Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

ГОРЕВ Вячеслав Николаевич

Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ВАа МВД СЕКРЕ

Москва - 2005

Вх

истов

Диссертация выполнена на кафедре теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

_ час., на

А.Г. Елагин

Научный руководитель:

кандидат юридических наук, доцент Щелкунова Мария Викторовна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Старостин Сергей Алексеевич

кандидат юридических наук, доцент Колосова Ирина Михайловна

Ведущая организация:

Организационно-инспекторский департамент МВД России

2005 г. в л

Защита состоится л

заседании диссертационного совета Д 203.002.03 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, зал заседаний Совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.

2005 г.

Автореферат разослан

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук доцент

Актуальность темы исследования. Современный период развития российского государства характеризуется глубоким реформированием политических, социальных, духовных и организационных основ общественной и государственной жизни. Важнейшим условием успешного осуществления указанных процессов является проведение правоохранительной реформы.

В этом смысле руководством российского государства указывается, что правоохранительные органы вообще и органы внутренних дел в частности, должны воплотить в себе принципиально новую модель социализированного типа. Очевидно, что подобная постановка вопроса в целом обусловлена процессами, происходящими в России -формированием институтов гражданского общества, правового демократического государства, социально ориентированной рыночной экономики. В реализации такого рода модели заинтересовано, прежде всего, само общество, видящее в правоохранительной системе инструмент защиты своих прав и законных интересов, предъявляющее к ней все более высокие требования.

Сегодня можно утверждать об определенной выраженности притязаний, требований со стороны гражданского общества в отношении органов внутренних дел. Лейтмотив требований гражданского общества очевиден - необходимость реального обеспечения конституционных прав и свобод граждан, эффективной защиты от преступных посягательств на жизнь, здоровье, имущественные интересы личности, общества, государства. К сотрудникам органов внутренних дел предъявляются вполне обоснованные требования - быть носителями демократических правовых и нравственных ценностей, ориентации и норм, способности к постоянному поиску и удовлетворению общественных потребностей в правоохранительной сфере.

В то же время следует учитывать, что органы внутренних дел являются сложным социальным институтом, развивающимся вместе с обществом и государством. Сегодня в социальной структуре, социальном составе населения, индивидуальной и социальной психологии, системе ценностных ориентации общественных групп и слоев российского общества происходят количественные и качественные изменения. Такие изменения характеризуются не только позитивной, но и негативной направленностью, которая влияет на характер преступности, оперативную обстановку, профессиональную деятельность, взаимоотношения населения и милиции, порождает дисфункции, организационные патологии в развитии ведомства, его сотрудников. В свою очередь, структуры управления органами внутренних дел

продолжает воспроизводить определенную инерционность, препятствующую оперативному решению организационных проблем. В деятельности ряда сотрудников органов внутренних дел имеют место нарушения законности, факты прямого участия в преступлениях, грубость, иные формы неуважительного отношения к гражданам, разрывающие ткань социальности, порождающие недоверие и подозрительность во взаимоотношениях населения и милиции, подрывающие саму основу правопорядка.

Значительную роль в совершенствовании органов внутренних дел, приведении содержания их деятельности в соответствие с требованиями правового демократического государства играет система государственного контроля. Именно государственный контроль призван обеспечить постоянство норм, правил и ценностей системы органов внутренних дел, приемлемые условия для нормального их функционирования; развитие органов внутренних дел как государственного института, призванного защищать законные интересы, права и свободы граждан.

Между тем, система государственного контроля вообще, и контроля за деятельностью органов внутренних дел в частности, также находится в стадии реформирования. Так, сегодня вполне очевидно, что сам факт наличия большого числа специализированных государственных контрольных органов или органов, для которых контроль является составной частью их компетенции, не обеспечивает само по себе эффективности государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел. Более того, обилие контрольных инстанций нередко снижает эффективность деятельности проверяемых органов внутренних дел, не принося ощутимого результата. В этом смысле одной из частных задач административной реформы можно считать создание мобильной и эффективной системы государственного контроля за деятельностью правоохранительных органов вообще и органов внутренних дел в частности.

Следовательно, актуальность диссертационной работы в целом обусловлена необходимостью в теоретической разработке основных черт модели государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел, что выражается:

- в определении функциональных рамок государственного контроля за органами внутренних дел;

Ч в установлении четкой классификации государственных органов, учреждений и должностных лиц (относящихся к разным ветвям и институтам государственной власти), выполняющих контрольные функции по отношению к органам внутренних дел.

Все вышесказанное свидетельствует о наличии целого комплекса теоретических, организационных и правовых проблем в процессах функционирования и развития системы государственного контроля за

деятельностью органов внутренних дел. Этот факт обусловил выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблемы обусловил многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы.

Важное общетеоретическое и методологическое значение для раскрытия конституционных основ государственного контроля о содержании и формах осуществления народовластия и основах правового положения личности имеют фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие работы С.С. Алексеева, М.В. Баглая, В.Н. Бутылина, Н.С. Бондаря, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.С. Нарсесянца, А.С. Прудникова, Б.С. Эбзеева и других авторов.

Из большого числа работ, посвященных проблемам управления, были привлечены исследования авторов по наиболее принципиальным вопросам теории и практики. Среди них можно назвать труды Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, А.А. Жданова, М.Ф. Ивлевой, Т.Н. Клепцовой, Т.В. Конюхиной, А.Ф. Ноздрачева, Л.А. Окунькова, Ф.С. Разаренова, А.Д. Соменкова, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Химичевой, Е.В. Шориной, Ц.А. Ямпольской и других ученых.

В отечественной научной литературе имеются труды, непосредственно посвященные государственному контролю. К ним относятся работы В.В. Бурцева, А.В. Мицкевича, А.Е. Лунева, А.И. Миркина, В.С. Прониной, Г.А. Смирнова, М.С. Студеникиной и других авторов.

Большое внимание проблемам государственного контроля уделяется и зарубежными учеными, особенно в области административного права. К их числу можно отнести работы А. Ангелова (Болгария), И. Беттхера (ФРГ), А. Рейса, Р. Корса, К. Киллена, Х.С. Хэвенс (США).

Проблемы ведомственного контроля в области организации деятельности органов внутренних дел были предметом изучения таких ученых, как В.М. Анисимков, А.П. Герасимов, С.Е. Вицин, И.Ю. Захватов, Г.Г. Зуйков, Н.Н. Иванов, А.П. Ипакян, А.Г. Капорцев, А.М. Кононов, В.Б. Коробов, В.Д. Малков, В.Ф. Сухарев, Г.М. Тарасов, С.И. Ушаков, Г.А.Туманов, В.В. Черников, Н.Д. Шелякин, Е.Ф. Яськов и других.

Вместе с тем изучение юридической литературы показало, что значительное внимание, уделяемое учеными функционированию государственных контрольных органов, в своем большинстве акцентировано на освещение лишь некоторых сторон их деятельности Цельного же, системного рассмотрения системы государственного

контроля, а также проблем, связанных с ее становлением и развитием в условиях современной России, не имеется, и данная работа в определенной степени восполняет этот пробел.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессах реализации контрольной функции государственного управления.

Предметом исследования является рассмотрение организационно-правовой природы, статуса, принципов, форм, методов деятельности системы органов государственной власти, а также их места и роли в организации и осуществлении контроля за деятельностью органов внутренних дел.

Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы теоретически обосновать необходимость оптимизации системы государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел, а также разработать типологические черты модели такого контроля, соответствующие общему замыслу административной реформы в Российской Федерации.

Задачи исследования:

Ч выявить системные характеристики государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел;

-аа проанализировать основные черты законодательного обеспечения

государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел;

- обосноватьа необходимостьа иа направленияа дальнейшего

совершенствования подзаконных основ государственного контроля за

деятельностью органов внутренних дел;

определить формы, способы и направления совершенствования
организационных основ государственного контроля за органами
внутренних дел;
проанализировать проблемы распределения компетенции между
субъектами внутриведомственного контроля, такжеаа определить
возможные организационно-правовые способы их решения;
обосновать подходы к оптимизации алгоритмов государственной
контрольной деятельности.

Гипотеза исследования исходит из того, что повышение качества государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел, соответствующего основным целям и задачам административной и правоохранительной реформ, зависит от концептуального понимания основных черт модели государственного контроля за деятельностью

правоохранительных органов вообще и органов внутренних дел в частности, а так же от организационно-правового закрепления функциональных рамок государственного контроля и компетенции государственных органов, учреждений и должностных лиц, выполняющих контрольные функции.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили правовые концепции прошлого и современности. Руководящим началом в процессе исследования являются принципы взаимосвязи общего, особенного и единичного, исторического и логического, абстрактного и конкретного.

Методологической основой данного исследования явились общенаучные, философские, логико-правовые и исторические методы познания, а также частные методики социологического, системно-структурного, сравнительно-правового обобщения и анализа явлений и событий.

Для исследования актуальных теоретических и правовых проблем законности при обеспечении системы государственного контроля и его отражения в системе права и законодательства современной России с позиции системного подхода использовались следующие схемы: система общественных отношений Ч система права Ч система законодательства, а также цель - задачи - функции - структура органов, где каждая предыдущая составляющая является некой надсистемой для последующей.

В ходе подготовки диссертации изучены научные труды в области теории права и управления, конституционного и административного права Российской Федерации и зарубежных стран. В диссертации учтены положения, содержащиеся в работах В.М. Артемова, Г.В. Атаманчука, А.Г. Капорцева, Т.Н. Кильмашкиной, Л.М. Колодкина, А.М. Кононова, В.Б. Коробова, А.Ф. Майдыкова, Г.М. Тарасова и других российских и зарубежных ученых. При написании работы использованы статистические данные, в том числе материалы текущей статистики МВД России.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в ней исследован комплекс вопросов, связанных с уточнением ряда методологических, организационных и правовых аспектов государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел, а также разработаны научно-практические рекомендации, направленные на повышение его качества в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ.

Наиболее существенные результаты научной новизны'.

-аа выявлены системные характеристики государственного контроля,

что позволило утверждать о возрастающей необходимости модификации

традиционных подходов в осуществлении государственного контроля за

правоохранительными органами вообще и органами внутренних дел в

частности, с переносом акцентов с контроля за процессом выполнения

работыа са использованиема государственныха ресурсова наа контрольа и

оценку результатов и последствий правоохранительной деятельности;

- проанализированы законодательные основы государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел, что позволило сформулировать перспективы его дальнейшего совершенствования в частности, по линии классификации государственных структур, а также по направлениям самой контрольной деятельности;

-аа исследованы подзаконные основы государственного контроля за

деятельностью органов внутренних дел, что позволило утверждатьа о

необходимости более четкого определенияа задач внешнего и

ведомственного государственного контроля за органами внутренних дел;

- определеныа основныеа направленияа совершенствования

организационныха основа государственного контроля за деятельностью

органов внутренних дел, что позволило утверждать о необходимости

создания гибких и эффективных систем контроля, ориентированных не

просто на выявление и установление отклонений, но и на оказание научно-

методической помощи руководителям подразделений органов внутренних

дел в распоряжении государственными ресурсами, определении

тактических и оперативных целей, проведении кадровой политики и т.д.;

- рассмотреныаа проблемыаа распределенияаа компетенцииаа между

субъектами внутриведомственного контроля. Это позволило утверждать о

необходимости более четкого определения прав и полномочий различных

контролирующих инстанций в осуществлении контрольной деятельности

за органами внутренних дел, способствующих ликвидации дублирования

и параллелизма в работе контрольных органов;

- определеныаа основныеа направленияаа совершенствования

алгоритмов государственной контрольной деятельности, заключающиеся

в повышении эффективности процедур, техник и технологий выявления и

установленияаа отклоненийаа отаа нормативоваа ваа деятельностиаа службаа и

подразделенийаа органоваа внутреннихаа дел,аа такжеаа приведенияаа ееаа в

соответствие с установленными требованиями.

На защиту выносятся следующие положения, отражающие содержание исследования:

1. Обоснование необходимости трансформации функциональной модели государственного контроля за органами внутренних дел. Задачи административной реформы, ориентированные, в том числе, на

совершенствование системы государственного контроля, не отменяют ее традиционной трактовки как сложного образования, включающего в себя субъекты контрольной деятельности (органы государственной власти и управления), объекты контрольной деятельности (государственные и негосударственные организации и учреждения), а также связи между ними (структура системы государственного контроля), обеспечивающего прямо или косвенно задачи по установлению и выявлению отклонений в развитии, применительно к объекту исследования - органов внутренних дел - от заданных параметров и приведению их в соответствие с нормативными требованиями. Речь идет лишь о смещении приоритетов в государственном контроле с оценки деятельности органов внутренних дел преимущественно по затратам на оценку по реальным результатам правоохранительной деятельности.

2.а Обоснованиеаа необходимостиа совершенствования

организационной структуры государственного контроля. Речь идет об

актуальностиаа структурногоаа упорядоченияаа системыаа контролирующих

инстанций за органами внутренних дел, формирования основы для их

согласованнойаа работы, введенияаа четких критериеваа обоснованного

созданияа илиа упраздненияа контрольныха инстанций.аа Организационная

структур государственного контроля должн обеспечивать

самостоятельность в деятельности- органов внутренних дел на

региональномаа иаа муниципальномаа уровняхаа ихаа организации,аа также

оперативность в выборе путей и средств достижения поставленных целей.

Предложенияаа поа совершенствованиюаа законодательного
обеспеченияаа государственнойаа контрольнойаа деятельностиаа заа органами
внутреннихаа дел. Направленияаа совершенствованияаа законодательного
обеспечения государственного контроля вообще и контроля за
деятельностьюа органоваа внутренниха дела ва частности,а заключаютсяа в
следующем:а ва оптимизацииа действующейа классификации
государственных контрольных структур: структуры, специализирующиеся
полностьюаа илиаа частичноаа н осуществлении контроля; структуры,
осуществляющиеаа контрольнуюаа функциюаа дляаа проверкиаа выполнения
собственных решений; структуры, для которых контрольные полномочия
являются вспомогательнымиаа приаа реализацииаа основныхаа задач;аа по
направлениямаа контрольнойа деятельности:аа контрольаа заа законностью;
контроль з своевременностьюаа иаа качеством исполненияаа решений
государственных органов;а финансовый контроль;а контроль
специализированных ведомств за соблюдением установленных правил,
стандартова иа т.п.а ва правоохранительнойа сфере.а Обоснование
необходимостиаа принятия закон Оаа государственном контролеаа в
Российской Федерации.
Рекомендации по совершенствованию подзаконной базы
государственногоа контроля за деятельностью органов внутренних дел.

Подзаконная база должна отчетливо определять задачи и компетенцию контрольных органов, в сфере контрольной деятельности с целью профилактики нарушений в органах внутренних дел разных типов; установления (выявления) фактов нарушений; реагирования на выявляемые факты нарушений (от информирования соответствующих государственных органов для привлечения к ответственности до непосредственного применения ответственности самой контрольной инстанцией, если это входит в круг ее полномочий); анализа состояния дел в подконтрольной сфере и информирование высших органов государственной власти и общества;

5. Научно-практические рекомендации по оптимизации процедур, техник и технологий государственной контрольной деятельности за органами внутренних дел. Указанные операциональные средства государственной контрольной деятельности, представляющие алгоритмизированные средства государственного контроля, должны не просто способствовать выявлению отклонений в деятельности органов внутренних дел, а также аппаратов управления от установленных норм, но и способствовать выявлению возможностей дальнейшей оптимизации законодательного и подзаконного обеспечения правоохранительной деятельности, совершенствования системы управления, механизмов мотивации и стимулирования оперативно-служебной деятельности.

Теоретическая и практическая значимость диссертации характеризуется следующими положениями:

а)аа выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в ней,

углубляют теоретическую базу исследования в сфере государственного

управления;

б)а она вносит в развитие общейа теорииа управления,

административногоаа права,аа другихаа отраслевыхаа наукаа иаа можетаа быть

использована в дальнейших научно-практических исследованиях;

в)аа предложенные в диссертации новации в понятийном аппарате

теории рассматриваемой проблемы позволяют углубить ее в дальнейших

научных разработках;

г)а положения, содержащиеся в диссертации,аа амогут быть

использованыаа ваа учебномаа процессеаа поаа курсамаа Теорияаа управления

органамиа внутренниха дел,а Административноеа право,

Административная деятельность органов внутренних дел, в системе

служебной подготовки личного состава органов внутренних дел, а также

приаа подготовкеаа учебныхаа пособий,аа лекций,аа статей,аа другихаа учебно-

методических материалов.

Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования базируется на положениях Конституции

Российской Федерации, нормах действующего законодательства, научных источниках общей теории управления, теории государства и права, конституционного и административного права, других смежных отраслей права Российской Федерации.

Результаты исследования получены на основе обработки обширного эмпирического материала за длительный период работы автора в органах внутренних дел, что позволило провести сравнительный анализ, выявить тенденции в сфере государственного управления.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения. Теоретические выводы и практические рекомендации были использованы на заседаниях межведомственных рабочих групп по разработке нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам контроля деятельности органов внутренних дел в области миграции населения и гражданства Российской Федерации, в том числе при анализе и разработке:

- проектов федеральныхаа законоваа О правовом положении

иностранных граждан Российской Федерации, О правоохранительной

службе Российской Федерации;

-а дополнений и изменений в Кодекс Российской Федерации об

административных правонарушениях и Уголовный кодекс Российской

Федерации;

- проектов новыхаа редакцийаа указоваа Президент Российской

Федерацииаа Обаа утверждении ааПоложенияаа оаа порядкеаа рассмотрения

вопросоваа гражданств Российскойаа Федерации, Оаа Комиссииаа по

вопросама гражданстваа приа Президенте Российскойа Федерации,а Об

управлении Президента Российской Федерации по обеспечению

конституционных прав граждан;

-а Инструкции по организации и проведению инспектирования и

контрольных проверок деятельности государственных учреждений

высшегоаа иаа среднегоаа профессиональногоаа образованияаа Министерства

внутренниха делаа Российскойаа Федерацииа (утвержден приказомаа МВД

России от 23.01.04 № 43);

- проекта Инструкции о порядке проведения проверок в органах внутренних дел РФ.

Материалы диссертационного исследования используются в процессе преподавания в Академии управления МВД России таких дисциплин, как теория управления, управление органами внутренних дел, а также в системе служебной подготовки в подразделениях МВД России, о чем имеется соответствующие акты внедрения результатов исследования в практическую деятельности органов государственного управления.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка литературы.

ОБЩЕЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, определен объект, конкретизированны предмет, цели и задачи исследования, отмечены научная новизна, теоретическая значимость исследования, характеризуются состояние научной разработки проблемы, апробация результатов исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава Ч Теоретические и правовые основы государственного контроля за деятельностью органов внутренних

дел - состоит из трех параграфов: Системные характеристики государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел; Законодательные основы государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел; Подзаконные основы государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел.

Диссертант отмечает, что контрольная деятельность в той или иной форме и степени присуща многим органам государства. Так, у каждого вида органов, относящихся к триаде властей, есть свой основной профиль деятельности, но вместе с тем фактически все они осуществляют контроль (нередко попутно с их основными функциями). Парламент (законодательная власть) контролирует работу правительства и при определенных условиях может выразить ему вотум недоверия, правительство следит за работой федеральных служб, агентств, а те в свою очередь - за действиями своих подчиненных.

Специфическая форма контроля - проверка решений судов

кассационной инстанцией, наделенной правом отмены этих решений (при

нарушении закона) и направления дела на новое рассмотрение. Можно

привести множество других примеров, но очевидно, что в любой сфере

государственного управления вышестоящий государственный орган

всегда осуществляет контроль за нижестоящими звеньями системы.

Кроме того, существуюта специализированные органы

внутриведомственного и межведомственного контроля с административными полномочиями.

Однако деятельность этих и других органов еще не означает формирования особой ветви контрольной власти. В ряде случаев их контрольная деятельность Ч хотя и важный, но побочный (контрольная роль судов) вид деятельности, и распространяется на частные случаи или отдельные сферы, ограничена ведомственным подходом. Между тем в некоторых странах происходит выделение особой ветви контрольной

власти как специфического способа государственного управления. Некоторые государственные руководители России, предлагали обсудить идею создания государственного контрольного органа в нашей стране.

Автор подчеркивает, что особая ветвь государственной власти предполагает:

1)аа существованиеаа особых,аа специализированныхаа органов

государства;

2)а связьа каждой ветви власти с определеннойа организационно-

юридической трансформацией определенной функции государственной

власти;

3) существованиеаа специфическихаа методоваа деятельности:

осуществлениеаа государственнойаа властиаа безаа нормотворческих,

исполнительно-распорядительных и судебных полномочий;

система органов данной ветви власти является иерархической
или может быть рассредоточена, но они объединены всегда единым
функциональным назначением;
деятельность системы органов той или иной ветви власти имеет
общегосударственный, а не ведомственный характер.

Речь идет о государственном контроле, о контроле от имени государства в целом. Эта особая форма осуществления власти обусловлена контролирующей деятельностью государства.

Диссертант подчеркивает, что государственный контроль нельзя организовать и под главенством одного органа (например, президента или правительства, как это имеет место при организации исполнительной власти). Слишком специфическими являются задачи контроля. К тому же контроль по своему характеру, как правило, исключает иерархию и соподчиненность всех контролирующих органов, в противном случае вместо противодействия усилению власти, ее неправомерным акциям мы бы получили один всеконтролирующий авторитарный орган.

Государственный контроль осуществляется различными органами и различается с точки зрения их деятельности (контроль конституционного суда в отношении конституционности законов имеет свои особенности по сравнению с контрольной деятельностью уполномоченного по правам человека), но в то же время он имеет единый функциональный характер как независимый от других органов государственный контроль. Это совокупная, кумулятивная деятельность, осуществляемая с помощью различных методов при выполнении единой специфической функции по государственному управлению.1

Изучение и анализ литературы по административному праву и социальному управлению свидетельствует о том, что среди ученых нет единства в определении сущности контроля. Они определяют его по-

Чиркин В Е Государственное управление. - М., 2004. С. 249.

разному: как средство, форму, фактор, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т. д.

Соискатель подчеркивает, что в словаре В. Даля под контролем подразумевается учет, проверка счетов, отчетности, в словаре С.И. Ожегова - это также наблюдение с целью проверки. Взгляд на контроль лишь как на проверку весьма распространен среди ученых, рассматривающих контроль в связи с сочетанием информации и руководства, откуда вытекает зависимость отчетности и контроля. Отчетность Ч это уведомление руководителей о выполнении поручения, контроль - это проверка выполнения поручения2.

Здесь следует отличать контроль от проверки, под которой понимается удостоверение в правильности чего-то, обследование с целью надзора и контроля. А под надзором понимается процессуальная деятельность по проверке законности и обоснованности точного и единообразного исполнения законов всеми органами власти и их должностными лицами, гражданами и общественными объединениями.4

Как в естественных, так и в социальных науках данный термин трактуется в зависимости от определенных исследовательских задач и теоретических оснований. В современном научном анализе контроль стал рассматриваться как одна из системных функций5.

Под влиянием теории социальных систем получила распространение концепция социального контроля, разработанная представителями так называемого функционализма. Один из основателей данной школы американский социолог Т. Парсонс определял контроль как особый механизм, функционально существенный для обеспечения баланса социальной системы.

В таких дисциплинах, как политическая социология, политология, теория и социология управления понятие контроль рассматривается в связке с понятием управления, а также государственного управления. Например, в Энциклопедии современного управления говорится о

контроле как управлении (менеджменте) большими корпорациями и производственными процессами6.

Что касается государственного управления, то, как это признается в научной литературе, в каждое из слагаемых этого понятия привнесено столько различных смыслов, интерпретаций, семантических нюансов, что порой даже специалистам трудно понять, о чем идет речь и что имеется в виду7.

Взгляд на контроль как на завершающий этап управленческой деятельности, позволяющий сопоставить достигнутые результаты с запланированными, является прочно установившейся точкой зрения в теоретической литературе.

Изложенные выше подходы, очевидно, выражают не столько стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения этого феномена через призму интересов представителей различных научных направлений -философских, управленческих, кибернетических, политических, правовых и др. Поэтому можно согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в индивидуальном подходе присутствует элемент того большого и емкого содержания, которое присуще понятию контроля. Важно лишь устоять от соблазна выработать единое многоаспектное понятие контроля путем механической интеграции различных точек зрения.

Наиболее общим подходом является понимание контроля как одной из функций управления. В качестве отправного момента можно согласиться с подобным утверждением, так как управлять - значит формировать систему, поддерживать ее в требуемом состоянии, налаживать сеть организационных отношений, обеспечивать сознательную целенаправленную совместную деятельность людей путем согласования, координации совершаемых ими действий. Функция управления - это, по утверждению Г.В. Атаманчука, реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют.8 Р. Фалмер, К. Киллен. 9 также относят контроль к функции управления.

Котарбиньский Т. Трактат о хорошей работе (Пер. с польск.) - М., 1975. С. 94.

3 См.: Словарь русского языка под ред. С.И. Ожегова. М. 1987. с. 483.

См.:а Юридическийа инциклопедическийа словарьа под ред.а А.Я. Сухарева. 1984. С. 181.

Саати Т,а Керне К.а Аналитическое планирование: организация систем.-М., 1991. С. 17.

Фалмер Р.М. Энциклопедия современного управления. В 5 т. - М., 1992. Т.4.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. -М., 1997. С. 21.

Атаманчук Г.В Государственное управление. М., 2000. С. 56.

Сам по себе контроль вторичен по отношению к той деятельности, которая осуществляется независимо от контроля10. Но это не означает, что контроль не является самостоятельным видом работы. Сущность контроля состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего звена (органа, должностного лица). В буквальном смысле это значит, что контроль осуществляется только ради наблюдения и подчинен лишь цели сбора данных и информирования компетентных органов о результатах проведенных наблюдений".

8а то же время в работе подчеркивается необходимость

трансформацииа функциональныха иа структурныха характеристик

государственногоаа контроляаа ваа соответствииаа саа требованиями

административной реформы в Российской Федерации.а Так, само по себе

наличие большого числа специализированных контрольных

органов или органов, для которых контроль является составной частью их

компетенции,а неа обеспечиваета самоаа аапоа себеа эффективности

государственного контроля. Больше того, обилие контрольных инстанций

нередкоаа снижаетаа эффективностьаа деятельностиаа проверяемыхаа органов,

учреждений, предприятий, неаа принося ощутимого результата. Одна из

задачаа административнойаа реформыаа иаа состоитаа ваа том,аа чтобыаа создать

мобильную и эффективную систему государственного контроля, основным

принципома которойа станет оценка эффективности деятельности

подконтрольных инстанций не по затратам, а по реальным результатам

деятельности.

Безусловно, контроль должен обеспечивать соблюдение законов, нормативных актов в деятельности органов внутренних дел и их должностных лиц, поддерживать стабильность безопасности государства, вскрывать отклонения от заданного курса реформирования правоохранительной системы, вносить необходимые корректировки в осуществление борьбы с преступностью; быть направлен на повышение эффективности работы органов внутренних дел посредством совершенствования структуры, противодействия бюрократизации исполнительного аппарата и на проведение мер по увеличению денежного содержания и заработной платы сотрудников и работников, усилению социальных гарантий, правовой защищенности сотрудников, особенно тех, в деятельности которых присутствует профессиональный

9 Фалмер Р.М.аа Энциклопедияа современного управления (Пер.а с

англ.). М., 1992. Т.1-5; Киллен К. Вопросы управления (пер. с англ.). М.,

1981. С. 31-108.

10а Староеьцяк Е. Элементы науки управления. М., 1965. С. 197.

11а Тарасов А.М.аа Президентский контроль за правоохранительной

деятельностью. Автореферат дис. д.ю.н. М., 2003. С. 17-21.

риск; содействовать более эффективному использованию государственных средств, выделяемых на осуществление работы органов внутренних дел.

С этой точки зрения, представляется логичным определение контроля государственной власти за деятельностью органов внутренних дел может как установленного процесса наблюдения и проверки деятельности органов внутренних дел на основе системы правовых норм. Между тем, государственный контроль должен указывать и на пробелы в правовом регулировании, выявлять возможные направления совершенствования законодательного и подзаконного регулирования деятельности органов внутренних дел.

В работе соискатель указывает, что контроль государственной власти может образовать одно из главных звеньев в системе контроля за органами внутренних дел. Он имеет одно важное преимущество перед перечисленными видами контроля, и, особенно, перед внутриведомственным. Это преимущество состоит в том, что его результаты прозрачны, как правило, они становятся известны гражданам страны, они более объективны и доступны широкой общественности. В этом же состоят его трудности и проблемы. По этой же причине существует жесткая сопротивляемость со стороны исполнительной власти его ведению.

Диссертант поддерживает точку зрения Т.Н. Радько о том, что отрицательно влияет на становление контроля законодательной власти в России отсутствие его закрепления в Конституции РФ (принципа деятельности представительных органов власти). Данный факт свидетельствует о несовершенстве принципа разделения властей, провозглашенного Конституцией в качестве универсального для построения российской государственности. Пока реализация этого принципа на деле означает принцип удаления властей друг от друга, ибо разумная урегулированноеЩ разделения властей предполагает обязательный взаимоконтроль, взаимовлияние и взаимодействие, что сегодня мало у нас заметно12.

Автор рассматривает нормативные акты, составляющие правовую основу государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел:

а) непосредственно регулирующие деятельность государственных органов;

12 Радько Т.Н. Парламентский контроль за деятельностью силовых министерств и специальных служб - важная гарантия обеспечения прав человека // Сб. Контроль и надзор за деятельностью ОВД. МА МВД РФ -М., 2000. С. 14.

б) регулирующие определенные сферы общественных отношений или деятельность органов внутренних дел, и дает их анализ.

Соискатель отмечает, что классификация ведомственных актов по организации контроля многообразна. В зависимости от юридической силы и области применения их можно подразделить на внутренние и внешние, по сфере действия - на акты общего действия (общеобязательные), межведомственные и внутриведомственные. Количество общеобязательных ведомственных актов органов внутренних дел в последнее время сократилось. При этом они не могут включать правоконституирующие положения, а должны определять порядок использования законодательно установленных прав и исполнения обязанностей.

Автор подчеркивает, что ведомственные нормативные акты в организации системы контроля над деятельностью органов внутренних дел, издаваемые МВД России и имеющие нормативный характер, входят в систему правовых основ формирования и деятельности органов внутренних дел. Они не конкретизируют и детализируют законы, а принимаются для их реализации.

В то же время формирование новой модели системы государственного контроля, адекватной замыслу административной реформы, требует определения возможных путей совершенствования законодательной и подзаконной базы за деятельностью органов внутренних дел. По мнению автора, оно должно осуществляться по следующим направлениям:

а) определение функциональных рамок государственной контрольной деятельности (государственного контроля). Задачами государственного контроля должны стать: контрольная деятельность с целью профилактики нарушений разных типов; установление (выявление) фактов нарушений; реагирование на выявляемые факты нарушений (от информирования соответствующих государственных органов для привлечения к ответственности до непосредственного применения ответственности самой контрольной инстанцией, если это входит в круг ее полномочий); анализ состояния дел в подконтрольной сфере и информирование высших органов государственной власти и общества;

б) установление четкой классификации государственных органов, учреждений и должностных лиц (относящихся к разным ветвям и институтам государственной власти), выполняющих контрольные функции. Задача классификации: упорядочить систему контролирующих инстанций, создать основу для их согласованной работы; ввести четкие критерии обоснованного создания или упразднения контрольных инстанций. Классификация должна быть построена на основе следующих критериев. По видам государственных структур: структуры, специализирующиеся полностью или частично на осуществлении контроля

(органы прокуратуры, Счетная палата, Уполномоченный по правам

человека, федеральные надзоры, органы налоговой инспекции,

специализированные инспекции и т.д.); структуры, осуществляющие

контрольную функцию для проверки выполнения собственных решений

(Правительство РФ, министерства, иные органы исполнительной власти и

т.д.); структуры, для которых контрольные полномочия являются

вспомогательными при реализации основных задач (налоговые

инспекции, органы внутренних дел, юстиции и т.д.). По направлениям

контрольной деятельности: контроль за законностью (проверка

соответствия решений и действий Конституции РФ и федеральным

нормативным актам); контроль за своевременностью и качеством

исполнения решений государственных органов (в случаях, если это не

связано с нарушением законодательства); финансовый контроль (проверка

использования государственных средств, соответствующее реагирование

на нарушения);а контроль специализированных ведомств

(специализированных подразделений в ведомствах) за соблюдением установленных правил, стандартов и т.п. в определенных государством сферах, в частности в сфере внутренних дел.

Во второй главе - Организация государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел - рассматриваются общая характеристика субъектов государственного контроля: особенности и принципы, объекты контроля и распределение функциональных обязанностей среди субъектов контрольной деятельности, виды, формы и методы контроля, используемые в органах внутренних дел и пути их совершенствования.

Автор отмечает, что в системе государственного контроля особое место отводится контролю за деятельностью органов внутренних дел. Обусловлено это рядом причин. Прежде всего, органы внутренних дел оказывают влияние на общественные отношения, связанные с безопасностью, охраной прав и законных интересов граждан. Кроме того, данная система получает ресурсы (кадровые, финансовые) от общества, которое вправе контролировать, как они используются. Опыт прошлых лет свидетельствует, что простое наращивание сил и средств милиции не приводит к позитивным результатам в деле укрепления правопорядка. Государственный контроль является важным средством оценки рациональности использования данных ресурсов. В процессе его проведения определяется, насколько система органов внутренних дел соответствует своему социальному назначению. Нельзя не согласится с тем, что силовые структуры, которые создают для обеспечения безопасности общества, в определенных условиях сами становились

источниками опасности для общества. Контроль призван исключить опасность узурпации власти силовыми структурами.

В этой связи рассмотрим принципиальные положения, которые свидетельствуют об особенностях, специфичности государственного контроля деятельности милиции.

Главная особенность состоит в том, что субъектом контроля в пределах своих полномочий выступает Президент Российской Федерации (ст. 37 закона О милиции). Для фактической реализации контрольной функции в данной сфере в Главном контрольном управлении (ПСУ) президента действует отдел инспектирования правоохранительных органов.

Надо сказать, что выделение объектов контроля деятельности органов внутренних дел представляет известную сложность. Связано это с тем, что они реализуют значительный объем разноплановых задач. Но поскольку президент в системе органов государственной власти России имеет стратегический статус и стратегические полномочия как в управлении государством в целом, так и в осуществлении контроля в частности, то при организации контроля в рассматриваемой сфере должны проверяться такого рода (стратегические) вопросы. Следующий важный момент обусловлен тем, что основу контроля составляет правоохранительная деятельность.

В реальной жизни органы внутренних дел и другие правоохранительные структуры вступают в дело чаще всего тогда, когда право уже нарушено, и потому нельзя не согласиться с В.В. Лазаревым, отмечающим, что в строгом смысле слова их весьма трудно характеризовать как правоохранительные.14

В работе определены цель и задачи контроля. Цель контроля -обеспечить исполнение всеми органами государственной власти законов и иных нормативно-правовых актов, а также национальную безопасность страны (данный контроль осуществляет СБ и его аппарат). Задачи контроля можно подразделить на внешние и внутренние. Внешние связаны с проверкой органов государственной власти в части исполнения ими Конституции Российской Федерации, федеральных (в том числе конституционных) законов, указов, распоряжений и поручений президента. Сюда же следует отнести контроль за исполнением федеральных программ, в частности по усилению борьбы с

преступностью , работе с кадрами. В задачи государственного контроля

помимо этого входит оценка эффективности и рациональности

расходования государственных денежных средств и использования

материальных ресурсов, с тем чтобы иметь возможность принять

корректирующие меры, а в необходимых случаях привлечь виновных к

ответственности. Поскольку задачи контроля связаны не только с

проверкой законности, единства правового поля в стране, но и

результатова исполнительно-распорядительной деятельности,

эффективность его осуществления предполагает тесное взаимодействие с органами государственной власти всех уровней.

Внутренние задачи контроля реализуются путем проверки деятельности подразделениями администрации президента. Эта функция делегирована им Контрольному управлению Президента Российской Федерации.2 Данный контроль имеет много общего с аналогичными видами контроля в других государственных органах и направлен главным образом на обеспечение исполнительской дисциплины.

Автор отмечает, что научная организация контроля в органах внутренних дел предполагает решение вопросов о том, кто должен контролировать определенную работу (субъект контроля), какие аппараты и сотрудники подлежат проверке (объект контроля), какую именно работу надо контролировать' и в каких пределах (предмет контроля); когда и в какой период следует проводить проверку, каким образом, с помощью каких приемов, способов, форм и средств проверки необходимо контролировать работу.

Контрольная деятельность Ч прерогатива руководителей систем управления всех уровней и начальника органа внутренних дел в частности. Именно на руководителей, принимающих решения, падает основная обязанность по проверке результатов их исполнения. Однако руководители не должны пытаться принимать решения по всем вопросам и четко контролировать всю работу подчиненных им органов. Это не дает положительных результатов, так как в силу большого объема такой контроль превышает физические возможности руководителя.

В работе отмечается, что важным предметом постоянного контроля в органах внутренних дел является сама работа всех служб и подразделений, т.е. осуществление ими своих главных функций:

Анисимкова В.М.аа Гражданскийаа контрольаа з военно-силовыми структурами. М., 1996. С. 5.

14 азарев В.В. Профессиональные и общественные начала в деятельности органов внутренних дел: история и современность. М., 1990. С. 6.

Постановление правительства РФ от 10 марта 1999 г. (ред. от 24 июля 2000 г.) О федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы.

2 Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №24. Ст. 2395.

предотвращение и раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и др. Организация контроля требует учитывать возможности изменения задач, стоящих перед органами внутренних дел, их службами и подразделениями, а также условий их функционирования.

Значимым предметом контроля является организация и осуществление взаимодействия служб и подразделений. Этот контроль предполагает проверку повседневного взаимного информирования служб и подразделений об оперативной обстановке и проводимых мероприятиях, а также проверку совместной разработки и осуществления ими конкретных операций.

Контролю подлежат не только итоги деятельности органа внутренних дел, его отдельных служб, подразделений, но также те средства и способы, применение которых позволило достичь положительных результатов. Специфика форм и методов работы органов внутренних дел требует постоянного контроля над законностью их использования, немедленного устранения любых нарушений закона.

В качестве мер совершенствования организационных основ государственного контроля автор предлагает следующее:

стандартизацию систем управления государственными органами,
осуществляющимиаа контрольныеаа функции,аа чтоаа позволитаа исключить
дублирование и параллелизм при проведении контроля, избирательно и
эффективнееаа осуществлятьаа контрольаа надаа органамиаа исполнительной
власти, в том числе органами внутренних дел;
совершенствование государственных программ, направленных на
усилениеа борьбыа са преступностью,а концепцииа национальной
безопасностиаа ваа части,аа касающейсяаа созданияаа новыха управленческих
системаа органоваа милиции,аа включаяаа превентивного,аа оперативногоаа и
специальногоаа видоваа контроляаа ваа общуюаа системуаа государственного
контроля;

- привлечение к осуществлению контрольной деятельности

Уполномоченногоа поа правама человека,а а такжеа сил общественности

(социальный контроль);

- совершенствование системы отчетности органов исполнительной

власти различных уровней перед контролирующими органами.

В заключении излагаются основные теоретические выводы и даются практические рекомендации.

Основные положения диссертации отражены в следующих работах:

1.аа Гореваа В.Н. Сущностьаа государственногоаа контроля.:аа Вестник Московского Университета МВД РФ. М.:2005. № 1. - 0,2 п.л.

2.аа Горев В.Н.аа Федеральные законыа кака основаа государственного

контроля за деятельностью органов внутренних дел.: материалы

межвузовскойаа научно-практическойаа конференцииаа Национальная

безопасность и ее обеспечение ОВД. М.:2005. - 0,4 п.л.

3. Горев В.Н., Шапкина Е.В. Юридическая природа конституционного

контроля в Российской Федерации.: материалы межвузовской научно-

практической конференции Национальная безопасность и ее обеспечение

ОВД. М.:2005. - 0,5 п.л. (авторство не разделено).

Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

Blog

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ