устройства в субъектах Российской Федерации;
- выявить (установить) аспекты и пределы взаимодействия и взаимосвязи государства, местного самоуправления и гражданского общества;
- выявить степень эффективности функциональных и возможностных пределов местного самоуправления;
- исследовать проблему пределов публичной и гражданско-правовой правоспособности местного самоуправления;
- выявить базовые принципы и критерии определения вопросов государственного и местного значения.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в ходе реализации местного самоуправления в Российской Федерации. В центре внимания - конституционно-правовой аспект проблемы местного самоуправления, его сущностная характеристика, самостоятельность, территориальная организация, публичная и гражданско-правовая правоспособность.
Пределы рассматриваются как категории, обеспечивающие целостность и симфоничность государственного союза, позволяющего строить логику отношений государственной власти и власти местного самоуправления в целях достижения общественной пользы и прогресса, реализуемого на основе единства интересов.
Степень научной разработанности темы
Конституционно-правовые аспекты местного самоуправления России впервые являются предметом комплексного научного исследования, основанного на изучении основ и пределов местного самоуправления, тесно связанных с организацией российской государственности в целом.
В настоящем временном периоде, характеризуемом автором как очередной переходный этап в условиях одновременного действия двух существенно отличающихся друг от друга Федеральных законов Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ , созданы объективные уникальные возможности рассмотрения этих проблем на основе диаметрально противоположных подходов к сущности местного самоуправления на базе сохраняющейся без изменений конституционной модели.
Пределы самостоятельности местного самоуправления находятся в тесной связи (или, вернее сказать, взаимосвязи) со многими разделами муниципального и конституционного права. Более того, эту категорию можно соотносить не только с правовой, но и с политической составляющей. Ведется поиск эффективной организации местного самоуправления. Однако в своей основе научные и теоретические разработки посвящены проблемам конституционной модели местного самоуправления, природы местного самоуправления, организации взаимоотношения местного самоуправления с государственной властью, правовым основам местного самоуправления и т.д. С повестки дня не сняты дискуссионные идеи о местном самоуправлении как структуре гражданского общества, о местном сообществе как субъекте местного самоуправления.
Можно констатировать, что усиливаются позиции сторонников государственной природы местного самоуправления. Однако ясных и четких ответов на поставленные вопросы нет.
В.И. Васильев делает вывод о том, что начинает вырисовываться приемлемая модель российского самоуправленияЕ хотя считать эту модель окончательным вариантом не стоит. Будучи приемлемой для нынешних условий, она, естественно, обновится при изменении этих условий .
С учетом этих обстоятельств общетеоретическим фундаментом исследования основ и пределов самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации послужили работы специалистов в области конституционного и муниципального права, историков и политологов, охватывающие период с XIX в. по сегодняшний день.
Первыми научными трудами, посвященными местному самоуправлению, были работы В. Агадова [Ф.А. Данилова] Государственная власть и местное (городское и земское) самоуправление, В.П. Безобразова Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть, А.И. Васильчикова Местное самоуправление, О самоуправлении, О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений, С.Ю. Витте Самодержавие и земство, А.Д. Градовского Начала русского государственного права, Н.М. Коркунова Русское государственное право, Н.И. Лазаревского О самоуправлении. Мелкая земская единица, В.Ф. Матвеева Теория самоуправления в современной науке, М.И. Свешникова Основы и пределы самоуправления, Б.Н. Чичерина Курс государственной науки. Общее государственное право, и др.
Развитию отечественного самоуправления советского периода посвящены работы С.А. Авакьяна Правовое регулирование деятельности Советов, И.А. Азовкина Местные Советы в системе органов власти, Г.В. Барабашева, Н.Г. Старовойтова, К.Ф. Шеремета Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма, Г.В. Барабашева, К.Ф. Шеремета Советское строительство, Л.А. Велихова Основы городского хозяйства, Л.А. Григоряна Советы - органы власти и народного самоуправления, О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета Компетенция местных Советов, А.И. Лепешкина Местные органы власти Советского государства. 1921Ц1936 гг., А.И. Лукьянова Развитие законодательства о советских представительных органах власти, В.А. Пертцика Советское строительство и др.
Значительное количество работ было посвящено организации местного самоуправления зарубежных стран. Это труды Г.В. Барабашева Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания), В.А. Баранчикова Муниципальные органы Великобритании, Д.О. Ежевского Местное самоуправление в Соединенном королевстве Великобритании и Северной Ирландии, В.В. Еремяна Современный мексиканский муниципализм, И.П. Ильинского Местное управление и самоуправление в буржуазных и освободившихся странах, Б.С. Крылова США: федерализм, штаты и местное самоуправление, В.П. Серебренникова Местное управление и самоуправление Франции, В.В. Смирнова США: политический механизм городского управления, Н.С. Тимофеева Коммунальное право ФРГ, А.И. Черкасова Местное управление и самоуправление. Конституционные модели. Обращение к этой источниковедческой базе исследования позволило провести сравнительный анализ основ местного самоуправления современных зарубежных государств, представляющих различные модели организации местного самоуправления, установить основные современные тенденции развития.
Общетеоретической основой исследования послужили работы российских ученых-правоведов, в центре внимания которых были проблемы местного самоуправления, рассматриваемые в связи с реформированием Советов на основе Закона СССР Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР от 9 апреля 1990 г., Закона РСФСР О местном самоуправлении в Российской Федерации от 6 июля 1991 г. и в постсоветский период на базе Конституции РФ 1993 г. и Федеральных законов Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Можно констатировать, что, несмотря на отсутствие монографических, диссертационных и иных научных исследований, посвященных комплексному рассмотрению основ и пределов местного самоуправления, значительное влияние на настоящее диссертационное исследование оказали труды, связанные с этой проблемой.
В первую очередь следует назвать работы А.А. Акмаловой Модели местного самоуправления, Особенности местного самоуправления. Теория вопроса и опыт регулирования, Г.В. Барабашева Местное самоуправление, И.В. Бабичева Субъекты местного самоуправления, Н.С. Бондаря Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации, В.И. Васильева Местное самоуправление, Законодательная основа муниципальной реформы, Т.М. Говоренковой Читаем Велихова вместе, Е.В. Гриценко Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России, А.А. Замотаева Местное самоуправление - основные понятия и термины, Е.М. Ковешникова Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия, А.Н. Костюкова Муниципальное право как отрасль российского права, О.Е. Кутафина Российская автономия, Субъекты конституционного права Российской Федерации, как юридические и приравненные к ним лица, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева Муниципальное право, В.Н. Лексина, А.Н. Швецова Муниципальная Россия (в 5 т.), В.О. Лучина Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации, Т.Н. Михеевой Местное самоуправление и государственная власть в России: проблема взаимодействий и разграничения полномочий, В.С. Мокрого Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества / Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук, Л.А. Нудненко Теория демократии, И.И. Овчинникова Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации, Местное самоуправление в системе народовластия, Н.Л. Пешина Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели, Н.В. Постового Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России, А.А. Сергеева Местное самоуправление в Российской Федерации, В.В. Таболина, А.В. Корнева Муниципальное городское право, Е.С. Шугриной Муниципальное право, А.А. Уварова Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации (Проблемы развития и взаимодействия), В.И. Фадеева Муниципальное право России, В.Е. Чиркина Юридическое лицо публичного права и др.
В значительном количестве исследований преимущественно главным объектом является проблема отношений государства и местного самоуправления. Естественно, в общем плане эти труды входят в число источников данной работы.
Этим же вопросам посвящено значительное количество статей. В числе их авторов - С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.А. Акмалова, И.В. Бабичев, Барабашев Г.В., Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, А.Г. Воронин, И.В. Выдрин, А.А. Замотаев, Е.И. Колюшин, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Л.Е. Лаптева, В.Л. Лютцер, И.И. Овчинников, Л.И. Пешин, М.И. Пискотин, А.Е. Постников, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, А.И. Черкасов и др.
Теоретическую основу диссертационной работы составили также исследования проблем конституционного права, общей теории и философии права, философии и политологии. Среди трудов, которые использовались, - С.А. Авакьян Конституционное право России, М.П. Авдеенкова, Ю.А. Дмитриев Конституционное право Российской Федерации, Г.В. Атаманчук Теория государственного управления, А.С. Ахиезер Россия - расколотое общество, М.В. Баглай Конституционное право Российской Федерации, Л.Д. Воеводин Юридический статус личности в России, Е.В. Гриценко Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России, В.В. Еремян Муниципальная история России, В.В. Ильин Философия истории, В.В. Ильин, А.С. Ахиезер Российская государственность: истоки, традиции, перспективы, О.Г. Румянцев Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления, Становление гражданского общества в России (под ред. Т.Д. Зражевской), В.Е. Чиркин Государствоведение, Государственное управление и политика (под ред. Л.В. Сморгунова), Теория государства и права (под ред. В.С. Нерсесянца), Сравнительное конституционное право и др.
В исследовании использовалась также переводная правовая, философская, политологическая и историческая литература.
Научная новизна исследования
Научную новизну предлагаемого исследования предопределяют следующие обстоятельства:
во-первых, современное развитие российской государственности вызвало появление новой отрасли (комплексной) в российской правовой системе - муниципального права, что требует введения новых подходов в регулировании соответствующих групп общественных отношений, введения новых научных понятий и категорий, развивающих представление о данной правовой отрасли;
во-вторых, впервые в отечественной науке муниципального права местное самоуправление исследуется не только через пределы самостоятельности и территориальные пределы, но и через сущностные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. Таким образом, предпринята попытка через установление сущностных пределов исследовать сущностную характеристику местного самоуправления, раскрыть новые закономерности, характеризующие происходящие процессы и существующие проблемы в сфере реализации народовластия на местном (муниципальном) уровне;
в-третьих, постановка новой проблемы и ее раскрытие основаны на развитии теории дуализма и комплексном подходе к изучению современного соотношения централизма и децентрализма в механизме публичного управления Российской Федерации;
в-четвертых, новизна исследования проявляется в раскрытии закономерностей, присущих местному самоуправлению России, на разных этапах исторического развития. Выявленные автором закономерности существенно отличаются от существующих представлений о сущностной и возможностной характеристиках местного самоуправления России;
в-пятых, на уровне диссертационной работы проведено исследование в особых условиях фактически совпадающего во времени действия двух Федеральных законов - 1995 г. № 154-ФЗ и 2003 г. № 131-ФЗ, - существенно отличающихся друг от друга по своей идеологии, но при неизменной конституционной модели местного самоуправления;
в-шестых, о новизне исследования свидетельствует установление и конкретизация нового знания о пределах самостоятельности местного самоуправления не только как о границах государственного и местного, не только как о начале и конце регулирования существующих общественных отношений, но и как о некоем рубежном состоянии, направленном на достижение единых интересов, действий и ожиданий.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Современные реформы местного самоуправления в Российской Федерации связаны с его (местного самоуправления) огосударствлением. В принципе, это общепризнанный факт. Однако именно эта ситуация заставляет даже в условиях сегодняшней ситуации закладывать основы будущего прогрессивного развития. В центр внимания должны ставиться проблемы развития отношений партнерства государственных и муниципальных органов, компенсирующие недостатки централизованного руководства.
Сущностная характеристика местного самоуправления изменяется. Из лагента государства оно трансформируется в партнера. Отвечая на вопрос: какой путь избирается сегодня в России, - автор утверждает - традиционный, основанный на регулятивной политике планирования, императивного воздействия и ограничениях. Сохранение такой традиции допустимо при современном состоянии политическом, экономическом, социальном и т.д., в какой-то степени необходимо, но со временем станет преградой на пути дальнейшего поступательного развития. Уже сегодня в государственную политику развития местного самоуправления должны закладываться идеи диалогового характера, основанные на стремлении к достижению сближения местных и государственных интересов и, соответственно, единства действий.
Функциональная взаимосвязь предметов ведения местного самоуправления и государства, делегированные полномочия ставят местное самоуправление в положение исполнителя задач, поставленных сверху. Однако от решения этих задач зависит обеспечение и местного и государственного интереса. Но местное самоуправление не просто зависимый исполнитель. Сущностная характеристика местного самоуправления изменяется, его деятельность приобретает координационный, инновационный и интегрирующий характер.
Развитие этих направлений позволит преодолеть негативные традиции российского суперцентрализованного государства, менталитет патернализма и безынициативности.
2. В основе развития современного варианта местного самоуправления Российской Федерации находятся не идеи, связанные с возрождением традиций российского местного самоуправления (хотя зачастую это провозглашается).
Налицо очередная попытка под прикрытием ценностей демократии и свободы, реализации интересов населения, объединенного территориальной общностью, построить такую систему взаимосвязи муниципальных образований, субъектов РФ и Российской Федерации в целом, которая обеспечивала бы государственное единство не на балансе централизма и децентрализма, а на преимущественном развитии державного централизма.
Самостоятельность органов местного самоуправления носит условный, в ряде случаев даже декларативный характер. Пределы самостоятельности в связи с отсутствием достаточных гарантий нарушаются государством.
3. Диалектика российского варианта местного самоуправления свидетельствует о постоянных попытках использования зарубежного опыта и недооценке своего собственного. Бережное отношение к муниципальной истории России, а не противопоставление и забвение; поиск сущностных особенностей, разорванных во времени, отвергнутых на некоторых этапах официальной наукой и идеологией, но продолжающих существовать как политические и духовные ценности, которые могут служить опорой российской государственности. Речь идет не о механическом возрождении исконно русских традиций земско-соборных начал, общинности и коллективизма, а о возможном их использовании в противовес современным попыткам унификации и стандартизации.
4. Местное самоуправление не обладает естественными суверенными правами. Пределы самостоятельности местного самоуправления определяются государством, которое, признав местное самоуправление одной из основ конституционного строя, с одной стороны, ограничило себя в отношении судьбы этого уровня народовластия (местное самоуправление обязательно), а с другой, поставило задачу обеспечения эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Обеспечение такого взаимодействия представляет собой одну из сложнейших задач, с решением которой связано благополучие российского государства в целом. Речь идет о согласовании интересов и формировании общих потребностей. Взаимодействие самостоятельных субъектов, не находящихся в подчинении друг у друга, обладающих собственной компетенцией и экономической основой, наиболее эффективно может быть реализовано при условии формирования правовой основы взаимодействия как на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и муниципальном уровне на основе пределов местного самоуправления как категории, наиболее полно отражающей реальное состояние публичной власти.
5. Ряд позиций Федерального закона № 131-ФЗ, определяющего общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, вступает в противоречие с положениями Конституции Российской Федерации, позициями Конституционного Суда РФ.
Это касается, в частности, сфер совместного ведения Федерации и субъектов РФ, где ограничиваются регулятивные полномочия субъектов РФ. Нарушены пределы самостоятельности населения при определении структуры органов местного самоуправления, организации деятельности депутатов, принципы формирования представительных органов, созданы возможности финансовой зависимости городских и сельских поселений от муниципальных районов и городских округов.
Такое правовое регулирование отчуждает население от власти, препятствует развитию его (населения) активной позиции, создает условия для нарушения баланса отношений между населением и органами местного самоуправления.
Эти положения требуют пересмотра и приведения в соответствие с общепринятыми демократическими положениями Конституции Российской Федерации.
6. Автором предлагается понятие сущностных пределов местного самоуправления, как обусловленный системой сложившихся критериев и ориентиров логический постулат, охватывающий сущностные, пространственные и правовые границы самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и международных правовых актов.
Сущностные пределы местного самоуправления оказывают существенное влияние на развитие правового регулирования местного самоуправления. Они аккумулируют в себе исторические, социальные, политические и экономические ценности, что позволяет рассматривать пределы не только как границы дозволенного, но и как категорию, определяющую содержание правового регулирования взаимосвязей, взаимозависимостей, взаимоответственности всех форм публичной власти: государственной, муниципальной и общественной.
Даже в современных условиях сохраняется возможность использовать сложившиеся в общественном сознании позитивные критерии и ориентиры развития местного самоуправления. В условиях реформы местного самоуправления, осуществляемой сверху, критерии и ориентиры в качестве сущностных пределов местного самоуправления способствуют реализации демократических принципов и общечеловеческих ценностей.
7. Теоретические проблемы муниципального права во многом связаны с теорией дуализма, суть которой заключается в сосредоточении в местном самоуправлении как государственных, так и общественных начал. Не изменяет это положение и утверждение о том, что природа местного самоуправления не может быть сведена исключительно к государственным началам. Это свидетельствует о стремлении сохранить за местным самоуправлением, с одной стороны, гарантии самостоятельности, а с другой стороны, усилить воздействие на него в рамках единой системы публичной власти.
Автор определяет и выделяет семь признаков, характеризующих местное самоуправление как построенное на основе теории дуализма, и приходит к выводу, что данную теорию следует рассматривать не как самостоятельную, а как современное развитие государственной теории местного самоуправления.
Сделан вывод о том, что на современном этапе и зарубежный, и российский опыт развития местного самоуправления и границы его возможностей определяются государственной политикой. Сохраняющиеся признаки местного самоуправления не носят определяющего характера и даже подчеркивают преобладание в нем государственной природы.
8. Диссертант исходит из необходимости придания принципу разделения властей расширенного содержания, при котором классическое разделение власти государственной на три составляющие дополняется четвертой муниципальной.
Конституция Российской Федерации выделяет местное самоуправление как форму народовластия, наряду с государственной властью. Это уже есть разделение. Можно говорить о вертикальном разделении властей: местной, региональной и федеральной. Такое разделение считается общепризнанным.
Выделение муниципальной власти как власти части народа (местных сообществ, территориальных публичных коллективов) усиливает позиции местного самоуправления, создает наиболее определенные перспективы развития на будущее. При этом особо актуальной становится проблема разработки такой категории как местное сообщество (территориальный публичный коллектив).
9. Автор исходит из того, что тезис - местное самоуправление в системе отношений государство - гражданское общество выступает как связующее звено, являясь элементом гражданского общества, является заблуждением. Местное самоуправление является особым элементом государственности, не интегрированным в государство, который конституционно включен в систему разделения властей. Местное самоуправление - одна из самостоятельных форм публичной власти.
10. Изучение современного зарубежного опыта местного самоуправления и тенденции его развития в свете реформ последней четверти XX и начала XXI веков свидетельствует о радикальных изменениях основ и пределов местного самоуправления. Теории и модели местного самоуправления утрачивают свою практическую значимость. Государственные концепции реформирования местного самоуправления во всех странах независимо от преобладания тех или иных традиций базируются на одинаковых основаниях и реализуются в едином стремлении к унификации, эффективности, целесообразности и практической значимости.
Ответ на коренной вопрос о признании государственной или общественной природы современного местного самоуправления приобрел определенно государственную ориентацию.
11. В современной теории муниципального права и местного самоуправления надо исходить из признания необходимости создания особой категории юридического лица публичного права, что связано с решением конкретных, практически значимых проблем местного самоуправления. В первую очередь речь идет о пересмотре ограничений и расширении возможностей в зарабатывании средств на собственно-муниципальном уровне: сельских и городских поселений. На уровне этих муниципальных образований интересы населения должны приобрести особую экономическую ценность, носящую социализированный характер.
Ограничения гражданской правоспособности для различных категорий юридических лиц публичного права могут быть неодинаковы. Степень последствий возможных нарушений федеральных, региональных и муниципальных органов различна. У последних она наименьшая. Следует также учитывать высокий уровень подконтрольности за счет их (органов местного самоуправления) приближенности к населению.
12. Территориальная организация в Российской Федерации, сложившаяся в ходе реформы на основе положений Федерального закона № 131-ФЗ, становится более определенной. Территориальные пределы местного самоуправления свидетельствуют о том, что, создавая двухуровневое местное самоуправление и выделяя один из них как базовый уровень исполнения государственных делегированных полномочий, муниципальный район и городской округ уже нельзя рассматривать как собственно муниципальные. Это свидетельствует не о развитии местного самоуправления в традиционном понимании, а о появлении новых форм административного децентрализованного управления, реализуемого местными выборными органами. Происходят процессы интеграции государственного начала в самоуправленческое и самоуправленческого в государственное.
13. Действующее законодательство, сохраняя наличие двух систем территориальной организации, ладминистративно-территориального устройства субъекта РФ и территориальной организации местного самоуправления, не обеспечивает совмещение этих систем, что крайне необходимо, так как будет способствовать реализации различных форм единой публичной власти в единых территориальных пределах. При этом субъекты Российской Федерации должны сохранять право при необходимости организовывать специальные административные районы и округа.
Федеральный законодатель установил единые для всех субъектов типы муниципальных образований. Не вызывает сомнения, что территориальная организация различных ветвей власти должна быть основана на единых категориях и принципах и сопряжена с ними. Однако роль Федерации должна быть обозначена установлением общих довольно гибких критериев, носящих характер рекомендаций. Субъекты Российской Федерации не могут и не должны лишаться права в решении вопросов административно-территориального устройства, тесно связанных с муниципальной территориальной организацией, ее территориальными пределами.
Роль Федерации должна заключаться в установлении общих гибких критериев, носящих характер рекомендаций. Требуется определенность в базовых категориях территориальной организации, что может быть достигнуто за счет модельного закона об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации, согласованного с Федеральным законом № 131-ФЗ.
14. При установлении пределов допустимого количества делегированных полномочий, передаваемых государственными органами на муниципальный уровень, необходимо исходить из следующих критериев: делегированные полномочия должны нести в себе местный интерес, т.е. они должны быть близки понятию вопросы местного значения; объем делегированных полномочий не должен превышать объемы собственных полномочий, однако при этом следует принимать во внимание, что через делегированные полномочия ведется поиск путей ликвидации объективных противоречий, связанных с несовершенством распределения полномочий по уровням публичной власти.
Методологическая основа исследования
Основным методом диссертационного исследования является метод диалектического материализма, который дал возможность исследовать связь объекта во времени, установить направления развития, перспективы достижения поставленных целей.
Существенное значение имеет применение сравнительного метода и системного подхода, позволившее рассмотреть пределы самостоятельности местного самоуправления как регулятора общественных отношений, обеспечивающего взаимодействие государственного, муниципального и общественного.
В качестве метода, позволившего полноценно осмыслить современные тенденции развития российской государственности, был использован синергетический подход, это позволило изучить элементы публичной власти, государственной и муниципальной, исходя из признания того, что управляемые системы не являются пассивными. В нашем случае местное самоуправление рассматривается с различных точек зрения (с позиций различных подходов), что позволяет более глубоко и всесторонне определить тенденции развития, освободиться от несвойственных форм организации, ошибочных, устаревших либо надуманных теоретических представлений.
Применение функционального метода способствовало исследованию взаимодействия местного самоуправления, государства и гражданского общества в рамках единства публичной власти.
При проведении работы использовались также другие методы исследования:
- сравнительно-правовой метод, позволивший выявить как общие черты, так и существующие различия в региональном и временном измерении;
- формально-юридический, историко-правовой.
Характер исследования вызвал необходимость использования социологического и политологического подходов.
Практическая значимость диссертационного исследования, апробация и внедрение его результатов
В процессе подготовки положения диссертации были предметом обсуждения на ряде международных и российских научно-практических конференций, кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. В качестве примера можно привести следующие конференции:
Местное самоуправление в России: состояние проблемы и перспективы (25 января 1994 г.);
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (25 апреля 1996 г.);
Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран (15Ц17 марта 2001 г.);
Конституция как символ эпохи (3Ц5 апреля 2003 г.);
Меняясь сам, изменял мир к лучшему. Памяти Г.В. Барабашева (17 ноября 2004 г.).
Подготовка диссертации была связана сотрудничеством автора с Муниципальной академией России, Российской академией государственной службы, Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации, Союзом российских городов и другими организациями. Сотрудничество выражалось в разработке предложений и рекомендаций по совершенствованию реализации конституционного права жителей Москвы на местное самоуправление (консультирование, отчет, экспертиза 2001 г.); в выступлении на семинарах и круглых столах, организуемых Конгрессом муниципальных образований РФ, Муниципальной академией России по проблемам совершенствования законодательства о местном самоуправлении; на городской научно-практической конференции о статусе муниципального образования Город Якутск в свете реализации переходных положений Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (2 июня 2004 г.); на заседании Координационного совета по взаимодействию органов исполнительной власти и местного самоуправления в Центральном административном округе г. Москвы (30 марта 2005 г.).
Автор участвовал в подготовке Экспертного заключения о проекте Устава г. Москвы и альтернативного проекта Устава (1994 г.).
Полученные автором научные результаты использовались при чтении лекционных курсов и проведении практических занятий, подготовке учебных и научно-методических изданий.
Теоретические и практические положения диссертации получили отражение в монографических исследованиях, статьях, ряде учебных изданий, проектов нормативных актов.
Структура диссертации. Структура диссертационной работы соответствует содержанию и целям исследования. Это введение, 5 глав, состоящих из 16 параграфов, заключение, список использованных нормативных источников и научной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Структура работы подчинена логике исследования. Во введении раскрывается значение темы, обосновываются ее актуальность и новизна, состояние разработанности, обозначаются цели и задачи диссертационной работы, ее методологические и теоретические основы, определяется круг используемых источников, формулируются положения, выносимые на защиту, раскрывается практическая значимость исследования, характер и формы апробации его результатов.
Глава I Идейные и научно-теоретические основы местного самоуправления посвящена осмыслению сущности, значимостиа и ценности местного самоуправления. Диссертант исходит из необходимости комплексного синтезированного рассмотрения идейно-теоретических основ местного самоуправления, анализа современного зарубежного и отечественного опыта и тенденций развития местного самоуправления.
В первом параграфе отмечается, что концепция и сущностная характеристика основ и пределов местного самоуправления предопределяются характерными индивидуальными национально-государственными традициями организации публичной власти.
Зародившись в глубокой древности в форме общинного самоуправления догосударственного периода, оно существовало на всех последующих этапах развития общества и государства, выступая как самостоятельное явление общественной жизни, а с определенного периода - как элемент организации качественно новой государственности.
Анализ теоретических основ местного самоуправления приводит автора к выводу, что сложившаяся в юридической науке система представлений свидетельствует о том, что за прошедшие с начала XIX в. два столетия мало что изменилось в сущностной оценке этого феномена. Складывается парадоксальная ситуация, когда явления, отдаленные друг от друга не только временными пределами, но и многочисленными иными обстоятельствами, предопределяющими ход исторического развития государства и общества, не только сохраняют свое первоначальное значение, но и приобретают характер непоколебимой истины.
Эти истины стали не просто ориентирами, которыми руководствуются исследователи. Они превратились в преграду, которая как бы законсервировала теорию развития на уровне постановки проблем частного характера, сохраняя в центре внимания основную проблему взаимовлияния государства и местного самоуправления.
А.Д. Градовский связывает цивилизацию и образование нового государства в новой Европе с общинным движением, организовавшим в первый раз народные силы. Актуальна и сегодня его позиция, что, воспользовавшись услугами этих сил, государство должно сохранить их в эпоху своего могущества как его главную основу. Без них государство делается простым логическим отвлечением, не имеющим никакой связи со страной . Он отмечает, что главным в теоретических основах и концепции местного самоуправления было сочетание децентрализации управления и привлечение представителей нации не только к законодательной деятельности, но и к осуществлению полномочий исполнительной власти.
Взгляды и реформы фон Штейна положили начало развитию коммунального права и были первой попыткой законодательного утверждения элементов буржуазной демократии . Политическая теория местного самоуправления фон Гнейста предопределяет и современное публичное управление, организованное на общественных началах .
Концепция местного самоуправления как действующей гражданской свободы актуальна и в наши дни.
Представление Карла фон Роттеха об общине как равном государству по сути образовании и сегодня представляет интерес.
Формирование теоретических обоснований местного самоуправления в России проходило под влиянием идей местного самоуправления стран Западной Европы. С развитием местного самоуправления связывалась возможность реализации идей конституционной монархии, ускорение перехода на капиталистический путь развития, реализация идеи общего народного представительства .
Местное самоуправление рассматривалось как элемент государственной организации , как децентрализованного государственного управления , связанного необходимостью разделения труда при осложняющейся государственной и общественной жизни , как главная и наиболее прочная опора государственного единства и могущества ; как одно из важнейших средств привлечения широких народных масс к общественному и государственному строительству; как важная школа политического развития широких масс .
Анализируя взгляды российских мыслителей XIX - начала XX в., автор приходит к выводу, что их идеи и концепции развития местного самоуправления и сегодня оказывают влияние на развитие философии местного самоуправления XXI века. Современное местное сообщество, территориальный публичный коллектив связаны традицией с самоуправляемой общиной. Обобщающее значение приобретают слова П.А. Кропоткина, который, выступая за создание самоуправления на уровне общин, коммун, федераций, подчеркивал, что современная прогрессивная идея - это покончить с централизацией власти, отнимая один за другим ее атрибутыЕ Для народа важна независимость в делах общинных и гарантии их самоуправления .
Ценности местного самоуправления фактически признавал и В.И. Ленин, но при условии его развития в демократической республике .
Диссертант отмечает, что в формировании современной модели местного самоуправления России можно обнаружить отдельные положения теоретических разработок XIX и XX вв. Принцип неотчуждаемости прав населения на местное самоуправление получил свое рождение в теории свободной общины (естественных прав общины). В современной научной литературе и нормативных актах получает развитие категория местного сообщества. Это свидетельствует о стремлении главным субъектом местного самоуправления утвердить не население, объединенное территорией, а местное сообщество, объединенное общими интересами, целями, обязанностями и ответственностью.
В основе современных идей по организации публично-хозяйствующих образований находятся идеи общественно-хозяйственной теории.
Необходимость разграничения общественных и государственных интересов, лежащая в основе этой теории, и сегодня отражена в современной доктрине не только российского, но и международного муниципального права. Местный интерес и вопросы местного значения являются теми сущностными пределами, без наличия которых местное самоуправление лишено всякого смысла.
Аргументы сторонников государственной природы российского местного самоуправления, разделенные во времени, совпадают. В начале XX века Н.М. Коркунов отмечал, что существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть; государство не только допускает их, а требует . Примечательно, что данная позиция в отношении обязательности местного самоуправления близка по сути с Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. по Курскому делу, в котором отмечено, что права на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.
В основе современной концепции муниципального дуализма находятся идеи государственной теории местного самоуправления. Местное самоуправление в рамках современной государственности как обязательный демократический институт выделяется не с целью противопоставления государству, а, напротив, с целью объединения интересов целого и частного, и в конечном счете достижения наиболее эффективного управления публичными делами и достижения наибольшей социальной гармонии.
Общественно-государственная природа местного самоуправления создает условия (возможности), способствующие эффективной двусторонней связи между гражданином и государством, между гражданским обществом и государством.
Появление теории дуализма связано с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как каждая из теорий возводит в абсолют один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватной реакции в плане сохранения в достаточной степени индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций.
Теория дуализма разработана еще недостаточно. Решая эту проблему, диссертант выделяет признаки, характеризующие теорию дуализма, и приходит к выводу, что ее следует рассматривать не как самостоятельную, а как современное развитие государственной теории.
Во втором параграфе рассматриваются теоретические основы соотношения государственной власти и местного самоуправления.
В центре внимания постоянно три проблемы:
- характер отношений между государственной властью и местным самоуправлением;
- реальное обеспечение местной автономии;
- реализация эффективного местного самоуправления.
По мнению диссертанта, современная организация местного самоуправления в большей степени связана не с доминантностью выделенных теорий, а с эволюцией функций государства, с одной стороны, и с изменениями экономической ситуации и технического прогресса - с другой. В зависимости от организации государственной власти - поликратической (многовластной), монократической (единовластной) и сегментарной (занимающей промежуточное положение) находится состояние и вектор развития местного самоуправления.
В первом случае оно строится на принципах сдержек и противовесов, взаимозависимости и взаимодействий, учета баланса интересов центра и мест, с привлечением граждан к управлению делами общества и осуществлением на практике демократических прав и свобод.
Во втором случае преобладают интересы центра, участие граждан в управлении делами общества носит ограниченный или показной характер.
При сегментарной организации государственного управления местное самоуправление признается, но полномочия его несущественны, преобладает развитие этатических начал.
Во всех случаях местное самоуправление является государственным институтом.
Выделение в современной теории муниципального права трех основных моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления: административной, децентрализованной и дуалистической, - в очередной раз подтверждает истину о том, что государственная власть и местное самоуправление не только в России (а вообще это мировая тенденция) представляют функционально связанную, но институционально разделенную систему.
В допустимой степени можно констатировать, что выделение административной, децентрализованной и дуалистической моделей взаимоотношений является современным вариантом трансформирующихся моделей местного самоуправления - континентальной, англо-саксонской, смешанной и советской.
В диссертации анализируются основные теоретические представления о местном самоуправлении в условиях преобразования политической государственности в правовую, при которой система местного самоуправления неизбежно должна стать системой правового самоуправления и занять место первой ступени правового государства.
Признавая данную концепцию оригинальной, но далеко не бесспорной, автор приходит к выводу, что государство и местное самоуправление не должныа противопоставляться друг другу, а, наоборот, системно представлять единое целое. Автономия местного самоуправления носит ограниченный характер и в целом является в большей степени традиционным, обращенным в прошлое не столько правовым, сколько социально-политическим явлением.
Автор проводит исследование современных социально-политических концепций местного самоуправления, базирующихся на локалистском подходе, подходе с позиций теории общественного выбора, дуалистическом подходе, неомарксистской концепции социальных отношений. Диссертант отмечает, что в их основе - общие положения Европейской хартии местного самоуправления, допускающей широкий диапазон его отношений с государством, развитие внешнего контрактирования, состязательность с частным сектором, роль двойного представительства и целый ряд других чаще всего дополняющих друг друга положений, но и допускающих взаимоисключающий характер.
Диссертант приходит к выводу, что изменения в соотношении государственной власти и местного самоуправления связаны не просто с переходом от одной модели к другой.
Модели взаимоотношений не могут, как ранее, характеризовать положение в целом. Государство, определяя пределы самостоятельности местного самоуправления, предусматривает в различных сферах местного самоуправления различную степень свободы. При этом могут реализовываться фактически все модели взаимодействия. Мы можем лишь определять ту или иную модель как доминирующую.
В третьем параграфе рассматривается современный зарубежный опыт и тенденции развития местного самоуправления. Диссертант обращает внимание на совпадение позиций зарубежных и российских ученых в оценке тенденций развития местного самоуправления в XX - начале XXI в. Уже к середине XX в., по свидетельству американских и английских специалистов, местное самоуправление утратило самостоятельность в отношениях с управленческим аппаратом государства и было настолько подавлено, что представляло лишь самоадминистрирование, т.е. относительно децентрализованную форму осуществления управленческой деятельности, программируемой и направляемой государственной властью.
По оценкам аналитиков и ученых-муниципалистов начала 1980-х годов, региональная политика стала считаться малоэффективной, а само государство рассматриваться как слишком большая структура, которая осуществляет свою деятельность в целом ряде областей, не подлежащих государственному вмешательству. К системе местного самоуправления начали относиться как к чрезвычайно обюрократившемуся и бесполезному механизму, решающему исключительно собственные технические задачи.
Состояние местного самоуправления ведущих демократических государств свидетельствует о том, что в условиях огосударствления местного самоуправления активная позиция населения становится серьезной помехой деятельности государственных органов. По сути дела признается, что традиционное местное самоуправление стало малоэффективным.
Реформы обосновываются необходимостью концентрации полномочий на местах, ускорением принятия решений, ликвидации дублирования, сокращением финансовых затрат, повышением качества и эффективности управления. Очевидно существенное совпадение с аргументацией необходимости усиления вертикали власти в Российской Федерации.
На основе проведенного анализа муниципальных реформ конца XX - начала XXI в. диссертант отмечает, что произошло существенное преобразование местного самоуправления, заключающееся прежде всего в изменении способа исполнения местными властями своих непосредственных функций. Произошел переход органов местного самоуправления от предоставления услуг населению непосредственно к оказанию услуг на договорной основе или исполнению своих функций в сотрудничестве с другими органами. Усиливается зависимость муниципалитетов от органов государственной власти за счет специального контроля, с использованием для этого целой системы методов (санкционирование, инструктирование, инспекция, подготовка кадров, пересмотр решений, замена местных чиновников), за счет увеличения субсидий, предоставляемых местным органам субъектами Федерации (штатами в США, землями в ФРГ).
Интересным представляется опыт по предоставлению органам местного самоуправления в США права осуществлять экстерриториальную юрисдикцию, которая распространяет их функции на прилегающие неинкорпорированные территории.
Прослеживается связь с предусмотренным Федеральным законом 2003 г. № 131-ФЗ распространением на межселенные территории, сельские населенные пункты, не входящие в состав муниципальных образований, юрисдикции муниципальных районов.
Анализ современных систем местного самоуправления свидетельствует о том, что даже в рамках одного государства местное самоуправление строится на сочетании различных теоретических посылок и соответственно на сочетании различных вариантов взаимодействия как общественных, так и государственных элементов.
Получает распространение смешанная (гибридная) модель местного управления, сочетающая начала прямого государственного управления и местного самоуправления.
На постсоветском пространстве теории и модели местного самоуправления служат интегрирующим ориентиром правовой идеологии, что нередко усложняет развитие местного самоуправления, так как зачастую эти проблемы решаются без учета преемственности собственного национального опыта и традиций.
Определение муниципальных органов как особой подсистемы государственного управления, обладающей известной самостоятельностью в отношениях с центральной администрацией и ее непосредственными агентами на местах, возможно в разной мере по всем видам муниципальных систем - и англо-саксонской, и французской, и смешанной. Различия - в степени открытости или завуалированности воздействия центра.
Пределы самостоятельности местного самоуправления определяются государственной политикой, реальными возможностями, в первую очередь необходимостью решения государственных программ, связанных с экономическим выравниванием развития регионов, перераспределением общенационального дохода, обеспечения общепринятого уровня жизни населения. В современном российском варианте местного самоуправления получают развитие тенденции, характерные для Великобритании, США и других стран. В Федеральном законе № 131-ФЗ основополагающей становится идея замены предоставления услуг населению муниципальными хозяйствующими субъектами услугами предпринимательской деятельности рыночного характера.
Отмечая усиление взаимосвязи местного и центрального управления, диссертант приходит к выводу, что разделение единой публичной власти на государственную и муниципальную абсолютно по-новому ставит проблему определения природы этой взаимосвязи.
Глава II Традиции российского самоуправления и их влияние на современное развитие местного самоуправления посвящена основным историческим периодам становления и развития местного самоуправления. Исторический аспект в данном исследовании позволяет автору отразить специфику формирования российской государственности, ментальность российского общества, предложить свое видение традиции в отношении местного самоуправления. При этом в равной степени выделяются как традиции достойные к применению в современных условиях, а также негативного плана. Автор исходит из необходимости исследования муниципальной истории как непрерывного процесса. В центре внимания не вестернизация современного варианта местного самоуправления, а поиск сущностных особенностей, разорванных во времени, отвергнутых официальной идеологией и наукой, но продолжающих существовать и служить опорой российской государственности.
В первом параграфе внимание уделено основам и пределам местного самоуправления дореволюционной России.
Идеи развития местного самоуправления в России отражали сложный процесс.
Существует известное противоречие в современном представлении о развитии демократических тенденций в России. С одной стороны, утверждается мысль, что становление демократических институтов в России отстает от общеевропейского состояния чуть ли не на две сотни лет; с другой стороны, развитие местного самоуправления имеет многовековую историю и на определенных исторических отрезках соответствовало состоянию местного самоуправления в западноевропейских государствах и даже опережало его.
В России попытки соединить мощную централизованную власть с местной демократией и создать эффективную систему управления всегда заканчивались крушением надежд и осознанием получения очередного мучительного опыта. Объективный анализ свидетельствует, что причины следует искать не в ближайшем прошлом, и мы должны думать не только о конкретном соотношении сил между бюрократией и народом, но и о длинной многовековой традиции сверхцентрализации и УнетоварностиФ .
Автор обращает внимание на то, что российский опыт государственного строительства приобрел два направления - соборное и авторитарное. Для соборного характерно стремление формировать систему власти типа вече, т.е. схода, круга, съезда, собраний для решения общих проблем. В противоположность соборному авторитарный выдвигает в качестве модели власти отношения отца и семьи. В России народ исторически ориентирован на лцаря, надеясь на единство с ним против правящего слоя бюрократии.
В отличие от стран Западной Европы, в России города не играли важной роли в экономической и политической жизни страны. Русский город был прежде всего не торгово-промышленным, а правительственным и военным центром, поэтому и в населении его преобладал служилый и военный элемент.
Имевшие место попытки распространить на русские города формы западноевропейской жизни - магистраты Петра I, сословные городские учреждения императрицы Екатерины II - не получали развития. Население оставалось совершенно индифферентным, не желало идти по тому пути, по которому его направляли. Население видело в этом не право, которое следует отстаивать и развивать, а государственную повинность, тяжкую обязанность, от которой всячески уклонялось.
По мнению автора, исторические аспекты изменений в организации местного управления в России свидетельствуют о том, что постоянно сохраняется базовый, общинный уровень самоорганизации.
Использование элементов общинной, соборной организации свидетельствует о политике, направленной не на развитие местного самоуправления, а на некоторую автономизацию местного управления. Сословные местные сообщества превращаются в низовые ячейки российской государственности, развитие которой идет по пути бюрократизации.
Обращение к опыту местного самоуправления в России, связанному с Земской и Городской реформами XIX в., реформами Временного правительства, приводит к выводу о том, что итогом всех преобразований было утверждение государственной природы местного самоуправления. Их деятельность носила подконтрольный, несамостоятельный характер. Современные призывы к возрождению земских традиций связаны с необоснованным самоуправленческим романтизмом.
Земское самоуправление, основанное на общественно-хозяйственной теории местного самоуправления, не могло быть реализовано в условиях суперцентрализованной Российской империи. Корректировка политики в отношении земства носила объективный характер. На новом этапе на вооружение была взята государственная теория местного самоуправления.
Результатом городской и земской реформ и контрреформы XIX в. стало преобладание государственных начал в местном самоуправлении. Это было достигнуто, во-первых, за счет развития возможностей влияния на решения земских собраний со стороны государственной администрации, большинство из них вступало в силу после утверждения министром внутренних дел или губернатором; во-вторых, за счет того, что земские исполнительные органы, ранее подчинявшиеся земским собраниям, были поставлены в непосредственное подчинение губернаторам. В этом обстоятельстве можно найти сходство с положением исполкомов в системе Советов. Двойным подчинением исполкомов - по горизонтали - представительному органу, а по вертикали - вышестоящему исполкому (вершиной пирамиды было правительство) - обеспечивалась вертикаль власти, т.е. централизованное руководство.
Задачи, поставленные перед собой Временным правительством в 1917 г., свидетельствовали о стремлении достроить систему местного самоуправления, рожденную реформами 1864Ц1890 гг.
Широкое развитие получили функции контроля администрации центра над деятельностью органов местного самоуправления. Наиболее важные постановления представительных органов местного самоуправления утверждались министром внутренних дел, все остальные вводились в действие при отсутствии протеста губернского комиссара.
Очевиден вывод о том, что в послеоктябрьский период Россия вступала в условиях реализации городским и земским самоуправлением функций местного государственного управления.
Во втором параграфе исследуется организация местной власти в советский период российской государственности.
Диссертант считает, что в интересах современного развития местного самоуправления мы обязаны преодолеть тенденцию его дистанцирования от советского периода, перейти от огульного отрицания советского опыта к объективному анализу его позитивных и негативных реалий, не допустить ошибок постреволюционного синдрома, связанных с разрушением в сознании граждан действительных ценностей и общедемократических традиций.
Развитие советского самоуправления отражает непростой исторический путь - от противопоставления с Западом к поиску общих сущностных черт, от веры в преимущества советской системы самоуправления к признанию необходимости ее реформирования.
Существовало ли местное самоуправление в Советском Союзе? Этот вопрос естествен. Самоуправление, получившее развитие в деятельности Советов, существенно отличалось от существующих моделей местного самоуправления: англосаксонской, континентальной и смешанной.
Автор утверждает, что по идеологическим мотивам обоснование преимуществ советской демократии сформировало официальную далекую от науки концепцию, исключающую связь между Советами и местным самоуправлением. В основу были положены различия социалистической и буржуазной демократии.
Г.В. Барабашев, Н.Г. Старовойтов, К.Ф. Шеремет признают местные Советы органами местного самоуправления с уточняющей оговоркой: Наличие системы социалистического самоуправления не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто большее - органы народного самоуправления на местах, призванные обеспечить участие населения в решении местных дел и в общегосударственной политике .
Классик отечественного муниципализма Л.А. Велихов, проводя мысль о праве России на самобытность в строительстве местного самоуправления, также признавал наличие особой советской модели самоуправления .
На различных этапах развития социалистического государства самоуправленческие начала в работе Советов реализовывались в общей системе социалистического народовластия с постоянными попытками органического соединения деятельности Советов с формами непосредственной демократии, непосредственного народного волеизъявления, с работой массовых общественных и самодеятельных организаций населения.
По мнению автора, деятельность Советов создавала условия для развития народного самоуправления, выходящего за пределы однозначного понимания Советов как органов государственной власти. Общественный характер Советов свидетельствует о их двойственной природе, характерной и для современного российского варианта местного самоуправления.
Особенностью местных Советов было то, что они, являясь элементом единой системы государственных органов, не являлись представителями центральных органов власти, не назначались ими. Свою деятельность они осуществляли на основе мандата, получаемого непосредственно от местного населения, перед которым Советы были ответственны и которому подотчетны.
Очевидно стремление в основу государственной жизни заложить сохранение свойственного России характера государственности, основанного на соборности и общинности. Не следует признавать Республику Советов как высшую из всех известных форм народовластия. Это целевая установка, которая в полной мере не была достигнута. Однако следует признать, что сочетание авторитарных методов руководства сверху с демократическим самоуправлением снизу в равной степени свойственно для России как советского, так современного периодов.
Автор не идеализирует советскую модель местного самоуправления. Именно их отрицательный опыт, связанный с подменой Советов партией, чрезвычайной вертикалью в части руководства, верховенством исполкомов, должен служить нам своеобразным пределом при осуществлении современных реформ. Патерналистское, центрическое государственное начало, традиционное для Российского государства, было свойственно всей системе Советов.
Организацию работы Советов определяли конституционно закрепленные принципы законности, коллективности, гласности, широкого привлечения граждан к работе Советов, регулярной отчетности органов Советов перед населением, систематическое информирование Советами населения о своей работе и принятых решениях.
Очевидно, что большинство этих принципов, носящих общедемократический характер, имманентно сущности наших дней.
Параграф третий посвящен реформам местного самоуправления в России в 80Ц90-е годы XX в.
Диссертант исходит из того, что современный этап формирования местного самоуправления России начался в условиях СССР. Возрождение местного самоуправления связывается с началом перестройки. Когда на повестке дня встал вопрос о существенном демократическом преобразовании общества, отказе от административно-командной системы, всевластия компартии и ее аппарата, вполне естественно стало признание необходимости развития полновластия Советов.
Это было время популярности идеи народного самоуправления, а это значит, что вся власть в стране как народное самоуправление рассматривалась независимо от уровней власти.
Среди основных задач реформы провозглашались:
- демократическое выявление и формирование интересов и воли всех слоев населения;
- развитие самоуправления прежде всего за счет восстановления руководящего положения выборных органов по отношению к исполнительным и их аппарату.
Осуществление реформы в рамках нестабильной политической системы одновременно с изменениями самой политической системы свидетельствовало о попытке адаптации существующей системы к новым политическим и экономическим установкам.
Диссертант выделяет четыре этапа реформ местного самоуправления в 80Ц90-е годы XX века.
I этап (апрель 1990 г. - сентябрь 1993 г.) - принятие первых актов СССР и РСФСР о местном самоуправлении, отмена союзных и российских актов о местных Советах народных депутатов, развитие процесса реформирования местного самоуправления, установление федеративным договором основ разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, начало усиления исполнительных органов местного самоуправления.
II этап (октябрь 1993 г. - октябрь 1994 г.) - этап президентских реформ местного самоуправления.
III этап (ноябрь 1994 г. - август 1995 г.) - период интенсивной разработки проектов Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
IV этап (сентябрь 1995 г. - октябрь 2003 г.) - период развития местного самоуправления на основе Федерального закона № 154-ФЗ, признания его проблемным, разработки и принятия Федерального закона № 131-ФЗ.
Автор устанавливает прямую зависимость современного муниципального строительства с Законом СССР Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР , Законом РСФСР О местном самоуправлении в РСФСР , а также рядом других законов и нормативных актов.
Закон СССР 1990 г. исходил из необходимости обеспечить возможность решающего участия в самоуправлении населения, верховенство представительного органа - Совета. Разделения представительной и исполнительной власти как самостоятельных ветвей территориального самоуправления не было. Характерной особенностью этого Закона стало признание необходимости обеспечения экономической независимости и самостоятельности органов местного самоуправления. Развитие местного хозяйства связывается с наличием коммунальной собственности, широкими бюджетными правами.
Диссертант отмечает, что это был первый документ о местном самоуправлении в современном значении этого понятия, который концептуально исходил из государственной природы местного самоуправления. Местные Советы оставались органами государственной власти, но кардинальным образом изменились отношения местных Советов с вышестоящими органами, в основу которых был заложен отказ от командно-административных методов.
Диссертант обращает внимание на непоследовательную позицию Верховного Совета РСФСР в этом вопросе, по инициативе которого были внесены изменения в Закон СССР 1990 г. и восстановлен принцип обязательности решений вышестоящих местных Советов для нижестоящих. В то же время в мае 1991 г. было положено начало закреплению негосударственной природы местного самоуправления.
Такой подход в значительной мере определял основное направление реализации идей, заложенных в Законе СССР 1990 г. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР, в Законе РСФСР 1991 г. О местном самоуправлении в РСФСР.
Анализируя значение первого российского Закона о местном самоуправлении, его позитивную роль в становлении местного самоуправления автор связывает с тем, что закон исчерпывающим перечнем установил территории осуществления местного самоуправления, закрепив поселенческо-территориальный, в том числе двухуровневый, принцип организации местного самоуправления, единую для всей России модель системы органов местного самоуправления. По этим позициям очевидна преемственность с Федеральным законом 2003 г. № 131-ФЗ.
В силу своей демократической сущности местные Советы, как ведущие органы местного самоуправления, стали помехой на пути поспешных революционных преобразований, создающих угрозу основам жизни большинства населения России и самой российской государственности.
С точки зрения диссертанта, концепция (идея) советского варианта самоуправления, в свою очередь, как в 1918 г. лидея местного самоуправления досоветского земского периода, вступила в противоречие с практическими задачами государственной политики, реализуемой в начале последнего десятилетия XX в.
Закон дает новое понятие местного самоуправления.
В системе органов местного самоуправления появляется новый элемент - местная администрация. Эта новелла превратила местный Совет из основного в один из органов местного самоуправления. Местная администрация была почти независима от местного Совета.
Усилению исполнительной местной власти способствует введение Законом РСФСР 1991 г. нового субъекта местного самоуправления - главы местной администрации. Таким образом закладывается новая основа конфликтного развития в системе отношений Совет - местная администрация, председатель Совета - глава администрации.
Диссертант делает вывод о том, что по статусу глава местной администрации стал прежде всего представителем государства на территории соответствующего Совета, чем субъектом местного самоуправления.
Закон как бы устанавливает некий переходный период. Местные Советы сохраняют государственную природу. Закон разделяет компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления и запрещает им принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции другой стороны. Отношения в иерархии Советов принимают иной характер. Прямого подчинения нет. Патерналистские отношения сохраняются в межбюджетных отношениях, в рассмотрении споров между нижестоящими Советами, в праве отмены актов нижестоящих Советов и администраций, но в данном случае речь идет о реализации координирующих и контрольных функций, а не о сохранении иерархической структуры на местах.
Как показано в диссертации, при оценке I этапа реформы местного самоуправления как позитивного, одновременно были сформулированы предпосылки проблемного развития. Это чрезмерное значение глав администраций, приватизация, результаты которой не способствовали экономической независимости местного самоуправления.
Диссертант, исследуя второй, так называемый президентский, этап реформы, характеризует его как неконституционный и незаконный.
Тяжелый удар по формирующейся в стране системе местного самоуправления нанесли Указы Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и от 26 октября 1993 г. № 1760 О реформе местного самоуправления в Российской Федерации, изданные после известных событий сентябряЦоктября 1993 г.
Указы Президента в равной степени не соответствовали ни действовавшей на момент их принятия Конституции РСФСР 1978 г., ни концепции, получившей развитие в Конституции РФ 1993 г., ни Европейской хартии о местном самоуправлении. Приоритет местной администрации, утвердившийся на основе президентских указов, привел к тому, против чего изначально была направлена политическая реформа, - представительные учреждения вновь стали ширмой, декорирующей диктатуру аппарата...
Глава III Местное самоуправление в современной России посвящена анализу современной государственной политики по развитию местного самоуправления и исследованию отношений, возникающих в общем социуме, структурно связанных с тремя сферами: государственной, гражданского общества и местного самоуправления.
В первом параграфе диссертант на основе анализа базовых Федеральных законов, президентских указов, постановлений Правительства, парламентских слушаний, аналитических записок Правительства и других материалов пытается найти ответы на вопросы, связанные с необходимостью муниципальных преобразований и их содержанием.
Диссертант считает, что государственная политика муниципального строительства должна быть связана с реализацией конституционных норм, закрепляющих основы местного самоуправления. С принятием Федерального закона № 154-ФЗ очевидной стала необходимость исправления дефектов правовой системы местного самоуправления.
Признание на президентском и правительственном уровне необходимости преобразований некоторыми учеными трактуется как наступление на местное самоуправление, как ограничение его прав. Позиция автора иная. Ускоренная реформа в области местного самоуправления, поспешный, неподготовленный перенос решений социальных вопросов на муниципальный уровень, фактический отказ государства от их реализации, экономическая несостоятельность местных властей привели к кризисному положению в большинстве муниципальных образований. Основные положения государственной политики в области местного самоуправления связываются с Федеральными программами государственной поддержки местного самоуправления, рассчитанными на реализацию в 1996Ц1999 гг. и на 2000Ц2014 гг.
В определении стратегии развития России на период 2000Ц2014 гг. в части программы по местному самоуправлению заметна решимость усилить государственное присутствие прежде всего регионального уровня в решении общегосударственных проблем, реализуемых местным самоуправлением.
Такой подход к природе местного самоуправления, осуществляемый президентскими и правительственными структурами, свидетельствует о новом этапе в развитии местного самоуправления. Признается, что в России существует единая система власти народа (публичная власть), элементами которой являются центральные (федеральные), региональные (субъектов Российской Федерации) и местные (муниципальные) органы власти.
Анализируя материалы парламентских слушаний, Главного территориального управления Президента РФ, Правительства и ряд других, диссертант приходит к выводу, что они в полной мере отражают политику, направленную на интеграцию местного самоуправления в общегосударственную систему.
Реформа местного самоуправления, реализуемая в общем комплексе совершенствования федеративной организации российской государственности, представляет собой попытку ликвидации противоречий, накопившихся за последние полтора десятка лет. Она направлена на создание сильного федерального центра, в равной степени опирающегося на систему государственных органов субъектов Российской Федерации и систему местного самоуправления в целом.
Правительство России в данном случае сориентировалось на модели административного реформирования тех стран, в которых Public Administration переходит в Public Management и где в государственные институты активно привносятся принципы и технологии стандартного бизнес-управления.
Признание кризиса административного государства, попытка построить систему отношений на основе стандартизации уровня и качества услуг населению вызывает опасение, что очередной пересмотр пределов присутствия государства в местном самоуправлении закончится тривиальным развитием государственной и муниципальной бюрократизации.
Автор устанавливает существенное изменение государственной политики в отношении хозяйственно-предпринимательской деятельности местного самоуправления. Заметна тенденция ее ограничения. Диссертант полагает, что основной задачей в формировании доходной части муниципальных бюджетов должно быть использование рыночных механизмов.
Сопоставительный анализ Федеральных законов № 154-ФЗ и № 131-ФЗ позволяет автору выделить как достоинства нового базового закона, так и его недостатки. Особое внимание уделяется развитию демократической составляющей местного самоуправления в целом, носящей позитивный характер, а также положениям, не соответствующим конституционной концепции местного самоуправления Российской Федерации. Многочисленные новые редакции Федерального закона № 131-ФЗ позволяют сделать вывод о необходимости продолжения работы по совершенствованию нормативной базы местного самоуправления.
Вносится предложение о необходимости принятия законов о стандартах государственных и муниципальных услуг; введения единых реестров услуг, а также нормативов социального обслуживания различных категорий граждан с учетом структуры стабильных бюджетных расходов; четкого распределения полномочий и ресурсов по оказанию услуг между федеральными, региональными и муниципальными органами и ряд других.
В диссертации отмечается, что реализация государственной политики развития местного самоуправления и как уровня власти народа, и как формы самоорганизации населения, и как условия формирования гражданского общества, возможна при активной позиции населения. В связи с этим должен быть расширен перечень вопросов, по которым решения могут приниматься при непосредственном участии населения.
Во втором параграфе местное самоуправление рассматривается в системе отношений государства и гражданского общества. Авторская позиция необходимости рассмотрения этой проблемы определяется взаимозависимостью государства, местного самоуправления и гражданского общества, основанной как на общественном характере объединения граждан, так и на индивидуальном и коллективном участии в реализации общественно признанных государственных программ.
Местное самоуправление, как и государство в целом, выступает в роли объединяющего центра, управляющего местным сообществом не только от имени конституции, но и на основании волеизъявления граждан - членов местного сообщества. Двойственная природа органов местного самоуправления как негосударственный вариант публичной власти объясняется, с одной стороны, производностью и тесной связью-зависимостью с государством, с другой стороны, постоянно существующей потребностью во взаимодействии с гражданским обществом.
Закономерен вывод, что на современном этапе признается настоятельная необходимость создания во всех сферах жизни социума большего единства. При этом, как мы видим, государственная политика становится определяющей как для гражданского общества, так и для местного самоуправления. В свою очередь государственная политика формируется не без влияния гражданского общества и ценностей, выработанных международным сообществом.
По мнению автора, гражданское общество, так же как и местное самоуправление, реализует свою суть не столько за счет признания обществом и государством, а преимущественно за счет социальной и экономической активности граждан.
Общепризнано, что российский государственный аппарат громоздок, неповоротлив, коррумпирован, в конце концов, непрофессионален; население страдает от уровня организации государственной и местной власти. И дело не только в нечеткости в разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Состояние гражданского общества находится в прямой зависимости от состояния государства в целом и местного самоуправления.
Социальная основа как гражданского общества, так и местного самоуправления едина. Общественный характер деятельности индивидов и их объединений на территории муниципального образования может соответствовать политике, осуществляемой органами местного самоуправления, а может вступать с нею в противоречие. Местное самоуправление и гражданское общество являются элементами единой общественной системы, вынуждены к взаимосуществованию, дополняют друг друга, находятся в постоянном взаимодействии. Автор приходит к выводу, что как публичная власть местное самоуправление по отношению к гражданскому обществу в лице его элементов как в индивидуальном, так и в коллективном варианте выступает в роли политического центра, обеспечивающего достижение общегражданского согласия, является координатором интересов различных социальных групп муниципального образования.
При этом, с одной стороны, проявляется властный характер отношения органов местного самоуправления к гражданскому обществу, а с другой стороны, существует постоянное давление (воздействие) субъектов гражданского общества на органы местного самоуправления как при формировании, определении основных задач, при их корректировке, так и на стадии реализации.
Очевиден вывод, что подобный характер отношений гражданского общества и местного самоуправления определяется объективной необходимостью обеспечения социальной гармонии, устойчивого развития и эффективного управления, т.е. достижения общего территориального интереса.
В основе сильной государственной власти должны быть авторитетное и эффективное местное самоуправление и социально ориентированное, активное, демократическое гражданское общество.
Демократическая перестройка государства - естественный процесс поиска наиболее эффективной модели управления делами общества за счет создания возможностей оказывать влияние на политический процесс всем социально-политическим силам, действующим в рамках закона.
Глава IV Территориальные пределы местного самоуправления посвящена базовым принципам, критериям дифференциации муниципальных образований, уровням местного самоуправления, взаимосвязи муниципальной территориальной организации с административно-территориальным устройством.
В первом параграфе диссертант, раскрывая значение территориальной организации местного самоуправления для государства, приходит к выводу, что для органов государственной власти интерес к территориальной организации связан с их унификацией и типизацией в целях сохранения единого управленческого пространства прежде всего в целях обеспечения внутреннего контроля за финансовыми потоками, а также решения проблем межбюджетных отношений в субъектах РФ.
Для местного самоуправления формирование территориальной основы связано не просто с установлением территориальных пределов. Территориальной организацией местного самоуправления предопределяется статус муниципального образования и, соответственно, пределы самостоятельности его органов во взаимоотношениях с органами государственной власти.
Автор приходит к выводу, что территориальная организация местного самоуправления является условием, обеспечивающим реализацию ценностей местного самоуправления и государственных функций на территории муниципальных образований.
Складывающаяся современная территориальная организация местного самоуправления свидетельствует о том, что на настоящем этапе теоретическая концепция МСУ становится более определенной. Заметно стремление через разграничение добиться объединения, создать взаимосвязанную, взаимообязанную и взаимоответственную систему органов единой публичной власти в Российской Федерации.
Несмотря на определенную противоречивость и незавершенность территориальных преобразований, очевиден прогресс. Заканчивается период территориального разграничения местного самоуправления и государственного управления. Территориальная организация местного самоуправления приобретает объединительный характер, население получает более широкую возможность участия в решении вопросов местного значения (влияние поселенческого аспекта) и включение городских и сельских поселений в орбиту муниципальных районов и городских округов, которые могут быть определены как сторожевые посты государственных интересов. Таким образом, налицо шаги от идейной неопределенности концепции местного самоуправления дуалистической природы в отношении муниципальных образований в целом к их дифференциации на две основные группы - с преобладанием самоуправленческих начал (уровень поселения), и с преобладанием государственных начал (уровень муниципальных районов и городских округов). На современном этапе российское местное самоуправление может рассматриваться как особого рода государственная децентрализация. Особость заключатся в относительной как самостоятельности, так и зависимости территориальной, организационной, финансово-экономической и функциональной.
Во втором параграфе, посвященном правовому регулированию, базовым принципам и критериям дифференциации муниципальных образований и установления их границ, автор отмечает, что установление границ муниципальных образований происходит в условиях отсутствия согласованного по всем параметрам законодательства, регулирующего эти вопросы как на федеральном, так и на региональном уровне. Критерии, применяемые при установлении территориальных пределов местного самоуправления, носят не только неопределенный, но и неустойчивый характер.
Само по себе выделение первоначального периода создания муниципальных образований является неверным исходным положением. Муниципальными образованиями мы обязаны признавать все существующие на момент принятия Конституции РФ 1993 г. (и уж тем более на момент принятия Федерального закона 1995 г. № 154-ФЗ) территории в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов РФ на районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Конституции местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Статья 131 Конституции (ч. 1) исходит из факта существования местного самоуправления до принятия Конституции, тесно связанного с административно-территориальным делением.
Принятие Конституции эту связь нарушило, но не ликвидировало. Перечень территорий муниципальных образований стал открытым, и установление этих территорий должно определяться законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Отсутствие соответствующих законов субъектов РФ не может лишать население права на осуществление местного самоуправления, признаваемого Конституцией. Функция определения территорий муниципальных образований, возложенная на органы государственной власти субъектов РФ, не связана с их обязательным пересмотром.
Кроме того, так как предполагаемые изменения были связаны и с изменением территориальных пределов местного самоуправления, должны были быть задействованы специальные процедуры, предполагаемые ст. 130 и 131 Конституции РФ и ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления.
Анализ Конституции РФ и Федеральных законов 1995 г. № 154-ФЗ и 2003 г. № 131-ФЗ свидетельствует о том, что к общим принципам могут быть отнесены: обязательность местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, поселенческо-территориальный, одноуровневость (с принятием Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ - двухуровневость), приближенность к населению, учет мнения населения, учет исторических и иных местных традиций, количественные параметры сельских поселений, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры (для городского округа), пешеходная и транспортная доступность, принцип город - единый организм.
Исследование законодательства субъектов РФ приводит автора к выводу, что все принципы и критерии связаны с заботой о создании действенного реального самоуправления. Однако в силу неопределенности содержания они допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти и вопреки волеизъявлению населения выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление.
Диссертант устанавливает зависимость выбора критериев в разные периоды развития местного самоуправления России от целевых установок реформ, их совпадения, что свидетельствует о постоянно существующих общих представлениях о пределах местного самоуправления, о характере отношений государства и местного самоуправления.
Критерии, определяющие современную территориальную организацию местного самоуправления, связаны с учетом местных традиций, сложившейся социальной инфраструктурой, численностью населения, пешеходной доступностью, географическими особенностями, плотностью населения, способностью решать вопросы местного самоуправления на межселенных территориях. Анализ критериев позволяет сделать вывод об отсутствии требований, направленных на решение проблемы, - недостаточности собственной доходной базы муниципальных образований.
Трудно переоценить значение критериев. Однако их явно недостаточно для того, чтоб обеспечить бесконфликтный переход к единообразной территориальной организации местного самоуправления. Идея муниципальной модернизации в большей степени связана с усилением роли государства. Построение единой властной вертикали может трансформировать координационную деятельность государства в государственное регулирование как сквозную функцию государственной жизни, осуществляемую на всех уровнях публичных отношений, что не обеспечивает демократического характера преобразований. В связи с этим, диссертант считает, что в вопросах территориальной организации местного самоуправления роль Федерации должна быть ограничена установлением общих категорий и принципов, носящих характер рекомендаций. Окончательное решение должно быть предоставлено субъектам РФ.
На основании проведенного анализа делается вывод о необходимости единообразного понимания административно-территориальных дефиниций и их согласование с родственными понятиями, применяемыми в Федеральном законе 2003 г. № 131-ФЗ.
Параграф третий посвящен проблемам взаимосвязи административно-территориального деления Российской Федерации и территориальной организации местного самоуправления. Автор исходит из того, что сложный комплекс вопросов, связанных с установлением территориальных пределов местного самоуправления, обусловлен не столько установлением территориальных границ муниципальных образований, сколько политикой, определяющей систему отношений муниципальных образований с государственными структурами субъектов Российской Федерации (вертикаль системы управления государством) и другими муниципальными образованиями (не только соседними), - горизонтальное взаимодействие.
Исследование территориальных пределов местного самоуправления связано с проблемой реальной степени самостоятельности уровня народовластия, наиболее приближенного к населению, и истинным содержанием отношений государственной власти и управления - местного самоуправления.
Позиция диссертанта заключается в том, что принятие Конституции РФ 1993 г. не связано с необходимостью построения местного самоуправления как нового института российской государственности, а принятие Федерального закона 1995 г. № 154-ФЗ не влекло необходимости формировать муниципальные образования, поскольку они уже существовали.
Административно-территориальное деление, дошедшее к нам как наследие Советского государства, оказалось в достаточной степени приемлемой территориальной организацией местного самоуправления. Это обусловлено тем, что пространственное устройство, направленное на организацию государственной власти, одновременно несло нагрузку, связанную с обеспечением непосредственных жизненных нужд населения, что стало основной задачей местного самоуправления.
Рассматривая территориальные пределы местного самоуправления на разных этапах российской государственности - земском, советском и современном, - мы находим много общего как в самих объектах территориальной организации, так и в их целевом предназначении.
На всех этапах количественные изменения территорий местного самоуправления определялись необходимостью оптимизации и повышения эффективности управления, сокращения бюрократического аппарата, повышения его профессионального уровня и прочее. Можно отметить, что причины носят постоянный характер и не связаны с политическими преобразованиями.
Анализ аналогичных реформ современных государств свидетельствует о том, что они являются проявлением тенденций развития, связанных с трансформацией национально-государственных структур и приобретением большего значения горизонтальной самоорганизации внутри государств.
Устанавливая устойчивую связь территориальной организации местного самоуправления с административно-территориальным устройством, автор обращает внимание на необходимость устранения неопределенностей и противоречий, связанных с базовыми понятиями, применяемых по отношению к муниципальному и государственному территориальному регулированию. В диссертации делается вывод о необходимости создания единой территориальной организации, в основу которой может быть положена территориальная организация местного самоуправления. Можно предполагать, что дальнейшие изменения территориальной организации местного самоуправления будут касаться преимущественно не изменения территорий муниципальных образований, а их статуса, полномочий, вопросов местного значения, что связано с большим или меньшим присутствием государства на территории муниципального образования.
Параграф четвертый посвящен проблеме уровней местного самоуправления. По мнению диссертанта, эта проблема возникает в связи с разделением ранее единой публичной власти на государственную и местного самоуправления. Возникает необходимость территориального разведения местного государственного управления и местного территориального самоуправления.
Распределение муниципальных образований по уровням отсутствует в Конституции РФ, нет его и в Федеральном законе 2003 г. № 131-ФЗ, и в Федеральном законе 1995 г. № 154-ФЗ. Однако это понятие широко используется в постановлениях Конституционного Судав РФ.
Автор обращает внимание на определенную некорректность применяемых формулировок, таких как верхние территориальные уровни местного самоуправления, луровень более низкий, чем районы. Допустимо предположение о нарушении принципа самостоятельности местного самоуправления и запрета подчинения одного муниципального образования другому. Переход от лодноуровневой организации местного самоуправления на основе Федерального закона № 154-ФЗ к двухуровневой на основе Федерального закона № 131-ФЗ свидетельствует об усилении государственного присутствия в сфере местного самоуправления.
Целевая установка на координацию и взаимодействие говорит о реализации государственной политики и полномочий органов государственной власти через муниципальные органы. Определяя уровень, на который могут делегироваться государственные полномочия - муниципальные районы и городские округа, Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ как бы подводит итог затянувшейся дискуссии и, принимая двухуровневую концепцию местного самоуправления, создает возможность, а точнее сказать, сводит воедино решение вопросов местного значения с реализацией конкретно не определенного круга вопросов (полномочий) федерального уровня либо уровня субъекта РФ.
Взаимодействие формально равностатусных муниципальных образований в условиях сильнейшей дифференциации в финансовых, экономических и управленческих сферах требует существенного упорядочения. В большинстве случаев де-факто складываются традиционные субординационные отношения. Лидирующее положение муниципального района и городского округа очевидно.
Организационно не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления встраиваются в вертикаль государственной власти и становятся административно зависимыми.
Реализация положений Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ подтвердила этот прогноз. Муниципальные районы и городские округа выступают в роли связующего звена между двумя уровнями публичной власти.
Усиление государственного присутствия на уровне муниципальных районов и городских округов очевидно. Районы показали себя наиболее устойчивыми муниципальными образованиями в ходе предшествующих этапов реформы. И причиной было сохранение их объединительной функции, основанной как на идее государственной централизации, реализации мер по построению, вернее, восстановлению ранее существовавшей вертикали в современном понимании, так и на существенной муниципализации за счет возрастания числа поселенческих муниципальных образований, входящих в состав районов.
Автором проводится мысль о том, что закрепление двухуровневой организации местного самоуправления, концентрация сельской инфраструктуры на районном уровне не должны ограничивать естественное стремление базовых муниципальных образований - сельских и городских поселений - к созданию собственной инфраструктуры, ее развитию на договорных началах, а также ограничивать реализацию права на местное самоуправление на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями.
Глава V Компетенционные пределы возможностей местного самоуправления посвящена анализу проблем, связанных с определением предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, разграничения государственного и местного, пределам функциональной самостоятельности, публичной и гражданско-правовой правоспособности местного самоуправления и его органов.
Параграф первый посвящен государственному и местному как основам разграничения предметов ведения и полномочий.
Автор обосновывает вывод о том, что современное развитие, увязанное с установлением перечня вопросов местного значения, без которых местное самоуправление теряет свой смысл, позволяет определить тенденции и перспективы развития местного самоуправления.
Для Российской Федерации вопросы компетенционных и финансово-экономических пределов местного самоуправления являются особенно сложными и болезненными. Это предопределено традиционно этатической организацией местного самоуправления на всех этапах развития российской государственности, находящей проявление в суперцентрализации государственной власти, идеологии личностного и государственного патернализма, порождающего потребительскую психологию и снижение общественной активности населения.
Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, одновременно устанавливает пределы его деятельности и фактически ставит себя в положение ответственного за состояние дел на местах.
Диссертант обращает внимание на то, что Конституция ограничивается только признанием наличия вопросов местного значения и общей формулой в пределах своих полномочий. Подобного рода неопределенность не случайна. Она связана с невозможностью полномасштабно разграничить вопросы местного значения по уровням публичной власти. Формула непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения приближает их к населению, но не определяет их. При отсутствии понятий вопросы местного значения, местный интерес теряется смысл самого существования местного самоуправления. Таким образом, собственные вопросы местного значения у населения и органов местного самоуправления должны быть всегда, но они доступны законному вмешательству, но не могут быть полностью изъяты у муниципальных образований.
Диссертант допускает возможность превращения местного самоуправления в видимость существования. Однако считает, что такое положение вступает в противоречие со ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении. Формулировка значительная часть публичных дел, условно устанавливая пределы, связанные с компетенцией местного самоуправления, как бы предостерегает от ее минимизации и сведения на нет, хотя она также не устанавливает ни состава вопросов местного значения, ни их характера. Можно говорить об ограничительных по отношению к местному самоуправлению действиях государства, направленных на растущую опеку государства над муниципальными образованиями.
В связи с этим для нас принципиально важно определить: современный российский вариант опеки исходит из традиционно-российского менталитета, характерного для отношений лцентр - территории, или это прямое отступление от конституционных принципов?
Автор приходит к выводу о том, что с принятием Федерального закона № 131-ФЗ произошли изменения, носящие ограничительный характер, связанный с закреплением вопросов местного значения в уставах муниципальных образований. Нельзя сказать, что законодатель не допускает возможность инициативы местного самоуправления, но одновременно устанавливает пределы этой инициативы - права других муниципальных образований и органов государственной власти.
Налицо совмещение принципов позитивного и негативного регулирования.
Фактически законодатель желает не допустить сталкивания интересов как местных, так и выходящих за их пределы. Наличие неопределенности с перечнем запретов создает для федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации неограниченную возможность регулирования компетенции местного самоуправления.
Компетенция местного самоуправления дает полномасштабное представление о реальном значении и месте этого конституционного института народовластия. Именно в этой сфере наиболее полно проявляются проблемы взаимодействия с государственной властью, принципы и идеология этого взаимодействия. Современная политика государственного строительства, связанная с построением вертикали государственной власти, вполне закономерно включила местное самоуправление в общенациональную систему управления делами общества, поставив перед исследователями проблему, особенно обострившуюся в последние годы. Прежде всего речь идет об установлении наиболее оптимальных пределов государственного централизма и пределов самостоятельности как регионов, так и местного самоуправления в лице муниципальных образований.
Автором проводится мысль, что современное российское государство с недоверием относится к местному самоуправлению и надеется, что это вынужденная позиция, ограниченная во времени. Необходимо существенное расширение компетенционных возможностей местного самоуправления и их реализация прежде всего за счет развития муниципального предпринимательства.
Во втором параграфе исследуются признаки, критерии и формы выделения вопросов местного значения.
Разграничение компетенции органов государства и органов местного самоуправления является чрезвычайно сложным. Это разграничение проходит по предметам ведения, по полномочиям и интересам. Автор определяет предметы ведения и полномочия на основе Конституции или закона, как собственные и делегированные, инициативные, договорные и совместного ведения. При этом выделяет принципы приближенности, субсидиарности, эффективности и экономии, взаимозаменяемости и взаимодополняемости, полноты и исключительности, адаптации и консультирования. Это приводит его к выводу о том, что истина не столько в определении вопросов местного значения и полномочиях, сколько в характере отношений местного самоуправления и государства, определяющих локальность и целевую направленность - обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования.
Таким образом, как сфера деятельности, так и полномочия органов местного самоуправления определены как смешанные - муниципально-государственные. В связи с этим возможно возникновение сталкивающихся компетенций.
В роли общих ориентиров, способствующих установлению пределов местного самоуправления как по предметам ведения, так и по полномочиям, выступают стратегические задачи, определяемые государством. При этом следует учитывать, что эти общие ориентиры не обязательно должны быть связаны именно с местным самоуправлением. Диссертант обосновывает вывод, что определение вопросов местного значения и соответственно местного интереса определяется стремлением государства освободиться от сфер деятельности полномочий, которые в конкретный временной период не представляют для него интереса и могут находиться вне сферы его непосредственного влияния. Местное самоуправление в Российской Федерации принудительно и обязательно не только для населения, но и для государства, а компетенция местного самоуправления должна рассматриваться как часть государственных дел, определенных и ограниченных государством в виде вопросов местного значения. То есть вопросы местного значения, определяющие возможностную характеристику местного самоуправления, не занимают по значимости ведущего положения.
Автор считает, что главным в самоуправлении является демократическая составляющая - основной элемент, образующий конституционный строй, привлекающий граждан к управлению делами общества на основе ответственного исполнения законов. В связи с этим самоуправление, реализуя общий местный интерес, обеспечивает единство управления обществом и в связи с этим признается необходимым условием демократического, правового и социального государства.
Производность полномочий муниципальной власти от государственной власти не просто определяет ее границы и полномочия. Устанавливая возможностную характеристику местного самоуправления, государство исходит из того, что независимо от степени децентрализации местное самоуправление остается органической частью государственного механизма.
Параграф третий посвящен пределам функциональной самостоятельности местного самоуправления.
Функциональная самостоятельность местного самоуправления предопределяется компетенцией.
Диссертант считает, что наибольшее практическое значение имеют проблемы разграничения вопросов местного значения и полномочий между ее носителями как внутри системы местного самоуправления, так и вне ее. Анализ предметов ведения и полномочий, проведен по двум направлениям: во-первых, сравнение на основе Федеральных законов 1995 г. № 154-ФЗ и 2003 г. № 131-ФЗ; а во-вторых, сравнение между объемами компетенций муниципальных образований разных уровней. Такой подход обеспечивает наиболее полное и объективное представление об изменении соотношения между государственным и местным и в конечном итоге позволяет определить тенденции развития современного варианта российского местного самоуправления, установить компетенционные пределы его возможностей.
В количественном отношении число вопросов местного значения возросло с 30 до 39. Можно констатировать, что сфера деятельности местного самоуправления сохранила свой значительный характер и охватывает, как и прежде, весь комплекс проблем, связанных с жизнеобеспечением населения. Однако, компетенционные возможности, как и ранее, не носят в достаточной степени ясного, определенного характера. Об этом свидетельствует сохранение таких формулировок, как создание условий, лобеспечение условий, локазание содействия, лучастиеЕ, лорганизация мероприятий и т.д., что, по мнению автора, свидетельствует о нарушении принципа исключительности, что ставит под вопрос как самостоятельность, так и ответственность местного самоуправления.
Анализ распределения вопросов местного значения и полномочий по муниципальным образованиям различного уровня (поселения, городские округа и муниципальные районы) позволил по-новому взглянуть на систему отношений государственных и муниципальных органов.
Степень логосударствления для каждого типа муниципальных образований разная. Приходится говорить об органах местного самоуправления не только как о демократии малых пространств, но и как об лагентах государства и длинной руке государства.
Объединительная функция муниципального района по законам функционирования бюрократии превращает его в вышестоящий орган, пусть он даже квазивышестоящий.
Административная и организационная зависимость муниципальных поселений от муниципального района дополняются возможностью финансовой зависимости, что приводит к выводу о выстраивании иерархии муниципальных образований, что не соответствует конституционной модели местного самоуправления.
В то же время диссертант обращает внимание на то, что переплетение сфер деятельности государственной и муниципальной связано с действием принципа субсидиарности, а также заинтересованностью населения и органов местного самоуправления располагать как можно большими возможностями в решении вопросов местного значения. Государство и местное самоуправление реализуют свои функции, казалось бы, отдельно, но общие, суммарные результаты должны полностью соответствовать общественным потребностям.
Исследование проблемы делегированных полномочий приводит автора к выводу о том, что их не следует рассматривать как нечто обременяющее. По сути своей они должны нести в себе местный интерес, через них ведется поиск решений объективных противоречий, реализация их способствует повышению уровня профессионализма муниципальных кадров, распространения муниципального контроля на государственную сферу.
Сосредоточение в деятельности местного самоуправления объединенных полномочий: собственных, делегированных, договорных и совместных, - создает условия, способствующие преобразованию российской государственности из традиционно-суперцентрализованной в реально народовластную.
Параграф четвертый посвящен пределам публичной гражданско-правовой правоспособности муниципального образования и его органов. Диссертант считает, что развитие местного самоуправления в условиях рыночной экономики вызывает необходимость пересмотра многих устоявшихся стереотипов. Особенно остро эти проблемы проявляются на стыке разных отраслей права - в нашем случае конституционного, муниципального и гражданского.
Сочетание публично-правовых функций с хозяйственной деятельностью, ярко выраженная суть муниципального образования как субъекта публичных интересов, социальный характер муниципальной деятельности вступают в противоречие с гражданско-правовым пониманием предпринимательской деятельности, направленной на систематическое получение прибыли
Хозяйственная деятельность муниципального образования имеет другую ценность и носит социализированный характер. По мнению автора, выделение универсальной и специальной правоспособности муниципального образования свидетельствует об особом ограниченном статусе, что не способствует реализации на практике идей и целей современных реформ местного самоуправления и развития российской государственности в целом.
Муниципальное образование является политико-территориальной организацией населения.
Таким образом, публичная и гражданская правоспособность, адресованная муниципальному образованию, фактически адресована местному сообществу (общине) как коллективному субъекту права, в сфере деятельности которого сосредоточены как публично-властные, так и хозяйственно-публичные функции.
Муниципальное образование по своей природе должно заниматься хозяйственными вопросами. Конституция РФ (ч. 1 ст. 130) определяет местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Если проанализировать эту статью Конституции в комплексе с ч. 2 ст. 3 Конституции, то вывод об одновременном присутствии признаков государственно-правового института политической власти и хозяйствующих субъектов не вызовет сомнения.
Однако существует значительное количество ограничений гражданско-правового характера, сокращающих возможности муниципальных образований и их органов в использовании многих организационно-правовых форм участия в рыночной экономике. Автор исходит из того, что местное самоуправление должно реализовываться не за счет экстремальных мер, а за счет повседневной целенаправленной экономической и политической деятельности по всему комплексу вопросов обеспечения достойных условий жизни. На уровне муниципальных образований политика и хозяйствование имеют гораздо большее единство, чем на уровнях государственной власти. Они спрессованы повседневностью проблем.
Полномочия органов местного самоуправления в хозяйственно-экономической сфере носят управленческо-контрольный, координационно-объединительный характер. Местное самоуправление нацелено на решение вопросов местного значения, но ограничено в возможностях зарабатывания средств на эти цели. Властные полномочия для местного самоуправления не цель, а средство обеспечения достойных условий жизнедеятельности населения.
Изменение целевой установки, изменение мотивации деятельности, связанной с возможностью работать не на интерес населения, неприемлем для органов местного самоуправления. Таким образом, интересы населения являются пределом правоспособности муниципального образования.
Совершенствование законодательства, устанавливающего правоспособность органов местного самоуправления: статус, собственность, компетенцию, ответственность, налоговые и иные льготы, особую защиту привилегии некоторых сфер деятельности, не только не исключает, но и требует от законодателя дополнительных мер контроля и надзора.
Деятельность муниципального образования в лице его органов в соответствии с действующим законодательством носит открытый характер, подверженный постоянному контролю со стороны населения, органов государства.
Развитие правовой регламентации статуса муниципального образования требует не только гражданско-правовое законодательство, но и конституционное. Прежде всего это касается судебной защиты прав местного самоуправления. По мнению диссертанта, распространение на публично-правовое образование норм, приемлемых для граждан и их объединений (в соответствии с ч. 4 ст. 125), следует признать вынужденным и не снимающим необходимости внесения изменений в Федеральный конституционный закон О Конституционном суде РФ.
Автор обращает внимание не несовершенство правовой конструкции, примененной в Федеральном законе № 131-ФЗ (ч. 1 ст. 2, ст. 34Ц38), которая рассматривает органы муниципального образования как нечто обособленное, как самостоятельных субъектов в системе муниципально-правовых отношений. Происходит путаница: их называют органами местного самоуправления. Было бы корректнее называть их органами муниципального образования, действующими от имени муниципального образования, не в своих интересах, а в интересах населения.
Отсутствие у муниципальных образований возможности самостоятельно зарабатывать средства и направлять их на удовлетворение исключительно потребностей населения не только противоречит принципам рыночной экономики, но и не способствует их развитию. Сосредоточение у муниципальных образований исключительно затратных видов собственности порождает не хозяина, а просителя, препятствует становлению реального экономически самостоятельного местного самоуправления, основанного не на нищенской психологии.
В данном случае допустима постановка вопроса об ущемлении интересов населения муниципального образования, фактическом ограничении местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, радикально меняя социально-экономический строй, сохранила многие социальные блага, определяющие качество жизни. Тем не менее мы наблюдаем активное освобождение государства от многих социальных функций и возложение их на уровень муниципальных образований без надлежащего материального обеспечения. Диссертант считает, что многие проблемы становления местного самоуправления связаны с необходимостью создания категории юридического лица публичного права.
Необходимо не только создать особую категорию юридического лица публичного права и выработать для него общее понятие. За общими характеристиками юридического лица публичного права не должны исчезнуть индивидуальные особенности прежде всего функционального характера. Ограничение гражданской правовой способности для различных категорий юридических лиц публичного права не должно быть одинаковым. Степень возможных негативных последствий различна у федеральных, региональных и муниципальных органов. У последних она наименьшая.
В Заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы и предложения.
НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
I. Монографии
1. Тимофеев Н.С. Теоретические основы формирования пределов местного самоуправления. Аспекты и пределы взаимодействия местного самоуправления, государства и гражданского общества // Труды юридического ф-та МГУ. Кн. IX. Отдел 1. Монографические исследования. Правовые проблемы муниципального права на современном этапе развития российского государства. М., 2008. 35 п.л. (в сост.авт. колл.) (авторский текст Тимофеева Н.С. 4 п.л.)
2. Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2007. 8 п.л.
3. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005. 10,5 п.л.
4. Местные органы в политической системе капитализма. М.: Наука, 1985. 10,08 п.л. (в сост. авт. колл.) (авторский текст Тимофеева Н.С. 1,5. п.л.).
5. Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1982. 8,75 п.л.
II. Учебники и учебные пособия, курсы лекций
1. Самоуправление крестьян в России (XIX - начало XXI вв.) / В соавт. с Ю.С. Кукушкиным. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2004, 13 п.л. (авторский текст Тимофеева Н.С. 6,5 п.л.).
2. Государственная власть и местное самоуправление в Москве / Учебное пособие. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2001. 20 п.л. (в составе авт. колл.) (авторский текст Тимофеева Н.С. 4 п.л.).
3. Конституционное (государственное) право России. Курс лекций / В соавт. с Е.И. Колюшиным. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1999. 24 п.л. (авторский текст Тимофеева Лекция Местное самоуправление России, 1 п.л.).
III. Научные статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК для опубликования научных результатов докторских диссертаций в области права
1. Тимофеев Н.С. Сущностные пределы местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2008. № 9 . 0,6 п.л.
2. Тимофеев Н.С. К проблеме принципов и критериев выделения вопросов местного значения// Конституционное и муниципальное право, 2008. № 11. 0,8 п.л.
3. Тимофеев Н.С. О некоторых идейных и научно-теоретических аспектах формирования предметов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2007. № 10. 1 п.л.
4. Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Конституционное и муниципальное право, 2006. № 10. 1 п.л.
5. Тимофеев Н.С. Государство местное самоуправление и гражданское общество: аспекты и пределы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право, 2005. № 9. 1 п.л.
6. Тимофеев Н.С. О некоторых современных аспектах государственной политики развития местного самоуправления // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право, 2002. № 4. 1,7 п.л.
7. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление - кризис развития или кризис идеи? // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право, 2002. № 6. 1,3 п.л.
8. Тимофеев Н.С. Новое законодательство об административно-территориальном устройстве союзных республик // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право, 1987. № 6. 0,8аа п.л.
9. Тимофеев Н.С. Административно-бюрократический аппарат муниципального управления ФРГ // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право, 1978. № 3. 0,6 п.л.
10. Тимофеев Н.С. Некоторые аспекты реформы муниципального управления в ФРГ // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право, 1977. № 2. 0,5 п.л.
IV. Иные научные статьи и публикации
1. Тимофеев Н.С. Меняясь сам, изменял мир к лучшему // Меняясь сам, изменял мир к лучшему. Материалы научной конференции, посвященной памяти Г.В. Барабашева / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005. 0,7 п.л. (в соавторстве)
2. Тимофеев Н.С. К вопросу об идеологии реформы местного самоуправления // Меняясь сам, изменял мир к лучшему. Материалы научной конференции, посвященной памяти Г.В. Барабашева / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005. 0,8 п.л.
3. Тимофеев Н.С. Реформа местного самоуправления - единство власти и демократии // Российская муниципальная академия. Местное самоуправление в России. М., 2003. 0,8 п.л.
4. Тимофеев Н.С. Выступление на семинаре по проблемам совершенствования законодательства о местном самоуправлении, проведенном Конгрессом муниципальных образований // Местное право, 2001. 0,3 п.л.
5. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление и права коренных малочисленных народов Российской Федерации // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран. Сборник материалов научной конференции, 27Ц28 апреля 2000 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2001. 1,2 п.л.
6. Тимофеев Н.С. Московский вариант - время перемен // Российская муниципальная академия. Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 2001. 0,3 п.л.
7. Тимофеев Н.С. К вопросу об ответственности населения как главного субъекта местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России и зарубежный опыт. Сборник материалов научной конференции, 15Ц16 марта 2001 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2001. 0,5 п.л.
8. Тимофеев Н.С. Муниципальное право России: Методические рекомендации и задания к семинарским заданиям. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2001. 4 п.л. (в соавторстве)
9. Тимофеев Н.С. Исторический аспект в преподавании курса муниципального права России // Проблемы преподавания конституционного права и местного самоуправления / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1999. 0,5 п.л.
10. Тимофеев Н.С. Представительные органы муниципального образования // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1998. 0,6 п.л.
11. Тимофеев Н.С. О сущности и территориальной основе местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. Материалы научно-практической конференции, 25 апреля 1996 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996. 0,7 п.л.
12. Тимофеев Н.С. Методические рекомендации и задания к семинарским занятиям по курсу Муниципальное право России. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996. 2 п.л. (в соавторстве.)
13. Экспертное заключение о проекте Устава города Москвы // Российская Федерация, 1994, № 16. (в соавторстве)
14. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление: исторический опыт и современность // Местное самоуправление в России: состояние проблемы и перспективы. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1994. 0,5 п.л.
15. Тимофеев Н.С. Методические рекомендации и задания к семинарским занятиям по курсу Муниципальное право России. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1994. 2 п.л. (в соавторстве.)
Градовский А.Д. История местного управления в России. СПб., 1868. С. XII.
Stein L.V. Die Verwaltungslehre. T. 1. Die Vollzichende Gewalt. Bd 2. Selbstverwaltung und ihre Rechtssystem. Stuttgart, 1869. S. 169.
Подробный анализ взглядов Рудольфа фон Гнейста см.: Die Verwaltung. 1975. H. 8. S. 345.
Girke O.V. Das deutsche Genossenschaftlichtkeit. Berlin, 1869. Bd 1. S. 650.
См. об этом: Heffer E. Die deutsche Selbstverwaltung im 19 und 20 Jahrhundert. 2. Aufl. Stuttgart, 1969. S. 181.
Васильчиков А.И. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. I. С. XLII.
См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. Спб., 1882. С. 1.
азаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 51.
Котляревский С.А. Власть и право. М., 1915. С. 274.
Пименова Э. Единство государства и автономия. СПб., 1906. С. 8Ц9.
азерсон М.Я. Автономия и федерация. Пг., 1917. С. 8.
Цит. по: Антология русской классической социологии. М., 1995. С. 143.
енин В.И.а Гонители земства и аннибалы либерализма. Полн. собр. соч. Т. 5. С. 21-72.
Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 489.
Эйдельман Н.Я. Революция сверху в России. М., 1989. С. 168.
Барабашев Г.В., Старовойтов Н.Г., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М., 1987. С. 54.
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. Ч. 2. С. 243.
Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации № 1251 от 27 декабря 1995 г. // СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 121.
Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации № 1394 от 15 декабря 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6359.
Толковый словарь русского языка. М., 1940. Т. IV. С. 42.
Предел понимается как: 1. Край, конечная часть чего-либо. 2. Естественная или условная черта, являющаяся границей какой-либо территории, рубеж. 3. Мера, граница чего-либо, рамки. 4. Постоянная величина, к которой приближается переменная величина, зависящая от другой переменной величины, при определенном изменении последней. 5. Границы, рамки, область (чего-либо дозволенного, установленного, принятого). 6. Крайняя, последняя степень чего-либо. 7. Граница, предел, рубеж. 8. Высшая ступень, предельная, крайняя степень чего-либо / Словарь русского языка: В 4 т. Изд. 2-е, испр. и доп. М., 1984. Т. 3. С. 364Ц365; Словарь современного русского литературного языка. М.; Л., 1961. Т. 11. С. 114Ц117.
В Конституции Российской Федерации понятие пределы встречается 9 раз. Можно выделить 4 вида пределов: 1) пределы полномочий (ст. 12); 2) территориальные пределы (ст. 27, ч. 1 и 2 ст. 61, п. г части 1 ст. 102); 3) пределы ограничения прав (ст. 56); 4) пределы ведения (с т. 73, ч. 4 ст. 76, ч. 2 ст. 77).
В Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 21.07.2007 г.) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации понятие предел в различных вариантах встречается 24 раза. Можно выделить 5 видов пределов: 1) пределы законодательного и правового регулирования (ч. 2 ст. 1, п. 2 ч. 4 ст. 20); 2) пределы полномочий (ст. 5, ч. 1 ст. 6, п. 31 ч. 1 ст. 14, п. 28 ч. 1 ст. 15, п. 36 ч. 1 ст. 16, ч. 4 ст. 36); 3) пределы компетенции (ст. 20); 4) пределы материальных ресурсов и финансовых средств (ст. 20); 5) территориальные пределы (ч. 4 ст. 27 и др.).
Далее Федеральный закон 1995 г. № 154-ФЗ, Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ.
Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 7Ц8.
Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по юридическим наукам