Авторефераты по всем темам  >>  Авторефераты по юридическим наукам

Организационные основы местной власти в РСФСР в период нэпа: историко-правовое исследование

Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам

 

а На правах рукописи

 

Ящук Татьяна Фёдоровна

 

 

Организационныеа основы местной властиа в РСФСР в период нэпа

Историко-правовое исследование

 

 

Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; историяа учений о праве и государстве

 

 

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктораа юридических наук

 

 

 

 

Москваа 2008

 

 

Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и аправа

Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского,

обсуждена и рекомендована к защите сектором истории государства, права и политических учений Института государства и права РАН РФа а

 

аа Научный консультант: аа доктор юридических наук, профессораа аа аа а Лаптева Людмила Евгеньевна

 

Официальные оппоненты:а аадоктор юридических наук, аапрофессора

Кодан Сергей Владимирович

а а

доктор юридических наук, аапрофессора

Овчинников Иван Иванович

аа аадоктор юридических наук, аапрофессора

ааШамба Тарас Миронович

 

Ведущая организация: ааРоссийский государственный

университет дружбы народов

 

Защита состоится 28 октября 2008 года, в ачасов на заседании диссертационного совета Д.002.002.07 при Институте государства и права РАН по адресу: 119991, аМосква, ул. Знаменка, 10.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права РАН

Автореферат разослана л______ ____________2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Н.Н. Ефремова

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

а Актуальность темы диссертационногоа исследования

В последние годыа советский этап в развитии государства и праваа Россииа достаточно редкоа выступает объектома глубокого научного анализа юристов. Необоснованно ставится вопрос о том, чтобы сократить соответствующий раздела университетского учебного курса. Между тем, советское государство и правоа были своеобразным следствиема и продолжениема имперского этапаа развития страны, и без научного осмысления егоа истоков и особенностейа невозможно верноа определитьа вектор дальнейшего развития отечественной государственности.

Особый интерес представляют переходные этапы, когда в политико-правовой и социально-экономической системаха сочеталисьа разные институты и уклады. Такие исторические моменты, к числу которых относится и период нэпа,а требуюта внимательного изучения.а

В современных условиях реформирования системы местного самоуправления исторический опыта разграничения властных полномочий между отдельными уровнями публичной власти приобретает особую актуальность. Применительно к советскому периоду истории государства и права такая проблематика относится ка разряду наименее разработанных. В советском государстве, изначально построенном на централистских началах, выделение спецификиа местного управления не представлялось особенно важным. Большинство авторов, занимаясь проблемамиа местного самоуправления и обращаясь к исторической ретроспективе вопроса, не считает необходимым останавливатьсяа на советском периоде, поэтому аограничиваетсяа характеристикойа дореволюционного самоуправления. Советы оцениваются как местныеа органы государственной власти, являющиеся структурной частьюа единого централизованного аппарата управления.аа

Лишь в новейших публикацияхаа отмечается сохранение и развитие уже на иной основеа элементова местного самоуправления в советском государстве эпохи нэпа. Местные Советы в рамках такой интерпретации предлагаетсяа рассматриватьа как сочетание элементова государственной власти иа самоуправления . Признание дуалистической природы местных Советов позволяет утверждать, что их организация и компетенция строились с соблюдением принципов самоуправления, хотяа и существенно деформированных в советских условиях. Изучение отечественного опыта организации местной власти в различных исторических обстоятельствах позволяет оспорить мнение, что проблемы, возникшие в ходе осуществления муниципальной реформы в Российской Федерации, вызваны традиционнойа предрасположенностью страны к централизации государственного управления, отсутствием устойчивых практик самоорганизации населения, низким уровнем развития гражданских инициатив.

Отдельные аспекты заявленной к исследованию темы предоставляюта новые возможности для теоретического осмысления и практического разрешения задач современного муниципального строительства. Так, адекватная научная оценкаа механизма правового регулированияа имущественных, земельных, финансовых, налоговых отношений в 1920-е гг. дает возможность избежать трудностей, связанных с составлением земельного кадастра, единого реестра объектов недвижимого имущества, созданием сбалансированных местных бюджетов в Российской Федерации.

Диссертационное исследование восполняет пробелы в истории амуниципального права,а интерес к которойа значительно возроса в последние годы. Изучаетсяа богатое научное наследие и практическая деятельностьа ученых и специалистов, работавших ва советских научныха учреждениях и государственном аппарате в период нэпа. Многие из них оказалисьа необоснованноа репрессированы в 1930-е гг., а их научные достижения незаслуженно забыты. Примером удачного заполнения искусственно возникших лакун в истории муниципальной науки служит почти одновременное переизданиеа в Москве, Обнинске и Екатеринбургеа труда Л.А Велихова Основы городского хозяйства . Работа Т.М. Говоренковой Читаем Велихова вместе, включающая фрагменты книги Основы городского хозяйства, и сопровождающаяся ссылками н современное российское законодательство и практику местного самоуправления,а продемонстрировалаа актуальность идей ученого .а а

Объекта исследования

Объектома исследования выступают общественные отношения, связанныеа с формированиема и функционированием органов местной власти, развивающиесяа на протяжении 1921-1929 гг. Ва исследуемыйа период ониа получили надлежащее законодательное регулирование, которое,а с одной стороны, было нацелено на включение местных Советов в единуюа иерархически структурированную систему органов государственного управления, а с другой стороны, закрепляло за ними организационную обособленность и самостоятельную компетенцию.

а

аа Предмет исследования

Определение предмета исследования обусловлено юридическим дискурсом изучения местной власти. В условиях государства, основанногоа наа единстве системы Советов, ее организацияа оказалась тесно взаимосвязана с созданием национальных автономий, административно-территориальныма устройством государства. Стремясь отграничить предмет исследования, автора сосредоточил внимание на организационно-правовой стороне формирования и деятельности сельских и городских Советов, съездов Советов и их исполкомов, образованных в административно-территориальных единицах, а такжеа сохранившихся в первой половине 1920-х гг. революционныха комитетов.

Территориальные рамки исследования охватывают РСФСР ва исторически существовавших в 1920-е гг. границах, которые частично ане совпадаюта с границами современной Российскойа Федерации. а

Хронологические рамки аработыа определены на основании устоявшейся периодизации историиа отечественного государства и права, где в качествеа самостоятельногоа выделяется период 1921-1929 гг., когда советская государственность развивалась под воздействиема нэпа.а На существенные особенности в организации местной власти в это время обращалось внимание еще в публикациях 1920-х гг. В современных изданияха также подчеркиваетсяа своеобразие данного периода, обозначаемого термином собирание коммун. Децентрализацию власти иа введение хозяйственного самоуправления на местах связывают преимущественно с городским управлением, в структуре которогоаа выделяют иа подчеркивают рольа коммунальных отделов.

Несмотря на историческую непродолжительность, исследуемый период отличается содержательным разнообразием. Его начало связано са организационныма укреплением местногоа управления, подведениема под егоа деятельность законодательных основ,а упрощением и упорядочением внутренней структурыа местных учреждений, уточнением их правого статус иа взаимоотношенийа с центральным государственным аппаратом.

Стабилизация политической и социально-экономической обстановки в стране, достигнутая к 1923-24 гг.,а обусловила переход к новому этапу в развитии местного управления, который характеризуетсяа попытками его территориальной реорганизации с целью обеспечения хозяйственной самостоятельности новых территориальных единиц,а отграничением местногоа имущества, выстраиванием цельной системы местных бюджетов.а Продолжился процесс законодательной регламентации,а определявшей порядок формирования местных органов, закрепления их компетенции.

В конце 1920-х гг. государственно-правовая модель местного управленияа подвергаетсяа пересмотру.а В наибольшей степени это коснулось аанизового уровня управления, функционирующего в крестьянской среде. В городах существенно ограничивалисьа имущественные правомочия коммунальных отделов. Местныеа органы,а действовавшие на уровне административно-территориальных единиц,а встраивались в жесткую иерархическуюа системуа государственного управления.

Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы с использованием историко - правового анализа совокупности проблем, связанных с организацией и деятельностью местной власти, выявить ее принципы,а систему и способы формирования, определить правовую, территориальную, имущественную иа финансовую основыа местного управления; показать особый статус действующих на местном уровне властных учреждений.

Задачи адиссертации логически вытекают из поставленной целиа и заключаются в следующем:а

- выявить основные научно-методическиеа центры изучения проблем местного управления и самоуправленияа в период нэпа;

- выделить обозначившиеся в отечественном правоведенииа 1920-х гг. научные позиции и направления в исследовании аместного управления и самоуправления и раскрыть их содержание;

- определить значимые источники права, показать роль каждого из них в регулировании общественных отношений, связанных с организациейа местной власти;а

- исследовать систему органов местной власти и ее отдельных элементов, отметить специфику принципов, положенных в основу ее формирования; проследить эволюцию структуры и функций местногоа аппаратаа на каждом уровне и всей системы в целом;аа

- показать различие подходов, применяемых ка созданию местных органов, образуемых в границах административно-территориальных единиц,а и в пределаха поселений;

- проследить процесс подготовки и реализации новой модели аадминистративно-территориального деления государства, вскрыть его противоречивый и незавершенный характер;

- проанализировать имущественные права местных Советов, рассмотрев их статус в качестве юридических лиц, выделить виды местного имущества;

- ареконструировать модель организации местных финансов в период нэпа, уделив особое внимание местныма бюджетам, как основной формыа их структурирования, изучитьаа доходы и расходыа местных бюджетов.

аа Степень научной разработанности проблемы

Заявленная к исследованиюа тема входита в предмет истории отечественного государства и права,а а также истории государственногоа и муниципального права.

Наиболее продуктивный и в то же время противоречивый период в изучении местного управления приходится на 1920-е гг. В организационном плане это проявлялось в сохранении очагова дореволюционных научных школ и одновременном создании аспециальных юридических научных учреждений, приоритетной целью которых аобъявлялся анализ развития советского государства и права.а В теоретическом плане это выразилось в формировании двухаа исследовательских направлений, которые можно обозначить как государственное и муниципальное.

В рамках первого, развиваемого, прежде всего,а в научных юридических институтах,а местное управлениеа рассматривалось как низовой уровень агосударственногоа управления. В результате объектом аисследований становились форма государственного устройства, особенности советского государственного аппарата, чему и были посвящены аработы аИ.Н. Ананова, К.А. Архипова, Г.С. Гурвича, Д.А. Магеровского, М.А. Рейснера, А.М. Турубинера и других авторов . Относительно обособленную группу представляли публикации, связанные с административно-территориальными реформами, где рассматривалисьа проблемы атерриториальной организации государства, ее соотношения с принципами экономического районирования, изучалась структура местных учреждений и предлагались способы ее рационализации .а

Потребность ускоренного изучения опыта советской государственности в связиа с обозначившимсяа в середине 1920-х гг. курсом на разграничение властных полномочий между отдельными уровнями советскогоа аппарата способствовала зарождению особойа научной отрасли,а получившейа затем название советское строительство. Начало аее обособления относится к первым годам советской власти, а причиной возникновения считается отсутствие самостоятельных отраслейа государственного, административного иа финансового права .а Отмечается, что советскима строительствома охватывалась тогда, по существу,а вся совокупностьа действующих законов и иных нормативных актов в области организацииа и деятельности органов властиа и управления, социально-культурного строительства, национальных отношений, финансово-бюджетной деятельности и т. д. .

В рамках общего научного направленияа происходит отграничение той области, предметом изучения которой выступают исключительноаа местные советские органы, что в полной мереа демонстрируют работы А. Г. Белобородова,а С.М. Бродович,а М.Ф. Владимирского,а Г.С. Михайлова, М. Д. Резунова и других авторов . Большинствоа же изданий посвящено изучению советских учреждений определенного уровня - губернского, городского, волостного и т.п. С середины 1920-х гг. в связи с осуществлением политики нового курса, направленной на укреплениеа низового советского управленияа особый исследовательский интерес вызываета организация и функционирование сельских, волостных и районных учреждений. Задача таких работ, нацеленных не столько на научныйа анализ, сколько на выработку конкретных практических рекомендаций по совершенствованиюа советскогоа аппарата, обусловила их содержание. Основное внимание отводилосьа описанию и систематизации локального опытаа советского управления, составлению комментариев к законодательным актам, выявлению механизма правового воздействия на крестьянскую общину. Определение предмета наукиа советского строительства, соотношение его с предметом других юридических наук, прежде всегоа государственногоа права,а продолжалось вплоть доа разрушенияа советской государственной системы.а

Муниципальное направление представлено работами аЛ.А. Велихова, М.Д. Загряцкова,а С.А.Котляревского, В.Н. Твердохлебова, С.А. Сиринова, М.Н. Петрова, а также фундаментальным трудом -а Энциклопедия местного управления и хозяйства . аВ данном случаеа местные Советыа интерпретировались кака органы местной власти с чертами, присущимиа учреждениям местного самоуправления.а

Отечественный муниципализм 1920-х гг. относится к уникальным исследовательским проектам. Его методологическую основу составила государственная теория местного самоуправления, сложившаяся в России в конце XIX - начале аXX вв. под влияниема европейской политико-правовой идеологии. Самым цитируемым из дореволюционных авторов в сочинениях 1920-х гг. стал Н.И. Лазаревский, а данное им определение самоуправления как децентрализованного государственного управления получило поддержку и развитие. Так, Л.А. Велихов полагал, что с точки зрения марксизма, местноеаа самоуправлениеа - это государственное управлениеаа каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избранияа уполномоченных на то лиц от господствующего классаа местного населения. Признавая отсутствиеа в марксистской литературеа развернутой теории местного самоуправления и,а допуская ее разработку в перспективе, Л.А. Велихов, считал, что ее можно будет обозначить как социально-классовую теорию местного самоуправления .а

Муниципальное направление характеризует смещениеа исследовательских акцентов: практически не рассматриваются вопросыа избирательного права,аа партийного ресурса кадровойа политики и иные политизированные сюжеты, затоа глубокому и детальному анализу подвергаются правовые отношения, связанные с местным имуществом, хозяйственной компетенцией,а финансовой обеспеченностью органов местной власти. Обозначившаяся исследовательская атрадиция, сохраняла значительную преемственность с дореволюционнойа муниципальной наукой, но плохо сочеталась с основополагающими принципами государства диктатуры пролетариатаа и былаа прервана в апериод оформления тоталитаризма.а

Эволюция политического режима значительно сократила даже организационные возможности продуктивной научной деятельности в рассматриваемой сфере. В конце 1920-х гг. была реорганизована сеть юридических научных учреждений, упразднено НКВД РСФСР. Закрылисьа многие юридические журналы, ликвидированы негосударственные издательства. Очередным реформам подверглосьа юридическое образование, прошли чистки профессорского состава, устанавливался жесткий диктат государства анад структурой и содержаниема учебного процесса.

Местные Советы противопоставлялись буржуазным муниципальным учреждениям, запрещались любые аналогии советского и буржуазного государственного аппарата. В юридических сочинениях обосновывались принципы республики Советов, доказывалось единство советской власти, всячески подчеркивалось своеобразие советского государства, категорически отвергалось разграничение государственного управления и местного самоуправления.

В 1960-1980-е гг. приращение научного знания, связанного с изучением советского опыта местного управления, велось преимущественно в рамкаха науки советского государственного права. В работах С. А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, А.И. Кима, Ю.С. Кукушкина, О.Е. Кутафина, А.И.Лукьянова, С.И. Русиновой, В.А. Рянжина, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета и других ученых , в обобщающих трудах по советскому государственному праву, учебных курсах предметно рассмотрены вопросы избирательногоа законодательства, организационной структуры иа компетенцииа местных Советов. В научный оборот вводилсяаа значительный массив нормативного материала, относящегося к ранним периодам истории местных Советов, анализировались научные публикации 1920-х гг., что, ввиду амалодоступности этой группы источников, само по себе представляло большую научнуюа ценность. Исследователи немало потрудились над разработкой категориального аппарата государственного права, углублением и расширением проблематики данной науки.

Отдельныеа аспекты, связанные со становлениема местногоа советского управления, затрагивались в историко-правовых исследованиях И.А. Исаева, А.П. Косицына, В.М. Курицына, Е.А. Скрипилева, А.С. Смыкалина, Л.А. Стешенко, аВ.М. Сырых, Т.М. Шамбы, О.И. Чистякова . а

Политической системе советского общества, особенностям государственного развития СССР аи РСФСР посвящены работыа Н.Верта, Е.Г. Гимпельсона, В.П. Дмитриенко, Т.Н. Коржихиной, А.Г. Кушнира, А.Б. Макарова, Н.Б.Орлова, В.Кульски, Ф.Мауера, Х. Альтрихтера и других авторов . В них подчеркивается единство системы советского управления, сосредоточение политических функций у правящей партии.

Написанные на ином эмпирическом материале, сочинения Л.Е. Лаптевой, Н.Н.Ефремовой, Г.А. Герасименко, В.В. Куликова, В.А. Нардовой и других исследователейа имеют важное методологическое и теоретическое значение, поскольку обозначают круг проблем, которыйа составляет предмет истории муниципального права.а Местное управление и самоуправление изучается в контексте организации публичной власти. В оборот возвращается понятия местное сообщество, выделяются каналы и способы взаимодействия местной власти с теми субъектами, для управления которыми она создается, компетенция местных органов характеризуется через определение круга вопросова местногоа значения .а

Авторы современных публикаций по муниципальному праву С.А. Авакьян, И.В. Выдрин, А.Н. Дементьев, М.А. Краснов, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, О.Е. Кутафин, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, В.Н. Фадеев, Е.С. Шугрина, а также зарубежные ученые рассматриваюта местное самоуправление как особый публично-правовой институт. Его изучение ведется с различных позиций: через форму децентрализации власти;а обладания местного самоуправления собственными предметами ведения или, напротив, наделения государственными полномочиями; особойа общинной корпорацииа иа в других ракурсах .а

Особый интерес представляют выводы исследователей о соотношении государственного управления и самоуправленческих начал в переходные периоды, когда неустойчивое положение местного самоуправленияа а(особенно остро проявляющееся в финансовой сфере) аи его зависимость от центральной государственной власти априводят к кризису данного института, что в свою очередь становится предпосылкойа укрепления централизованного государства и становления тоталитарного режима .

Источниковая база исследования включает широкий круг документов, которыеа можноа классифицировать по различным основаниям. По такому признаку, как происхождение документов, выделяются нормативные правовые акты; материалы официального делопроизводства; документы РКП(б) и ВКП(б); статистические сведения; неофициальные документы (проекты, записки, замечания, комментарии).аа

Нормативные правовые акты,а используемые в работе, можноа дифференцировать на законы и подзаконные акты; акты союзного, республиканского и местного происхождения. В составе первой группыа рассматриваютсяа советские Конституции; постановления, резолюции и иные решенияа съездов Советов; акты, принимаемые на сессиях ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР; утверждаемые президиумамиа ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР; исходящие от СНК СССРа и аРСФСР; легитимируемые как совместные постановления и декреты исполнительного комитета и соответственно союзного или республиканского правительства.

Обширная группа подзаконных актов включает в себяа распоряжения, инструкции, циркуляры, иные по наименованию документы ряда наркоматов и их структурных подразделений. Наиболее полно представлены акты, исходящие от НКВД РСФСР, действовавшего в его составе Главного управления коммунального хозяйства (ГУКХ); НКФ СССР и РСФСР иа входившего в структуру наркомата Управления местных финансов (УМФ).а

Статус местного нормативного правового акта имели обязательные постановленияа местных органов власти, которыеа такжеа используются в диссертационнома исследовании.

К материалам официального делопроизводства относятсяа протоколыа заседанийа высших органов государственной власти,а Госплана, коллегийа отдельных наркоматов,а их управлений,а а также специальных комиссий и совещаний (Административной комиссии, Комиссии ВЦИК по районированию, Совещания по советскому строительству и др.)

Учитывая особую роль РКП (б),а а затем ВКП(б) в политической системеа советского общества, научная реконструкцияа государственно-правовых институтов невозможна без привлеченияа партийных документов. Все значимыеа политические стратегии, касавшиеся местного управления,а оформлялись партийными решениями, а затем легализовывались соответствующими государственными органами.

Статистические сведения иллюстрируют результативность реализуемой модели местного управления. Статистику 1920-х гг. отличает разнообразиеа и множественность показателей, их сопоставимость са данными земского и городского учета дореволюционного периода, сведениями МВД Российской империи, с цифровыми материалами, отражающими деятельность органов местного самоуправления в зарубежных государствах.

Проекты, записки,аа замечания, комментарии, касающиеся отдельных аспектов местного управления в целом можно интерпретировать кака документы неофициального происхождения. Однако необходимо учитывать тот факт, что их авторство, как правило, принадлежит лицам, занимавшим ответственные должности в государственных учреждениях, в том числе и научно-исследовательских институтах юридического профиля. Поэтому высказываемые сужденияа являлись неа столько частными мнениями, сколько выражением официальной точки зрения.аа

Дифференцируя используемые источники по способу бытования, необходимо выделить опубликованные документы иа архивные материалы.аа Совокупность опубликованных изданий объединяет собрания законодательства, подразделяемые на официальные (СУ РСФСР, СЗ СССР) и многочисленные неофициальные сборники ; отчеты советских учреждений ; энциклопедии , монографии; журнальные статьи.

Отдельно следует указать подборку периодических журналов юридического профиля: общетеоретические журналы (Революция права, Советское право, Советское строительство, Право и жизнь и др.),а журналы, выпускаемые НКВД РСФСР и его управлениями и отражающими практику советскогоа строительства (Бюллетень НКВД,а Власть Советов, Коммунальное дело и др.),а узко специализированныеа издания (Судебно-арбитражный бюллетень, Коммунальное хозяйство и др.).а Полный комплект журнала каждого наименования (практически все они были закрыты к началу 1930-х гг.) представляета самостоятельный источниковедческий и историографический факт,а требующий серьезного научного осмысления .

Освещение некоторых сюжетов оказалось невозможным беза использования архивных материалов, извлеченных из фондов центральныха (ГА РФ, АРАН, РГАЭ, РГАСПИ) и нескольких местных архивов. В итогеа привлечены документыа 35 архивных фондов.а

Так, документы фонда Р.-4041 (Главное управление коммунального хозяйства НКВД) аиз ГА РФ отражают процесс выработкиа нормативных распоряжений, касающихся коммунальной отрасли, поскольку сохранились первоначальные проекты, инициированные управлением (о коммунальных трестах, о городских банках и т.п.), материалы согласованияа в заинтересованных ведомстваха и специальных комиссиях, а также подлежащие окончательному утверждению тексты документов.

Огромный интерес представляета сохранившаяся переписка ГУКХ с зарубежными научными и общественными учреждениями а(Коммунальным институтом в Берлине, Французской ассоциацией городов-садов), которая доказывает, что в РСФСР отсутствовалиа политические условия для развития децентрализацииа и самостоятельностиа местного управления.

Фонды юридических научных институтов (Ф.350 и Ф.360), находящиеся в архиве РАН, позволяют реконструировать процесс формирование научных сообществ, занимающихсяа проблемамиа местного управления. Высокойа ценностью обладают протоколыа заседанийа секций институтов, тезисы выступлений, стенограммы обсуждений.аа

а Методологические и теоретические основы исследования

К наиболее эффективным для достижения результатов исследованияа относятсяа диалектический и конкретно-исторический методы, которые позволяют провести всесторонний анализ условий оформления и апоследующей эволюции юридического статуса местных Советов в период нэпа. При изучении нормативных правовых актова применялсяа формально-юридический метод.а В качестве методологической базыа использованыа некоторые принципы системного анализа (целостности, аддитивности, иерархичности), применяемые в современныха исследованияха по проблемам организации управления.а Определенное значение имеют общенаучные методы (анализа, синтеза, индукции, дедукции) и методы смежных с юриспруденцией наук (демографической и экономической статистики).а

Отсутствие в изучаемый период самостоятельнойа отрасли права иа развивающейся на ее основе научной дисциплиныа вызывает ряд сложностей. Во-первых, непростую задачу представляет определение терминологическогоа аппарата исследования,а формулирование необходимых понятий и юридических конструкций, обоснованиеа правомерностиа их использования,а во-вторых - выделениеа предмета исследования, отграничение его от смежных, но тесно связанных с ним структур и явлений.

С позиций историзма целесообразным является применение понятий и юридическиха конструкций, заключенных в официальных источниках права исследуемого периода. Поэтому вслед за Конституциямиа РСФСР 1918 и 1925 гг., иными законодательными актами 1920-х гг. в работе используются категории лорганизация власти, местная власть. Институциональноеа оформление местной власти происходилоа в процессе созданияа системы местных Советов. Именноа они, выступая в качестве органов управления, реализовывали властные полномочия. Организационные основы местной властиа согласно советскому законодательству выражались не только в оформлении структуры органова управления, но обеспечивались наличиема иныха условий (имущественных, бюджетных),а позволяющихаа местным Советам выступать в качестве особого публично-правового института.аа

В юридической науке 1920-х гг. такие конструкции, как лорганизация местной власти и лорганы местного управления, местные органы, местное управление и даже местноеа самоуправление анередко использовались кака синонимичные иа тождественные по юридическомуа смыслу. Кроме того, выражение местные Советы нередкоа употреблялось как собирательноеа понятие, которое обозначало не только городские и сельские Советы, но и съезды Советов и их исполкомы . аНа таком пониманииа строится иа предложенное исследование.

Автора не отказывается от современной юридической терминологии,а но, стремясь избежать ненужной модернизации в исследовании,а предпочитает говорить о муниципализированной, а не муниципальной собственности,а о местных, а не муниципальных бюджетах,а об имущественныхаа правах местных Советов, коммунальных банках и т.д.

Особенности объекта исследованияа потребовали активного использованияа методологическогоа инструментария, выработанного теорией государства и права . Это позволило более глубокоа исследовать особенности формы государства и политического режима в рассматриваемый период, а также определить подходы автора к систематизацииа исследуемого нормативного материала.

Научная новизна работыа обуславливается тем, что в историко-правовой науке заявленная к исследованию тем практически не изучалась.а Диссертационная работа является первым самостоятельным, логическиа завершенным комплексным монографическим исследованием, посвященным изучению организационных основ местной властиа в период нэпа.

Научная новизна проявляется и в исследовательском подходе, который основывается на признании дуалистическойа природыа местных Советов,а выступающиха в данный период одновременноа и в качествеа местных органов государственной власти, (что подтверждаетсяа организационным и функциональным единствома всей системы советского управления),а иа органов местного самоуправления, о чема свидетельствует их структурная обособленность, самостоятельная компетенция, определенная хозяйственная, финансовая и налоговая автономность.

В результате исследованияа уточнены и скорректированы некоторыеа встречающиеся в публикациях суждения и выводы. В частности, доказано, что земельная рентаа в 1920-е гг. не входила в перечень местных налогов (в литературе утверждается обратное), хотяа велись активные дискуссии о ее правовой природе.а

Диссертационноеа исследование базируется на широкойа источниковой основе. Многие цитируемые в диссертацииа документы впервые вводятся в научный оборот, что ввиду их малодоступности расширяет эмпирический арсенал современной историко-правовой науки.аа

Положения, выносимые на защиту

1. Советское государство периода нэпа оставалось по своей природеа классовым государством, проводящим политику диктатуры пролетариата. Форма республики Советов в целом не предполагала широкогоаа использования принципа децентрализации в управлении. Однако новая экономическая политика, вызваннаяа потребностямиа быстрого восстановления хозяйства, разрушенного в период войн и революций, повлекла за собойа известные отступления от основополагающего принципа. В итоге местные Советыа стали действовать в двух ипостасях: как органы государственной власти и, в ограниченных пределах,а как органы местного самоуправления.аа В нарушение политического критерия подбораа советских кадров, в местный аппарат широко привлекались специалисты земского и городского самоуправления аРоссийской империи.а

2. Двойственный характер местных Советов, сложившийся на практике, повлек за собой появление двух тенденцийа в научном осмыслении соответствующего опыта. Первая формировалась в рамкаха научных институтов юридического профиля, где, впрочем, не выделялось обособленное муниципальное направление в науке о местном советском управлении, и местные Советыа принято было рассматриватьа только как низовой уровень государственного управления. Противоположное направление разрабатывалось в Главном управлении коммунального хозяйства (ГУКХ)а НКВД РСФСР и теми представителями коммунальной общественности, которые были вовлеченыа в образовательную и просветительную работу.

3. Отечественный муниципализм складывался на стыке ряда социальных наук - юриспруденции, социологии, экономики, культурологии, истории. Предметом изучения выступала коммуна, община, то есть организованное территориальное сообщество жителей, которое ведало ашироким кругом коммунальных дел. Подлинныма очагома муниципализма стало ГУКХ, демонстрирующее в своей структуре иа компетенции значительную преемственность с ранее действовавшим, а затем упраздненным наркоматом местного самоуправления. Само НКВД РСФСРа несмотря на смену режима сохранилоа круг полномочий, характерных для МВД Российской империи.а

4. Общественные отношения, возникающие в сфере организации и функционированияа местной власти,а представлялиа в данный периода достаточно обособленный объект нормативного регулирования. Этоа позволяет отграничить совокупностьа норм права,а относящихся непосредственноа к местному управлению,а систематизироватьа их по разным основаниям.

Степень оформленияа иа автономностиа правовых институтов,а выделяемых в сфере местного управления,а была различной. Так, нормы, регламентирующие порядок выборов, кадровое обеспечение, внутреннюю структуру местных Советов, были интегрированыа в единые государственно-правовые установления, касающиеся и центрального, и местного управления. В то же время в качестве относительно самостоятельных и обособленных институтов выделялись местноеа имущество и финансы.

5. В 1920-е гг. шел активный поиск модели территориальногоа устройства государства в соответствии с принципом экономического районирования. При этом преследовались во многом взаимоисключающие цели - повышение управляемости территорией государства из центра,а достижение единообразияа структура местного управления,а упрощение механизма администрирования на центральном и местном уровнях, создание самодостаточных в хозяйственном отношенииа регионов, сохранение особого статуса национальных автономных образований.

В процессе экономического и административного районированияа выстраиваласьа новая модель сочетания иа разграничения государственного управления и местного самоуправления. Полномочия местных органоваа государственной власти закреплялись за советскими учреждениямиа крупныха административно-территориальных единиц, а органы городской власти (городские Советы и коммунальные отделы), районной (съездыа Советов и исполкомы), сельской (сельские Советы, взаимодействующие с традиционными структурами крестьянского самоуправления), априобреталиа чертыа органов местного самоуправления.а Намеченнаяа тенденция проявилась в корректировке и уточненииа функций местных органов различного уровня:а краевые, областные, губернские, окружные иа уездные органы сосредоточивалисьа на исполнении общих административных полномочий, а городским и районным учреждениям передаваласьа широкая имущественная, хозяйственная и финансовая компетенция. Наиболее последовательно, системно иа на основательной законодательной базе авелосьа укрепление районного уровня управления.

6. Значительной спецификой отличалась организация городского управления, где властные полномочия были рассредоточены между городским Советом (представительным, выборным органом, обладавшим нормотворческими правами), и отделом коммунального (местного) хозяйства - подразделением исполкома административно-территориальной единицы. Коммунальные отделы, являясь по сути реорганизованными городскими управами,а сохранившими их материальную базу и кадровый состав, отождествлялись в государственно-правовой доктринеа 1920-х гг. са учреждениями местного самоуправления. Такому пониманию способствовали их значительные права по инвентаризации местного имущества, совершению и регистрации гражданско-правовых сделок, получению доходов с объектов муниципализированной собственности и финансированиюа городской инфраструктуры. Задача законодателя заключалась в преодолении двойственности городского управления, создании единого центра городской власти, а именноа в подчиненииа отдела коммунального (местного) хозяйства городскому Совету.

7. Дуализм в организации городской власти отразил две тенденцииа в развитииа местногоа управления.а С одной стороны, местные советские учреждения, включенные в иерархически выстроенную государственнуюа систему республики Советов, исполняли делегированные им общегосударственные полномочия (сбор налогов, охрана общественного порядка и т.д.). С другой стороны, местные органы обладали самостоятельной компетенцией, которая проистекала из объективной необходимости поддерживать среду жизнеобитания местного сообщества. В ведении коммунальных отделов находиласьа муниципализированная собственностьа и коммунальные финансовые средства, правовой режим которыха лишь отчасти регулировался республиканским законодательством, и в гораздо большейа степени устанавливался местными нормативными актами.а Конкуренцияа между коммунальными отделами и исполнительнымиа комитетами соответствующиха административно-территориальных единиц (особенно в финансовой сфере), создавало иллюзию о перспективах асохранения и углубленияа местного самоуправления. аа

8. Наиболееа полноа самостоятельностьа местных Советов проявлялась в имущественных отношениях, что выражалось в постепенном предоставленииа местным Советам всех уровнейа гражданской правоспособности,а закреплении за ними статуса юридических лиц, законодательной регламентации порядка приобретения и реализацииа гражданских прав,а расширении видов местного имущества. Показателем развитости гражданских правоотношений, в которых участвовали местные органы, служит формирование судебного и арбитражногоа способов защитыа иха имущественных аправ.

9. Самостоятельностьа местной властиа доказывает создание необходимой для ее деятельности финансовой основы. Этоа подтверждаетсяа аформированием и развитием системы местных бюджетов, наличием законодательной росписи их доходов и расходов, допущением местных налогов и сборов,а учреждением коммунальных банков. Однако подобные полномочия местных Советов, как и нэп в целом, рассматривались в официальной идеологии как временное отступление и подвергались серьезным аограничениям. Заа государством оставалисьа значительные средства воздействия на местные финансы, что проявлялосьа в более общема плане аа-а в достаточно жесткойа нормативной регламентации финансовой деятельности местных Советов, а в более частном - в доминировании в местных бюджетаха регулирующих, а не собственных доходов.

Особенности городского управления вызвали своеобразный порядок аструктурирования городских финансов. Первоначальное отсутствиеа обособленных городских бюджетов,а а затем включение их в состав бюджетов административно-территориальных единиц, невозможностьа осуществлять все необходимые для поддержания городского социума расходыа из средств, собираемых коммунальными отделами, обусловили создание целевых внебюджетных фондов, ресурсы которыха предназначались дляа финансирования городского хозяйства.

10. Местные Советы (городские, волостные, сельские) в период нэпа, вопреки заложенной в Конституциях РСФСР 1918 и 1925 гг. иерархической структуре советской власти, на практике приобрели некоторую самостоятельность.а

Отсутствие экономических и финансовых ресурсова для планомернойа централизации и даже централизованного планированияа коммунальной сферы, широкое привлечение в советский аппарат буржуазных специалистов привели к существенной корректировке конституционной моделиа в действующем законодательстве. Допускалось ограниченное усмотрение (дискреционная власть)а местных органов в решении ряда вопросов.

В итоге практика местных Советова стала во многома воспроизводить дореволюционные моделиа земского и особенно городского самоуправления, также жестко вписанных в общуюа бюрократическуюа систему государственного управленияа самодержавной России. Местные Советыа действовали в условияха законодательного ограничения даже ав сферах самостоятельной компетенции и испытывали бремяа партийно-государственного контроля. Двойственность их позиции проявляласьа в необходимости трансляцииа на местный уровень решений центральных органов власти и одновременно изысканияа собственных ресурсов для обеспечения потребностей местных сообществ.

11. Сложившаяся модель распределения властных полномочий между отдельными уровнями советского управления, с одной стороны, обеспечивала социальную стабильность и устойчивость государства диктатуры пролетариата, поскольку деятельность местных органов удовлетворяла необходимыеа нужды населения, а с другой стороны, освобождая центральную власть от разрешения мелких вопросов, способствовала ее организационному укреплению и создавала предпосылки дальнейшей централизации управления. Поэтому на протяженииаа исследуемого периодаа в организации местного управленияа присутствовали условия как для его полного включения в систему единого государственного управления на принципах централизации, так иа для развития и углубления децентрализации с перспективой укрепления самоуправленческих начал.аа Однако диктатура пролетариатаа и республика Советов изначально противоречили идеологии самоуправления и децентрализации, носителем которых выступали отдельные органы местной власти рассматриваемого периода.а

Практическая значимостьа исследованияа заключается в возможностиа использования его положений для осмысления современного состояния местного самоуправления в РФ, объяснения многих сложностей и противоречий муниципальных преобразований.а Эмпирическая база и выводы диссертации нашли применение в преподавании на юридическом факультете Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского учебнойа дисциплины Историяа отечественного государстваа и права, в разработке специального курса История юридического образования, в дисциплинах специализации, включенных в программуа магистратуры, таких как История местного управления и самоуправления в России и Проблемы советского государства и права.

Апробация результатов исследования

Диссертация выполнена на кафедре теории и историиа государства и права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского и обсужденаа в секторе истории государства, права и политических учений Института государства и права РАН РФ. Основные идеи,а положения и выводы диссертацииа излагались ва публичных докладаха наа Уральских историко-юридических чтениях (Екатеринбург,а 2002 - 2007 гг.), на научных конференциях, организованных Российским историко-правовым обществом (2002-2007 гг.), а также на международных, всероссийских и региональных конференциях, проводимых в Москве, Санкт-Петербурге, Калининграде, Саратове, Самаре, Екатеринбурге, Омске в 1999-2008 гг.аа

 

 

Содержание работы

Работа состоит из введения, шести глав, заключения, списка использованной литературы и источников.

Во введении представлено обоснованиеа актуальности темы диссертации, определяется объект, предмет, цель, задачи и научная новизнаа исследования, характеризуется теоретико-методологическая и источниковая основа работы, формулируются положения, выносимые на защиту, называются результаты научной апробации.

Перваяа глава Изучениеа проблема местного управления и самоуправления в советской юридической науке 1920-х гг. носит теоретико-методологический характер, определяет понятийный аппарат иа основные направления исследования.

Первый параграф Научные центры изученияаа местного управления и самоуправления посвящен выявлению относительно обособленныха и оформленных структур, которые занимались исследованием организации публичной власти на локальнома уровне. В качестве таких структура называютсяа научно-исследовательские институты юридического профиля (Институт советского строительства и Институт советского права), учебные заведения (факультеты советского права университетов, некоторые экономические специальности,а краткосрочные курсы),а отдельные подразделения государственного аппарата (НКВД РСФСР,а ГУКХ), а также организационно и в кадровом отношении связанные с нимиа специальные совещания и комиссии (Совещание по советскому строительству при ЦИК СССР, Комиссия ВЦИК по районированию, Административная комиссия).

В 1920-е гг. сложилось два похода в пониманииа местного управления. В рамкаха первого,аа проявлявшегосяа ва университетской юридической подготовке, в исследовательской проблематикеа научных учреждений, в деятельности специальных комиссий, местное управление преимущественноа рассматривалосьа кака низовой уровень государственного управления.а В рамках второго подхода,а наиболее последовательно выражаемого ГУКХ и коммунальными отделами, местное советское управлениеа ассоциировалось с земским и городским самоуправлением дореволюционной России. Уже в 1920-е гг. наметилось разъединениеа тематики:а политико-правовые вопросыа отходят ка советскому строительству, а позднее - к советскому государственному праву, а коммунальное имущество и хозяйствоа становятся предметом изучения экономических и технических наук. а

Второй параграф Изучение проблем местного управления и самоуправления в контексте определения формы государственного устройствапосвящен анализу правовой доктрины, рассматривающей местное управление как низовой уровеньа государственного управления.

Вопрос о формеа государственногоа устройстваа РСФСР не находил однозначного решения, поэтому исследователиа подчеркивали особенности государственно-правовой природы РСФСР, невозможность ее идентификации в категориях буржуазного государственногоа права. Однако в итоге была воспринята точка зрения, которая признавала афедеративную формуа государства.аа

Разное понимание сложилось по поводу состава федерации. Ужеа в 1920-е гг. утвердился исследовательский прием, при которома отдельно рассматривалась часть РСФСР, организованная по национально-территориальному признаку, а отдельно - в рамках проблем административно-территориального устройства - остальная неавтономная часть. При этом предпочтение отдавалось изучению форм советской аавтономии, особенностейа правового статуса автономных республик, областей и национальных округов. Государственно-правовой статуса иных территориальных единиц, его соотнесение с федеративным делением, в рамках проблем государственного устройства практически не рассматривался, хотяа реформы районирования, направленные на создание новой моделиаа организацииа территорииа и местного управления, показалиа тесную взаимосвязьа и взаимообусловленность этих проблем.

В третьем параграфе Отечественный муниципализм 1920-х гг. доказывается правомерность выделения муниципализма в качестве самостоятельного исследовательского проекта, вычленяется и раскрываетсяа его юридическая составляющая.а

В рамках муниципального подхода государственно-правовой природе местных Советов давалось дуалистическое объяснение. Ониа рассматривались не столькоа как подразделения единого государственного аппарата, действующие на местах, сколько как органы местного самоуправления. Поскольку важнейшим признаком местного самоуправления признавалось наличие у него собственной компетенции, то именно эти вопросыа (полномочия в сферах имущества, хозяйства, бюджета, налогов)а вызывалиа приоритетный исследовательский интерес.

Формируется методологияаа муниципальных исследований, органично связанная с изучением дореволюционного отечественного опыта иа зарубежной практики самоуправления. Утверждается, что советская модельа местного управления приа наличии асущественной специфики была организована на тех же принципах и обладала теми же признаками, что и органыа местногоа самоуправления в других государствах.

Вторая глава Правовые основы организации местной власти состоит из четырех параграфов. В первом параграфе Общая характеристика источников права отмечается, что изучение заявленной темыа осложняется недостаточной разработанностью вопроса об источниках советского права. Безусловно,а основной массив норм, регулирующиха отношения по поводу организации и функционирования местной власти,а концентрировался в нормативных правовых актах. Система нормативных правовых актова строилась в соответствииа с иерархией органов, обладающих правом на их принятие. Ввиду отрицания советскима государствома принципаа разделения властей, азаконодательные полномочияа приобрели как ацентральные представительныеа учреждения, так и правительство. Множественность законодательных учреждений прослеживалась на уровне СССР и РСФСР. Подзаконные актыа издавалисьаа разными наркоматами, ано наиболее важные нормы, касавшиеся местногоа управления,а содержали документы, исходившие от НКВД РСФСР.

Сохранялось значение такого источника праваа кака обычай. Однако государство стремилось локализовать его действие только несколькимиа сферами, и хотя допускало применение правового обычая при проведении выборов низовых Советов, регулировании деятельности земельных обществ, но одновременноа добивалось его вытеснения,а включения этих отношений в сферу законодательной регламентации.

Вопрос о рассмотрении в качестве источников советского праваа документов, исходящиха от правящей партии,а профсоюзова остается дискуссионным. Однако следует признать, что эти документы не только определялиа содержание нормативных правовых актов в соответствующей сфере, но и непосредственно регулировали важнейшие вопросы деятельности Советов.

Во втором параграфе Систематизация законодательства о местном управлении анализируется процесс упорядочения правовых установлений об организации и компетенции местной власти, который осуществлялся в форме учета,а инкорпорации,а консолидации и акодификации.а Хотяа в современной теории права наиболее эффективной и целесообразной формойа систематизацииа законодательства в переходные периоды считается консолидация, гораздо чаще в 1920-е гг. использовалась инкорпорация. Однако большинство аподготовленных в этот период собраний законодательных актов, не получилиа статуса официальных изданий, что воа многом дезавуарировалоа ценность проведенной работы и обусловило широкое хождение сборников законов неофициального происхождения.

В качестве систематизированных актов, приближающихся поа своейа целостности и объему к кодексам,а можно выделить ряд законов, которые в данный период обозначались термином Положения. На протяжении 1920-х гг. уровень обобщения и обработкиа нормативного материалаа постепенно повышался,а что наглядно демонстрируют, например, Положение о местных финансах 1926 г. или Положение о краевых (областных), окружныха и районныха съездах Советова и исполнительныха комитетаха 1928 г.

Наиболее продуктивно, с использованием различных формаа систематизации, упорядочение законодательства о местном управлении велось на союзном и республиканскома уровнях.а Обработка нормативных правовых актов,а исходящих от местных Советов, аограничивалась их учетом и изданиема построенных по принципу хронологической инкорпорацииа сборников обязательных постановлений.а

В третьем параграфе Вертикальная и горизонтальная структуры законодательства о местных Советах констатируется,а что наличие развитого законодательства о местнома управлении, позволяет выделить в нема вертикальную и горизонтальную структуры. В рамках первой нормативные правовые акты дифференцируются в соответствии с их юридической силой, а в рамках второй - по предмету правового регулирования.аа

Вертикальная структураа законодательстваа отражала форму советскогоа государственного устройства. Регулирование общественных отношений, связанных с местных управлением,а осуществлялосьа преимущественноа актами республиканского и союзно-республиканского уровней. В условиях множественности советских законодательных органов сложилась их специализацияа по сферам законодательства. Большинствоа актов, касающихся местного управления,а принимались отдельно ВЦИКом или аСНК РСФСР, а в ряде случаев аоформлялись как их совместные постановления. аВопросыа разграничения территории административных единица разрешались Президиумом ВЦИК, а имущественные правомочияа местных органов нередко закреплялись ва постановлениях Экономического совещания РСФСР.а

Анализ законодательства о местных Советах с точки зренияа егоа горизонтальной структуры затрудняетсяаа незавершенностью процессаа формирования самостоятельной комплексной отрасли права о местном управлении, невозможностью аее строгогоа отграниченияа по предмету правого регулирования от отраслей государственного и административного права, которые также находились в стадии становления.

Нормы, касающиеся местного управления, частично входят ва совокупность государственно-правовых предписаний, определяющих порядок формирования, организационную структуру, компетенцию отдельных властных органов, а частично представляют относительно обособленную группу, ориентированную на регулирование общественных отношений, возникающих исключительно в сфере местного управления. Значительное число таких норм, устанавливающих организационные, территориальные, финансовые и имущественные основы местного управления, концентрировалось ва Положениях о Советах различных уровней, неоднократноа принимаемых на протяжении 1920-х гг.

Четвертый параграф Нормативные правовые акты органов местной власти посвящен анализу нормотворческой деятельностиа местных Советов, в процессе которой формировался особый массива актов. Обширное законодательство 1920-х гг., описывающее процедуруа и предмет местного правового регулирования, не содержало легальных определений и классификаций актов, издаваемых местными органами. Силу местного закона имели обязательные постановления, которые обладалиа такими отличительными признаками, как обращение к неопределенно широкому кругу лиц, проживающих на подведомственной территории, наступление административной ответственностиа в случае его неисполнения, особый порядока вступления в действие, ограниченный (не более 1 года) срок применения. В правоведении 1920-х гг.а выделялись и иные актыа местного нормотворчества - распоряжения, приказы, циркуляры, инструкции.

Законодатель разграничивал нормотворческие полномочия отдельных местных органов, что выразилось в постепенном расширенииа кругаа субъектов, обладавших таким правом и в подробном перечисленииа вопросов, по которым могли издавать обязательные постановления советские учреждения различного ранга.а

Особое внимание уделялосьа регламентацииа административных санкций за неисполнение требований обязательного постановления. Основными видами санкций на протяжении исследуемого периода оставались принудительные работы иа денежный штраф. Общая логикаа законодателя заключалась в постепенном смягчении мер принуждения (так, уже в 1922 г. был отменен допускаемый ранее арест, а в 1926 г. за незначительныеа нарушенияа разрешалось ограничиваться предупреждением), а также в поиске соразмерностиа между серьезностью нарушения и строгостью санкции.

Полномочиями по контролю и надзору за нормотворческой деятельностью местных органов и законностью налагаемых административных взысканий обладали различные учреждения (исполкомы вышестоящих Советов, НКВД РСФСР, прокуратура). Однако наиболее энергично такую работу проводила прокуратура, которая опротестовывала незаконные постановления и добивалась их отмены.

В третьей главеа Динамика структуры местного управления выделяютсяа методы, используемые приа конструированииа местных органов публичной власти, анализируетсяа порядока кадрового обеспечения местных советских учреждений,а описываетсяа их иерархия, прослеживается эволюция внутреннейа структуры.

Первый параграф Принципыа организации местной властиа посвящен выявлению основных начала и идей, определяющих порядок формирования иа структуру местных учреждений,а их взаимодействие между собойа и с органами центральной власти.

В условиях единства системыа Советов основополагающима принципом структурированияа ее отдельныха элементов являлся принцип централизма. Он прослеживаетсяа в общем порядкеа формированияа центральных и аместных органов власти, ва ведомственной подчиненностиа местных учреждений соответствующим наркоматам. Рассматриваяаа организацию местной власти в дихотомииа лцентрализация - децентрализация,а следует отметить,а что на протяжении 1920-х гг.а соотношение этих элементов не оставалось неизменным. Укрепление децентралистскогоа начала, особенно очевидное в середине 1920-х гг., обеспечивалось не наличием его прочных традиций на местном уровне, а путем законодательных установлений верховной власти.

Отличительной чертой исследуемого период являлось включение в сферу местного управленияа отношений, которыеа в случае четкого разграничения государственного управления и местного самоуправления и реализации принципаа разделенияа властей не могли бы асоставлять его предмет.

В советских условиях, хотя и ва деформированном виде,а проявилось действие аапринципов, относимых современной наукой муниципального праваа к основным началам местного самоуправления. В таком качествеа можно рассматривать организационное обособление местного самоуправления в системе органов публичной власти, взаимодействиеа с органами государственной властиа в осуществлении общих задач и функций;а соответствие материальных и финансовых ресурсова местного самоуправления егоа полномочиям;а государственные гарантии местного самоуправления.

Во втором параграфе Способыа формирования органов местной властианализируетсяааправовое обеспечение кадрового состава советских учреждений, которое различалось в зависимости от способов формирования,а в качестве которыха выделяютсяаа выборы и назначения.

Соответственно нормативное регулирование отношений, возникающиха в процессе выборов депутатова и комплектования корпуса советских служащих, осуществлялось различными отраслямиа права. Получение депутатского статуса регламентировалось Конституцией, положениями о Советаха различных уровней,а инструкциями о выборах.а Внешние признаки победы советской демократии (расширение избирательных прав, упорядочение процедуры выборов, высокая явка избирателей, соответствие состава кандидатов социальной структуре общества) подвергаются в настоящее времяа серьезной критике.

Права и обязанности советских служащих регулировались нормами трудового права. С развитием нэпа жесткаяа государственная система распределения работников азаменялась свободой трудоустройства. Однако занятие ответственных должностей в советском аппарате осуществлялось в особом порядке, требующем согласования или утверждения партийного комитета соответствующего ранга.аа а

Местные учреждения, как и весь государственный аппарат в период нэпа, остро нуждались в квалифицированных кадрах, поэтому доминирующей политической тенденцией являлось привлечениеа старых специалистов на советскую службу. Они занимали должности, требующие профессиональных знаний и подготовки, но редко выдвигалисьа на руководящие посты. В целом положение этойа категории работников зависело от колебанийаа политическогоа курса,а поведения руководителейаа учреждений, отношения к нима сослуживцев.а

В третьема параграфе Система органов местной власти определяетсяа и описываетсяа правовой статус съездов аСоветов, исполнительных комитетов, городских и сельских Советов, революционных комитетов,а органов традиционного крестьянского самоуправления. С одной стороны, стабильная система органов местной властиа была создана еще до началаа исследуемого периода и получила конституционное закрепление. С другой стороны, она подвергалась постоянным реорганизациям, вызванными реформами административно-территориального устройства, пересмотром и упрощением внутренней структуры советских учреждений, перераспределением полномочий междуа отдельными учреждениями. а

На протяжении исследуемого периода ведущая роль в местном управленииа переходила от одних органов к другим. На первом этапе, который охватывает период с 1921 г. по середину 1920-х гг. основные усилия государства были направлены на укреплениеа губернского аппарата. Но уже в середине 1920-х гг., времени максимального углубления нэпа, происходит заметная аадецентрализация управления, и соответственно,а организационное укрепление и расширение полномочий иных местных органов.а аВ итоге компетенция городского, волостного и сельского управления оказалась максимально приближенной к учреждениям дореволюционного самоуправления. Эта политика, несмотря на все противоречия и колебания,а в целом осуществлялась до конца 1920-х гг. и отражалаа ту тенденцию в организации публичной власти, согласно которой ауровень государственного управления ачетко отделялся от местного самоуправления.

В четвертой главе Развитие территориальных основ местной власти прослеженаа эволюция территориального устройства государства,а выделяются административно-территориальные единицы и поселения, в пределах которыха формировались органы местной власти.аа а

В первом параграфе Территориальная организация государства в начале 1920-х гг. аохарактеризованы причины и итоги территориального переустройства государства в революционный период. Пересмотра внутренних границ государства инициировали местные органы, которым распоряжениями центральной власти передавались полномочия по созданию новых административно-территориальных единиц. К началу 1920-х гг. задача слома старогоа государственного аппарата на местах была выполнена, и разрешение всех административно-территориальных вопросов закреплялось за Президиумом ВЦИК.

Наиболее очевидными результатами территориального переустройства стали: аувеличениеа общего числа административно-территориальных единиц на всех уровнях при сокращении их площади, населения и экономического потенциала; провозглашение национально-территориальных автономий; приобретение городского статуса бывшими сельскими поселениями. Сохранилась значительная преемственность с дореволюционными принципами государственного устройства, поскольку основными видами административно-территориальных единиц оставались губернии, уезды и волости, аа типами поселений - города и сельские поселения. Новацией советского законодательства стало введениеа такойа категорииа поселения, аакак поселок городского типа,а что наряду с легализацией городского статуса анедавно провозглашенных городова завышало степень урбанизации страны.

По мере стабилизацииа политической обстановки и укрепления государственной власти в виде Советова интенсивностьа пересмотра внутренних границ государства замедляется. Центральными органами предпринимались значительныеа усилия, направленные на закреплениеа сложившегосяа административно-территориального деления и прекращение его самовольногоа изменения.а Специальными декретамиа устанавливается статус отдельных административно-территориальных единиц, описываются их границы и состав.

Во втором параграфе Подготовкаа административно-территориальных реформ рассматриваетсяа деятельностьа специальных комиссий, иных учреждений иа отдельных лиц по разработке методологии районирования.а Уточняется и раскрывается содержаниеа терминаа районирование,а который обладал двояким смыслом, поскольку употреблялся как для обозначения всего процесса административно-территориального переустройства, включавшегоа создание новыха крупных единиц - областей и краев, так и адля обозначения реформ низового аппарата, выражавшихся в переходеа от прежних волостей к районам и в укрупнении сельских Советов.

Основные работы поа районированию были сосредоточены во ВЦИКе, НКВД РСФСР и Госплане, в Комиссии ВЦИК по районированию. Проблемами низового районированияа занимались преимущественноа Административная комиссия и Совещание по советскому строительству при ЦИК СССР.

Методологическойа основой предстоящих реформ стал проект Госплана,а базировавшийся на идее экономического районирования.а Предлагалось перейти к новой схеме административно-территориального деления по типу лобласть (край) -а округ - район. В качестве пилотных регионов реформы были избраны Урал (как индустриальная область) и Северный Кавказ (как сельскохозяйственныйа край).

На стадии реализации проекта оформилось два подхода к пониманию этапов, содержания, способов административного регулирования районирования. Первая модель исходилаа из разработки и внедрения реформы сверху, путем директивных распоряжений центральной власти, а вторая - строилась по схеме снизу - вверх, где принципиальные решения принимались на низовома уровне. Первый вариант отстаивали Госплан и Административная комиссия, и он был апробирована при создании Уральской области, за второй способ выступала Комиссия ВЦИК по районированию, и он воплощался на Северном Кавказе. Если при образовании краев и областейа главным критерием определения граница выступал уровень экономического потенциала территории, то при проведении низового районированияа в большей степениа учитывалсяа демографический фактор.

Важной частью подготовительных мероприятийа стала разработка и утверждение категорий населенных пунктов, в качестве которых назывались городские и сельские поселения, а также дачные, рабочие и курортные поселки. Это позволило выявить объективно сложившиеся пространственные хозяйственные связи, определить экономическое значение отдельных поселений, более равномерно распределять поселения различных типов по вновь создаваемым административным единицам.

В третьем параграфе Изменение административно-территориальногоа деления РСФСР в 1923-1929 гг.а рассматриваетсяа процесс реализации реформы районирования. Объективныеа сложности проводимых мероприятийа существенно тормозили и деформировали проектные наработки. Самым серьезным фактором, препятствующим созданию целостнойа в хозяйственном отношении территории края или области, стала необходимостьа соблюдения всех прав и преимуществ автономий. В итоге все автономные республики остались за пределами областных объединений.

Достижение упорядочения административно-территориального устройства откладывалось, поэтому наряду с новыми единицамиа - Уральской областью (1923 г.),а Северо-Кавказским краем (1924 г.), Сибирским краем (1925 г.), Дальне- Восточным краем (1926 г.) -а сохранялись прежние губернии.

Незавершенный характер носило и низовое районирование. Оказавшаясяа наиболее удачнойа Северо-Кавказская модель (сначала низовоеа районирование, а затема образование края) применялась ограниченно. В большинстве случаев внутреннее размежевание территорииа планировалось осуществить ужеа в границаха провозглашенных краев и округов.

Территориальные реформыа затронули и поселенческий уровень. Принятое в 1924 г. Общее положение о городских и сельскиха поселениях и поселках, а такжеаа изданные на его основеа в 1926 -1927 гг. иные законы на длительный период определили переченьа категорий населенных пунктов.а

Системаа территориальной организации советского государстваа аа1920-х гг. отражала логику развитияа и противоречия нэпа. Административно-территориальные ареформы акасались проблем перераспределения власти, децентрализации управления, развития местного самоуправления.а

Пятаяа глава Имущественные права местных Советова посвященаа выявлению и описанию отдельных видов муниципализированной собственности, порядка закрепления имущественных правомочийа за местными учреждениямиа различногоа уровня.

В первом параграфе Понятие местного имущества исследуютсяаа методологические подходыа к обозначению категорииа местное имущество, рассматриваются способы приобретения и реализацииа местными органами имущественных прав, определяются виды местного имущества, выделяются особенностиа включения в состав местного имущества материальных объектов каждого вида.

Опираясь на формулировки закона, прежде всегоа на ГК РСФСР 1922 г., Положение об имущественных правах местных Советов 1923 г., иные акты, можно утверждать, что законодатель признавала муниципализированную собственность, которая включала имущество, находящееся в ведении местных органов. Термин муниципализация обозначал способ перехода имущественных прав от бывших собственников к местным органам, который по юридическому содержанию была тесноаа связан с национализацией.аа

Советское законодательство постепенно распространило статус юридических лиц на исполкомы местныха Советов всех уровней и даже на сельские Советы, имевшие собственный бюджет. Различались не толькоа сроки приобретения отдельными местными органами гражданской правоспособности, но и ее пределы. Наиболее активными участниками гражданско-правовых отношенийа выступалиа отделы коммунального (местного) хозяйства, хотя вопрос о наличииа у отделов исполкомов прав юридического лица, учитывая умолчание законодателя,аа оставался спорным. Судебная и арбитражнаяа практика в случае возникновения исков по договорам, одной стороной которого выступал отдел исполкома,а была противоречивой.

Важным достижением исследуемого периода явилось выделениеа видов местного имущества (земли, строений, предприятий, лесов,а дорог),а проведение инвентаризации и последующего юридического закрепления имущества за определенным местным органом.а Местные Советыа моглиа пользоватьсяа и распоряжаться принадлежавшим им имуществом любымиа не запрещенными в законе способами. Однако наиболее часто местные объекты передавались в аренду или вносились в уставной капитал коммунального треста.

Второй параграф Правовой режим городских земель и земельных имущества в большей степени затрагиваета правовое регулирование земельных отношений в городах. Сельские органы власти моглиа устанавливать права только на участки,а не задействованные в сельскохозяйственном производстве, такая практика не имела широкого распространения и не получила должной законодательной регламентации. Напротив, нормативные акты, касающиеся городских земель,а представлены широким комплексом документов, среди которых особо выделяютсяа Земельный кодекс РСФСР 1922 г., Положение о земельных распорядках в городах 1925 г., законы о земельной ренте и другие документы.

Декретома от 20 августа 1918 г. все земли в пределах городской чертыа объявлялись муниципализированными. Фактически весь объем правомочийа в отношении городской землиа осуществляли коммунальные отделы. На основании законодательных установлений они провели мероприятия по идентификации городскойа черты,а инвентаризации земельных участков, авыявлению их пользователей, составлению и выдаче земельных записей.

Значительную эволюцию претерпела система обложения городских земель с целью получения местных доходов. Неудачи с переводом городских земель в режим возмездного арендного пользования вызвали пересмотр земельного законодательства и введение земельной ренты. Участки городской земли, хотя и сохранили статус местного имущества, но уплачиваемая с них рента, ав отличие от арендных платежей, атолько частично поступала в местные бюджеты.

Третий параграф Формирование фонда муниципализированных строенийа посвящен анализу правомочий местных органов в отношении такого вида местного имущества как жилые помещения и помещения торгового, ремесленного и иного назначения.а

На протяжении исследуемого периодаа былиа предприняты серьезные усилия по проведению инвентаризации муниципализированных строений,а организации полноценного и достоверного учета такого имущества.а Представляется, что серьезным пробелом советского законодательства являлосьа отсутствие юридического разграничения движимого и недвижимого имущества, жилого и нежилогоа помещения, хотя на практикеа такое разграничение подразумевалось. Действие большинстваа законодательных актов распространялось либо анаа помещения,а используемые под жилье, либоа на занятые торговыми, складскими или иными предприятиями. Послеа состоявшейся муниципализацииа местные органы не были заинтересованыа ва последующем увеличении фонда муниципализированных строений, поскольку это требовало асерьезных усилий по организации управления иа значительных финансовыха затрат.а Допускалась демуниципализацияа посредствома возращения имущества бывшим владельцам, а в дальнейшем - продажи муниципальных строений с торгов.

Менялись формы эксплуатации муниципальных строений. Первоначально преобладающей формой являласьа непосредственная эксплуатация коммунальным отделом,а затема - сдача в аренду, а на более позднем этапе - создание трестов с передачей в их уставной капитал коммунального имущества и переводом трестов на хозрасчет.аа Особым образом регулировались отношения местных органов с жилищно-арендными кооперативами (ЖАКТами), в которые объединялись муниципализированные дома. а

Муниципальные строения рассматривались кака источник финансовых поступлений местных бюджетов. Однако доходы приносили только помещения, используемые апод торговые или иные нужды,а тогда как расходыа на содержание жилья, напротив, превышали суммы, поступающие от квартирной платы.

В четвертом параграфе Коммунальные предприятия как особый вид местного имущества изучается правовое регулирование отношений, возникающих в процессе эксплуатации местных производственных объектов. К ним относились общественный транспорт, водопровод, электрические сети, бани,а сады,а парки, парикмахерские и т.п.

Советское законодательство не давало однозначного легальногоаа определения коммунальногоа предприятия, понимая его в широком и узком смысле слова. В первом случае коммунальным предприятием считалось любое предприятие, независимо от характера деятельности, если оно находилось в муниципальной собственности. В узком смысле аане всякое местноеа предприятие называлось коммунальным. К ним относилисьа только объекты, расположенные в городах, которые обслуживали потребности местного сообщества преимущественно в форме оказания услуг. Для отграничения этой категорииа объектов местногоа имуществаа нередко использовался термина коммунальные предприятия общего пользования.а В начале 1920-х гг. такие предприятия находились в ведомственнома подчинении акоммунального отдела и ГУКХ, в то время кака иные промышленные объектыа местного значенияа передавалисьаа в управление отделов народного хозяйства, общее руководство которыми аосуществлял ВСНХ.а

Отечественный муниципализм и действовавшее законодательство относили коммунальные предприятия общего пользования к предприятиям монопольного характера, что влекло за собой важныеа юридическиеа последствия: они не могли сдаваться в аренду; особым образом, с обязательныма участиема местных Советов,а регулировались тарифы на предоставляемые имиа услуги. Остальныеа коммунальные предприятия эксплуатировались на тех же правовых основаниях, что и иные местные имущества, т. е. могли сдаваться в аренду, передаваться в концессию,а подвергатьсяа демуниципализации и т.д.

Прибыльная эксплуатация коммунальных предприятий напрямую зависела от применяемых коммунальных тарифов, в установлении которых местные Советы пользовались значительной самостоятельностью. Сочетая социальную направленность тарифной политики с принципом экономической целесообразности, местным органам удалось обеспечить не только безубыточную работуа большинства коммунальных отраслей, но и получать бюджетные доходы.

Шестая глава Законодательное регулирование местныха финансова посвящена анализу законодательства, касающегося местных бюджетов, местных налогов, сборов и самообложения населения, коммунальных банков и коммунального кредита.а

В первом параграфе Этапы становления местных бюджетов указывается, что именно бюджеты выступали основной формой организации местных финансов. Законодательство о местных бюджетах представлено значительным числом союзных и республиканских актов, среди которыха по своей значимости выделяются Временное положение о местных финансах СССР 1923 г. и Положения о местных финансах СССР 1926 г. Широкими анормотворческими полномочиями в регулировании бюджетных отношенийа обладали сами местные Советы. Они составляли, утверждали, исполняли бюджет, принимали постановление о его исполнении, вводили переченьа местных налогов и сборов, утверждали их ставки, устанавливали надбавки к государственным налогам, определяли доходы от местного имущества.

На протяжении 1920-х гг. усложнялась системаа местных бюджетов. Если в начальный период она ограничиваласьа преимущественноа губернским уровнем, тоа впоследствииа была доведена до уровня городских и волостных бюджетов. аПредпринимались попытки выстраивания новой бюджетной модели, ав которой основные финансовые ресурсы сосредотачивались бы в волостных и городских бюджетах, а бюджетыа крупных административно-территориальных единиц приобретали бы регулирующее значение.а

Доходы и расходы, как основные элементыаа местных бюджетова с течением времени не толькоа получили законодательную регламентацию, что, безусловно, важно само по себе, но сталиа более соотносимыми, что позволило достичь сбалансированности и устойчивостиа местных бюджетов, преодолеть общий порока их ранней истории - огромный дефицит.

Классификация доходов и расходов местных бюджетов в финансово-правовой науке 1920-х гг. проводилась по разным основаниям. Доходную часть наиболее часто изучали са точки зрения соотношения между налоговыми и неналоговымиа источниками, собственными и регулирующими доходами. Причем более предпочтительныма казалосьа преобладаниеа доходов неналогового характера и асобственного происхождения. Расходы подразделялисьа по асоциальному назначению на административные, социально-культурные и хозяйственные. Приоритетным направлением считалось афинансирование школ, больниц, библиотек, при этома наблюдалось стремление к экономииа административныха расходов, что противоречило заявленной политике по укреплению низового советского ааппарата. Ограниченностьа хозяйственных расходов на городские нужды стала причинойа созданияа специальных фондов, где концентрировались финансовые средства, имевшие строго целевое назначение. аа

Приа очевиднойа самостоятельностиа местных бюджетов они включались в единуюа бюджетную систему государства,а взаимосвязь между аотдельными звеньями которой проявлялась в процессе межбюджетного регулирования.

Во втором параграфе Развитие законодательства о местных налогах, сборах и самообложении населения рассматривается правовое регулирование местного налогообложения,а определяетсяа роль местных налогов иа сборов в формировании доходной части бюджетов, отмечается особенность организацииа финансовых ресурсов деревни.

На протяжении 1920-х гг. система местных налогов и сборов претерпела значительную эволюцию. Первые советские законы в этой сфереа устанавливали закрытый перечень местных налогов и сборов, запретив произвольную налоговую деятельность местных Советов. В соответствии с законами 1926 г. часть местных налогов вводилась союзными актами, а часть - республиканскими, что подчеркивалоа совместную компетенцию Союза и республик по вопросам финансов. Критику многих специалистов вызывало апостоянное сокращение перечня местных налогов. Обоснованность таких возражений подтвердило скорое восстановление некоторыха из отмененных ранее налогов.

Налоговая система советскогоа государства строилась таким образом, что основные объектыа подлежали обложению государственными налогами, и только один местный налог, налог на строения, распространялся на массовые источники. Однако значительные изъятия из общего действия налога, а также невысокие ставкиа существенно снижали его значение. аВ целом налоговая политика отличалась широким предоставлением льгот трудящимся, допускала полное или частичное освобождение от уплаты отдельных налогов, что обеспечивало ее социальную и классовую анаправленность, но одновременно уменьшалоа доходы местных бюджетов.

Методика исчисленияаа местных налогов и сборов основывалась наа принципах государственного налогообложения. Законодательа устанавливал предельные ставки - либо в абсолютныха показателях,а либоа в долевом отношенииаа ка какой-либо сумме. В ряде случаев они были увязаны со ставками государственных налогов илиа са государственнымиа тарифами.

Самообложение населения для удовлетворенияа местныха нужд,а предусмотренное современныма российским правом,аа признавалосьа и законодательством 1920-х гг. аОднако оно разрешалось только на тома уровне, где пока не были созданы местныеа бюджеты, то естьаа в сельских поселениях. Простая легализация самообложенияа в 1924 г.а к концу исследуемого периодаа смениласьа его четкой законодательнойаа регламентацией, целью которойа являлось включениеа финансовых ресурсов крестьянской общиныа в местные средства,а управляемыеа низовымиаа органами советской власти.

В третьем параграфеа Роль коммунальных банков и коммунального акредита в системе местных финансов рассматриваются правовые основыа организации этих финансовых институтов. Задачами коммунальных банков являлись концентрация местных финансовых ресурсов, включавшиха средства местных бюджетов и коммунальных предприятий, а также оказание доступных кредитных услуг. Коммунальные банки учреждались в виде акционерных обществ, средиа учредителей обязательно присутствовали местные органы власти, круг которых неоднократно пересматривалсяа законодателем в сторону расширения.

Основным нормативным актом, регламентирующим деятельность банка, являлся его устав. Первоначально каждый банк самостоятельноа разрабатывал устав, который затем утверждался республиканским правительством. В 1925 г. принимается унифицированный акт - Нормальный устава коммунального банка.

Реализация кредитных права местных Советов оказываласьа напрямую связанной с коммунальными банками, хотяа законодательствоа позволялоа им брать кредиты у любых юридических и физических лиц. Банки осуществлялиа краткосрочное и долгосрочное кредитование, основная часть сумм, авыдаваемыха на условиях долгосрочного кредита, анаправлялась на ремонта и возведение новых коммунальных предприятий, строительство жилья.

Законодательство адопускало большее разнообразиеа форм банковской и кредитной деятельности по сравнению с применявшимися на практике. Так, не выпускались коммунальные облигационные займы, не привлекались иностранные инвестиции.

Коммунальные банкиа как самостоятельные коммерческие организацииа работали непродолжительный период,а большейа частью ониа образовались в середине 1920-х гг., а уже в 1927 г. начинается их перевода в целевыеа банки долгосрочногоа кредитования.а Поэтому не успел сложиться четкий механизма финансового взаимодействия всех субъектов (банков, предприятий, местных Советов), которыйа по своей природе авсегда рассчитывается на длительную перспективу.а Тем не менее, даже в этих условиях, уровень дефицитаа местных бюджетов понижался именно в тех регионах,а где работали коммунальные банки.а

В заключении резюмируется содержание работы, подводятся выводы исследования.

Положения диссертацииа отражены в следующих основных исследованиях. Общий объем научных публикаций по теме диссертации составляет около 75 п.л.

Статьи, опубликованные в ведущих научных изданиях, рекомендованных ВАК министерства образования и науки РФ для публикации основных научных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора наук

• Ящук Т.Ф. О работе по кодификации советского законодательства о местном управлении в 1920-е гг.//История государства и права.- 2006.-№7.- С.34-37.- 0,4 п.л.аа
• Ящук Т.Ф. Формирование отечественногоаа муниципализма 1920-х гг. // Юристъ-правоведъ. - 2007.- №2.- а72-76.- аа0,5 п.л.
• Ящук Т.Ф. Из опыта управления муниципальным жилым фондом в период нэпа //Семейное и жилищное право. - 2007.- а№3.- аС. 28-33.- а0, 6 п.л.
• Ящук Т.Ф. Дуализм местного управленияа в советской деревне 1920-х гг. // История государства и права.- а2007.- а№11. - аС.30-33.- а0,4 п.л.
• Ящук Т.Ф. Организация образования в сфереа местного управления ва период нэпа // Право и образование. - 2007.-а №6.-а С. 138-149.-а 0,7 п. л.
• Ящук Т.Ф. Теория местного налогообложенияа в отечественной финансово-правовой науке 1920-х годов // Юристъ-правоведъ.-а 2007.-а №6.-а С.60-63.-аа 0,4 п.л.
• Ящук Т.Ф. Какой быть квартирной плате? Из опыта правовогоа регулированияа в период нэпа // Семейное и жилищное право. - 2008 - №2. - С.27-29 . - 0, 5 п.л.
• Ящук Т.Ф. Законодательное регулирование налоговых доходов местных бюджетова в период нэпа // Налоги. - 2008. - №4. - 0, 4 п.л.
• Ящук Т.Ф. Национальный фактор в административно- территориальных реформах 1920-х гг. // Вестник университета (Государственный университет управления).- 2006.- №1.- С.194-201.- 0,5 п.л.
• Ящук Т.Ф. Принципы административно- территориального устройства РСФСР в 1920-е гг.// Вестник университета (Государственный университет управления).-а 2006.-а №2.-а С.172-178. -а 0,5 п.л.
• Ящук Т.Ф. Коммунальные банкиа РСФСР//а Банковское право. - 2006.- а№3.- аС.55-59. - а0, 5 п.л.
• Ящук Т.Ф. Организация коммунального кредита в 1920- е гг.// Банковское право. - 2006.- а№4.- аС.60-64.- а0, 5 п.л.
• Ящук Т.Ф. Организация местных налогова и сборов (на примере отечественного опыта 1920-х годов) //Омский научный вестник. - 2006.- а№6.- аС.172-175.- ааО, 6 п.л.
• Ящук Т.Ф. Правовая политика в сфере местного управления в период нэпа//Правовая политика и правовая жизнь.-а 2007.-а №3.-а С. 112-118.-а 0,5 п.л.
• Ящук Т.Ф. Система местных бюджетов РСФСР //Финансы и кредит.- 2007.- №3.- аС.59-65.-а 0,5 п.л.

Монография, учебное пособие

• История государства и праваа России. Учебное пособие / Коновалов И.А., Маручек А.А., Ящук Т.Ф. Омск: ОмЮА МВД, 1998.а 192 с. -а 12/4 п.л.
• Ящук Т.Ф. Организация местной власти в РСФСР. 1921-1929 гг.: монография. - Омск: Изд-во ОмГУ, 2007.- 592 с. - 36,9 п.л.а

Иные публикации

• Ящук Т.Ф. Привлечение старых специалистова в государственный аппарат Сибири 1921-1925гг. //Вопросы историографии и общественно- политической жизни Сибири / Под ред. В.М. Самосудова.- Омск: ОмГПИ, 1990.- С.141-144. -а 0,3 п.л.
• Ящук Т.Ф. Социально-психологические аспектыа действия механизма торможения (на примере осуществления "нового курса" в деревне в 1924-1925 гг.) //Социально-философские и гуманитарные проблемы качества деятельности: материалы Всесоюзной научной конференции). - Омск: ОмГУ, 1990. - аС.171-173. -аа 0,2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Государственное управление в Сибири в первые годы нэпа// Проблемы историографии, источниковедения и исторического краеведения в вузовском курсе отечественной истории: тезисы докладов научной конференции. - Омск: ОмГУ, 1993.-аа С.49-52. - 0,2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Городское управлениеа и самоуправление Сибири в 1921-1925 гг. // Таре - 400 лет. Проблемы социально- экономического освоения Сибири: материалы региональной конференции. - аОмск: ОмГУ, 1994.- аС.158-164. -а 0,2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Организация государственногоа управления в Сибири в начале нэпа// Проблемы социально- экономическогоаа развития и общественной жизни России/а Под ред. А.П.Толочко. - Омск: ОмГУ, 1994. - С.156-169. - а0,5 п.л.
• Ящук Т.Ф. Ускоренные способы подготовкиа кадров управления в 20-е гг. ХХ в. //Русский вопрос: история и современность: материалы Всероссийской конференции.- аОмск: ОмГУ, 1994. -а С.44-48. - 0, 2 п.л. а
• Ящук Т.Ф. Старые специалисты в земельныха органах Сибириа в 1921-1925 гг.// История российской интеллигенции: материалы Всероссийской конференции. - аМ., 1995. - С.55-57. - 0,2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Массовые источникиа поаа истории кадрового состава государственного аппарата Сибири// Проблемы историографии, источниковеденияаа и исторического краеведения: тезисы докладов научно-методической конференции. - Омск: ОмГУ , 1995. - С.102-105. 0,2 п.л. а
• Ящук Т.Ф. Было ли в России самоуправление// Развитие российской государственности и права в период переходаа к рыночной экономике: тезисы докладов Международной научно-практической конференции, посвященной 10-летию юридического факультетаа Тюменского государственного университета. - Тюмень: Изд-во ТюмГУ. 1995. - С.25-28. - 0, 1 п.л.а
• Ящук Т.Ф. Опыт российскогоаа федерализма// Научный вестник Омской высшей школыа милиции МВД России. - 1995. - №2. - аС.9-12.- 0,3 п.л. а
• Ящук Т.Ф. Организация и начало деятельностиа Омского коалиционного комитета // 280 лет Омску: История и современность: тезисыа докладов научной конференции.- Омск: ОмГУ, 1996.- С.87-89. - 0,2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Политика в отношении к старыма специалистама в первой половинеа 1920-х гг. //Исторический ежегодник. - Омск: ОмГУ, 1997.- С.54-60.-а 0,5 п.л.
• Ящук Т.Ф. Административно-территориальноеа размежевание Омской губернии иа Казахстана в 1920-е годы //Степной край: зонаа взаимодействияа аарусского и казахского народов: материалы международной научной конференции. - Омск: ОмГУ, 1998.-а С.104-106. - а0,2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Гражданская война иа социальная структура советского общества // Гражданские войны. Политические кризисы.а Внутренние конфликты: История и современность: материалы Всероссийскойаа научной конференции. - Омск: ОмГПУ, 1998.-а С.44-47.- а0, 2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Участие университетскойа общественности Сибири в научной организации управленческого труда ваа 1920-е гг. //Интеллигенция России: динамика, образы, потенциал местных культурных гнезд: материалы Всероссийской научнойа конференции. - Омск, ОмГУ, 1998.- С. 93-96.- а0,2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Юридические журналы 1920-х годов как источник поа истории советского правоведения //Вестник Омского университета.- аОмск, 1999. - №1. - аС.111-114.- а0,5 п.л.
• Гражданско-правовая ответственность в юриспруденции 1920-х гг. // Юридическая ответственность в правовом регулировании общественных отношений: материалы межвузовской научно-а практическойа конференции. - Омск: ОмГУ, 1999.- С.49-52.- а0,3 п.л.
• Ящук Т.Ф. УСпецееедствоФа и УкомчванствоФ как элементыа политическойа культурыа России 1920-х годов //Русский вопрос: история и современность: материалы Всероссийской научной конференции.- Омск, ОмГУ, 1999. - С.93-96.- 0,2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Местные бюджетыа Сибири в 1921- 1926 гг. // Исторический ежегодник.-а Омск,а 1999. - С.85-94.- а1 п.л.
• Ящук Т.Ф. Правовое регулированиеа местных Советов в 1924-1925 году// Реализация норм права: межвузовскийа сб. научн.а трудов. - Омск, ОмГУ, 1999.-а С.31-38.- 0,5 п.л.
• Ящук Т.Ф. Организация деятельности налоговых органов в первые годы нэпа // аСовременные проблемы менеджмента: сб. научн. трудов.- Омск: ОмГТУ, 1999.- С. 193-197. - 0, 3 п.л. а
• Ящук Т.Ф. Журнал УПраво и жизньФ -а УочагФ гражданского обществаа 1920-х годов // Интеллигенция и проблемы формирования агражданского общества в России: тезисы докладов Всероссийской научной конференции.- Екатеринбург: УрГУ, 2000. - С.227-229.- а0, 2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Подготовка служащих советскогоа аппарата на курсах волостныхаа секретарей в Сибири в начале 20-ха гг. // Политические партии, организации,а в условиях кризисов,а конфликтов и трансформации: опыт уходящего столетия: сборника материалова международной научно- практической конференции. - аОмск: ОмГУ,аа 2000. - С. 337-340.- 0,2 п.л.
• Ящук Т.Ф. О некоторых особенностяха русской политической культуры// Первые кузбасскиеаа философские чтения. -а Кемерово: КГУ, 2000.- а0,1 п.л.
• Ящук Т.Ф. Административно-территориальноеа размежевание Омского уезда в 1921 г. //Степной край: зона взаимодействияа русскогоаа и казахского народов (XVIII-XX вв.): материалы II международной научной конференции.- Омск ЦКокшетау, 2001.- аС. 91-94. -а 0, 2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Изучение проблем местногоа управления в юридическиха научно-исследовательскихаа учреждениях (1920-е гг.) // Юридическое образование и наука: исторический срез: Уральские историко -юридические чтения. Сессия вторая. - Екатеринбург, УрАГС, 2002.- аС.65-74. - а0,7 п.л.
• Ящук Т.Ф. Проблемы периодизацииа отечественной государственности в учебниках о историиа государства и права России// Теория, методология и методика изучения и преподавания историко-юридических наук: Уральские историко -юридические чтения. Сессия третья. - аЕкатеринбург, УрАГС, а2003. - С.25-28.- а0,2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Советские конституции: опыт и итоги изучения // Конституция Российской Федерации 1993 года и развитие отечественного государства и права: международная научная конференция. Часть 1.- аОмск: ОмГУ, 2003.- С.9-15.- а0,4 п.л.
• Ящук Т.Ф. Местная власть в первых советских конституциях // Конституционное развитие России: история и современность: Российская научно-практическая конференция. - Екатеринбург: УрАГС, 2003.-а С.197-200.- 0,2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Становление советского законодательства о местныхаа бюджетах // Научный вестник Омской Академии МВД России. - 2003.-а №2. - С.11-12.-аа 0,2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Реформированиеа административно- территориального устройства //а Юридическая география: состояниеаа и перспективыа исследования. Уральскиеа историко-юридические чтения. Сессия четвертая. - Екатеринбург: УрАГС, 2004.- ааС.38-40. - 0,3 п.л.
• Ящук Т.Ф. Главное управление коммунальногоа хозяйства НКВД РСФСР// Проблемыа истории государственного управления: государственный аппарат и реформы в России: материалыа международнойа научно-практической аконференции. Ч.1. - аСпб., 2004.- аС. 229-232. - а0,3 п.л.
• Ящук Т.Ф. Советское законодательство о местныхаа бюджетах (1918-1920-е годы) //аа Вестник Омского университета. Сер. Право.- а2005.- а№3.- аС.46-56.- а0, 4 п.л.
• Ящук Т.Ф. Научные центры по изучению проблем местного управленияа РСФСР в 1920-е гг. // Вестник Омского университета. Сер. Право.- а2005.- а№4.- аС.39-47. -а 0,8 п.л.
• Ящук Т.Ф. Система местных бюджетов РСФСР //Дайджест финансы. - 2006.- №9. С.59-65.- а0,5 п.л.
• Ящук Т.Ф. Полномочия НКВД РСФСРаа по организации местного управления и хозяйства //Вестник Омского университета. - 2006.- №1.- С.111-114 - 0,4 п.л.
• Ящук Т.Ф. Эволюция советского избирательногоа законодательства (1917-1920-е гг.) //а Вестник Омского университета. Сер. Право.- 2006.- №1.- С.5-15.- 0,8 п.л.
• Ящук Т.Ф. Организация и деятельность Главного управления коммунального хозяйства НКВД РСФСР // Вестник Омского университета.а Сер. Право. - 2006.- №2.- аС.43-49.- а0,6 п.л.
• Ящук Т.Ф. Понятие городаа по советскому законодательству 1920-х гг.// Вестник Омского университета. Сер. Право. - 2006. - №3. - С.101-104.- 0,4 п.л.
• Ящук Т.Ф. К вопросу о доступности правовой информации в советском государстве 1920-х гг.//Правовая культура и правовой нигилизм: материалы конференции. Омск, ОмГУ, 2006.- аС.71-75.- а0, 4 п.л.
• Ящук Т.Ф. К вопросу о форме государственногоа устройства РСФСР // Право и политика: история и современность: материалы международной научной конференции. - Омск, Омская Академия МВД, 2006.- С.189-190.- 0,2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Основныеа направления исследованияа советскогоа местного управления в 1920-е годы // Историяа парламентаризма. К 100 Цлетиюа Государственной Думыа в России: материалыа IIа Международной конференции 19-20 мая 2006 г. Под ред.а Т.Е. Новицкой. - Самара, 2006. - С.172-174.-а 0.2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Формирование советского законодательства о категориях поселений // Право и политика: история и современность. Тезисы докладов и сообщений международной научно-практической конференции / Отв. за выпуск М.А. Бучакова.- аОмск: Омская Академия МВД, 2007. - С. 179-182. - 0,2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Определение города по отечественному законодательству 1920-х гг. // Государство и право: теория и практика: межвуз. Сб. научн. тр. Вып. 5. Калининград: Изд-во РГУ им. Канта, 2007. - Отв. ред. В.П. Прокопьев. - С.43-55. - 0,5 п.л.
• Ящук Т.Ф. Законодательное регулирование аренды муниципального жилья в период нэпа // Международные юридическиеа чтения: материалы научно-практической конференции. Ч. II. - Омск: Омский юридический институт, 2007. - C.54-57.- а0,2 п.л.а
• Ящук Т.Ф. О подготовке первой Истории государства и права Казахстана //Степной край Евразии: историко-культурные взаимодействия и современность: тезисы докладов и сообщений V Международнойа научной конференции/ Под ред. Р.М. Жумашева, А.П. Толочко. - Омск: Изд-во ОмГУ им. Ф.М. Достоевского, 2007. - С. 185-187. - 0,2 п.л.
• Ящук Т.Ф. Земельные отношения в советском городеа в период нэпа// Научные труды РАЮН. - Вып.7.- В 2 т.- аТ.1.а - М.: Юрист, 2007.- С.344-348.-а 0,4 п.л.а
• Ящук Т.Ф. Самообложение населения: из опыта организации местных финансов в период нэпа // Вестник ОмГУ. Сер. Право.- а2007. - №2.- а0, 5 п.л.а
• Ящук Т.Ф. Из опыта управления муниципальным жилым фондом в период нэпа //Человек и закон. - 2007.- а№10.- аС. 47-62.- а0, 6 п.л.
• Ящук Т.Ф. Особенности примененияа нормаа ГК РСФСР 1922 г. о юридических лицаха в период нэпа //Проблемы правоприменения в современной России:а Сбаа материалов научн.-практ. конф. - Омск: ОмГУ, 2007. - C.92- 96. -а 0,3 п.л.а

аа

 

Акмалова А.А. Особенности правового регулированияа и организации местногоа самоуправления в Российской Федерации: теоретико-методологический аспект. ДисЕдокт. юрид. наук. М., 2003;а Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой и институциональный анализ). ДисЕдокт. юрид. наук. М., 1998; Мокрыйа В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара, 2003; Кружков А.В.а Местное самоуправление как институциональный фактора становления гражданского общества в Российской Федерации.а ДисЕдокт. полит. наук. М.. 2005; Постовой Н.В. Местное самоуправление:а история, теория, практика. М., 1995;а Шугрина Е.С. Муниципальное право.а Новосибирск, 1995.

Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1928.

Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999.

Ананов И.Национальный момент в районировании Юго-Востока// Власть Советов. 1924. №3-4; Архипов К. Советские автономные области и республики. М., б/г; Гурвич Г.С. Историяа Советской Конституции. М., 1923; Магеровский. Союз Советских социалистических республик. М., 1923;а Рейснер М.А. Государство буржуазии и РСФСР. М., 1923; Турубинер А.М. Государственный строй РСФСР. М., 1923.

Горохов В. Организация территории сельских Советов // Советское строительство. 1929. №2; Дурденевский В. О соответствии административно-территориальных единиц // Советское право. 1925. №6; Игнатьев В. Строительство новой волости //Власть Советов. 1924. №3-4.

Фадеев В.И. Советское строительство как наука: становление и развитие (1917-1936 гг.). М., 1976.

епешкин А.И., Уманский Я.Н. О соотношении наук государственного права и советского строительства // Правоведение. 1976. №5.а С.49.

Белобородов А. О сельских Советах// Власть Советов. 1924. №2; Бродович С. Съезды Советов и губисполкомы. М., 1928; Владимирский М.Ф. Организация советской власти на местах. М., 1921; Михайлов Г.С. Местное советское управление. М., 1927; Резунов М.Сельские советы и земельные общества. М., 1928.а

Загряцков М.Д. Что такое муниципальный социализм. М., 1917;а Котляревский С. Бюджет и местные финансы. М., 1926; Петров М. Муниципальные задачи социализма. М., 1918; Сиринов М.А. Местные финансы. М., 1926; Твердохлебов В.Н. Местные финансы. М., 1927; Энциклопедия местного управления и хозяйства. М.-Л., 1927.

Велихов Л.А. Указ. соч. С.239.

Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М., 1974;а Барабашев Г.В., аШеремета К.Ф. Советское строительство. М., 1988;а Ким А.И. Советское избирательное право. М., 1965; Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся. 1917-1936. М., 1964; Лукьянов А.И. Развитие законодательстваа о советских представительных органаха власти (некоторые вопросыа истории, теории и практики).а М., 1978;а Советское конституционное право/ Под ред. С.И. Русиновойа и В.А. Рянжина.а Л., 1975.а

История советского государства и права: В 3 т. / Под ред. А.П. Косицына.а М., 1985. Т.3; Курицын В.М. Историяа государства и права Россииа 1929-1940.а М., 1998; Скрипилев Е.А. О некоторых вопросаха истории советского государства и права // Из истории советского государства и права. М., 1989.а С.22-36;а Смыкалин А.С. Органы специальной юрисдикцииа в системе Народного комиссариатаа юстицииа в 1920-е годы // Актуальные проблемы историко-правовой науки. Межвузовский научный сборник. Саратов, 1988. С. 47-65; Стешенко Л.А., Шамба Т.М. История государства и права России. Академический курс в 2 т. М., 2003. Т.2; Сырых В.М. История государства и права России: советский и современный периоды. М., 1999; аЧистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917-1922).а М., 2003.а

Верт Н. История совесткого государства. 1900-1991. М., 1991; Гимпельсон Е.Г. Нэп и советская политическая система 20-е годы. М., 2000;а Коржихина Т.Н. Государственные учреждения СССР. М., 1986; Кушнир А.Г. Демократическая альтернативаа середины 20-х годов. М., 1989;а Макаров В.Б. Советское государственное управление первого десятилетия: эволюция системы. Н-Новгород, 2002; Формирование административно-командной системы, 20-30-е годы/ Отв. ред. В.П. Дмитриенко. М., 1992; Нэп: экономические, политические и социокультурные аспекты / Отв. ред. А.С. Сенявский. М., 2006;а Kulski W. W. The soviet regime communism inа Practise.а Syracuse, 1954; Sowjetische Innerpolitik Triebkrafte und Tendenzen / Herausgegeben von R. Lowenthal und B. Meissner. Stuttgart- Berlin, 1968; Meyer F. UdSSR. Gesicht einer Weltmacht, vom selbstzerstoririschen Drang nach uberlegenheit.а Hamburg, 1986; Altrichter H.а Russland 1917. Ein Land auf der Sucheа nach sich selbst.аа Paderborn, 1997.

Еремян В.В. Муниципальная история Россииа (От Киевской Русиа до начала ХХ века). М., 2003; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIXв.) М., 1998;а Лаптева Л.Е. Местное управление в пореформенной России. 1864-1905: Историко-правовое исследование. ДисЕдокт. юр. наук. М., 2001; Ефремова Н.Н. История земстваа и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. 1993. №11; Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце .а XIX- начале XX века. СПб., 1994.а Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 1995.

Кокотов А.Н. Муниципальное право в российском праве: понятие, назначение и структура// Правоведение. 2004. №3; Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственноеа или общественное // Советское государство и право. 1990. №10; Кутафин О.Е., Фадеев В.И.а Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. Т.1. М., 1999; Hesse K Grundzuge des Verfassungsrechts des Bundesrepublik Deutschland.а Heidelberg, 1999;а Wurzel.а Gerneinderat als Parlament.а Wuerzburg, 1975; Lokalа Government in Liberal Democracies. аL., аN., аY., 1993. аа

Hesse J. J.,а Ellwein T. Das Regirungsystem der Bundesrepublik Deutschland.а B.1. Opladen/ Wiesbaden, 1997.а S. 72-73; Kommunale Selbstverwaltung,а Munchen, 1995.а S. 7.а

См., например, Кучкель А.В., Орлов Р.П. Действующееа законодательство апо советскому управлению. М., 1926. Вып.1-2.

См., например, Два года работы правительства РСФСР: Материалы к отчету правительства за 1924-1925 и 1926-1926 гг. М., 1927.

В 1920-е гг. былиа опубликованы уникальные по своейа системности, глубине и информативностиа издания -а Энциклопедия местного управления и хозяйства. Коммунальная энциклопедия, Энциклопедияа государства и права: В 3-х т.,а Финансоваяа энциклопедия, аналоги которых не созданы до настоящего времени.

См., например, Ящук Т.Ф. Юридическиеаа журналы 1920-х гг. как источник по истории советского правоведения // Вестник Омского университета. 1999. №1. С.111-114; Она же.а Журнал Право и жизнь - лочаг гражданского обществаа 1920-х годов // Интеллигенция и проблемы формирования гражданского общества в России. Екатеринбург, 2000. С.227-229.

Постановления ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. Положение об имущественных правах местных Советова подчеркивало, что местные органы советской власти обладают имущественными правами, хотя согласно тексту закона, такие полномочия получили только исполкомы определенного уровня.а Декрет ВЦИК и СНК от 17 января 1923 г. О кредитных операциях местных Советов касался преимущественно губернских исполкомов.а

Магазинер Я.М. Общая теория права на основе советского законодательства//Правоведение. 1998. №2; Стучка П.И. Учение о советском государствеа и его Конституции. М.-Л., 1931; Система советского законодательства/а Под ред. И.С. Самощенко. М., 1980; Проблемы общей теории права и государства/ под ред.а В.С. Нерсесянца. М., 1999; Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003; Марченко М.Н. Источники права. М., 2005; Наш трудный путь к праву: Материалыа философско-правовых чтений памяти академика В.С. Нерсесянца / Сост. В.Г. Графский.а М., 2006.

     Авторефераты по всем темам  >>  Авторефераты по юридическим наукам