Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по юридическим наукам
Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы
Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам
|
СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТАНа правах рукописи
Женетль Светлана Закошуовна
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ
В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
Специальность 12.00.14 Ч Административное право,
финансовое право, информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва
2009
Работа выполнена на кафедре административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации.
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор
Фатьянов Алексей Александрович
Официальные оппоненты: а доктор юридических наук, профессор
Веремеенко Иван Иванович
аа доктор юридических наук, профессор
Шергин Анатолий Павлович
аа доктор юридических наук, профессор
Воронов Алексей Михайлович
Ведущая организация Ч
Московская государственная юридическая академия
им. О. Е. Кутафина
Защита состоится л_____ __________ 2009 года в _____ на заседании диссертационного совета Д 229.001.01 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Автореферат разослан л_____ __________ 2009 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент а Ю. Л. Смирникова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Совершенствование функционирования исполнительной власти является одной из важных задач, которые приходится решать каждому государству. Во многих государствах проводятся крупномасштабные реформы государственного управления. Цель реформирования Ч повысить эффективность государственного управления и степень доверия к государственным органам со стороны населения. Основными задачами административной реформы являются: повышение результативности государственного аппарата, радикальное изменение системы государственной службы, обеспечение подотчетности и открытости, проведение антикоррупционных мероприятий.
В одних странах административная реформа носит характер кардинальных изменений (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия), в других Ч поэтапного эволюционного развития (Германия, Финляндия).
В России административная реформа началась с 1991 г. и прошла пять этапов. На современной фазе осуществлена разработка Программы административной реформы на период до 2010 года, которой наряду с другими мерами намечено внедрение в деятельность органов исполнительной власти процедур управления по результатам и создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции). Исходя из этого объективно оправданной представляется задача современной российской правовой науки проследить основные тенденции и этапы развития административного реформирования как в Российской Федерации, так и за рубежом, выявить закономерности, успехи и неудачи.
Важность углубленного изучения процесса реформирования государственного управления объясняется рядом обстоятельств.
Во-первых, период конца XX Ч первого десятилетия XXI вв. занимает особое место в развитии государственности и формировании новой правовой парадигмы.
Во-вторых, несмотря на большое число публикаций, российская административная реформа не получила еще должной оценки своей значимости и эффективности.
В-третьих, вводимые в научный оборот новые теоретические положения позволяют расширить границы исследования механизмов и способов государственного управления, их правового регулирования, выявить социальные корни, проследить национальные особенности и общие закономерности мирового правопорядка, их влияние и трансформацию в практику российского государственного строительства.
Вышесказанное приводит к необходимости теоретического осмысления формирования новой правовой парадигмы, поиска методологических оснований, установления причинно-следственных связей происходящих изменений. Учитывая, что административное право охватывает поистине необъятный перечень общественных отношений, данная работа требует усилий со стороны ученых многих специальностей.
Между тем в теории административного права имеются проблемы, в отношении которых споры ведутся не одно десятилетие. К их числу относится проблема так называемых широкого и узкого определений категории ладминистративный процесс, содержания понятий ладминистративные процедуры и производства. В обоснование различных концепций опубликовано много работ, приведено большое число аргументов и т. д. Однако если ранее эти споры носили теоретический характер и не затрагивали правоприменительную деятельность, то в условиях административной реформы, совершенствования административного законодательства и расширения сферы деятельности судебной власти научная дискуссия перешла в практическую плоскость. Необходимость разобраться в причинах спора и выстроить на основе их анализа новые логические конструкции, отвечающие общим тенденциям развития отечественной юриспруденции, является одной из актуальных задач для науки административного права на современном этапе.
Расширение судебной юрисдикции при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, в настоящее время происходит скорее механическим путем, чем представляет системный и научно обоснованный процесс. К тому же разрешение таких дел осуществляется в рамках двух процессуальных форм Ч гражданского и арбитражного, а разрешение судами дел по привлечению лиц к административной ответственности Ч в соответствии с процессуальными нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее Ч КоАП). Такое разнообразие в применении процессуальных систем неизбежно порождает трудности и противоречия, устранение которых является насущнейшей задачей науки и практики, процедурного закрепления оснований и порядка привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.
Исполнительная власть является самой многочисленной и ресурсно-обеспеченной. Она территориально обладает властными полномочиями от федерального центра до районного уровня, тесно соприкасается с населением, органами местного самоуправления, решает тысячи государственных задач. Ключевая задача здесь Ч организовать работу данной системы таким образом, чтобы она работала четко и слаженно. Конституция Российской Федерации (далее Ч Конституция) определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие ее единой системы, установила порядок формирования правительства и оставила открытой процедурную составляющую функционирования данной ветви власти. Анализ правового регулирования в этой сфере, по мнению автора, представляет собой актуальную теоретическую задачу, решение которой позволит получить четкое представление о правильности пути реформирования и эффективности инноваций в государственном строительстве.
Следующий блок задач, которые призвана разрешить административная реформа, составляют отношения между исполнительной властью и экономической деятельностью субъектов предпринимательства, необходимость ограничения государственного вмешательства в их деятельность, устранение избыточного государственного регулирования, что может быть обеспечено установлением четких административных процедур исполнения государственных функций государственными служащими. Охватить в рамках одной диссертации все административные процедуры не представляется возможным, поэтому соискатель избрал для анализа только те из них, которые существенно воздействуют на экономическую сферу, а именно процедуры лицензирования и государственной регистрации. Важное значение имеют административные процедуры реагирования на жалобы и предложения граждан, процедуры поощрений, информирования населения о деятельности органов государственной власти.
Не менее значимой административно-процедурной составляющей является унификация деятельности органов исполнительной власти, что требует установления компетенции каждого из них и определения критериев эффективности их деятельности.
Актуальность диссертационного исследования обусловлена необходимостью в контексте административной реформы и с позиций науки административного права рассмотреть вопросы административного процесса и административных процедур и выработать на этой основе предложения по совершенствованию функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Целью исследования являлись анализ состояния доктринальной проработки нормативно-правового регулирования административного процесса и наиболее значимых административных процедур в условиях административной реформы, выработка предложений, направленных на формирование целостного научного видения данной группы правоотношений.
Для достижения цели диссертантом были решены следующие основные задачи:
- получение целостной характеристики понятий ладминистративный процесс и ладминистративные процедуры, их сущности и значения в повышении эффективности функционирования органов исполнительной власти;
- оценка процесса административной реформы в Российской Федерации и значения упорядочения процедурной составляющей процессов государственного управления;
- выявление основных требований административной реформы к деятельности органов исполнительной власти на современном этапе с позиций оценки эффективности управленческой деятельности;
- оценка правового регулирования административного процесса и административных процедур, реализуемых в зарубежных странах, и возможности трансформации его в отечественной практике государственного управления;
- рассмотрение теоретических и практических аспектов осуществления правового регулирования разрешения судами дел об административных правонарушениях;
- рассмотрение теоретических проблем обеспечения правового регулирования разрешения судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений;
- анализ теоретических и прикладных проблем рассмотрения дел об административных правонарушениях во внесудебном порядке;
- анализ законодательного регулирования административных процедур в области лицензирования отдельных видов деятельности;
- анализ законодательного регулирования в сфере формирования административных процедур в области государственной регистрации;
- рассмотрение теоретических и прикладных проблем в области формирования административных процедур по информированию граждан и организаций по вопросам деятельности органов исполнительной власти;
- анализ системы правового регулирования в сфере формирования административных процедур взаимодействия между органами исполнительной власти;
- анализ системы правового регулирования в сфере формирования административных процедур внутриорганизационной деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Объектом исследования являются общественные отношения, составляющие сферу административно-процессуальных отношений и административных (управленческих) процедур в деятельности органов исполнительной власти России в свете требований административной реформы.
Предмет исследования составляют: сущность и назначение административного процесса и административных процедур, их связь с нормами материального права; основные теоретические проблемы административной реформы деятельности органов исполнительной власти на современном этапе применительно к административно-процессуальной и административно-процедурной деятельности; международно-правовое регулирование административно-процессуальных и административно-процедурных отношений, законодательство ряда зарубежных стран; нормативно-правовое регулирование в сфере административного процесса в Российской Федерации на современном этапе; нормативный массив, регулирующий формирование административных процедур по исполнению федеральными органами исполнительной власти государственных функций и оказания государственных услуг; административно-процедурные нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией деятельности федеральных органов государственной власти.
Степень научной разработанности темы исследования. В науке административного права проблемы диссертационного исследования отражены в работах многих авторов. Не утратили своей актуальности труды
И. Л. Бачило, М. И. Еропкина, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, Г. И. Петрова, Н. Г. Салищевой, С. С. Студеникина, Ю. М. Розенбаума, в которых обосновывалось, что административный процесс представляет собой последовательно осуществляемые действия органов государственной власти. Данную проблематику в своих исследованиях разрабатывали
Д. Н. Бахрах, А. А. Демин, П. И. Кононов, С. Н. Махина, А. Ф. Ноздрачев, И. В. Панова, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, А. П. Шергин и другие известные представители науки российского административного права. Однако комплексно данная проблема в условиях изменений, которые произошли и происходят в процессе административной реформы, на монографическом уровне не рассматривалась.
Общетеоретической базой исследования послужили работы
С. С. Алексеева, С. Н. Братуся, В. М. Горшенева, И. И. Евтихнева,
А. И. Елистратова, И. А. Ильина, В. М. Корельского, Н. М. Коркунова, А. Е. Лунева, О. Э. Лейста, В. Д. Перевалова, Г. И. Петрова, С. С. Студеникина, Л. В. Тихомирова, Г. Ф. Шершеневича и ряда других ученых.
Особое внимание при проведении диссертационного исследования уделялось анализу трудов таких известных представителей науки административного права, как: А. П. Алехин, К. С. Бельский, И. И. Веремеенко, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, А. Ф. Ноздрачев, А. В. Оболонский,
Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, А. А. Фатьянов, Н. Ю. Хаманева, Т. Я. Хабриева, А. П. Шергин, В. Д. Юсупов и др.
Активное участие в обсуждении проблем административного процесса и управленческих процедур в настоящее время принимают А. Г. Ага-
пов, В. Н. Баландин, Л. Н. Борисова, В. В. Власенков, А. С. Дугенец,
Т. К. Зарубицкая, Ю. В. Кивич, Г. А. Кузмичева, М. В. Никифоров, А. Б. Но-
виков, В. А. Поликарпов, работы которых также были использованы автором в ходе исследования.
Методологическая основа исследования. Сложная природа административных процессов и административных процедур и их значимая роль в функционировании органов исполнительной власти в Российской Федерации требуют комплексного изучения, предполагающего применение совокупности научных методов, составляющих основу правового исследования. К ним относятся сравнительно-правовой, системный, аналитико-статистический, формально-правовой и нормативно-логический методы, а также методы аналогии и моделирования, комплексного подхода к анализу изучаемых явлений и закономерностей.
Эмпирическую базу исследования составили материалы 23 решений Европейского суда по правам человека. При подготовке диссертации автором была изучена практика административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти, изучено более 150 дел об административных правонарушениях и более 80 материалов пересмотра дел, связанных с жалобами граждан в суд. Соискателем использовались статистические данные по указанной категории дел и иные материалы Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, практика применения законодательства в субъектах РФ, результаты эмпирических исследований, проведенных другими учеными.
Научная новизна исследования заключается в том, что данная работа является одним из немногих монографических исследований, в котором с позиций теории административного права рассматриваются проблемы нормативно-правового регулирования в сферах административного процесса и формирования административных процедур в деятельности органов исполнительной власти в контексте административной реформы.
В довольно обширном перечне монографий, публикаций в периодических изданиях и немногочисленных диссертационных исследованиях обозначенная в теме данной диссертации проблема не рассматривалась в качестве самостоятельного предмета исследования в контексте требований административной реформы. В определенной мере данным исследованием восполняется пробел в теории административного права, в силу которого административный процесс до настоящего времени трактуется в широком и узком смыслах, а административные процедуры исследуются только в качестве стадий административных производств. На основе анализа широкого круга источников по указанной и смежной с ней проблематике дается четкое разграничение форм и методов деятельности органов исполнительной власти, исследуются наиболее значимые виды самостоятельных административных (управленческих) процедур.
В отличие от работ, попутно затрагивающих некоторые аспекты административного процесса, настоящее диссертационное исследование носит комплексный характер и является обобщающим трудом, в котором раскрываются вопросы становления и развития правового регулирования административных процессов и процедур.
Положения, выносимые на защиту:
1. Основанный на анализе употребления в современном российском законодательстве категорий процесс и процедура вывод о том, что областью государственной процессуальной деятельности является сфера конфликта между индивидами, организациями с одной стороны и государством в лице его органов с другой либо сфера конфликта между индивидами, организациями индивидов между собой, разрешение которых требует государственного вмешательства в нормативно определенном порядке. Юридическая процедура есть закрепленная в нормах права последовательность (порядок) действий органов государственной власти, необходимая для осуществления нормативно установленных для них задач и функций.
2. Авторское определение категории ладминистративная юрисдикция, под которой соискатель понимает сферу государственной деятельности, в которой органы исполнительной власти уполномочены во внесудебном порядке налагать административные взыскания в соответствии с законодательством об административных правонарушениях; авторское определение категории ладминистративная юстиция, под которой понимается судебный надзор за законностью актов и действий публичной администрации, а также наложение судами юридических санкций за законодательно определенные правонарушения, не относимые к категории преступлений.
3. Предложение при разграничении категорий судебная юрисдикция и ладминистративная юрисдикция в качестве критерия использовать не вид процесса, а характеристику органа, рассматривающего дело. Суды, применяя нормы административно-процессуального права, осуществляют судебную юрисдикцию, а, соответственно, административные органы Ч административную.
4. Положение о том, что концепция административной реформы актуализирует необходимость теоретического обеспечения реализации комплекса мер, включающих внедрение в деятельность органов исполнительной власти процедур управленческой деятельности, административных регламентов, создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции).
В свете требований административной реформы рассмотрение теории административного процесса и административных (управленческих) процедур перешло из предмета многолетних научных дискуссий в разряд остро востребованных административно-правовых установлений.
5. Вывод о том, что административно-процессуальные отношения возникают только в тех случаях, когда в основе юридического взаимодействия субъектов, находящихся в неравном положении, возникает конфликт, который должен разрешаться уполномоченным органом в законодательно определенном порядке преимущественно с участием независимого арбитра (суда). В сфере действия административного процесса находится рассмотрение дел об административной ответственности, которые рассматриваются в судебном или административном (квазисудебном) порядке. В переходный период к административному судопроизводству квазисудебная процедура должна быть максимально сокращена, а в перспективе упразднена.
6. Определение административной процедуры, согласно которому юридическое взаимодействие публичной администрации с гражданами и организациями должно быть максимально облечено в форму нормативно определенного порядка (процедур) во всех случаях, когда взаимодействие затрагивает права, свободы и законные интересы сторон. Процедуры могут носить самостоятельный характер (досмотр, проверка документов и т. п.) и быть элементами административных производств (по делам об административных правонарушениях, дисциплинарных, исполнительных и т. п.). Разновидностью административных процедур является организация взаимодействия между органами публичной власти в вопросах исполнения ими государственных функций и предоставления государственных услуг.
7. Вывод о том, что успешное проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, установления новой системы федеральных органов исполнительной власти, но и от выработки нового порядка (процедур) их функционирования. Правовое обеспечение Ч имманентная часть процесса реформирования исполнительной власти, определения полномочий федеральных министерств, служб, агентств, повышения их ответственности за достижение намеченных целей.
8. Положение о том, что опыт проведения административных реформ в других странах показывает, что административный процесс является самостоятельной отраслью права, регулирующей деятельность публичной администрации и обеспечивающей защиту субъективных прав населения от произвола представителей власти, рассматривается в качестве разновидности судебного процесса.
9. Предложение в целях совершенствования института судебного обжалования гражданами и организациями актов, решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти решить следующие задачи: создать автономную от остальных судебных органов (за исключением института мировых судей) систему административных судов, которые бы рассматривали все дела, возникающие из публичных правоотношений, и имели административно-правовую природу; принять Кодекс административного судопроизводства РФ, включающий нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения исковой природы (в том числе и по оспариванию содержания нормативных правовых актов), а также нормы, регулирующие порядок наложения административных взысканий и обжалования судебных решений.
10. Вывод о том, что сложность квазисудебной системы рассмотрения дел об административных правонарушениях (административной юрисдикции) заключается прежде всего в том, что требования граждан о справедливости и гуманном правоприменении норм законодательств об административной ответственности адресуются широкому кругу субъектов (более 60). Проводимая административная реформа их числа существенно не сократила. На дальнейших этапах административной реформы административная юрисдикция должна сужать ареал своего действия, замещаясь судебной юрисдикцией.
11. Положение о том, что в условиях демократии методы прямого администрирования заменяются косвенными, позволяющими осуществлять эффективное вмешательство в экономические отношения, когда речь заходит о безопасности граждан или населения в целом либо о значимых интересах государства. Одним из методов косвенного вмешательства является лицензирование, которое является элементом разрешительной системы.
12. Вывод о том, что государственная регистрация юридически значимых событий, фактов и прав является одной из основ нормального государственного правопорядка и одним из системных признаков государственно-организованного общества. Как следствие этого, она является одной из важных функций публичной власти в лице органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (если последним делегируется данная государственная функция). При этом при регистрации юридических лиц, деятельность которых имеет коммерческую направленность, к настоящему моменту времени создана совокупность материально-правовых и процедурно-правовых норм, позволяющая полагать их достаточными для нормального уровня создания, реорганизации и ликвидации таких организаций. В отношении некоммерческих организаций наблюдается значительно большее разнообразие, в первую очередь зависящее от вида субъекта, подлежащего государственной регистрации: самый упрощенный порядок предусмотрен для профессиональных союзов, самый сложный Ч для политических партий и религиозных объединений.
13. Положение о том, что открытость публичной власти перед обществом и вытекающая из нее проблема информационного взаимодействия органов государственной власти с одной стороны, а с другой стороны Ч граждан и их организаций имеет не только идеологическую подоплеку демократического государства, но и конкретное материальное содержание, так как рыночная экономика не может эффективно функционировать в условиях закрытости органов государства от общества. Указанное придает особую значимость как собственно возникающим в данной связи отношениям, так и их правовому регулированию, посредством анализа которого возможно достаточно объективно судить об эффективности данной деятельности. Анализ этой деятельности позволяет отметить высокую пробельность административно-правового регулирования деятельности интернет-сайтов органов государственной власти как в части категориального аппарата, так и в части общей унификации данной деятельности, в связи с чем делается вывод о необходимости принятия типового регламента, устанавливающего общие принципы формирования и функционирования таких информационных ресурсов с отражением гарантированного минимального объема информации.
14. Вывод о том, что в настоящее время основную системообразующую правовую нагрузку в сфере обеспечения взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти несет Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, являющийся одновременно как источником императивных норм, так и моделью для формирования аналогичных актов ведомственного уровня. Основная цель принятия такого акта, по мнению автора, заключается в том, чтобы упорядочить административные взаимоотношения между новыми элементами системы федеральных органов исполнительной власти (федеральными службами и федеральными агентствами) применительно к вышестоящему органу Ч федеральному министерству. Не отрицая позитивности Типового регламента, соискатель отмечает наличие в данном акте такого недостатка, как отсутствие четкого порядка взаимодействия ведомств и закрепления административного руководства в случаях решения сложной государственной функции либо комплексной разовой задачи, требующей консолидированного участия нескольких ведомств, в связи с чем указанный акт нуждается в доработке.
15. В результате анализа структуры органов исполнительной власти в различных странах вывод о том, что, несмотря на более чем двухвековую историю функционирования министерств как основной разновидности элементов системы исполнительной власти, общая теоретическая конструкция данного вида государственного управленческого органа до сего времени не создана. Министерства воспринимают и как простую государственную службу (Франция), и как государственное учреждение (Германия), и как элемент администрации главы государства (США), и как центральный элемент отраслевой административной системы, именуемый административным ведомством, а также как коллективный управленческий субъект (Россия). В любом случае министерство, равно как и иной орган исполнительной власти, является обособленной организацией со сложной внутренней структурой. Одним из важных достижений проводимой в стране административной реформы, по мнению автора, является создание системообразующего нормативного правового акта, устанавливающего основные элементы структуры федерального органа исполнительной власти. Унификация структуры органа исполнительной власти происходит по принципу унификации способа реализации выполняемых им государственных функций (способ воздействия на подведомственную внешнюю среду; собирание информации о внешней среде; способы взаимодействия с вышестоящим органом государственной власти, равностатусными органами, подчиненными органами и организациями и т. п.).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные положения диссертационного исследования дополняют и развивают разделы Административный процесс и административно-процессуаль-
ное право, Административные процедуры теории административного права. Они будут полезны ученым различных гуманитарных специальностей (юристам, политологам, социологам, государствоведам и т. п.).
Положения и выводы, сформулированные в работе, формируют современное научное представление о сущности административной реформы, а также определяют сферы действия правовых норм административно-процессуального и административно-процедурного характера.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы и обобщения могут быть
использованы при совершенствовании российского административно-процессуального законодательства, законодательства об административных правонарушениях, в государственном управлении и в учебном процессе при преподавании учебных дисциплин Теория государства и права, Административное право и Административная деятельность.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационной работы опубликованы в трех монографиях, научных статьях и учебных, учебно-методических пособиях. Основные идеи диссертации также апробированы:
- в правоприменительной практике;
- при выступлениях на международных научно-практических конференциях и научно-практических конференциях и семинарах: Роль прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина (НИИ Генеральной прокуратуры, Москва, 2001 г.); Актуальные проблемы публичного, частного права и правоохранительной деятельности в России (Дальневосточный институт, Хабаровск, 2008 г.); Фундаментальные и прикладные проблемы приборостроения, информатики и экономики. Экономика и управление (МГУПИ, Сочи, 2008 г.); Инновационные технологии в науке, технике и образовании (МГУПИ, Москва, 2008 г.);
- при чтении лекций и проведении семинарских занятий на юридических факультетах образовательных учреждений высшего профессионального образования.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 12 параграфов, заключения, библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, раскрываются методологическая основа и эмпирическая база исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре проведенного исследования.
Первая глава Теоретические проблемы административно-процес-
суальной и административно-процедурной деятельности органов государственной власти посвящена рассмотрению сущности и содержания категорий ладминистративный процесс и ладминистративная процедура, формулированию теоретических моделей административного процесса и административной процедуры (з 1.1). В ней раскрываются вопросы проведения административной реформы деятельности органов исполнительной власти и ее влияния на совершенствование процедурных сторон реализации функций государственной власти (з 1.2); рассматриваются юридические конструкции административного процесса и административной процедуры в зарубежном праве (з 1.3).
В частности, отмечается, что научная дискуссия о содержании юридической категории ладминистративный процесс в отечественной науке административного права продолжается не одно десятилетие. Отчасти это спор доктринальный, но в современной ситуации, когда происходит дальнейшее разграничение полномочий между основными ветвями государственной власти, он приобретает практическое значение.
Проведенный автором анализ норм законодательства РФ показывает, что практически во всех отраслях права данная категория используется для обозначения судебно-процессуальной деятельности (исключением является категория бюджетный процесс), что ставит под сомнение расширительное толкование данного термина в административном праве. Категория процедура в законодательстве РФ используется в значении официально установленного порядка. Все указанное свидетельствует прежде всего об объективности восприятия законодателем смысла этих категорий применительно к различным отраслям права и законодательства. Автор делает вывод: расширительное толкование термина ладминистративный процесс является не общим мнением, а скорее суждением отдельных исследователей.
В науке административного права в настоящее время можно говорить о наличии двух концепций в подходе к проблеме о сущности и значении употребления категории ладминистративный процесс Ч юрисдикционной и управленческой. В основе юрисдикционной концепции лежит конфликт, который необходимо разрешить в определенном порядке, в том числе с последующим применением юридических санкций. Зарождение этой концепции следует отнести к монографическому исследованию Н. Г. Салищевой . В основе широкого понимания административного процесса лежит суждение о том, что вся исполнительно-распорядительная деятельность должна осуществляться на основе определенных правил, причем эти правила носят процессуальный характер. Свою завершенность они получили в работе В. М. Горшенева и монографии В. Д. Сорокина .
Анализируя высказывания исследователей в рамках данной концепции, автор разделяет их точку зрения относительно необходимости максимальной нормативной регламентации исполнительно-распорядитель-
ной деятельности органов исполнительной власти, однако в связи с тем, что эта деятельность не всегда осуществляется в сфере социального конфликта, она не должна регламентироваться процессуальными нормами.
На основании анализа суждений ученых-административистов и собственной позиции соискатель пришел к выводу, что под административной юрисдикцией следует понимать сферу государственной деятельности, в которой органы исполнительной власти уполномочены самостоятельно налагать административные взыскания в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.
Категория ладминистративная юстиция в ее содержательной части имеет своим фундаментом нормы п. 2 ст. 118 Конституции, в соответствии с которыми судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Ранее в рамках научной доктрины административная юстиция воспринималась в качестве специфического института административной юрисдикции. Диссертант обосновывает, что категория ладминистративная юстиция охватывает (или должна охватывать) сферу контроля со стороны судов за актами и действиями исполнительной власти на предмет соответствия их закону, а также применения мер административной ответственности за правонарушения, не относимые к категории преступлений.
В работе обосновывается необходимость соблюдения принципа, согласно которому правосудие должны осуществлять только суды. В демократическом государстве, придерживающемся в государственном строительстве данного принципа, административный (квазисудебный) порядок привлечения к административной ответственности следует рассматривать в качестве временного явления и по мере готовности судебной системы к разрешению таких дел следует полностью отказаться от квазисудебного порядка. Жесткие процедурные формы взаимодействия публичной власти с гражданами и их организациями должны применяться прежде всего в тех случаях, когда это взаимодействие затрагивает права, свободы и законные интересы граждан. Представляется необходимым устанавливать четкие процедурные формы деятельности федеральных органов исполнительной власти при взаимодействии между различными их структурами, так как это позволяет сделать их прозрачными и организованными. Автор детально обосновывает данную позицию.
Применительно к вопросу о структуре исполнительной власти в диссертации утверждается, что в истории Российского государства было несколько моделей административного управления, которые трансформировались в зависимости от внешних и внутренних факторов. Анализируются основные этапы этого процесса начиная с XV в. Общий вывод заключается в том, что в дореволюционный период реформы государственного аппарата были продиктованы усложнением системы государственного устройства страны, заимствованием образцов у соседних стран, инициативой представителей элиты и рядом других факторов.
Октябрьская революция 1917 г. создала принципиально новые формы организации публичной, прежде всего исполнительной, власти. В работе подвергнуты анализу основные новации построения аппарата управления на начальном периоде становления советского государства, характерной особенностью которых была тенденция к сужению судебной юрисдикции и расширению административной, внесудебной. Это сохраняется до настоящего времени в форме привлечения к юридической ответственности на основании закона и от имени государства не судом, а административными органами, которые одновременно и выявляют, и пресекают административное правонарушение, и привлекают к административной ответственности, и налагают административные санкции.
Исследована принципиально новая модель построения системы федеральной исполнительной власти, осуществленная в 2004 г. Согласно данной модели выработка государственной политики и основные полномочия по ведомственному нормативному регулированию стали относиться к компетенции федеральных министерств, полномочия по административному надзору Ч к ведению федеральных служб, а полномочия по текущему управлению государственным имуществом и осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности в отношении определенных секторов экономики и социальной сферы Ч к ведению федеральных агентств. В диссертации проведен анализ достоинств и недостатков данной системы на примере ряда административных ведомств.
Следующим направлением административной реформы, которое, по мнению автора, является весьма позитивным для задач государственного строительства в нашей стране, является оптимизация государственных функций, концентрация по наиболее важным направлениям, комплексное правовое обеспечение выполнения каждой из них. В данный период в нормативный и научный оборот введена категория государственные услуги, которая охватывает социальные блага, предоставляемые гражданам и организациям на безвозмездной или возмездной основе с централизованно устанавливаемыми ценами.
Автором подвергнуты анализу и другие направления административной реформы, такие, как: разработка стандартов качества и доступности государственных услуг; модернизация управленческих процессов, разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти по надзору и контролю в регулируемой сфере деятельности и ряд других.
На формирование национальной системы административного права существенное влияние должны оказывать общепризнанные принципы и нормы международного права. В них содержатся стандарты, определяющие качество судебного процесса и общие требования к судейской корпорации. Эти требования вполне могут быть имплиментированы на отношения, возникающие при судебном разбирательстве административных дел, однако носят столь общий характер, что необходима их детализация нормами национального законодательства.
В результате проведенного исследования автор пришел к выводу о том, что на международном уровне проблемы административного процесса и связанные с ними материальные нормы не имеют специализированного правового регулирования. Для выявления принципов и критериев, на основе которых должно выстраиваться нормативное регулирование данных отношений в национальных правовых системах, требуется анализ большого числа законодательных и прецедентных норм, выработанных международными судебными учреждениями.
Соискателем рассмотрено также значительное число актов международного уровня, содержащих различные нормы процедурного характера, которые отличаются большим разнообразием, однако чаще всего их формулирование связано с необходимостью разрешения различных конфликтов, возникающих между участниками этих отношений при соблюдении одного из основополагающих принципов международного права Ч равенства сторон в договорных отношениях. Изучение созданных на международном уровне юридических процедурных конструкций, по мнению автора, в большинстве случаев может быть полезным для российской правовой системы, так как они при самой незначительной модификации могут послужить основой для совершенствования процедурных отношений в административном процессе.
Анализ статистических данных о рассмотрении федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях за 2005Ч2007 гг. наглядно демонстрирует стабильный рост рассмотренных дел с 3,7 млн в 2004 г. до 5,5 млн в 2007 г. Одновременно отмечается рост количества возвращенных дел в порядке п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП для устранения недостатков при оформлении протоколов об административных правонарушениях: с 96 881 в 2004 г. до 168 786 в 2007 г. Всего за четыре года привлечено к административной ответственности 14,9 млн физических лиц, 121 тыс. юридических лиц и 913 тыс. должностных лиц.
Стабильный рост рассмотрения данной категории дел наблюдается и в арбитражных судах: в 2004 г. Ч 35,5 тыс.; в 2005 г. Ч 40,4 тыс.; в 2006 Ч 59,1 тыс.; в 2007 Ч 82,6 тыс. Всего за четыре года привлечено к административной ответственности 212,6 тыс. юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Штрафные санкции выросли за этот период с 50,2 млн руб. до 2 521 млн руб. Соответственно отмечается и рост обжалованных и отмененных судебных актов: с 1,8 до 2,2 %. Однако эффективность мер административной ответственности остается низкой. Так, почти каждый второй привлеченный к штрафным санкциям уклоняется от уплаты. Все это свидетельствует о серьезных недостатках, в том числе процессуального характера.
Исследуя проблему судебного надзора за деятельностью администрации, являющегося одним из направлений административно-процессуальной деятельности, автор отмечает, что она получила название юрисдикционного контроля, хотя точнее его было бы назвать юрисдикционным надзором.
Проведен анализ юрисдикционного надзора по законодательству ряда зарубежных стран, в результате которого сделан вывод о том, что в европейских странах сложились следующие системы юрисдикционного надзора за деятельностью администрации: система единой юрисдикции, где контроль за актами административных органов осуществляется общими судами и отсутствует какая-либо законченная система административных судов (здесь можно выделить четыре основные модели юрисдикционного надзора: модель лэксклюзивной юрисдикции общих судов; английскую модель; модель специализированного административного судопроизводства в общих судах; модель организационной специализации внутри общих судов); система множественной юрисдикции, где имеются системы административных судов и специальной юрисдикции, а общие суды рассматривают незначительное число административных дел (в рамках данной системы можно выделить несколько моделей юрисдикционного надзора: дуалистическую, германскую и дифференцированной юрисдикции).
Возможно предположить, что наличие существенного разнообразия систем осуществления судебного надзора за деятельностью публичной администрации вызвано влиянием политической доктрины и конкретно-исторических условий (Франция), либо заимствованием от соседних государств с более развитым правопорядком (Финляндия), либо экспортом правовых моделей (Новая Зеландия, Кувейт, ряд стран Африки), либо устойчивыми национальными правовыми традициями (Великобритания) и т. д.
Вторая глава Административный процесс на современном этапе посвящена вопросам правового регулирования рассмотрения судами дел об административных правонарушениях (з 2.1), дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (з 2.2), а также дел об административных правонарушениях во внесудебном порядке (з 2.3).
Констатируется, что с момента принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (1980 г.) судебное рассмотрение дел об административных правонарушениях постоянно расширялось, однако не носило системного характера. Не было установлено подлинного судебного надзора в этой сфере правоохранительной деятельности. Районный (городской) суд,
т. е. суд первой инстанции по уголовным или гражданским делам, являлся высшей инстанцией для обжалования решений о наложении административных взысканий, за исключением рассматриваемых судами (в данном случае пересмотр судебного решения производился единолично председателем суда второй инстанции).
Данный подход был обусловлен доминировавшими в теории советской юридической науки воззрениями о том, что административные правонарушения сравнительно легко квалифицируются и в силу этого не должны сопровождаться судебными гарантиями публичности их обсуждения, присущими судебному процессу.
В результате изучения данного вопроса и анализа судебной практики автор приходит к выводу, что сложившиеся доктринальные воззрения формировались в тот период времени, когда принцип разделения властей в отечественной юридической доктрине полностью отрицался, была принижена роль судебной власти и гипетрофировано значение исполнительной (в лице органов государственного управления), что не требовало разграничения видов юридической ответственности в контексте обеспечения прав и свобод человека в сфере административной юрисдикции.
Исследуя проблему компетенции судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, диссертант делает вывод о том, что по сравнению с советским периодом сфера судебной юрисдикции в области ответственности за административные правонарушения вышла на качественно новый уровень и в настоящее время основной массив дел об административных правонарушениях рассматривается мировыми судьями. К их судебной юрисдикции отнесено более 170 составов административных правонарушений, более 50 из них имеют лальтернативную юрисдикцию. В диссертационном исследовании проведен анализ Особенной части КоАП на предмет обоснованности отнесения тех или иных видов административных правонарушений к судебной юрисдикции.
Так, в частности, определенные сомнения вызывает диспозиция ст. 13.14 Разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность) КоАП. В данном случае устанавливается однозначное тождество между преступлением и административным правонарушением, исходя из логического инвертирования, иными словами, если такое деяние не влечет уголовной ответственности, то оно является административным правонарушением, хотя природа сведений, которые могут быть противоправно распространены, весьма различна.
При исследовании соотношения понятий судебная юрисдикция и ладминистративная юрисдикция применительно к рассмотрению дел об административных правонарушениях в диссертации подвергнута критике позиция ряда ученых, утверждающих, что административная юрисдикция может осуществляться как в судебном, так и во внесудебном порядке. По мнению автора, в данном случае происходит подмена понятий. Речь должна идти не о единой процедуре рассмотрения дел, которую должны использовать те или иные органы, а о качественной характеристике самих органов: если нормы административно-процессуального права применяются судом, то это судебная юрисдикция; если органами исполнительной власти, их должностными лицами либо коллегиальными органами, образуемыми соответствующей администрацией, то это административная юрисдикция, т. е. внесудебный порядок наложения административных санкций.
В отношении лальтернативной юрисдикции дело обстоит несколько сложнее. В советский период процедура передачи дел от административных органов к судебным органам не предусматривалась, и наоборот: законодательство об административных правонарушениях стояло на позиции четкого разграничения полномочий судов и внесудебных органов по применению административных санкций. Схема современной юридической конструкции альтернативной юрисдикции выглядят следующим образом: передача дел возникает исключительно по инициативе органа (должностного лица), рассматривающего материалы об административном правонарушении; причиной такого решения является мнение о необходимости применения более жесткой или дополнительной санкции; решение оформляется в виде определения, в котором должны быть изложены доводы, обосновывающие такое решение; судья в своем решении не связан доводами внесудебного органа.
Высказывается сомнение по поводу четкости и обоснованности законодательного урегулирования этих отношений.
В диссертационном исследовании констатируется, что в современный период осуществление судебного надзора за деятельностью публичной администрации прошло достаточный путь эволюционного развития и поделено между двумя судебными системами: судами общей юрисдикции, которые реализуют ее посредством гражданского судопроизводства, и арбитражными судами, которые реализуют ее посредством арбитражного судопроизводства. Детально рассмотрены этапы расширения полномочий граждан и юридических лиц по судебному обжалованию актов публичной администрации начиная с советского периода и заканчивая настоящим временем, детально анализируются нормы гражданско-процессуального и арбитражного процессуального законодательств, регулирующих порядок рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений. Автор отмечает, что если в советский период речь шла о надзорной деятельности суда, который проверял законность решений другого правоприменительного органа, то в современной системе правового регулирования произошли существенные изменения. Граждане и юридические лица подают заявления об оспаривании, которые рассматриваются по правилам искового производства. Одной из существенных особенностей рассмотрения данной категории дел является то, что суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, его полномочия шире и он вправе принимать решения исходя из собственной оценки содержания акта, а также то, что отказ истца от своего требования, а равно признание ответчиков в лице органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица данного требования не влечет прекращения производства по делу.
На основании анализа норм законодательства, решений Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, затрагивающих данные проблемы, автор считает, что применительно к гражданскому процессу в настоящее время отношения в части защиты прав и свобод граждан и организаций урегулированы достаточно детально, что позволяет судам на должном уровне реализовывать свои властные полномочия. Исключение из данного вывода составляет необходимость рассмотрения дел, возникающих в связи с применением административных санкций, по правилам, установленным КоАП. Это порождает дуализм в процессуальной деятельности, использование значительного числа законодательных норм разных кодифицированных актов, что усложняет деятельность как судей, так и лиц, обращающихся за защитой своих прав и свобод.
По аналогии с гражданско-процессуальным законодательством в арбитражном процессе дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными специальными нормами. Важной отличительной чертой такого специального регулирования является то, что в соответствии со ст. 190 АПК экономические споры, возникающие из экономических и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур. Свои особенности имеет и реализация в рамках арбитражного процессуального законодательства производства по делам о привлечении лиц к административной ответственности. Производство в этом случае возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях, что в большей мере соответствует статусу суда (судьи) по существу возникающих при этом отношений. В соответствии со ст. 28.8 КоАП решение о привлечении к ответственности принимает орган исполнительной власти, который направляет протокол по подведомственности, а в случае лальтернативной юрисдикции просто предлагает судье применить более жесткую санкцию. В варианте ст. 204 АПК административный орган уже не пересылает протокол, а обращается в суд как в иной орган государственной власти, обладающий исключительной компетенцией, с иском, т. е. уравнивается с ответчиком.
Диссертант приходит к выводу, что арбитражно-процессуальное регулирование рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, представляется предпочтительным по сравнению с гражданско-процессуальным, так как четко определяет статус арбитражных судов как государственно-властных органов в данной системе отношений. Отмеченные различия в названных процессуальных системах обусловлены разными причинами, одной из которых является принадлежность разработчиков ГПК и АПК к разным научным школам и разным позициям высших судебных инстанций по ряду вопросов, имеющих теоретический характер, и вряд ли могут быть устранены в течение обозримого будущего. К тому же собственно доктрина административного права, несмотря на то, что ученые-административисты (а также статистика) прямо говорят о наличии в массиве арбитражно-процессуального права административного судопроизводства, имеет пока мало влияния на формирование данного законодательства. Излагается вывод о том, что необходима разработка отдельного законодательного акта, регулирующего отношения в сфере административного судопроизводства, который, опираясь на доктрину административного права, вобрал бы в себя все лучшее из достижений отечественной и зарубежной процессуальной науки и практики.
В результате анализа проекта Кодекса административного судопроизводства РФ, автор полагает, что задача законодателя в части формирования системы административного судопроизводства заключается в том, чтобы компетенция судов не была пересекающейся, чему не способствует выстраиваемая в законопроекте иерархия юрисдикционных отношений между судебными системами одинакового уровня. При буквальном толковании ряда норм проекта получается, что при поступлении дела, например, в арбитражный суд, последний, обнаружив в заявлении вопросы, относящиеся к компетенции административного суда, приостанавливает производство по делу, направляет дело в административный суд, тот разрешает его в своей части, а затем дело возвращается в арбитражный суд для дальнейшего производства.
Анализ положений проекта Кодекса административного судопроизводства РФ показывает, что его разработчики в попытке включить административные суды в общую судебную систему воздерживаются от сколько-нибудь значимого ограничения юрисдикционной компетенции действующих судебных систем, что не способствует формированию стройной судебной системы и, как следствие, ее эффективности. Существующая система регулирования отношений в сфере ответственности за административные правонарушения со всеми ее недостатками и противоречиями остается прежней. Возникает вопрос: имеет ли смысл заниматься реформированием, если решение общих для судебной системы задач не упрощается, а усложняется?
Ответ напрашивается отрицательный. В диссертации отмечается, что проблема анализа и совершенствования процессуальной системы, регулирующей отношения в сфере доказывания при совершении административного правонарушения, является весьма важной, так как именно здесь происходит соприкосновение гражданина и принудительных мер государства, привлекающего ежегодно миллионы граждан и десятки тысяч юридических лиц к ответственности за административные правонарушения. От того, насколько совершенна эта система, в существенной мере зависит вера граждан в справедливость государства, что, в свою очередь, является фундаментом взаимопонимания власти и народа. Сложность данной системы заключается в том, что если в случае реализации судебной юрисдикции в центре общественного внимания оказываются только суды, то при реализации квазисудебной (т. е. административной) юрисдикции требования граждан о справедливости и гуманизме, о точном соблюдении процессуальных правил и о качестве этих правил адресуются довольно широкому кругу субъектов Ч правоприменителей в сфере административной юрисдикции, т. е. государству в целом.
В целях более системного исследования данных проблем автором обоснован принцип, в соответствии с которым наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях и производство по таким делам Ч административная юрисдикция должно представлять собой вынужденное исключение из общего порядка судебного применения мер юридической ответственности и в силу этого должно быть максимально приближено к порядку судебной защиты прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии с действующим законодательством об административных правонарушениях, помимо судов, правом рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания наделены 66органов и должностных лиц, что является чрезмерным. Их число по мере формирования административной юстиции должно быть кардинально сокращено.
Подвергнув анализу вытекающие из ряда норм КоАП юрисдикционные полномочия ряда федеральных органов исполнительной власти, соискатель пришел к выводу о том, что установленная гл. 23 КоАП совокупность лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, отличается излишней пестротой, причем от ведомства к ведомству их перечень, полномочия и состав могут существенно различаться. В положениях, устанавливающих статус тех или иных органов исполнительной власти, вообще может не содержаться норм о том, что они уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, хотя это полномочие должно возникать в порядке административного правонаделения, т. е. определяться либо Президентом РФ, либо Правительством РФ. Все это свидетельствует о том, что в процессе административной реформы еще не решена проблема административной юрисдикции и созданная ныне система с научной точки зрения далека от совершенства.
На основе анализа блока административно-процессуальных норм, регулирующих отношения в сфере производства по делам об административных правонарушениях, диссертант отмечает наличие существенной проблемы, которую необходимо разрешить. Суть ее состоит в наличии устойчивой взаимосвязи между протоколом и фиксацией административного правонарушения. Из нее логически следует, что если протокол составлен неуправомоченным лицом, то нет и события правонарушения, так как данное лицо не обладало компетенцией оценивать событие в качестве административного правонарушения. Это явно не способствует эффективности противодействия административному правонарушительству.
Далее автором рассмотрены новеллы в части упрощенного порядка привлечения нарушителей Правил дорожного движения к административной ответственности на основании данных технических средств видеосъемки. По результатам рассмотрения этих нововведений автор приходит к выводу о том, что с доктринальной точки зрения они являются весьма спорными и требуют дополнительного осмысления, глубокого анализа практики.
По мнению автора, одной из принципиальных составляющих всей системы административно-деликтного права является оперативность рассмотрения дел об административных правонарушениях, так как наказания за многие, в особенности мелкие, правонарушения носят стимулирующий характер, направленный на поддержание повседневного административного правопорядка, отличающегося высокой динамикой. Поэтому совершенно обоснованным выглядит положение ст. 28.5 КоАП о том, что протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. С данной точки зрения определенные сомнения вызывает позиция Верховного Суда РФ, сформулированная им в п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой нарушение сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола на рассмотрение судье признается несущественным недостатком, поскольку они не являются пресекательными.
Автор занимает по данному поводу иную позицию. Нормы, регулирующие эти отношения, являются императивными. Поэтому составление протокола при всех обстоятельствах и получение данных о правонарушителе должно производиться немедленно. Если данные о правонарушителе известны, он присутствует при составлении протокола, но необходимо дополнительное выяснение обстоятельств, о переносе срока завершения составления протокола в его тексте должна осуществляться соответствующая запись с отметкой о том, что лицо, в отношении которого возбуждено производство об административном правонарушении, о данном факте осведомлено.
Рассматривая проблемы института административного расследования в административно-процессуальном праве, диссертант отмечает, что в отечественном праве законодатель изначально определил, в каких сферах могут возникать процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, тем самым подразделяя весь массив норм Особенной части КоАП на простые формальные составы и сложные. При этом КоАП довольно лаконично регулирует процедурные вопросы проведения административного расследования, большинство проблем проведения процессуальных действий вообще не регулируется. По окончании административного расследования составляется все тот же протокол об административном правонарушении как результирующий документ, где вся совокупность доказательств, полученных в ходе административного расследования, именуется линые сведения, необходимые для разрешения дела. На основании этого делается вывод о том, что институт административного расследования на данный момент не вписался в общую концепцию процессуальной части КоАП и его нельзя считать проработанным до деталей, как это сделано, например, в УПК в отношении института предварительного расследования.
Третья глава Административные процедуры по исполнению федеральными органами исполнительной власти государственных функций посвящена важной для науки административного права проблеме процедурной реализации осуществления федеральными органами исполнительной власти возлагаемых на них законодательством обязанностей и полномочий. В ней исследуются наиболее важные с социальной и экономической точки зрения виды административных процедур в области лицензирования (з 3.1), государственной регистрации (з 3.2), разрешения обращений граждан, жалоб и поощрений (з 3.3), информирования граждан и организаций о деятельности органов государственной власти (з 3.4).
Отмечается, что максимально четкое нормативное определение последовательности действий органов государственной власти при исполнении ими государственных функций является одной из важнейших задач проводимой в стране административной реформы.
Рассматривая лицензирование как вид властной деятельности федеральных органов исполнительной власти и в качестве одного из элементов разрешительной системы, автор подразделяет всю нормативную базу разрешительной деятельности государства на два блока: группу норм материальных и группу норм процедурных, т. е. определяющих порядок действий. В связи с вопросом о правовой природе процедурных норм, соискатель отмечает, что она аналогична правовой природе норм процессуальных с той лишь разницей, что процессуальные нормы, как правило, устанавливаются законодательством и требования к их соблюдению являются императивными в целях обеспечения баланса между правами сторон социального конфликта в интересах его урегулирования. Основная цель процедурных норм Ч обеспечение равных условий у субъектов, претендующих на доступ к социальному благу или получению возможности реализации этого социального блага в своих интересах, а также общая регламентация деятельности органов государственной власти в конкретной сфере регулирования, позволяющая, с одной стороны, правильно определить сферу этой деятельности и, с другой стороны, исключить превышение компетенции данного органа.
Общий алгоритм процедуры лицензирования ярко иллюстрируется на примере лицензирования кредитных организаций. Так, процедура лицензирования осуществляется только после проведения процедуры регистрации субъекта как юридического лица; процедура лицензирования состоит из следующих основных элементов: предоставления совокупности документов, необходимых для получения лицензии (их перечень определяется законодательным или иным нормативным правовым актом); рассмотрения лицензирующим органом представленной совокупности документов; принятия решения о выдаче лицензии либо об отказе в ее выдаче.
На примере банковской деятельности также можно сделать вывод о том, что лицензирование как способ государственного воздействия на экономические и иные отношения должен применяться тогда, когда данная деятельность при ее отклонении от изначально определенных параметров может наносить ощутимый ущерб публичным интересам.
Учитывая существенную озабоченность руководства государства борьбой с коррупцией, по мнению диссертанта, совсем не излишним также выглядит введение, например, публичных слушаний по поводу выдачи лицензии, что могло бы внести элементы прозрачности в лицензионную процедуру и тем самым снизить коррупционность в данной сфере.
Соискателем проанализированы основные положения действующего законодательства о лицензировании и сделан вывод о том, что по ряду позиций сохраняется преемство, однако при этом существенно расширилась сфера, на которую лицензирование не распространяется, что противоречит требованию одного из существенных принципов Ч единства порядка лицензирования на территории РФ. Исходя из этого автор отмечает следующее: обособленные от сферы действия законодательства о лицензировании виды деятельности вполне могли бы подчиняться общим правилам и содержать специальные положения, которые не противоречили бы принципам лицензирования.
Юридический анализ норм действующего законодательства о лицензировании показал, что целый ряд вопросов, имеющих значение для установления должной процедуры, урегулирован достаточно схематично, хотя эти вопросы носят общий характер для всей совокупности отношений, возникающих при предоставлении права на осуществление определенных видов деятельности или лишении такого права.
Рассматривая особенности лицензирования видов деятельности, которые не охватываются сферой регулирования Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ О лицензировании отдельных видов деятельности, автор, в частности, отмечает, что лицензирование нотариальной деятельности вполне обоснованно выведено за рамки действия данного Закона. В этой лицензионной системе акцент сделан на гарантированное обладание лицом, получившим лицензию нотариуса, совокупности знаний и умений, позволяющей осуществить определенные действия, характерные для нотариальной деятельности, в которой важнейшей составляющей является точность отражения юридических фактов.
В результате анализа нормативного порядка лицензирования оборота этилового спирта диссертант делает вывод, что материально-правовая составляющая данных отношений имеет существенные особенности, причем достаточно динамично изменяющиеся, что в целом и определяет их выведение за рамки общего порядка лицензирования. С процедурно-правовой точки зрения данные отношения существенных особенностей не имеют.
Лицензирование деятельности по работе со сведениями, составляющими государственную тайну, и созданию средств защиты информации совмещает в себе общие требования, которые, в том числе, нашли отражение в законодательстве о лицензировании отдельных видов деятельности. На примере данной лицензионной системы видно, что, несмотря на их внешнюю эксклюзивность, она практически полностью укладывается в схему лобщие требования Ч закон; особенные требования Ч подзаконный акт, которую автор считает наиболее приемлемой для формирования нормативного регулирования этих отношений в свете требований административной реформы.
Соискатель отмечает, что регистрационная деятельность является одним из самых широких видов деятельности публичной власти, так как, чтобы получить возможность взаимодействия с иными субъектами (государственными и частными), гражданин или юридическое лицо должны приобрести некий правовой статус, который зависит от профессиональной деятельности или от того, чем впоследствии намерен заниматься данный субъект. Приобретая тот или иной статус, субъект становится непосредственным или потенциальным участником определенной совокупности правоотношений, часть из которых может быть очень широкой, а часть Ч касаться довольно узкого спектра этих отношений. В результате анализа различных позиций, высказанных в литературе, автор сформировал собственную позицию относительно правовой природы, роли и места административно-правового института государственной регистрации в системе права. По его мнению, государственная регистрация является одним из важнейших способов взаимодействия между гражданином и государством. Это прежде всего акт признания определенных событий, фактов и прав в государственно организованном обществе, установление физическому или юридическому лицу того или иного статуса, позволяющего стать субъектом конкретного круга правоотношений. В то же время государственная регистрация, если ее понимать в качестве императива административно-правовой природы, является упорядочивающим способом государственно-правового воздействия на ту или иную совокупность общественных отношений в целях предотвращения нанесения ущерба или совершения правонарушений.
В диссертации подробно рассмотрены такие правовые системы, как государственная регистрация актов гражданского состояния, государственная регистрация различных видов юридических лиц и иных субъектов права с акцентом на процедурные нормы. Обращается внимание на тот факт, что регистрация таких специфических субъектов права, как политические партии, носит далеко не формально-процедурный характер, как это осуществляется в отношении иных некоммерческих организаций, в том числе общественных объединений. Прослеживается политическая воля государства, желающего выстроить политическую систему, в которой могут участвовать только крупные политические организации общенационального масштаба. При этом формальные процедурные условия сохраняются. В свою очередь, для профсоюзов определена самая легкая из регистрационных процедур Ч уведомительная с запретом контролировать деятельность профсоюзных организаций. Это свидетельствует, с одной стороны, о заинтересованности государства в профсоюзном движении, признании его важным элементом демократии, а с другой стороны, о том, что государство признает профсоюзное движение неполитизированным, в силу чего за деятельностью таких организаций не должен осуществляться жесткий контроль.
Относительно регистрационной деятельности органов исполнительной власти в области недвижимого имущества следует сказать, что в настоящее время в сравнении с советским периодом и начальным этапом рыночных преобразований существенным образом она изменилась: в предшествующий период регистрация носила скорее уведомительный характер, поэтому она осуществлялась исключительно на местном уровне. Основная правовая нагрузка в отношении проверки законности сделки ложилась на нотариусов как компетентных лиц. О какой-либо прозрачности данной деятельности в масштабах страны речи идти не могло, так как реестры были разобщены и практически полная удостоверительная нагрузка ложилась на нотариально удостоверенный договор и свидетельство о праве собственности. Введение единого государственного реестра позволило действительно существенным образом повысить уровень проверки документов на этапе их приема, обеспечить необходимый уровень взаимодействия с другими государственным органами в случае возникновения сомнений в юридической чистоте сделки, а также обеспечить в необходимых случаях доступ заинтересованных лиц к ознакомлению с титулом недвижимого имущества, т. е. историей перехода прав на него и наличием правовых обременений.
Проанализировав различные виды регистрационных систем недвижимого имущества, автор пришел к выводу о том, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним представляет собой весьма сложную, в том числе и с процедурно-правовой точки зрения, систему, которая может восприниматься как целостная только для отдельных категорий недвижимости. При этом наиболее сложной представляется регистрация прав на так называемые объекты недвижимости по закону, т. е. особо ценные вещи в виде воздушных, морских судов и космических объектов, в системах регистрации которых происходит комплексирование гражданско-правовых и административно-правовых начал, иначе говоря, сложное переплетение правоустанавливающего (с точки зрения права собственности) и функционального (эксплуатационного) элементов, связанных с разрешением на использование данных объектов.
Проблема открытости публичной власти перед обществом, по мнению диссертанта, является одной из самых актуальных для современного демократического государства. На основе информационного обмена формируется доверие граждан к власти. Дело в том, что рыночная экономика как во многом самонастраивающийся механизм производства и товарного обмена не может эффективно функционировать в условиях закрытости деятельности государства.
Рассматривая, в частности, в свете данной проблемы основания для проведения заседаний Государственной Думы РФ в закрытом режиме, автор отмечает следующее: учитывая тот момент, что, помимо предложения, исходящего от должностного лица высокого ранга либо от коллективного субъекта, для проведения закрытого заседания необходимо еще и голосование депутатов, в связи с чем проблема злоупотребления данной процедурой для сокрытия информации о деятельности нижней палаты отечественного парламента снимается.
При анализе законодательно установленного порядка освещения в СМИ деятельности органов государственной власти автор констатирует, что оно регламентировано достаточно четко и это способствует единообразию в регулировании данных отношений. При этом законодательно предоставляемые возможности публичного высказывания своей политической позиции депутатам на региональном уровне, по мнению соискателя, по своим периодичности и временному отрезку являются недостаточными для объективного и целостного ее представления. К тому же для них не определены параметры эфирного времени, в результате чего допускается возможность выхода в эфир таких передач и в такое время суток, когда заинтересованная публика не в состоянии их просмотреть или прослушать.
Рассматривая вопрос о закрытых информационных ресурсах, образуемых в деятельности государства, диссертант отмечает, что открытость и закрытость в функционировании государства, даже самого демократического по своей природе, должны быть между собой органично взаимосвязаны и дополнять друг друга. Государство вправе ограничивать распространение информации о некоторых аспектах деятельности своих органов. При этом следует четко осознавать, что закрытость в деятельности разных ветвей власти допустима не в одинаковой степени. По отношению к законодательной и судебной властям элементы закрытости должны быть минимальными и точно определенными нормативно. Правомерно сконцентрировать правомочия в сфере отнесения сведений к государственной тайне и их засекречиванию в структурах административных ведомств. Но при этом законодатель не должен наделять их произвольными дискреционными полномочиями по закрытию информации и обязан по возможности точно определить информационные сферы, подлежащие засекречиванию.
В диссертации уделено должное внимание деятельности пресс-служб ведомств по доведению до населения информации о функционировании представляемых ими государственных структур. Признавая несомненную необходимость данной деятельности, автор отмечает, что в ней четко проявляется ведомственный интерес, в силу чего объективность распространяемой подразделениями общественных связей информации может быть довольно низкой и их нельзя рассматривать в качестве основных при оценке степени развитости информационного взаимодействия между органами государственной власти и обществом.
В настоящее время одной из самых перспективных и динамично развивающихся форм взаимодействия органов государственной власти и общества является создание и поддержание интернет-сайтов, на которых размещается информация о деятельности государства в той или иной сфере. Преимущества такой формы информирования граждан и юридических лиц можно проиллюстрировать на примере ФНС России. Развитая система интернет-сайтов данного ведомства, в частности, позволяет: ознакомиться с нормативными новеллами и различного рода разъяснениями непосредственно после их принятия; установить обратную связь налогоплательщиков с налоговыми органами в режиме реального времени; осуществить поиск по базам данных правовой информации и Единого государственного реестра юридических лиц; получать новые программные продукты для обработки налоговой информации.
Автором проанализировано правовое регулирование организации интернет-сайтов ФМС России, судов общей юрисдикции, официальных сайтов для размещения информации о заказах на поставки товаров, выполнение работ для государственных и муниципальных нужд.
Четвертая глава Административные процедуры, связанные с организацией деятельности исполнительной власти посвящена рассмотрению проблем формализации деятельности административных ведомств, внесения системности и единообразия в организацию их функционирования. В целом в ее рамках исследуются два блока нормативных правовых актов, регулирующих отношения: по установлению административных процедур взаимодействия между органами исполнительной власти (з 4.1); по установлению административных процедур внутриорганизационной деятельности федеральных органов исполнительной власти (з 4.2).
В диссертации обосновано, что формирование элементов системы исполнительной власти осуществлялось исходя из круга задач, которые возлагало на себя государство. Так, во всех развитых странах функционируют такие ведомства, как министерства обороны, иностранных дел, внутренних дел, финансов и некоторые другие. Они являются основой системы исполнительной власти. Остальные административные ведомства формируются исходя из особенностей политического режима, территориального устройства государства, особенностей его экономики и т. д. Учреждение административного ведомства связано, таким образом, с необходимостью осуществления государственного управления (государственного регулирования, государственной координации) в крупных областях политической и экономической жизни общества. Такое положение предопределяет некоторую автономность административного ведомства в решении поставленных перед ним задач, а координация деятельности органов исполнительной власти в основном осуществляется посредством вышестоящей управляющей подсистемы Ч правительства, президента, канцлера.
Однако практика функционирования органов исполнительной власти убедительно доказывает, что одной вертикали власти недостаточно Ч необходимы горизонтальные связи, так как решение многих государственных задач требует комплексных усилий со стороны нескольких административных ведомств. Эти связи образуются для решения разовых задач либо носят перманентный характер.
При анализе современного правового регулирования данных отношений автор ориентировался на Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Изучение данного акта показало, что собственно межведомственное взаимодействие является дополнительным результатом действия данного акта, в то время как основная цель его принятия заключается в том, чтобы упорядочить административные взаимоотношения между новыми элементами системы федеральных органов исполнительной власти (федеральными службами, федеральными агентствами) применительно к вышестоящему органу Ч федеральному министерству.
В диссертации рассмотрен ряд ведомственных нормативных актов, регулирующих вопросы межведомственного взаимодействия. На основании их анализа классифицируются следующие виды административного взаимодействия: взаимодействие федеральных министерств с входящими в их систему федеральными службами и федеральными агентствами; взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, не находящихся в административной зависимости, при исполнении определенных государственных функций в целом либо в какой-то из частей; взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с представительствами Российской Федерации в специализированных международных организациях; взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с государственными фондами и Банком России в решении определенных задач; взаимодействие территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих в качестве элемента администрации федеральных округов с территориальными органами данного федерального органа исполнительной власти и подчиненными ему организациями, расположенными в административных границах данного округа; взаимодействие территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ и администрациями муниципальных образований; взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с общественными организациями; взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с государственными корпорациями и субъектами частного права, имущество либо уставный капитал которых полностью принадлежит государству на праве собственности.
Автор отмечает, что в европейской науке административного права сформировалась широко распространенная точка зрения на функциональное построение аппаратов министерств, согласно которой государственным чиновником с политическими функциями является министр, а остальные сотрудники не имеют права реализовывать административно-политическую линию, отличную от линии министра. В нашей стране по-прежнему доминирует концепция органа власти, т. е. коллективного субъекта, который в целом выполняет возложенную на него функцию.
Хотя структура органов исполнительной власти напрямую зависит от реализуемых ими государственных функций, при всем многообразии этих функций типовой задачей является их реализация. В указанном смысле функционирование всех федеральных органов исполнительной власти является однотипным и может быть в определенной мере унифицировано, что и было реализовано посредством Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти.
Рассмотрев его основные положения, соискатель констатирует, что в части регламентации организации внутрисистемной деятельности федеральных органов исполнительной власти нормативное регулирование существенным образом продвинулось вперед и Типовой регламент представляет собой не декларативный, а вполне конкретный акт, детально определяющий основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти, в результате чего достигается существенная унификация полномочий, позволяющая иным субъектам, взаимодействующим либо обращающимся в эти органы, иметь детальное представление об их задачах в целом и своих правах, в связи с этим возникающих. Такая унификация существенным образом упорядочивает взаимоотношения между Президентом РФ, Правительством РФ и Федеральным Собранием РФ с одной стороны и всей совокупностью федеральных органов исполнительной власти с другой стороны по руководству и взаимодействию с данными органами.
Указанный вывод также подтверждается результатами анализа ряда ведомственных регламентов внутренней организации (МВД России, Минобрнауки России и Роспотребнадзора).
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, излагаются основные выводы авторской концепции об административном процессе и административных процедурах. Соискатель обосновывает вывод о том, что вопросы административного процесса в административно-правовой науке были предметом острой научной дискуссии. Генезис взглядов на данный институт административного права отличался политизированностью и остротой политических оценок. В дореволюционном полицейском праве данный институт рассматривался как судебный (по аналогии с гражданским и уголовным судопроизводством). В 20-х гг. прошлого века при концентрации всей власти в Советах, а фактически в партийной номенклатуре всякая попытка регламентировать и контролировать властную деятельность рассматривалась в качестве реставрации буржуазного права со всеми вытекающими последствиями.
Только в 1949 г. было признано, что исполнительно-распорядитель-
ная деятельность государства осуществляется на основе процессуальных правил, составляющих в совокупности административный процесс. В 60-х гг. XX в. сложилась концепция административного процесса в широком и узком смыслах.
Административная реформа детерминировала потребность в теоретической разработке вопросов административного процесса и административных (управленческих) процедур:
- отход от традиционного в советский период понимания данных институтов потребовал определения и содержания категорий процесс и процедура как сфер конфликта между сторонами административных правоотношений. Разрешение конфликта в нормативно определенном порядке образует административный процесс, а закрепленный нормативно порядок и последовательность действий органа государственной власти Ч административные процедуры;
- приводятся авторские определения понятий ладминистративная юрисдикция и ладминистративная юстиция;
- под административной юстицией понимается судебный надзор за законностью актов и действий публичной администрации, применение судами юридических санкций за административные правонарушения, а под административными процедурами Ч нормативно закрепленный порядок функционирования органов исполнительной власти;
- опыт проведения административной реформы в зарубежных странах (Австралия, Бразилия, Великобритания, Венгрия, Германия, Канада, Китай, Корея и Япония) демонстрирует необходимость формирования самостоятельной отрасли Ч административно-процессуального права, разновидности судебного процесса;
- институт судебного обжалования решений и действий должностных лиц органов исполнительной власти нуждается в дальнейшем совершенствовании путем создания системы административных судов и принятия Кодекса административного судопроизводства РФ.
При этом административная юрисдикция должна поэтапно сужаться, замещаясь судебной административной юрисдикцией. Подробно рассмотрены такие административные процедуры, как лицензирование, государственная регистрация в аспекте прозрачности публичной власти.
Таким образом, рассмотрен широкий круг вопросов, относящихся к институтам административного процесса и административных (управленческих) процедур, что является определенным вкладом в развитие теории административного права и решением значимой социальной и правовой проблемы.
По теме диссертации автором были опубликованы следующие работы:
Монографии
1. Теоретические проблемы административного процесса в условиях административной реформы : монография / С. З. Женетль. Ч М. : МГУПИ, 2008. Ч 10,5 п. л.
2. Административные процедуры в ракурсе административных реформ : монография / С. З. Женетль. Ч М. : КноРус., 2008. Ч 15 п. л.
3. Проблемы реализации административных процедур федеральных органов исполнительной власти : монография / С. З. Женетль. Ч М. : ТРОВАНТ, 2008. Ч 11,5 п. л.
Статьи, опубликованные в ведущих
рецензируемых научных журналах и изданиях,
указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии
4. Участие прокурора в административном процессе на примере ряда стран / С. З. Женетль // Арбитражный и гражданский процесс. Ч 2002. Ч № 3. Ч 0,5 п. л.
5. Оспаривание прокурором правовых актов, противоречащих закону / С. З. Женетль // Рос. следователь. Ч 2002. Ч № 3. Ч 0,6 п. л.
6. Несогласованность некоторых норм в новых законах / С. З. Женетль // Арбитражный и гражданский процесс. Ч 2003. Ч № 9. Ч 0,5 п. л.
7. О некоторых проблемах применения процессуальных сроков по делам, вытекающим из административных правоотношений / С. З. Женетль // Юрист. Ч 2005. Ч № 7. Ч 0,6 п. л.
8. Работает ли закон об административной ответственности работодателей? / С. З. Женетль // Управление персоналом. Ч 2007. Ч
№ 15. Ч 0,7 п. л.
9. Ответственность за незаконное использование товарных знаков (опыт России и Франции) / С. З. Женетль, Н. А. Телепина // Интеллектуальная собственность. Ч 2007. Ч № 6. Ч 0,6 п. л. / 0,3 п. л.
10. Административная реформа: теоретические модели административной процедуры / С. З. Женетль // Законы России: опыт, анализ, практика. Ч 2007. Ч № 10. Ч 0,7 п. л.
11. Акты Европейского суда как источник административно-процессуальных и административно-процедурных норм / С. З. Женетль // Законы России: опыт, анализ, практика. Ч 2007. Ч № 12. Ч 0,7 п. л.
12. Виды юрисдикционного контроля в Европейских странах /
С. З. Женетль // Рос. судья. Ч 2007. Ч № 12. Ч 0,5 п. л.
13. История возникновения административного права в Европе /
С. З. Женетль // История государства и права. Ч 2008. Ч № 2. Ч 0,3 п. л.
14. Административная юстиция в послеоктябрьский период (тенденции развития) / С. З. Женетль // История государства и права. Ч 2008. Ч № 4. Ч 0,3 п. л.
15. Обсуждаем законопроект об административном судопроизводстве / С. З. Женетль // Законы России: опыт, анализ, практика. Ч 2008. Ч № 4. Ч 0,6 п. л.
16. Правовая категория луголовный проступок и ее отражение в науке административного права / С. З. Женетль // Черные дыры в российском законодательстве. Ч 2008. Ч № 2. Ч 0,6 п. л.
17. Альтернативная юрисдикция в административном процессе / С. З. Женетль // Рос. судья. Ч 2008. Ч № 4. Ч 0,5 п. л.
18. Защита прокурором в суде прав и законных интересов гражданина в сфере труда / С. З. Женетль // Трудовое право. Ч 2003. Ч № 11. Ч 0,6 п. л.
19. Оспаривание прокурором правовых актов, противоречащих закону / С. З. Женетль // Рос. судья. Ч 2002. Ч № 5. Ч 0,5 п. л.
20. Защита интеллектуальной собственности в суде и подведомственность споров / C. З. Женетль, Н. О. Муратова // Интеллектуальная собственность. Авторское право и смежные права. Ч 2008. Ч № 8. Ч 0,7 п. л. / 0,35 п. л.
21. Особенности регистрации некоммерческих организаций / С. З. Же-
нетль // Предпринимательское право. Ч 2009. Ч № 1. Ч 0,6 п. л.
22. Особенности государственной регистрации прав на недвижимое имущество / С. З. Женетль // Юрид. мир. Ч 2008. Ч № 11. Ч 0,5 п. л.
23. Проблемы защиты нарушенных прав интеллектуальной собственности в сети Интернет / С. З. Женетль, Н. О. Муратова // Интеллектуальная собственность. Авторское право и смежные права. Ч 2008. Ч № 11. Ч 0,6 п. л. / 0,3 п. л.
24. Некоторые вопросы административных процедур регистрации юридических лиц / С. З. Женетль // Законы России: опыт, анализ, практика. Ч 2008. Ч № 12. Ч 0,7 п. л.
Статьи, опубликованные в иных изданиях
25. Теоретические модели административного процесса / С. З. Женетль // Административное право и процесс. Ч 2007. Ч № 5. Ч 0,7 п. л.
26. Реформы исполнительной власти в перестроечный период /
С. З. Женетль // Административное право. Ч 2007. Ч № 4. Ч 0,8 п. л.
27. Разграничение преступлений и административных правонарушений в российском и зарубежном законодательствах / С. З. Женетль // Административное право. Ч 2008. Ч № 1. Ч 0,7 п. л.
28. Каков критерий определения законодателем субъектов рассмотрения административных правонарушений? / С. З. Женетль // Административное право. Ч 2008. Ч № 2. Ч 0,5 п. л.
29. Теоретический анализ основных положений ФЗ О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации / С. З. Женетль // Административное право. Ч 2008. Ч № 4. Ч 0,9 п. л.
30. Надзор и контроль за деятельностью общественных организаций / С. З. Женетль, Т. П. Кесареева // Государственная власть и местное самоуправление. Ч 2003. Ч № 3. Ч 0,5 п. л. / 0,25 п. л.
Статьи, опубликованные в материалах
всероссийских и международных конференций
31. Защита прокурором интересов граждан в гражданском и арбитражном процессе / С. З. Женетль // Роль российской прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина. Роль компетентных органов прокуратуры в вопросах экстрадиции и оказания правовой помощи по уголовным делам : материалы международ. семинара / под ред. д-ра юрид. наук В. Г. Бессарабова, канд. юрид. наук А. И. Рыбчинского. Ч М. : НИИ ГП РФ, 2001. Ч 0,5 п. л.
32. Процессуальные гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина / С. З. Женетль // Актуальные проблемы публичного, частного права и правоохранной деятельности в России : материалы Всерос. науч.-практ. конф / под ред. И. М. Филяниной. Ч Хабаровск : Дальневост. гос. ун-т, 2008. Ч 0,6 п. л.
33. Лицензирование как административная составляющая экономических отношений / С. З. Женетль // Фундаментальные и прикладные проблемы приборостроения, информатики и экономики : науч. тр. 11 международ. науч.-практ. конф / отв. рев. В. Д. Ивченко. Ч М. : МГУПИ, 2008. Ч Ч. 1. Ч 0,5 п. л.
34. Инновационные аспекты в административной реформе / С. З. Же-
нетль // Инновационные технологии в науке, технике и образовании : науч. тр. 12 международ. науч.-практ. конф. / отв. рев. В. Д. Ивченко. Ч М. : МГУПИ, 2008. Ч Ч. 1. Ч 0,4 п. л.
Другие публикации
35. Процессуальная деятельность прокурора по делам об административных правонарушениях : учеб. пособие / С. З. Женетль. Ч М. : Юрлитинформ, 2006. Ч 8 п. л.
36. Общие положения о полномочиях прокурора в арбитражном судопроизводстве / С. З. Женетль, Т. П. Кесарева // Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве : метод. пособие /
отв. ред. В. Г. Бессарабов. Ч М. : НИИ ГП РФ, 2004. Ч Гл. 2, з 1. Ч
0,3 п. л. / 0,15 п. л.
37. Участие прокурора в арбитражном суде по делам об оспаривании нормативных правовых актов / С. З. Женетль // Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве : метод. пособие / отв. ред. В. Г. Бессарабов. Ч М. : НИИ ГП РФ, 2004. Ч Гл. 2, з 2. Ч 0,9 п. л.
38. Участие прокурора в арбитражном суде по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц / С. З. Женетль, Т. П. Кесарева // Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве : метод. пособие / отв. ред. В. Г. Бессарабов. Ч М. : НИИ ГП РФ, 2004. Ч Гл. 2, з 3. Ч 0,5 п. л.
39. Типичные правонарушения в сфере реализации прав государства на объекты промышленной собственности / С. З. Женетль, Т. П. Кесареева // О состоянии законности и правопорядка в сфере охраны и защиты интеллектуальной собственности : учеб. пособие / отв. ред. В. Н. Лопатин. Ч М. : НИИ ГП РФ, 2004. Ч Гл. 5, з 5.3. Ч 0,7 п. л. / 0,35 п. л.
Подписано в печать 10.02.2009.
Формат 60х90 1/16. Усл. печ. л. 2,4. Тираж 150 экз.
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
Российская правовая академия
Министерства юстиции Российской Федерации.
117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.
См.: Горшенев В. М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству. Новосибирск, 1967.
См.: Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М., 1968.
|
Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по юридическим наукам