Авторефераты по всем темам >> Авторефераты по экономике

Организация и управление хозяйственной деятельностью муниципальных образований (вопросы теории и практики)

Автореферат докторской диссертации по экономике

На правах рукописи

МАРКВАРТ Эмиль

ОРГАНИЗАЦИЯ И УПРАВЛЕНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

(ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ)

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

(менеджмент)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва 2012

Работа выполнена в негосударственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Высшая школа приватизации и предпринимательства - Институт

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор

Прусак Михаил Михайлович

доктораа экономическихаа наук,аа доктораа технических

наук, профессор

Райзберг Борис Абрамович

доктор экономических наук, профессор

Швецов Александр Николаевич

Ведущая организация:

Федеральноеаа государственноеаа образовательное

учреждениеаа высшегоаа профессионального

образованияа Санкт-Петербургскийа университет экономики и финансов

Защита состоится л 29 мая 2012 г. в 15 часов на заседании Диссертационного Совета Д 521.001.01 при Высшей школе приватизации и предпринимательства-Институте по адресу: 125009, г. Москва, Леонтьевский переулок, 7 строение 3.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НОУ ВПО Высшая школа приватизации и предпринимательства - Институт

Автореферат разослан л__ л

2012 г.

Ученый секретарь Диссертационного Совета

д.э.н.аа В. А. Димов

1.аа ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Российское местное самоуправление переживает сложные времена. Муниципальная реформа, начавшаяся с принятием 6 октября 2003 г. Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации №131-Ф3, проходит на фоне жесткой централизации власти и ресурсов, наблюдаемых в стране в течение последнего десятилетия. Очевидно, что развитие местного самоуправления, являющегося проявлением местной демократии, децентрализации власти и развития гражданского общества, в таких условиях вступает в определенное противоречие с общим вектором движения публичной власти. И эти противоречия становятся все очевиднее, проявляясь как в государственной и муниципальной политике, так и в экономике, в законодательстве и в повседневной практике муниципального управления. И все же, несмотря на систематическое лурезание правовой, организационной, финансовой и экономической самостоятельности, местное самоуправление в России продолжает существовать. С чем это связано? Как представляется, феномен местного самоуправления определяется необходимостью, востребованностью данного института - как со стороны граждан, жителей, так и со стороны государства (если речь не идет о тоталитарном государстве). Этот феномен - отражение двойственной природы местного самоуправления, которое, с одной стороны, выступает в форме некоей самоорганизации жителей для решения определенных насущных задач, наиболее близких к жителям. С другой же стороны, оно является уровнем публичной власти, наиболее приближенной к жителям, что позволяет более эффективно решать публично-властные задачи. Ключевым принципом, на котором зиждется не только концепция разделения частного и публичного секторов экономики, но и определение места муниципалитетов в системе публичной власти, является принцип субсидиарности. Применительно к российским условиям данный принцип слабо разработан как в теоретическом плане, так и с точки зрения его реализации на практике.

Эффективность власти, о которой так много говорится в современной России (как, впрочем, и в других странах), понимается разными акторами по-разному. Применительно к местному самоуправлению, основным критерием эффективности власти должна являться эффективность решения задач местного самоуправления. Эффективность решения местных (муниципальных) задач определяется в экономическом плане доступностью, качеством и устойчивостью предоставления соответствующих муниципальных услуг, а в политическом - удовлетворенностью либо неудовлетворенностью населения действиями власти и представляемыми услугами. Организуя предоставление муниципальных услуг, органам местного самоуправления необходимо искать и находить эффективные решения в интересах жителей, исходя из имеющихся возможностей и ресурсов. Как показывает исторический и международный анализ института местного самоуправления, его ключевая задача - решение т.н. местных (муниципальных) задач. Это предполагает, что у муниципалитетов как публично-правовых образований (публичных корпораций) существует (должна существовать) собственная компетенция, в целях реализации которой оно собственно и возникаетаа (создается).аа Совершенноаа очевидно,аа что,аа будучиаа властьюаа публичной,

муниципальная власть решает только определенные задачи, круг которых, как правило, устанавливается законодательно. Соответственно, занимаясь хозяйственной деятельностью, муниципалитеты действуют в определенном правовом поле, которое налагает на них специфические ограничения и условия, связанные с компетенцией местного самоуправления. Вопрос о задачах (компетенции) местного самоуправления, таким образом, является одним из основных. Однако недостаточно определить и проанализировать компетенцию местного самоуправления и ее влияние на хозяйственную деятельность муниципалитетов. Не менее, а может быть - и более важно выявить, исследовать и систематизировать те возможности, которыми располагают органы местного самоуправления при организации решения стоящих перед ними задач, и - соответственно - при организации хозяйственной деятельности. Способы решения задач местного самоуправления и организации хозяйственной деятельности муниципалитетов, критерии и принципы выбора тех или иных способов, особенности их применения являются вторым, не менее важным и актуальным предметом изучения. Последнее представляет не только научный интерес, но и практическое значение, поскольку позволяет органам местного самоуправления осознанно подходить к организации предоставления муниципальных услуг как с точки зрения соответствия тех или иных услуг компетенции муниципального образования, так и с точки зрения выбора способа решения и финансирования услуги.

Необходимо подчеркнуть, что комплексное и системное исследование управления хозяйственной деятельностью муниципалитетов, муниципального хозяйства как определенной системы отношений до настоящего момента в России практически не осуществлялось. Основные труды по данной тематике затрагивают дореформенный период и, соответственно, не учитывают особенностей, которые накладывает на организацию муниципального хозяйства Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6.10.2003 г. №131-Ф3, а также - естественным образом - современных тенденций в теории и практике данного сектора. В теоретическом плане данная проблема слабо проработана в российской экономической, управленческой и юридической науке. Кроме того, необходимо обратить внимание и на отсутствие в российской науке проработанных практических механизмов. В то же время разработанные европейской наукой и практикой концептуальные модели организации муниципального хозяйства требуют весьма существенного переосмысления, адаптации и развития с учетом особенностей российской экономики.

Вышеизложенные обстоятельства определяют актуальность и выбор темы данного исследования.

Цель и задачи исследования.

Цель диссертации состоит в выработке теоретических и методологических основ и практических рекомендаций по модернизации управления муниципальным хозяйством и повышению экономической эффективности предоставления муниципальных услуг на основе комплексного исследования системы отношений, возникающих в данной сфере.

В соответствии с заявленной целью в работе решались следующие задачи:

- формирование понятийно-терминологического аппарата, в первую очередь -

основных понятий темы исследования (муниципальные услуги, муниципальное

хозяйство, термины, определяющие содержание задач местного самоуправления и т.п.);

разработка методологической основы исследования, включающей в т.ч. базовые принципы участия муниципальных образований в хозяйственных отношениях;
анализ хода и промежуточных итогов муниципальной реформы, состояния местного самоуправления в современной России, формирующих условия участия муниципальных образований в хозяйственных отношениях;
раскрытие содержания хозяйственной деятельности муниципальных образований в контексте гарантий прав на местное самоуправление и соотношения частного и публичного секторов экономики;

- исследование и обобщение зарубежного (в т.ч. стран, прошедших период

постсоциалистической трансформации) опыта организации и управления

хозяйственной деятельностью и его анализ с точки зрения возможности использования

в условиях современной российской экономики;

-аа анализ институциональных рамок функционирования местного самоуправления в

России реформенного периода в целях выявления возможности использования

современных механизмов организации хозяйственной деятельности;

классификация задач местного самоуправления как предпосылки (ллегитимации) для организации хозяйственной деятельности муниципальных образований и участия в ней;
исследование и систематизация способов решения задач местного самоуправления, рассматриваемых в качестве способов организации предоставления муниципальных услуг;

разработка алгоритма принятия решений органами местного самоуправления на основе формулирования принципов и критериев выбора конкретного способа организации предоставления муниципальных услуг;
выработка научно обоснованных практических рекомендаций, направленных на модернизацию и повышение эффективности муниципального хозяйства, совершенствование управленческо-хозяйственной деятельности;

-а выработка предложений для законодательных органов федерального и регионального

уровней, направленных на модернизацию управления муниципальным хозяйством.

Объектом исследования является процесс управления хозяйственной деятельностью муниципальных образований, способы ее организации и пути модернизации.

Предмет данной работы - исследование теоретических и практических подходов к управлению муниципальным хозяйством на основании изучения релевантных институциональных и экономических аспектов.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды ведущих российских и зарубежных (в первую очередь, немецких) ученых -специалистов в области региональной и местной экономики, местного самоуправления, муниципального и гражданского права, государственного и муниципального устройства, муниципального хозяйства. Исследование базируется на изучении, анализе и обобщении результатов классических концептуальных трудов и современных исследований.а Владениеа иностраннымиа языкамиа иа многолетняяа практика

консультирования органов государственной власти и местного самоуправления в различных регионах России позволили автору опираться в своих исследованиях на обширный практический опыт российских и зарубежных (европейских) муниципалитетов, материалы различных симпозиумов, научных и прикладных дискуссий.

При обработке фактического материала использовались традиционные научные подходы - диалектический, логический, статистический и сравнительный (в т.ч. сравнительно-страновой) анализ, анализ правовых норм и метод научных обобщений. В качестве инструментов исследования использовались методы сравнения, ранжирования, структуризации целей и экспертных оценок.

Диссертационное исследование основано на системном подходе к изучению проблем организации и модернизации управления хозяйственной деятельностью муниципальных образований.

Информационную основу диссертационного исследования составили законодательные и подзаконные нормативные акты Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований РФ, Европейского Союза, Федеративной Республики Германии, ряда других зарубежных стран, нормы международного права (в частности, Европейской хартии местного самоуправления), а также материалы правоприменительной (в первую очередь, судебной) практики, иные официальные документы. В работе также использованы обзоры и иные аналитические материалы по проблемам местного самоуправления, региональной экономики, муниципального хозяйства, полученные в ходе парламентских слушаний, международных, общероссийских, межрегиональных и региональных научных и научно-практических конференций, семинаров, круглых столов, участником которых являлся автор, а также опубликованные в российских и зарубежных электронных и печатных средствах массовой информации.

Научная новизна исследования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в выработке авторского подхода к муниципальному хозяйству как специфической системе отношений по поводу предоставления муниципальных услуг, в определении и обосновании роли и места муниципальных образований в системе экономических отношений в целом и отношений в сфере публичного хозяйства, в частности. При этом в качестве базовых посылок используются современные представления о роли публичной власти в экономических процессах. Даны собственные дефиниции базовых понятий, существенно отличающиеся от существовавших ранее. Новым и оригинальным в подходе является также то, что проработка организационно-управленческих и экономических аспектов базируется на глубоком и системном анализе правового регулирования публично-правовых и гражданско-правовых отношений в сфере местного самоуправления и на широком использовании зарубежного (европейского) опыта организации муниципального хозяйства, сравнительно-странового анализа.

В качестве наиболее существенных результатов диссертационного исследования, отражающих его новизну и личный вклад автора, на защиту выносятся следующие положения:

-а даны авторские определения понятий муниципальные услуги и муниципальное

хозяйство и установлена их прямая взаимосвязь; установление жесткой зависимости

муниципальных услуг от компетенции (круга задач) местного самоуправления

позволяет четко определить круг таких услуг и пределы участия муниципалитетов в

экономике; способом организации хозяйственной деятельности муниципалитетов

выступает муниципальное хозяйство, которое рассматривается как система отношений

по поводу предоставления муниципальных услуг;

определены основания и пределы хозяйственной деятельности муниципальных образований; в частности, отстаивается позиция о том, что следствием реализованной в России концепции местного самоуправления как института публичной власти (и муниципальных образований как публично-правовых образований) является недопустимость участия муниципальных образований в секторах экономики, не связанных напрямую с реализацией задач местного самоуправления (принцип т.н. специальной правоспособности); подобный подход вытекает из принципа субсидиарности и соответствует современному пониманию участия муниципалитетов в экономике в европейских странах;
определен круг субъектов-участников муниципального хозяйства (производители муниципальных услуг, потребители муниципальных услуг и органы местного самоуправления), а также роли каждого из них в системе отношений; так, производителями муниципальных услуг могут быть как частные, так и муниципальные, а при определенных условиях - даже государственные хозяйствующие субъекты; среди потребителей муниципальных услуг автор выделяет физических и юридических лиц как индивидуальных потребителей, объединения лиц (например, жильцы многоквартирного дома) или население муниципального образования в целом в качестве коллективных (групповых) потребителей; отдельно рассматривается роль органов местного самоуправления, которые могут также выступать потребителями муниципальных услуг, однако их основная задача - организация предоставления муниципальных услуг;
систематизированы и методически определены различные группы задач местного самоуправления (составных элементов компетенции) с точки зрения легитимации организации хозяйственной деятельности муниципальных образований и участия в ней; проведено разграничение между собственной компетенцией (вопросы местного значения и т.н. специальные права местного самоуправления) и делегированной компетенцией (делегированные государственные полномочия и полномочия, делегируемые от других муниципалитетов на основании договоров); даны собственные дефиниции понятий, используемых применительно к вопросам местного значения -лорганизация, создание условий, лучастие, содействие, на основании чего определен комплекс действий органов местного самоуправления по решению каждой категории вопросов местного значения;
проведена инвентаризация и систематизация возможных способов решения задач местного самоуправления (предоставления муниципальных услуг) с учетом действующего российского законодательства,а передовогоа международногоа и

российского опыта; выделено шесть возможных способов (внутри некоторых из них также выделены различные модусы), особенности каждого из которых подробно исследованы в работе;

сформулированы и обоснованы основные принципы выбора конкретного способа решения (предоставления тех или иных муниципальных услуг); в частности, базовыми при выборе способа решения являются принципы экономической эффективности, приоритета частного сектора экономики, обеспечения доступности и устойчивости предоставляемых услуг, использования конкурентных механизмов предоставления услуг;
на основе анализа экономических и институциональных аспектов, обобщения практического опыта определены возможности, предпосылки и механизмы привлечения частных хозяйствующих субъектов к предоставлению муниципальных услуг, обоснован приоритет использования данного способа решения задач местного самоуправления; формирование, размещение и исполнение муниципального заказа рассматривается автором как ключевой (но лишь один из возможных) механизм привлечения частных хозяйствующих субъектов;
определены место и основные формы частно-муниципального партнерства как способа решения задач местного самоуправления; на основе анализа правового регулирования, международного и российского опыта частно-муниципальных партнерств сформулированы основные условия, преимущества и риски использования данного способа на муниципальном уровне; сформулированы отличия данного способа от предыдущего; концессионные соглашения рассматриваются лишь как один из возможных механизмов частно-муниципальных партнерств; подвергается критике трактовка концессии в российских законодательстве и муниципальной практике;

четко сформулированы предпосылки и условия создания муниципальными образованиями собственных хозяйствующих субъектов - коммерческих и некоммерческих организаций; исследованы особенности различных организационно-правовых форм таких субъектов; в части коммерческих организаций сделан вывод о необходимости отказа от организационно-правовой формы муниципальных унитарных предприятий в пользу хозяйственных обществ (в первую очередь, обществ с ограниченной ответственностью как наиболее приемлемой формы для муниципального уровня), сформулированы предложения по созданию муниципальных хозяйственных обществ; в части некоммерческих организаций проведено сравнительное исследование различных типов муниципальных учреждений (казенных, бюджетных, автономных) и сформулированы рекомендации по выбору типа учреждения, а также по использованию иных организационно-правовых форм некоммерческих организаций (фондов, автономных некоммерческих организаций и некоммерческих партнерств);
в работе обосновывается, что одним из перспективных способов решения муниципальных задач является межмуниципальная хозяйственная кооперация, не получившая до настоящего времени заметного развития в России; значение данного механизма особенно велико в условиях большого количества малых муниципальных образований (в первую очередь, поселенческого уровня); в зарубежной практике данный механизм используется чрезвычайно широко, поскольку позволяет повысить экономическую эффективность и устойчивость предоставления услуг; автор формулирует причины неразвитости данного механизма в российской муниципальной

практике; в работе систематизированы различные формы межмуниципальной хозяйственной кооперации (договорное и институциональное сотрудничество); выработаны рекомендации по созданию межмуниципальных хозяйственных обществ и управлению ими (в т.ч. в условиях экономического неравенства муниципалитетов-участников таких обществ);

критически оценивается такой способ решения вопросов местного значения как делегирование исполнения полномочий одним типом муниципальных образований (как правило, поселениями) другому (муниципальным районам); формулируются критерии и условия допустимости такого делегирования, в т.ч. экономические;
на основе анализа зарубежной практики (европейских стран) сформулированы основные тенденции развития муниципального хозяйства на современном этапе; отмечается, что в целом российское законодательство не препятствует внедрению этих тенденций, и в целом ряде российских муниципалитетов эти тенденции уже находят свое отражение; в то же время имеется целый ряд существенных препятствий для более широкого и эффективного использования прогрессивных механизмов организации хозяйственной деятельности, которые исследуются в работе; по целому ряду проблем сформулированы конкретные рекомендации (как для законодателей, так и для практиков муниципального управления).

Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что разработаны и обоснованы теоретико-методологические положения и выводы о праве на хозяйственную деятельность муниципальных образований как гарантии права на местное самоуправление, предпосылках и пределах такой деятельности; выявлена и сформулирована связь между задачами местного самоуправления и его хозяйственной деятельностью. На основании критического анализа различных подходов даны авторские определения понятий муниципальных услуг и муниципального хозяйства, которые могут быть использованы как в экономике, управлении, так и в праве. Впервые на основе изучения и обобщения международного и прогрессивного российского опыта, а также правового регулирования были проинвентаризированы и систематизированы способы организации предоставления муниципальных услуг, определено их место в общей системе отношений, что может послужить толчком для дальнейших детальных исследований каждого конкретного способа. Теоретические обоснования, аргументационная логика и изложенные в работе выводы могут быть использованы для развития научной школы муниципального управления в России, для подготовки обоснований соответствующих политических и экономических решений, программ и иных документов.

Практическая значимость работы проявляется в том, что на основе проведенного анализа сформулирован целый ряд научно обоснованных практических рекомендаций, направленных на модернизацию управления муниципальным хозяйством, повышение эффективности предоставления муниципальных услуг. Наряду с этим в диссертации разработан также целый ряд предложений по совершенствованию организационно-нормативного регулирования хозяйственной деятельности муниципалитетов и местного самоуправления в целом, рассчитанных как на федерального законодателя, так и на органы местного самоуправления и могут быть

использованы как законодательными органами, так и руководителями и специалистами этих органов. Значительная часть исследования и его выводов используется и может использоваться в дальнейшем в качестве методических материалов, рекомендуемых профильными ведомствами. Кроме того, проведенное исследование позволяет сформировать самостоятельную учебную дисциплину для подготовки и повышения квалификации кадров системы муниципального управления.

Апробация результатов исследования.

Выводы и рекомендации были представлены и обсуждены на следующих крупных мероприятиях:

- международные научно-практические и экспертные конференции Местное

самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы 15-16.11.2007 г.,

Софрино; Эффективное местное самоуправление - основа демократического

государства. 10 лет ратификации Российской Федерацией Европейской хартии

местного самоуправления 10.04.2008 г., Москва; Развитие местного самоуправления

в России в контексте 15-летия Конституции РФ 4-5.12.2008 г., Калуга; Модели

местного самоуправления в сравнительной перспективе: формирование будущей

муниципальной политики 25-26.09.2009 г., Санкт-Петербург; Современные

тенденции развития территориальных и организационных основ местного

самоуправления в России и Германии 7.10.2010 г., Пермь; III Европейско-Российская

конференция Партнерство. Инновации. Инвестиции. Опыт обращения с

промышленными и бытовыми отходами 28.04.2011 г., Гамбург; Местное

самоуправление и развитие территорий 30.06.-1.07.2011 г., Калужская область; IV

Европейско-Российская научно-практическая конференция ЕВРОРОСС: опыт

больших и малых городов в области обращения с отходами производства и

потребления 27-28.10.2011 г., Берлин;

заседания экспертных советов по развитию местного самоуправления при Комитете Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Министерстве регионального развития РФ, Министерстве экономического развития РФ; парламентские слушания в Государственной Думе РФ по различным аспектам совершенствования законодательства о местном самоуправлении, гражданского и хозяйственного законодательства; заседания Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ; научные и научно-практические круглые столы по проблемам местного самоуправления и муниципального хозяйства в профильных органах государственной власти РФ и ряда субъектов Федерации (Пермский край, Пензенская область, Калужская область, Республика Чувашия, Ростовская область, Калининградская область и др.)
многочисленные межрегиональные, региональные и межвузовские конференции в различных регионах по проблемам модернизации государственного и муниципального управления (Пермь, Калуга, Брянск, Чебоксары, Москва, Ярославль и др.).

Ряд выводов и рекомендаций, изложенных в диссертационном исследовании, получил статус методических рекомендаций, направляемых Министерством регионального развития РФ субъектам Федерации и муниципальным образованиям, а также вошел в ряд учебных пособий по муниципальному управлению, выходивших под эгидой различных профильных федеральных ведомств. Выводы и рекомендации также

неоднократно представлялись по запросам федеральным органов власти в рамках подготовки различных законопроектов, резолюций и т.п. документов, были использованы при подготовке экспертных заключений и т.п.

Материалы диссертации были использованы автором для разработки программ учебных курсов Управление муниципальным хозяйством и Муниципальные услуги и муниципальное хозяйство, реализованных им в сотрудничестве с другими специалистами в ходе подготовки и повышения квалификации кадров муниципальных служащих на базе высших учебных заведений и центров повышения квалификации кадров (в частности, в Пермском институте муниципального управления, Академии социального управления в г. Москве, Институте управления при Президенте Республики Саха (Якутия), других образовательных учреждений).

Публикации.

По теме диссертации опубликовано свыше 100 работ, в том числе 11 монографий (2 индивидуальные, 9 коллективных) и 3 учебных пособия (в соавторстве); 16 научных статей (общим объемом более 16 п.л.) по теме диссертационного исследования опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК РФ. Общий объем лично выполненных соискателем публикаций по теме диссертации составляет ок. 150 п.л.

Структура диссертационной работы.

Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения и библиографии. Структура работы обусловлена сформулированными целями и задачами, определена логикой рассмотрения вопросов и использованными методами исследования. Совокупность данных факторов привела к следующей последовательности и структуре изложения материала:

Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения и библиографии. Структура работы обусловлена целями и поставленными задачами, определена логикой рассмотрения взаимозависимых вопросов и совокупностью решаемых задач, представленных в следующем порядке:

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. СОСТОЯНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В СОВРЕМЕННОЙ

РОССИИ И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫаа РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ

ОБРАЗОВАНИЙ

Основные итоги современной реформы местного самоуправления в России
Финансово-экономические проблемы местного самоуправления
Задачи социально-экономического развития муниципалитетов с точки зрения модернизации

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО (НА ПРИМЕРЕ СТРАН ЕВРОПЫ) ОПЫТА И ВОЗМОЖНОСТЕЙ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ

2.1.аа Организацияаа муниципальногоаа хозяйств ваа Германииаа н примереаа новых федеральных земель

Опыт организации водоснабжения и водоотведения в Ростокеа (Ростокская модель)
Опыт Франции по организации предоставления муниципальных услуг
Организация водоснабжения и водоотведения в Англии и Уэльсе
Опыт реализации т.н. мультиконцепта в теплоснабжении в Дании

ГЛАВА 3. ХОЗЯЙСТВЕННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ

Понятие,а основания и пределы хозяйственной деятельности муниципальных образований
Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению

Перечни вопросов местного значения
Категории (группы) вопросов местного значения и полномочия по их решению

3.3. Дополнительные основания занятия хозяйственной деятельностью

Исполнение делегированных государственных полномочий
Реализация права на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения
Деятельность в интересах иных муниципальных образований

ГЛАВА 4. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

Основные подходы к определению понятия муниципальных услуг
Муниципальное хозяйство - теоретический и практический аспекты
Состав и роли участников муниципального хозяйства

ГЛАВА 5. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ НА ОСНОВЕ СИСТЕМНОГО ПОДХОДА К РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

5.1. Систематизация и основные подходы к выбору способа решения

Возможные ааспособыаа решенияаа вопросоваа местногоа значенияаа иаа организации хозяйственной деятельности муниципалитетов
Принципы выбора способова организации хозяйственной деятельности муниципалитетов
Критерииа выбораа способова организацииа хозяйственнойа деятельности муниципалитетов

5.2. Особенностиа различныхаа способова решенияаа вопросоваа местногоа значенияа и

организации хозяйственной деятельности

Привлечение частных хозяйствующих субъектов. Муниципальный заказ
Частно-публичное партнерство
Межмуниципальная хозяйственная кооперация
Создание собственных хозяйствующих субъектов - коммерческих и некоммерческих организаций
Привлечение хозяйствующих субъектов иных публично-правовых образований
Взаимноеаа делегированиеаа исполненияаа полномочийаа поаа решениюаа вопросов местного значения

ЗАКЛЮЧЕНИЕ БИБЛИОГРАФИЯ

2.аа ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ И ПОЛОЖЕНИЙ, ВЫНОСИМЫХ НА ЗАЩИТУ

1. В диссертационной работе рассматриваются теоретические вопросы формирования и укрепления экономических основ местного самоуправления в Российской Федерации через механизм модернизации принципов и подходов к реализации собственной хозяйственной деятельности российских муниципалитетов всех типов и уровней. Раскрываются концептуальные аспекты реформирования муниципального хозяйства - как системы взаимоотношений в рамках исполнения полномочий местного самоуправления по предоставлению муниципальных услуг - в условиях рыночной экономики и децентрализации власти, а также сущность и специфика деятельности муниципальных образований как участников экономического процесса.

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и в то же время - элементом рыночной экономической системы (с учетом определенных условий и ограничений). В работе определены ключевые принципы, на которых базируется участие муниципальных образований в хозяйственной деятельности, а также основные ограничения, которые распространяются на них в силу их субъективной экономической и правовой природы. Дается обзор основных этапов развития местного самоуправления в современной России и авторская оценка происходящим процессам. Одновременно автор проводит анализ основных сдерживающих муниципальное развитие факторов как внешнего (лнадмуниципального), так и внутреннего характер, анализирует современное состояние местного самоуправления с организационной, экономической и правовой точек зрения. В частности, выделяются следующие правовые и организационные проблемы, носящие рамочный характер и влияющие, в том числе, и на хозяйственную деятельность муниципальных образований, и на качество управления в целом:

нестабильность действующего федерального законодательства, регулирующего местное самоуправление, и отсутствие системного подхода при внесении изменений;
отсутствие реального разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти и - более того - всё большее запутывание компетенции вследствие постоянно вносимых изменений в законодательство в данной сфере;
дискредитация поселенческого уровня местного самоуправления и всей муниципальной реформы в целом вследствие массового делегирования исполнения полномочий на уровень муниципальных районов;
постоянное укрупнение муниципалитетов, происходящее в т.ч. и за счет фактического упразднения поселенческого местного самоуправления;

снижение политической значимости главы муниципального образования и повышение уровня политической нестабильности в муниципальных образованиях за счет внедрения института т.н. сити-менеджера;
внедрение пропорциональной системы на муниципальных выборах, ограничивающей возможности беспартийных граждан и общественных объединений участвовать в политических процессах на уровне муниципальных образований;
в условиях продолжающейся централизации власти местное самоуправление становится продолжением государственной власти на местах, что влияет не только на политическую составляющую местного самоуправления, но и на уровень его экономической и финансовой самостоятельности, особенности взаимоотношений местного самоуправления и с государством, и с жителями.

Автор выделяет также ряд факторов, непосредственно (и также негативно) влияющих на финансово-экономическую самостоятельность и стабильность местного самоу пр авл ения:

чрезвычайная ограниченность законодательно закрепленных источников собственных доходов муниципальных образований, результатом которой является то, что ок. 96% муниципальных образований России не могут финансировать собственные расходы собственными доходами; это вызывает мощную зависимость муниципальных бюджетов (а значит, и местного самоуправления как политического института и участника хозяйственных отношений) от межбюджетных трансфертов (т.е. от государства), что отрицательно отражается и на финансовой самостоятельности деятельности органов местного самоуправления;
незавершенность и противоречивость процесса перераспределения публичного имущества и разграничения муниципального имущества, рассматриваемого в качестве важного элемента муниципальной реформы (лсобственность следует за полномочиями), что сопряжено с рядом трудностей финансово-экономического и организационно-правового характера, а также с несогласованностью правовых позиций, в частности, в отношении добровольности и безвозмездности передачи публичной собственности от одного уровня публичной власти другому;
слабое формирование муниципальной земельной собственности; автор настаивает на необходимости критического осмысления существующей в России ситуации, когда самым крупным земельным собственником в силу закона является Федерация, которая не является не только эффективным землевладельцем и землепользователем, но как правило, и плательщиком земельного налога (а это, в свою очередь - один из двух налоговых источников местных бюджетов поселений);
неразвитость межмуниципальной хозяйственной кооперации, являющейся одним их действенных способов эффективного управления и повышения экономической эффективности предоставления публичных услуг во многих странах мира, причиной чего являются недостатки, заложенные в действующем гражданском законодательстве и муниципальном праве, а также сложившиеся особенности публичного управления.

С учетом сказанного, основными условиями развития муниципального сектора экономики, по мнению автора диссертационной работы, являются:

а.аа Обеспечение достаточной свободы для муниципальных образований в принятии

решений о способах и методах ведения муниципального хозяйства. Специфика местной

власти как наиболее близкой к населению предполагает, что именно на местном уровне

должны приниматься непосредственные решения о том, каким образом реализовать

поставленные перед этим уровнем власти задачи. Задачей государства при этом

является создание понятных и устойчивых рамочных условий как в правовой, так и в

хозяйственной сфере. В первую очередь, речь здесь идет об устойчивости и

согласованности законодательства федерального уровня, которое регулирует все

связанные с организацией и осуществлением местного самоуправления в России

вопросы. Кроме того, объективная роль государства заключается в надзоре и контроле

соблюдения установленных им правил игры.

б.а Обеспечение использования муниципальными образованиями всей палитры

возможных инструментов для решения задач в рамках их компетенции. Помимо уже

названного законодательного обеспечения со стороны государства в этой связи очень

важной является методическая и институциональная поддержка государством

инициатив со стороны местного самоуправления по внедрению инновационных

методов ведения хозяйства. Такая поддержка может быть реализована, в том числе, в

форме издания соответствующих методических рекомендаций, проведения обучающих

мероприятий и мероприятий по повышению квалификации муниципальных служащих,

реализации консультационных проектов и проч.

в.а Создание стимулов для модернизации на муниципальном уровне. Основным стимулом

для внедрения модернизационных и инновационных подходов на местном уровне

может стать создание государством устойчивых финансово-экономических условий,

которые подразумевают, в первую очередь, долгосрочность и прогнозируемость

источников собственных доходов местных бюджетов и прозрачность и эффективность

межбюджетных отношений. Механизмом стимулирования может также выступать

софинансирование проектов в сфере муниципального хозяйства со стороны

государства.

г. Обеспечение финансовой самостоятельности муниципалитетов. Как

представляется, решением здесь может стать кардинальное изменение системы

финансового выравнивания, существующей на данный момент в России. Очевидно, что

финансовое выравнивание как механизм перераспределения средств должен

сохраниться по отношению к территориям, которые по объективным причинам в

настоящий момент не могут самостоятельно обеспечить свои потребности за счет

собственных доходов (к таковым нередко применяется термин депрессивные

территории, хотя обоснованность его применения требует обоснования). Перечень

таких территорий должен определяться государством на основании прозрачных и

обоснованных критериев. Принципиально важно, однако, чтобы система финансового

обеспечения местного самоуправления не приводила к дотационности подавляющего

большинства муниципалитетов, как это сейчас происходит в России, где таковыми

являются ок. 96% муниципалитетов (в т.ч. к примеру 94% городских округов).

2. В диссертационной работе автор анализирует общие черты и тенденции в организации муниципального хозяйства развитых европейских стран. На основе проведенного анализа сделан ряд выводов, важных с точки зрения модернизации муниципального хозяйства России.

В европейских странах доминирует доктрина универсальной (общей) компетенции местного самоуправления, которая, однако, подлежит применению исключительно на основе принципа субсидиарности. Это означает, что муниципалитеты уполномочены решать самые различные вопросы, но только в том случае, если они могут быть отнесены к ведению местного самоуправления - т.е. являются публичными (общественными) задачами и при этом не отнесены к компетенции государства. Государство, как правило, не устанавливает перечень собственных задач муниципалитетов - он формируется в соответствии со сложившейся доктриной публичного характера задач (которая базируется исключительно на принципе субсидиарности), историческими, правовыми, финансовыми, материальными и организационными особенностями местного самоуправления в различных странах. При этом существует некий базовый набор задач местного самоуправления, который характерен практически для всех европейских стран. Сюда, в первую очередь, относятся такие местные задачи как обеспечение предоставления коммунальных услуг, локальные общественные перевозки, строительство, содержание и ремонт местных дорог, организация дошкольного и частично школьного образования и некоторые другие. Как правило, существует деление на обязательные и факультативные задачи местного самоуправления. Если исключить из перечня вопросов местного значения, установленного российским законодательством, несвойственные местному самоуправлению т. н. силовые компетенции (борьбу с терроризмом, коррупцией, мероприятия по гражданской обороне и т.п.) и всевозможное содействие государству, то, по мнению автора, российские перечни собственных задач местного самоуправления (вопросов местного значения) в значительной мере коррелируют с европейскими подходами в определении компетенции местного самоуправления.

Муниципалитеты европейских стран, как правило, обладают правом выбора способа организации предоставления муниципальных услуг (естественно, в рамках законодательства), что является проявлением принципа самостоятельности в решении вопросов собственной компетенции. Это делает структуру муниципального хозяйства чрезвычайно разнообразной, причем не только от страны к стране, но и внутри одной страны.

Среди основных принципов организации хозяйственной деятельности автор выделяет:

стремление к обеспечению полной окупаемости муниципальных услуг;
экономическую эффективность предоставляемых услуг;
жесткое регулирование монопольных услуг и применение мер, направленных на постепенную демонополизацию (в т.ч. на основе применения различных современных технологий);
осуществление адресной социальной поддержки малообеспеченных слоев населения в целях обеспечения возможности получения ими муниципальных услуг.

К числу наиболее явных тенденций, наблюдаемых в последние годы и десятилетия в странах Европы, автор относит, в частности:

широкое привлечение частных хозяйствующих субъектов и частных инвестиций к решению муниципальных задач (через самые различные механизмы);
усиление и унификацию правового регулирования и стандартизации муниципальных услуг как в рамках Европейского Союза, так и внутри отдельных европейских стран;
экономию ресурсов и повышение энергоэффективности при предоставлении муниципальных услуг;
рост сознания и самосознания потребителей муниципальных услуг, их все более активное влияние на политику в области предоставления и потребления муниципальных услуг.

Свои выводы автор иллюстрирует примерами организации муниципального хозяйства в Германии, Франции, Англии и Уэльсе, Дании. Соответствующий выбор связан, с одной стороны, с тем, что в этих странах в той или иной части реализуются различные концепции организации муниципального хозяйства. С другой стороны, это связано с тем, что автору как участнику различных международных проектов по оптимизации предоставления муниципальных услуг опыт этих стран известен лиз первых рук. Особый интерес представляет опыт реформирования жилищного и коммунального хозяйства в т.н. новых федеральных землях Германии (территория бывшей ГДР), т.к. стартовые условия, в первую очередь с точки зрения состояния инфраструктуры и структуры экономики отрасли, схожи с российскими. В этой связи автор рассматривает не только общие задачи и подходы к реформированию хозяйства (совершенствование ценообразования и модернизация хозяйства, приватизация жилищного фонда, демонополизация и акционирование предприятий, меры по повышению эффективности деятельности коммунальных предприятий), но и приводит конкретный пример модернизации (водоснабжения и водоотведения г. Ростока - т.н. Ростокская модель), реализованный на практике с применением концессионной модели. Опыт Франции представляет интерес, в первую очередь, с точки зрения решения вопросов местного значения путем заключения концессионных соглашений. Автором приводится опыт Англии и Уэльса по приватизации муниципальных услуг на примере сферы водоснабжения и водоотведения. Этот опыт считается самым ярким примером коммерциализации и привлечения частного сектора в сферу муниципального хозяйства. Уроки, вынесенные из опыта приватизации, положительные и отрицательные, можно применить с пользой для многих городов и стран мира. Поэтому изучение развития в сфере водоснабжения и водоотведения в Англии и Уэльсе в течение последних 30 лет, имеет важное значение для обоснования потенциальных изменений в России, даже если политическая идеология, конечные цели и коммерческие механизмы изменений сильно отличны как по своей природе, так и масштабности. Наконец, исследуется опыт Дании в организации предоставления коммунальных услуг на основе реализации концепции мультиснабжения (т.н. мультиконцепт). При этом рассматриваются как сильные, так и слабые стороны такого решения. Учитывая, что для Дании характерны децентрализация и большое

количествоаа муниципалитетов,аа этота опыта можета бытьаа полезнымаа дляаа изученияаа и адаптации к российским условиям.

На основе анализа зарубежной практики автором сформулированы основные тенденции развития муниципального хозяйства на современном этапе. Автор приходит к выводу, что в целом, российское законодательство не препятствует внедрению этих тенденций, и в ряде российских муниципалитетов эти тенденции уже находят свое отражение. В то же время имеется целый ряд существенных препятствий для более широкого и эффективного использования прогрессивных механизмов организации хозяйственной деятельности. Такие препятствия исследуются в диссертационной работе, и по целому ряду проблем сформулированы конкретные рекомендации (как для законодателей, так и для практиков муниципального управления).

3.аа Проведенный автором исторический и международный анализ института

местного самоуправления показывает, что ключевая задача местного самоуправления

заключается в решении т.н. местных (муниципальных) задач. Это предполагает, что у

муниципалитетов как публично-правовых образований (публичных корпораций)

существует (должна существовать) собственная компетенция, в целях реализации

которой оно собственно и возникает (создается). Совершенно очевидно, что, будучи

властью публичной, муниципальная власть решает только определенные задачи, круг

которых, как правило, устанавливается законодательно. Соответственно, осуществляя

хозяйственную деятельность, муниципалитеты действуют в определенном правовом

поле, которое налагает на них специфические ограничения и условия, связанные с

компетенцией местного самоуправления. Вопрос о задачах (компетенции) местного

самоуправления, таким образом, составляет один из основных предметов настоящего

исследования. Автор формулирует и аргументированно обосновывает базовый подход

к определению целей и пределов экономической (хозяйственной) деятельности

муниципальных образований (как публично-правовых образований) на основе

принципов специальной правоспособности и субсидиарности. Названные принципы

соответственно предполагают, что муниципальное образование вправе заниматься

хозяйственной деятельностью лишь в рамках определенной законом компетенции

(четко описанного круга вопросов местного значения) и лишь в том случае, если ни

индивид, ни небольшой коллектив не в состоянии решить данный вопрос в

существующих условиях рационально. Несмотря на имеющуюся точку зрения о том,

что муниципальные образования должны зарабатывать деньги для наполнения

своего бюджета любыми законными способами, автор - опираясь на исторический и

общемировой опыт - убежден в губительности совмещения властных и

предпринимательских функций в руках органов публичной власти для развития

территории в целом. Ссылки на сложную финансовую ситуацию хотя и соответствуют

истине, однако не могут ни в коей мере служить обоснованием права муниципалитетов

на неограниченное занятие предпринимательской деятельностью.

4.а В диссертации обосновывается вывод о том, что муниципальные образования

не вправе заниматься хозяйственной деятельностью для решения иных вопросов,

кроме:

решения вопросов местного значения, прямо установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ №131-Ф3 применительно к соответствующему типу (ст. 14 - поселения, ст. 15 - муниципальные районы, ст. 16 - городские округа),
решения факультативных вопросов местного значения, установленных уставом муниципального образования при условии соблюдения требований ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 (если соответствующий вопрос не отнесен к компетенции других публично-правовых образований, не исключен из компетенции муниципального образования в силу закона, а также у муниципального образования имеются собственные материальные ресурсы и финансовые средства для его решения),
исполнения делегированных муниципальному образованию государственных полномочий - в случаях, формах и объемах, прямо установленных делегирующими органами государственной власти и определяемых в т. ч. передаваемым в этих целях ресурсным обеспечением,
исполнения отдельных полномочий иных муниципальных образований - на основании соглашений, заключаемых между муниципальными образованиями в порядке, установленном ч. 4 ст. 15, либо на основании иных соглашений, в пределах, определяемых передаваемыми полномочиями и объемом субвенций, выделяемых делегирующей стороной,

а также

для реализации прав, прямо перечисленных в ч. 1 ст.ст. 14-1, 15-1, 16- 1 Закона,
для участия в осуществлении иных государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона, если это участие предусмотрено федеральными законами, и
для решения иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.

Хозяйственная деятельность, осуществляемая муниципальным образованием в той или иной форме, должна находиться в непосредственной и очевидной связи, как минимум, с одной из перечисленных выше целей (категорий вопросов местного значения или делегированных полномочий). В противном случае муниципальное образование не вправе заниматься хозяйственной деятельностью (т.е. создавать хозяйствующие субъекты и участвовать в таковых, осуществлять финансирование расходов, связанных с хозяйственной деятельностью, использовать материальные ресурсы и т.п.).

5. По мнению автора, право на осуществление хозяйственной деятельности является предпосылкой права на создание хозяйствующих субъектов и участие в таковых. При этом право на хозяйственную деятельность может быть реализовано муниципальным образованием не только путем создания хозяйствующих субъектов и участия в них, но и иными способами. Соответственно, право на создание хозяйствующих субъектов сопряжено с дополнительными ограничениями и условиями. Важным выводом автора в этой связи также является то, что муниципалитет не вправе

создавать хозяйствующие субъекты и - соответственно - наделять их компетенцией по решению каких-либо задач, если он сам не является носителем такой компетенции. Автор приходит к выводу, что муниципалитет может создавать собственные хозяйствующие субъекты либо участвовать в таковых исключительно для решения законодательно установленных вопросов местного значения. Данный постулат является одной из основ диссертационного исследования. Кроме того, с учетом принципа субсидиарности и особенностей финансирования публичной власти обосновывается вывод о том, что муниципалитеты не вправе вступать в конкуренцию с частными хозяйствующими субъектами - производителями услуг, в т.ч. муниципальных.

6. В диссертации проведен анализ перечней и категорий вопросов местного значения для различных типов муниципальных образований (городской округ, городское или сельское поселение, муниципальный район). При этом автор анализирует конкретные формулировки, используемые в законе для описания тех или иных вопросов местного значения, и раскрывает их смысл с точки зрения необходимого со стороны муниципального образования набора действий для надлежащего исполнения конкретного полномочия. Что, в конечном итоге, и определяет фактический набор муниципальных услуг, на которые вправе претендовать жители муниципальных образований. Правильное и единообразное толкование терминов имеет немаловажное значение для формирования структуры органов местного самоуправления, определения штатной численности сотрудников, и -соответственно - влияет на формирование местных бюджетов с точки зрения определения объема бюджетных средств, необходимых для решения вопросов местного значения. В работе систематизированы и методически определены различные группы задач местного самоуправления с точки зрения легитимации организации хозяйственной деятельности муниципальных образований и участия в ней; проведено разграничение между собственной компетенцией (вопросы местного значения и т.н. специальные права местного самоуправления) и делегированной компетенцией (делегированные государственные полномочия и полномочия, делегируемые от других муниципалитетов на основании договоров); даны дефиниции понятий, используемых применительно к вопросам местного значения - лорганизация, создание условий, лучастие, содействие, на основании чего определен комплекс действий органов местного самоуправления по реализации каждой категории вопросов местного значения.

Автор подробно исследует вопросы финансового обеспечения исполнения полномочий по решению вопросов местного значения и исполнения делегированных полномочий. В частности, речь идет о том, что в соответствии с действующим законодательством федеральные законы и законы субъектов Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов (а именно за счет местных бюджетов финансируется решение вопросов местного значения). То есть объем услуг, предоставляемых за счет средств местного бюджета, определяется муниципальным образованием самостоятельно. С другой стороны, делегирование исполнения государственных полномочий невозможно -согласноаа действующемуаа законодательствуаа -аа безаа передачиаа необходимыхаа дляаа их

реализации финансовых ресурсов. Тем самым законодатель при инициировании и начале муниципальной реформы гарантировал недопустимость т.н. нефинансируемых государственных мандатов. Однако в дальнейшем в ходе постоянных изменений (лсовершенствования разграничения компетенции) Федерального закона № 131-ФЗ произошел постепенный отход от данного принципа, объявленного к тому же одной из официальных целей муниципальной реформы. В рамках подготовки и апробации основных положений диссертационного исследования автором выработаны конкретные рекомендации органам местного самоуправления в отношении нефинансируемых мандатов. Самостоятельный анализ с выработкой рекомендаций проведен также в отношении т.н. специальных прав (ст. 14-1, 15-1, 16-1 Закона № 131-ФЗ).

7. По мнению автора, недостаточно только определить и проанализировать компетенцию местного самоуправления и ее влияние на хозяйственную деятельность муниципалитетов. Не менее, а может быть - и более важно выявить, исследовать и систематизировать те возможности, которыми располагают органы местного самоуправления при организации решения стоящих перед ними задач и -соответственно - при организации хозяйственной деятельности. Способы решения вопросов местного значения и организации хозяйственной деятельности муниципалитетов, критерии и принципы выбора тех или иных способов, особенности их применения являются вторым важным предметом изучения в данной работе.

В силу того, что хозяйственная деятельность муниципалитетов реализуется в форме предоставления определенного набора (муниципальных) услуг, а формой организации хозяйственной деятельности выступает муниципальное хозяйство, важным представляется выработка понятийного аппарата, а именно определение терминов муниципальное хозяйство и муниципальные услуги. Так автор предлагает рассматривать муниципальное хозяйство как систему отношений, возникающих по поводу предоставления муниципальных услуг, а не как совокупность хозяйствующих субъектов . Под муниципальными услугами понимаются не просто услуги, которые в той или иной форме оказываются со стороны муниципалитета, а лишь те из них, которые в силу определенных установлений должны им обеспечиваться. Т.е. муниципальные услуги - услуги (работы, товары), обязанность по обеспечению предоставления которых возложена на муниципальное образование в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также - в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации - уставом муниципального образования в связи с решением вопросов местного значения. Автор проводит глубокий сравнительный анализ применяемых в муниципальной правовой практике определений термина муниципальные услуги, а также исследует экспертные мнения по этому вопросу, приходя к выводу, что наиболее обоснованной

подобную точку зрения, в частности, ранее отстаивал А. Воронин (Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения (см. Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. - М., Финансы и статистика, 2003, с. 13). Аналогичной точки зрения придерживается и А. Алексеев (А. А. Алексеев. Муниципальное управление. Учебное пособие - Нижний Новгород, 2008, с. 324), и некоторые другие авторы

представляется точка зрения, высказываемая по этому вопросу С. Вобленко . Помимо непосредственного определения указанных терминов, в работе устанавливается жесткая зависимость муниципальных услуг от компетенции (круга задач) местного самоуправления, что позволяет ограничить круг таких услуг и пределы участия муниципалитетов в экономике.

В работе автором впервые проведены инвентаризация, комплексный анализ и систематизация возможных способов решения задач местного самоуправления (предоставления муниципальных услуг) с учетом действующего российского законодательства, передового международного и российского опыта. На основе проведенного анализа автором выделено шесть возможных способов, особенности каждого из которых подробно исследованы в работе:

привлечение частных хозяйствующих субъектов для предоставления муниципальных услуг,
механизмы частно-публичного партнерства (тесно примыкает к первому способу, но имеет существенные особенности),
организация межмунщипалъной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципалъных соглашений и создания межмуниципалъных хозяйственных обществ,
создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности,
заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований (других муниципальных образований - поселений, муниципальных районов и городских округов, а в отдельных случаях - и государственными хозяйствующими субъектами, оказывающими соответствующие услуги (работы)),
заключение и исполнение соглашений о делегировании (в т.ч. взаимном) полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований.

Каждый из названных способов решения вопросов местного значения подробно проанализирован автором с точки зрения допустимости, экономической эффективности и практической применимости.

8. В развитие анализа системы муниципального хозяйства автором определен круг субъектов, являющихся участниками муниципального хозяйства (производители муниципальных услуг, потребители муниципальных услуг и органы местного самоуправления), а также роли каждого из них в системе отношений. При этом, по мнению автора, производителями муниципальных услуг могут быть как частные, так и муниципальные, а при определенных условиях - даже государственные хозяйствующие субъекты. Среди потребителей муниципальных услуг автор выделяет физических и юридических лиц как индивидуальных потребителей, объединения лиц (например, жильцы многоквартирного дома) или население муниципального образования в целом

см. Вобленко С. В. Муниципальные услуги. Учебное пособие. Введение и общая редакция - Э. Маркварт. -Пермский институт муниципального управления (ПИМУ), Пермь, 2011, с. 18-26

как коллективных (групповых) потребителей. Автор обращает внимание на то, что в определенных условиях органы местного самоуправления могут также выступать потребителями муниципальных услуг, однако их основная роль в системе муниципального хозяйства состоит в организации предоставления услуг. При этом органы местного самоуправления, как правило, напрямую сами услугу не оказывают, а основной их задачей автор считает обеспечение надлежащего функционирования системы отношений и гарантированности предоставления услуги на всей территории муниципального образования, в т. ч. путем создания определенных правовых и организационных условий. Надлежащее функционирование системы предполагает, в том числе, ее устойчивость в длительной перспективе, возобновляемость и максимально возможное снижение влияния субъективных факторов на эффективность системы в целом. В связи с этим одной из ключевых задач совершенствования муниципального хозяйства является создание условий для возникновения и развития конкуренции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и недорогих муниципальных услуг. Деятельность органов местного самоуправления муниципального образования по совершенствованию муниципального хозяйства должна быть направлена на выбор и использование оптимальных способов организации предоставления муниципальных услуг, внедрение и развитие прогрессивных рыночных механизмов в сфере муниципальных услуг в сочетании с мерами социальной защиты и поддержки в отношении малообеспеченных слоев населения. Автор высказывает тезис о том, что предоставление услуг на конкурентной основе является залогом их качества и служит достижению целей всех участников взаимоотношений в рамках муниципального хозяйства. Соответственно, приоритетным направлением деятельности органов местного самоуправления является развитие конкуренции на рынках муниципальных услуг, привлечение как можно большего количества поставщиков и создание равных условий для оказания ими услуг. Отдельно автор останавливается на роли поставщиков муниципальных услуг и их потребителей (групп потребителей) в развитии муниципального хозяйства и степени их влияния на качество предоставляемых услуг. Также в диссертационной работе проведен анализ природы взаимоотношений, возникающих между их участниками.

9. Одним из постулатов диссертационного исследования является позиция автора о приоритете развития конкурентных отношений на рынке предоставления муниципальных услуг. При этом автор опирается как на общемировой, так и на передовой российский опыт в данной сфере. Автором выработаны принципы, на которые следует опираться при выборе способа решения вопросов местного значения, среди которых базовыми являются принципы экономической эффективности, приоритета частного сектора экономики, обеспечения доступности и устойчивости предоставляемых услуг, использования конкурентных механизмов предоставления услуг. При принятии решения о выборе способа организации предоставления услуги органам местного самоуправления автор рекомендует учитывать такие факторы, как нормы федерального законодательства, законодательства субъекта РФ и локальных нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления в соответствии с иха компетенцией;аа состояниеа рынкаа даннойа услугиа (монопольный,аа олигопольный,

конкурентный, потенциально конкурентный); источники финансирования предоставления услуги (средства местного бюджета, оплата услуг потребителями, смешанные) и их соотношение; соразмерность избираемого способа организации объему предоставляемых услуг (экономическая обоснованность); общие тенденции развития данной услуги на российских и зарубежных рынках и специфические особенности муниципального образования. Одновременно автор останавливается на критериях выбора способа решения вопросов местного значения. При этом автор подчеркивает необходимость соблюдения принципа субсидиарности и здесь, где он выражается в том, что муниципалитет должен заниматься хозяйственной деятельностью (в т. ч. через муниципальные организации) только тогда, когда частный бизнес не может выполнить эти муниципальные задачи как минимум так же хорошо. На основе понимания оснований и ограничений хозяйственной деятельности, содержания вопросов местного значения как набора муниципальных услуг, знания возможных способов их решения (предоставления), принципов и критериев выбора органы местного самоуправления формируют алгоритм принятия управленческих решений в сфере организации муниципального хозяйства.

10.а В рамках диссертационной работы подробно рассматриваются все шесть

выработанных автором способов решения вопросов местного значения, определяются

их слабые и сильные стороны, возможности и угрозы на основе классического SWOT-

анализа.

Так, автором на основе анализа экономических, правовых и институциональных аспектов, обобщения практического опыта определены возможности, предпосылки и механизмы привлечения частных хозяйствующих субъектов к предоставлению муниципальных услуг, обоснован приоритет использования такого способа решения задач местного самоуправления. В качестве ключевого механизма привлечения частных хозяйствующих субъектов автор называет формирование, размещение и исполнение муниципального заказа. Приоритетность данного способа решения вопросов местного значения основывается, по мнению автора, на обеспечении максимально экономической эффективности предоставления муниципальных услуг. В рамках рассмотрения названного способа решения вопросов местного значения автор формулирует предпосылки его использования (как минимум наличие частных поставщиков конкретной услуги), а также задачи для органов местного самоуправления, стоящие перед ними при реализации данного способа на практике. Здесь же рассматриваются особенности муниципального заказа как особой системы отношений и элемента муниципального хозяйства.

11.а В самостоятельном разделе работы автором определены место и основные

формы частно-муниципального партнерства как способа решения задач местного

самоуправления. На основе анализа правового регулирования, международного и

российского опыта частно-муниципальных партнерств автором сформулированы

основные условия, преимущества и риски использования данного способа на

муниципальном уровне. При этом необходимо отметить, что концессионные

соглашения рассматриваются лишь как один из возможных механизмов частно-

муниципальных партнерств. В рамках исследования автор даетаа собственное

определение понятия частно-публичное партнерство, под которым следует понимать определенный механизм взаимодействия, при котором публичная власть (органы местного самоуправления) в целях реализации стоящих перед ней задач (вопросов местного значения и исполнения иных полномочий) заключает соглашения с частными хозяйствующими субъектами на предоставление муниципальных услуг и пользование теми или иными объектами муниципальной собственности или исключительными правами муниципалитета в целях предоставления таких услуг. Далее выделены основные признаки частно-публичного партнерства, вытекающие из приведенного определения. Автором рассматриваются различные виды частно-публичного партнерства: субмиссия, концессия, талонная (ваучерная) система. Кроме того, автором проведен глубокий сравнительный анализ применяемых конструкций частно-публичного партнерства в странах Европы и системы, нашедшей свое отражение в рамках современного российского законодательства. В заключение анализируется российский опыт применения частно-публичного партнерства на практике применительно к сфере предоставления муниципальных услуг (на примере водо- и теплоснабжения, водоотведения, утилизации ТБО).

13. В диссертационном исследовании содержатся выводы о возможностях и применимости такого мало изученного в российской науке и практике способа решения вопросов местного значения как межмунщипалъная хозяйственная кооперация. Автор убежден, что межмуниципальная хозяйственная кооперация является одним из перспективных способов решения муниципальных задач. К сожалению, она не получила до настоящего времени заметного развития в России, хотя значение данного механизма особенно велико в условиях большого количества малых муниципальных образований (в первую очередь, поселенческого уровня). При этом в зарубежной практике этот механизм используется чрезвычайно широко, поскольку позволяет повысить экономическую эффективность и устойчивость предоставления услуг. В работе исследованы и систематизированы различные формы межмуниципальной хозяйственной кооперации (договорное и институциональное сотрудничество и их отдельные модификации), выработаны рекомендации по созданию межмуниципальных хозяйственных обществ и управлению ими (в т. ч. в условиях экономического неравенства муниципалитетов-участников таких обществ). Автор анализирует причины недостаточного распространения такого способа решения вопросов местного значения и приходит к выводу о том, что основными из них являются как причины личностного характера (взаимное недоверие, недостаточность знаний и информированности, отсутствие соответствующих традиций и т.п.), так и очевидные пробелы в современном российском законодательстве в части разграничения компетенции между различными типами муниципальных образований, несогласованности публичного и частного права, гражданского законодательства и законодательства о местном самоуправлении. В рамках анализа автор рассматривает возможные формы организации межмуниципальной хозяйственной кооперации: как с созданием хозяйствующего субъекта (коммерческого либо некоммерческого характера), так и без такового. Говоря о создании совместных хозяйствующих субъектов, автор на основе всестороннего анализа приходит к выводу, что из всего спектра возможных коммерческих организационно-правовых форм для целей межмуниципальной хозяйственной

кооперации наиболее применима форма общества с ограниченной ответственностью. В рамках исследования подробно изучены и освещены ключевые вопросы создания и управления межмуниципальными обществами с ограниченной ответственностью (состав учредителей, формирование уставного капитала, оформление договорных отношений). Отдельное внимание уделено вопросу создания межмуниципальных некоммерческих организаций.

14. Один из ключевых разделов исследования посвящен такому важному способу организации хозяйственной деятельности муниципалитетов как создание собственных хозяйствующих субъектов. Автор четко формулирует предпосылки и условия создания муниципальными образованиями собственных хозяйствующих субъектов - коммерческих и некоммерческих организаций, а также исследует особенности, преимущества и недостатки различных организационно-правовых форм таких субъектов. Развивая в своих размышлениях и основанных на них выводах принципы субсидиарности и специальной правоспособности муниципальных образований как субъектов публичного права, автор считает, что и создаваемые муниципалитетами хозяйствующие субъекты могут быть наделены лишь специальной правоспособностью. Тем самым ставится первое из предложенных автором ограничений на создание собственных хозяйствующих субъектов. Вторым ограничением является недопустимость создания и сохранения муниципальных предприятий в тех сферах (на тех рынках), где существуют и работают частные предприятия - конкуренты. Данное требование автор также обосновывает ключевыми принципами организации хозяйственной деятельности муниципальных образований и управления ими:

принципом субсидиарности (муниципалитет вмешивается в хозяйственную деятельность только тогда, когда решение стоящих перед ним задач не достигается силами частных хозяйствующих субъектов);
принципом недопустимости конкуренции между частным и публичным секторами экономики (который является частным случаем принципа равенства участников хозяйственных отношений);
принципом экономической эффективности (публично-правовые образования, не являясь сами хозяйствующими субъектами и создаваясь не для коммерческой деятельности, по общему правилу, экономически менее эффективны, нежели частные хозяйствующие субъекты).

Наряду с названными условиями при создании муниципальными образованиями хозяйствующих субъектов автор считает необходимым обеспечивать соразмерность (соответствие количества и величины) муниципальных хозяйствующих субъектов тем задачам, для решения которых они создаются, иллюстрируя данный вывод примерами из муниципальной практики.

Анализируя действующее российское законодательство и накопленную практику, автор делает вывод о том, что муниципальные образования вправе выступать учредителями хозяйствующих субъектов в следующих организационно-правовых формах:

для коммерческих организаций - открытые акционерные общества, общества с ограниченной и с дополнительной ответственностью, муниципальные унитарные предприятия;
для некоммерческих организаций - муниципальные учреждения различных типов, некоммерческие партнерства, фонды и автономные некоммерческие организации.

В части коммерческих организаций автором проведен сравнительный анализ всех допустимых организационно-правовых форм, в том числе с точки зрения соблюдения приведенных выше принципов. Проведен глубокий анализ муниципальных унитарных предприятий с точки зрения организации управления, прав собственника, наделения имуществом на праве хозяйственного ведения, оперативной деятельности, процедуры банкротства. Самым существенным недостатком унитарных предприятий, связанным с обладанием имуществом на праве хозяйственного ведения, по мнению автора, является невозможность привлечения сторонних инвестиций, паевого капитала. Большие риски данной формы хозяйствования заложены также в невозможности изъятия неиспользуемого или неэффективно используемого имущества и в значительном степени лишении собственника (муниципального образования) прав в отношении своего имущества. В качестве еще одного, не менее важного негативного фактора, присущего унитарным предприятиям, следует расценивать единоличное руководство предприятием со стороны назначаемого учредителем директора. Сам учредитель, по существу, отстранен от участия в управлении предприятием, он вправе лишь назначать и увольнять руководителя, а также требовать от него периодических отчетов. С точки зрения современной теории управления этот фактор оценивается автором крайне отрицательно. В работе подробно исследуются и иные недостатки организационно-правовой формы муниципальных унитарных предприятий, которые необходимо учитывать при принятии решений о создании, реорганизации, приватизации, ликвидации муниципального предприятия и которые в совокупности свидетельствуют о том, что данная форма не способствует достижению целей, которые ставит перед собой учредитель (муниципальное образование) при создании предприятия. На основе проведенного анализа автором сделан вывод о необходимости отказа от организационно-правовой формы муниципальных унитарных предприятий в пользу хозяйственных обществ (в первую очередь, обществ с ограниченной ответственностью как наиболее приемлемой формы для муниципального уровня).

К числу преимуществ хозяйственных обществ автор, в частности, относит:

возможность привлечения стороннего капитала в предприятие за счет продажи долей (пакетов акций);
ограниченность ответственности муниципального образования по долгам предприятия в хозяйственных обществах размером вклада в уставный капитал;
наличие системы коллегиальных органов управления, в которых участвует учредитель (собственник);
наличие внутренних органов контроля деятельности предприятия, его руководства, норм об учете и отчетности, подлежащей утверждению учредителем, а также об обязательном аудите (для открытых акционерных обществ);
законодательная регламентация процедуры увольнения директора;

Х возможность стимулирования заинтересованности управленческого персонала в

прибыльности предприятия через соответствующую систему оплаты труда и

участия.

В рамках диссертационного исследования автором также сформулированы предложения по созданию муниципальных хозяйственных обществ. Вывод о том, что общества с ограниченной ответственностью в большей степени соответствуют задачам и целям муниципальных хозяйствующих субъектов, автор обосновывает, в том числе, и от противного, устанавливая в качестве критерия для принятия решения наличие двух предпосылок, при которых целесообразно создавать открытые акционерные общества, а именно:

в уставный капитал вносится крупный имущественный комплекс, либо иное имущество на значительную сумму;
в дальнейшем предполагается привлечение частных инвестиций в обмен на акции.

В иных случаях, по мнению автора, целесообразно создавать общества с ограниченной ответственностью.

Применительно к некоммерческим организациям автором проведено сравнительное исследование различных типов муниципальных учреждений (казенных, бюджетных, автономных) и сформулированы рекомендации по выбору типа учреждения, а также по использованию иных организационно-правовых форм некоммерческих организаций (фондов, автономных некоммерческих организаций и некоммерческих партнерств). Муниципальные учреждения являются наиболее распространенной формой некоммерческих организаций, создаваемых муниципальными образованиями. Автором выделены основные признаки учреждений:

некоммерческий характер (т.е. невозможность распределения прибыли или ее отчисления учредителю),
законодательное определение целей (а, следовательно, и предмета деятельности), т.е. специальная правоспособность учреждения,
передача имущества на праве оперативного управления,
полное или частичное финансирование со стороны собственника,
субсидиарная ответственность собственника по долгам учреждения (в ходе актуальной реформы государственных и муниципальных учреждений этот классический принцип по сути отменен, что в совокупности с рядом других факторов ставит под сомнение справедливость отнесения т.н. бюджетных и автономных учреждений к учреждениям вообще).

В диссертации рассмотрены вопросы закрепления имущества за учреждениями всех типов (казенные, бюджетные, автономные), финансирования их деятельности как за счет собственника (путем финансирования муниципального задания), так и за счет иной приносящей доход деятельности. На основе сравнительного анализа учреждений различных типов, а также изучения уже существующего опыта создания автономных учреждений, автор приходит к выводу, что такие типы учреждений как бюджетное и автономноеаа учреждениеаа носятаа болееаа прогрессивныйаа характераа поаа сравнениюаа с

традиционным учреждением, поскольку создает условия для повышения независимости, самостоятельности, экономической заинтересованности и хозяйственной активности организации. В то же время, по мнению автора, существуют целый ряд рисков, сопровождающих деятельность таких учреждений (резкое уменьшение объема ответственности по долгам, сложность реализации принципа специальной правоспособности в условиях погони за дополнительными доходами и т.д.).

В части иных некоммерческих организаций автор рассматривает возможности и риски создания муниципальным образованием фондов, автономных некоммерческих организаций и некоммерческих партнерств. Значительное внимание уделено анализу формирования уставного фонда таких организаций, поскольку здесь кроется одно из существенных препятствий для распространения перечисленных организационно-правовых форм в муниципальной практике. Автор особо обращает внимание на то, что при создании некоммерческих организаций (равно как и хозяйственных обществ) передача имущества в уставный фонд некоммерческой организации может рассматриваться как способ отчуждения имущества из муниципальной собственности, которое должно соответственно осуществляться только способами, установленными федеральным законодательством о приватизации государственного и муниципального имущества. Такая же проблема возникает и при попытке формирования уставного фонда некоммерческой организации за счет внесения имущественных прав, т.к. такие права могут быть предоставлены юридическому лицу только на основе конкурентных (конкурсных) процедур. Требование об этом заложено в законодательстве о защите конкуренции. Таким образом, автор приходит к выводу о том, что единственным способом участия муниципалитета в формировании уставного фонда некоммерческих организаций, не являющихся учреждениями (т.е. автономных некоммерческих организаций, фондов, некоммерческих партнерств) является внесение финансовых (бюджетных) средств в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом РФ.

15. В качестве отдельного способа решения вопросов местного значения автор выделяет привлечение хозяйствующих субъектов иных публично-правовых образований. Данный способ решения вопросов местного значения, по мнению автора, может использоваться при одновременном существовании следующих условий:

отсутствие возможностей привлечения на территорию муниципального образования частных производителей (поставщиков) услуг ввиду отсутствия соответствующих хозяйствующих субъектов на рынке, либо отсутствия у них заинтересованности в предоставлении услуг (одновременно муниципальному образованию в подобных случаях необходимо принимать меры к изменению ситуации);
наличие на рынке хозяйствующих субъектов иных муниципальных образований, либо государства, предоставляющих соответствующие конкурентоспособные услуги (конкурентоспособность в этом случае понимается, в частности, применительно к альтернативным способам организации - созданию собственных хозяйствующих субъектов, либо межмуниципальной кооперации);
готовность и способность соответствующих хозяйствующих субъектов оказывать потребные услуги сторонним муниципальным образованиям (предприятия,

занимающие доминирующее положение на рынках отдельных услуг, естественные монополии могут быть понуждены к предоставлению соответствующих услуг в рамках антимонопольного законодательства).

16. В диссертационной работе критически оценивается такой способ решения вопросов местного значения как делегирование исполнения полномочий одним типом муниципальных образований (как правило, поселениями) другому (муниципальным районам). При этом автор исходит из того, что использование данного способа решения вопросов местного значения ограничено правовыми и экономическими требованиями. Определяющим экономическим ограничением является экономическая эффективность такого решения в сравнении с иными, изложенными выше способами решения соответствующего вопроса. Следует иметь в виду, что реализация принципа субсидиарности на практике означает, что муниципальное образование должно вначале оценить возможность и эффективность решения вопроса с привлечением частных хозяйствующих субъектов, затем - межмуниципальной кооперации и собственных хозяйствующих субъектов, и лишь в исключительных случаях прибегать к делегированию полномочий. Не менее важными являются правовые ограничения. Закон наделил каждый тип муниципальных образований собственной компетенцией, собственным кругом вопросов местного значения именно с той целью, чтобы закрепленные вопросы решались именно соответствующим типом муниципальных образований. Любое отклонение от установленного законодательно разграничения полномочий должно рассматриваться как исключение из общего правила. Именно такой подход законодателя к делегированию полномочий между различными типами муниципалитетов предопределил установление особого режима такого делегирования и ограничений в использовании этого механизма. В частности, делегирование осуществляется только на основании соглашений, признаком которых является равенство сторон-участников соглашения.

В своих выводах автор опирается на тот факт, что действующее российское законодательство о местном самоуправлении допускает делегирование исключительно при одновременном соблюдении следующих требований:

делегируется не само полномочие или вопрос местного значения, а лишь его исполнение; это означает, что ответственность за предоставление услуги остается на органах местного самоуправления передающего муниципалитета,
делегирование не может быть паушальным - оно может касаться лишь отдельной, и, как правило, небольшой части полномочий; делегирование не может лишать передающую сторону полномочий в таком объеме, что искажает, выхолащивает сущность местного самоуправления на соответствующем уровне,
делегирование осуществляется только добровольно и на основании гражданско-правовых договоров срочного характера (на 1 год), содержащих в т. ч. условия исполнения,
передача исполнения сопровождается передачей необходимых финансовых и материальных ресурсов (т.е. сначала поселения должны быть наделены соответствующими ресурсами, и только затем они вправе принять решение о передаче),

Х как и во всех остальных случаях - этот способ применяется только в том случае, если будет доказана его эффективность по сравнению с другими способами, либо при отсутствии любых иных способов решения.

Автор убежден, что исследуемые в диссертации вопросы представляют не только научный интерес, но и практическое значение, поскольку позволяют органам местного самоуправления осознанно подходить к организации предоставления муниципальных услуг как с точки зрения соответствия тех или иных услуг компетенции муниципального образования, так и с точки зрения выбора способа решения и финансирования услуги. Эффективная организация решения вопросов местного значения способствует укреплению экономических основ местного самоуправления, социально-экономическому развитию территорий, в т. ч. повышению уровня и качества жизни населения конкретного муниципального образования.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Монографии (в т.ч. коллективные):

Э. Маркварт. Хозяйственная деятельность муниципальных образований. - НОУ ВПО Пермский институт муниципального управления (RTTIIIII) - Пермь, 2010. "ж 168 с.
Э. Маркварт. Реформирование и развитие муниципального хозяйства. Концептуальные подходы. - М., 2003. - 132 с.
Э. Маркварт, С. Исупова. Актуальные аспекты управления муниципальным имуществом. Практические рекомендации / под ред. Э. Маркварта. - М., 2011. -216 с. (автором выполнено 7 п.л.)
А. А. Завьялов, Э. Маркварт. Земельные отношения в системе местного самоуправления - М.: Статут, 2011. - 256 с. (автором выполнено 8 п.л.)
Э. Маркварт, О. Савранская, И. Стародубровская. Рекомендации по формированию экономических и финансовых основ местного самоуправления. - М., 2004. - 114 с. (автором выполнено 2,75 п.л.)
С. Исупова, Э. Маркварт, О. Савранская. Рекомендации по формированию организационных основ местного самоуправления. - М., 2004. - 56 с. (автором выполнено 2 п.л.)
Э. Маркварт, О. Клименко, И. Стародубровская. Рекомендации по формированию и реформированию территориальных основ местного самоуправления.- М., 2004. -44 с. (автором выполнено 1 п.л.)
Э. Маркварт, X. Пюндт и др. Настольная книга консультанта по проблемам местного самоуправления. / Под ред. С.Н. Юрковой, X. Пюндта, Э. Маркварта. -Москва-Санкт-Петербург: "Знание", 2000. - 212 с. (автором выполнено 2,75 п.л.)
Н. Захарова, Э. Маркварт, П. Крашенинников. Открытые акционерные общества. Сборник образцов организационно-распорядительных документов - М.: Российский Юридический Издательский Дом. 1997. - 192 с. (автором выполнено 4 п.л.)

X. Берр, Э. Маркварт, С. Исупова. Муниципальная экономика. Администрация, благожелательная к предпринимателям. Концепции и образцы документов. - М.: Статут, 1997. - 146 с. (автором выполнено 3,25 п.л.)
А.Г. Быков, Э. Маркварт, Е. Фролов и др. Акционерное общество. Сборник типовых организационно-распорядительных документов. - М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1994. - 172 с. (автором выполнено 3,5 п.л.)

Список публикаций в изданиях, рекомендованных ВАК Российской Федерации:

Э. Маркварт. Муниципальные услуги и муниципальное хозяйство. - с. 13-20 // Экономика и управление собственностью. - № 3. - М., 2011. - 0,75 п.л.
Э. Маркварт. Муниципальное хозяйство как объект управления. - с. 150-152 // Менеджмент и бизнес-администрирование. - №3. - М., 2011. - 0,25 п.л.
Э. Маркварт. Особенности создания муниципальных хозяйственных обществ. -с. 21-32//Местное право.-№3.-М., 2011.- 1,5 п.л.
Э. Маркварт. Организация местного самоуправления в Германии и применимость немецкого опыта к российским реалиям. - с. 25-36 // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. Выпуск 2. Том 4. - М., 2011. -0,75 п.л.
Э. Маркварт. Реструктуризация муниципальных образований; предпосылки, интересы, методы. - с. 140-147 // Теория и практика системных преобразований. Труды Института системного анализа РАН. Том 56. - М., 2010 - 0,5 п.л.
Э. Маркварт. Муниципальные унитарные предприятия как хозяйствующие субъекты. - с. 28-39 // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. Выпуск 4. Том 3. - М., 2010. - 0,75 п.л.
Э. Маркварт. Межмуниципальная хозяйственная кооперация как инструмент повышения эффективности предоставления муниципальных услуг. - с. 47-56 // Федерализм. - № 3. - М., 2010. - 0,6 п.л.
Э. Маркварт. Хозяйственная деятельность муниципальных образований: о правовых основаниях и пределах. - с. 124-127 // Российский экономический журнал. - № 3. М., 2010. - 0, 25 п.л.
Э. Маркварт, С.С. Исупова. Признание права муниципальной собственности на бесхозяйное имущество. - с. 3-51 // Местное право. - № 5. - М., 2010. - 6 п.л.
Э. Маркварт. К вопросу об укрупнении муниципалитетов. Общий взгляд. - с. 3-8 // Местное право. -№ 3. -М., 2010. - 0,75 п.л.
С. Исупова, Э. Маркварт. Межмуниципальное сотрудничество в Германии: виды и формы, преимущества и риски. - с. 19-30 // Местное право. - № 9, 10. - М., 2009. -1,5 п.л.
Э. Маркварт. Правовая характеристика, особенности и недостатки муниципальных унитарных предприятий. - с. 23-29 // Экономика и управление собственностью. -№3.-М., 2010.-0,75 п.л.
Э. Маркварт. Правовой статус, учет и налогообложение имущества муниципальной казны. - с. 25-31 // Экономика и управление собственностью. - № 3. - М., 2009. -0,9 п.л.

Э. Маркварт. Организация местного самоуправления в Германии и применимость немецкого опыта к российским реалиям. - с. 61-73 // Вопросы государственного и муниципального управления. - № 3. - М., 2008. - 1,25 п.л.
Э. Маркварт. О правомерности создания и сохранения муниципальных предприятий в сфере управления многоквартирными домами. - с. 17-23 // Имущественные отношения в РФ. - № 4. - М., 2008. - 0,6 п.л.
Э. Маркварт. Комментарий к вопросу учета и налогообложения имущества муниципальной казны. - с. 18-22 // Имущественные отношения в РФ. - № 11. - М., 2007. - 0,6 п.л.

Учебные пособия:

Муниципальное управление. Учебное пособие для преподавателя / О.Л. Савранская, Э. Маркварт, М.Ю. Славгородская и др. / Под общ. ред. И.В. Стародубровской, (разделы 1.1, 5.1, 6.1) - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: АНХ, 2007. - 6 п.л.
Муниципальное управление. Учебное пособие для преподавателя. Часть 1. (разделы 1 и 4 - в соавторстве) - М.: АНХ, 2005. - 4,2 п.л.
Развитие предпринимательства в системе местного самоуправления. Учебное пособие / под ред. Э. Маркварта (зз 3-5 раздела 3, зз 2,3,5 раздела 4) - М.: РИЦ Муниципальная власть, 2000. - 7,25 п.л.

Статьи и тезисы докладов:

Э. Маркварт. Межмуниципальная хозяйственная кооперация как способ повышения эффективности предоставления муниципальных услуг // Сборник материалов Международного форума Инновации. Бизнес. Образование - 2011. -Ярославль. 2011. - 0,75 п.л.
Э. Маркварт. Создание и управление муниципальными хозяйственными обществами // Практика муниципального управления. 2012 - №№ 1, 2; 2011 - №№ 11, 12-4,8 п.л.
Э. Маркварт. Правовое регулирование земельной собственности в Германии (стенограмма выступления и презентация). // Проблемы создания цивилизованного рынка земли в России. Фундаментальные аспекты. Материалы круглого стола в Государственной Думе Федерального Собрания РФ 10.10.2011 г. - М., 2011. - 0,75 п.л.
Э. Маркварт. Вертикаль власти: quo vadis? // Власть и управление в современном российском городе. Материалы научной конференции. - Пермь: Изд-во Пермского национального исследовательского политехнического университета, 2011. - 0,45 п.л.
Э. Маркварт. Межмуниципальная хозяйственная кооперация как способ повышения эффективности предоставления муниципальных услуг. Проблемы и возможные решения // Власть и управление в современном российском городе. Материалы научной конференции. - Пермь: Изд-во Пермского национального исследовательского политехнического университета, 2011. - 1 п.л.
Должны быть прозрачные долгосрочные правила. Интервью Э. Маркварта. // Бюджет. 2011.-№ 10.-0,4 п.л.

Э. Маркварт. Механизмы решения задач местного самоуправления. // Вестник МАГ. 2011.-№3.-0,4 п.л.
Э. Маркварт. Вступительная статья к учебному пособию СВ. Вобленко. Муниципальные услуги. Альбом схем, таблиц, механизмов реализации ФЗ от 27.07.2010 № 210-ФЗ Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг на местном уровне. / под общей редакцией Э. Map кварта. -Пермь, 2011.-0,75 п.л..
Э. Маркварт. К вопросу об укрупнении муниципалитетов. Общий взгляд // Местное самоуправление в современной России: состояние и тенденции. Сборник статей / под ред. Э. Маркварта, Е.С. Шугриной, М.А. Якутовой. -М., 2011. - 0,75 п.л.
Э. Маркварт. О причинах и следствиях, или Не поздно ль пить Боржоми? // Современные тенденции развития территориальных и организационных основ местного самоуправления в России и Германии: Сборник материалов российско-германской конференции / сост. В.П.Мохов. - Пермь: Изд-во Пермского гос. техн. ун-та. 2010.-0,5 п.л.
Э. Маркварт. Что стоит за укрупнением муниципалитетов // Практика муниципального управления. 2010. - № 8. - 0,5 п.л.
Э. Маркварт. О причинах и следствиях // Местное самоуправление. 2010 - № 5. -0,6 п.л.
Э. Маркварт. Курсы кройки и шитья (муниципалитетов). Новейшая история. Часть 2. // Местное самоуправление. 2010. - № 5. - 0,5 п.л.
Э. Маркварт. Советы с Запада. // Новый компаньон. Пермь. 2010 - № 44. - 0,3 п.л.
Э. Маркварт. Очередной законодательный абсурд. // Новый компаньон. Пермь. 2010 -№40. -0,3 п.л.
Э. Маркварт, И.А. Кокин. К вопросу об лудалении в отставку главы муниципального образования // Практика муниципального управления. 2009 - № 3. - 0,4 п.л.
Межмуниципальное сотрудничество в хозяйственной сфере (глава 10, раздел 2) // Настольная книга для муниципальных политиков / Под ред. Е. Шугриной, В. Сивицкого. - М., 2009. - 0,7 п.л.
Э. Маркварт. Реалии муниципальной реформы: проблемы и выводы // Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом. Сборник статей / Под ред. А.В. Мадьяровой, Э. Маркварта, Н.М. Миронова и Л.В. Шапиро. -М., 2009. - 0,75 п.л.
К. Брюммер, Э. Маркварт. Понятие и критерии малого предпринимательства в Европейском союзе и меры по его поддержке (на примере Германии) // Содействие развитию малого предпринимательства на муниципальном уровне. Материалы Российско-Германского Форума 3-4 декабря 2009 года / НОУ ВПО Пермский институт муниципального управления. - Пермь, 2009. - 0,25 п.л.
Э. Маркварт, С. Исупова. Правовое регулирование содействия развитию малого и среднего предпринимательства. Понятие субъектов малого и среднего предпринимательства // Содействие развитию малого предпринимательства на муниципальном уровне. Материалы Российско-Германского Форума 3-4 декабря 2009 года / НОУ ВПО Пермский институт муниципального управления. - Пермь, 2009. - 0,25 п.л.

Э. Маркварт. Принципы и особенности построения взаимоотношений органов местного самоуправления с субъектами малого и среднего предпринимательства // Содействие развитию малого предпринимательства на муниципальном уровне. Материалы Российско-Германского Форума 3-4 декабря 2009 года / НОУ ВПО Пермский институт муниципального управления. - Пермь, 2009. - 0,4 п.л.
О. Иванов, Э. Маркварт. Особенности банковского кредитования субъектов малого и среднего предпринимательства // Содействие развитию малого предпринимательства на муниципальном уровне. Материалы Российско-Германского Форума 3-4 декабря 2009 года / НОУ ВПО Пермский институт муниципального управления. - Пермь, 2009. - 1 п.л.
Э. Маркварт. Обеспечение кредита и возможности содействия субъектам малого и среднего предпринимательства со стороны муниципальных образований. Гарантийные фонды. // Содействие развитию малого предпринимательства на муниципальном уровне. Материалы Российско-Германского Форума 3-4 декабря 2009 года / НОУ ВПО Пермский институт муниципального управления. - Пермь, 2009. - 0,4 п.л.
Э. Маркварт, С. Исупова. Муниципальные бизнес-инкубаторы. Понятие и значение, концепция использования недвижимости // Содействие развитию малого предпринимательства на муниципальном уровне. Материалы Российско-Германского Форума 3-4 декабря 2009 года / НОУ ВПО Пермский институт муниципального управления. - Пермь, 2009. - 1 п.л.
Десять тезисов доктора Маркварта // Российская муниципальная практика. - 2008. -№ 12.-0,4 п.л.
Э. Маркварт. Конституционные положения о собственности и их реализация в ходе муниципальной реформы //15 лет Российской Конституции и развитие местного самоуправления. Сборник статей / Под ред. А. Балобанова, Э. Маркварта, Е. Шугриной - М., 2008. - 0,9 п.л.
Э. Маркварт. Реформа местного самоуправления в России: актуальный этап. // Инновационные модели государственного и муниципального управления: взгляд в будущее. Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции / Под общ. ред. Т.С. Болховитиной. - Брянск: БрФ ОРАГС, 2008. -0,25 п.л.
Э. Маркварт. О правомерности создания и сохранения муниципальных предприятий в сфере управления многоквартирными домами. // Инновационные модели государственного и муниципального управления: взгляд в будущее. Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции / Под общ. ред. Т.С. Болховитиной. -Брянск: БрФ ОРАГС, 2008. - 0,6 п.л.
Э. Маркварт. Вопросы учета и налогообложения имущества муниципальной казны. // Инновационные модели государственного и муниципального управления: взгляд в будущее. Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции / Под общ. ред. Т.С. Болховитиной. - Брянск: БрФ ОРАГС, 2008. - 0,6 п.л.
Э. Маркварт. Организация местного самоуправления в Германии и применимость немецкого опыта к российским реалиям. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. - № 3. - 0,75 п.л.

Э. Маркварт. Развитие малого бизнеса как механизм оптимизации решения задач местной власти. // Инструменты поддержки бизнеса на региональном и местном уровне. Сборник материалов / под общей ред. С.С.Исуповой. -М., 2007. - 1,2 п.л.
Э. Маркварт, Е. Михайлова. Правовые проблемы разграничения муниципальной собственности и возможные пути их решения. // Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности. Сборник публикаций / под ред. Э. Маркварта. - М., 2007. - 1,25 п.л.
Э. Маркварт. Вопросы учета и налогообложения имущества муниципальной казны. // Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности. Сборник публикаций / под ред. Э. Маркварта. - М., 2007. - 0,5 п.л.
Э. Маркварт. О правомерности создания и сохранения муниципальных предприятий в сфере управления многоквартирными домами. // Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности. Сборник публикаций / под ред. Э. Маркварта. - М., 2007. - 0,6 п.л.
Э. Маркварт. Организация местного самоуправления в Германии. // Местное самоуправление в современной России. - М.: ИСРМО Малые города. -Владимир, 2007. - 0,7 п.л.
Э. Маркварт. Организация местного самоуправления в Германии и применимость немецкого опыта к российским реалиям. // Исследование организационно-экономических проблем муниципального управления: российский и зарубежный опыт / СЗАГС, филиал в г. Калуге. - Калуга: ООО Креатив, 2007. - 0,7 п.л.
Э. Маркварт. Муниципальные предприятия в сфере управления многоквартирными домами. // ЖКХ. 2007. - № 9 - 0,3 п.л.
Э. Маркварт. Организационно-правовые формы управляющих организаций. // Управление многоквартирным домом. 2007. - № 9. - 0,25 п.л.
Э. Маркварт. Финансирование капитального ремонта собственниками небольших многоквартирных домов в Германии. // Управление многоквартирным домом. 2007. - № 8. - 0,3 п.л.
С. Исупова, Э. Маркварт. Инструменты поддержки предпринимательства на муниципальном уровне. Администрация,аа благожелательная к предпринимателям. // Муниципалитет. 2007. - № 2. - 0,4 п.л.
Э. Маркварт. Организация местного самоуправления в Германии. // Муниципальное право. 2007. - № 1.-0,5 п.л.
Э. Маркварт, С. Исупова. Реформа муниципальной собственности в контексте реформы местного самоуправления. //ЖКХ. 2006. - №№ 6-9. - 1,25 п.л.
Э. Маркварт, С. Исупова. Особенности реализации полномочий МСУ и имущественных отношений в жилищной сфере. //Местное самоуправление. 2006. - № 15. - 0,25 п.л.
Э. Маркварт, С. Исупова. Актуальное правовое регулирование предоставления жилищных услуг // Муниципалитет. 2006. - № 4. - 0,4 п.л.
Э. Маркварт. Комментарий по вопросу учета и налогообложения имущества муниципальной казны. // Муниципальная экономика. 2006. - № 4. - 0,6 п.л.
С. Исупова, Э. Маркварт. Перспективы развития межмуниципального сотрудничества. // ЖКХ. 2005. - № 9. - 0,4 п.л.
Э. Маркварт, Е. Михайлова. Стимулирование создания и деятельности ТСЖ и частных управляющих компаний в сфере ЖКХ. // ЖКХ. - № 8. - М., 2005.

Э. Маркварт. Основные принципы и направления реформирования муниципального хозяйства. // ЖКХ. 2005. - № 1; 2004. - №№ 11-12 - 1,2 п.л.
Е. Кодина, Э. Маркварт, О. Савранская. Рекомендации по формированию собственности муниципальных образований в рамках реализации Федерального Закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ. // Реформа муниципальной собственности в контексте реформы местного самоуправления. Опыт Калужской области / под общей ред. Э. Маркварта и С. Исуповой. - М., 2005. - 2,8 п.л.
Э. Маркварт. Местное самоуправление и местная власть в Германии. // Чиновник. 2004. - № 5 (33). - 0,5 п.л.
Э. Маркварт. Рекомендации по организации хозяйственной деятельности муниципалитетов. // Хозяйственная деятельность муниципалитетов в современных условиях / под общей ред. С. Исуповой и И. Путинцевой - М., 2004. - 0,75 п.л.
Э. Маркварт. О регулировании отношений между собственниками коммунальной инфраструктуры и созданными ими эксплуатирующими организациями. // ЖКХ. 2004. - № 7. - 0,25 п.л.
Э. Маркварт. Правовой статус органов местного самоуправления. Наделение органов МСУ правами юридического лица. // Муниципальное право. 2004. - № 3. - 0,3 п.л.
Э. Маркварт. Гражданско-правовые отношения и хозяйственная деятельность муниципальных образований. // Муниципалитет. 2003. - № 4. - 0,25 п.л.
Э. Маркварт. Территориальная организация местного самоуправления, или О типах и уровнях... // Актуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления. Сборник материалов / под общей ред. Э. Маркварта. - М., 2002. -0,8 п.л.
А. Замотаев, Э. Маркварт, О. Клименко. Комментарий законодательства Российской Федерации о территориальной организации местного самоуправления // Актуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления. Сборник материалов / под общей ред. Э. Маркварта. - М., 2002. - 2,2 п.л.
Э. Маркварт. Государственный надзор за местным самоуправлением в ФРГ // Актуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления. Сборник материалов / под общей ред. Э. Маркварта. - М., 2002. - 1,2 п.л.
Э. Маркварт. О типах и уровнях. Территориальная организация местного самоуправления. // Муниципальная власть. 2002. - № 4. - 0,5 п.л.
А.А. Замотаев, Э. Маркварт, О.Г. Клименко. Комментарий российского законодательства о территориальной организации местного самоуправления. // Местное право. 2002. - № 7-8. - 2,2 п.л.
Э. Маркварт, И. Путинцева. Роль муниципалитета в бизнес-инкубировании. // Бизнес-инкубаторы в системе поддержки малого бизнеса: российский и зарубежный опыт / под ред. Э. Маркварта. - М., 2001. - 0,35 п.л.
Э. Маркварт. Муниципальный заказ как зеркало...? // Организация конкурсов на размещение муниципальных заказов. Практическое пособие для органов местного самоуправления / под общей ред. Э. Маркварта. - С.-Петербург, 2001. - 0,4 п.л.
Э. Маркварт. Организация и проведение конкурсных закупок товаров для муниципальных нужд. // Организация конкурсов на размещение муниципальных

заказов. Практическое пособие для органов местного самоуправления / под общей ред. Э. Маркварта. - С.-Петербург, 2001. - 1,2 п.л.

Э. Маркварт, С. Юркова. Регулирование организации и деятельности муниципальных предприятий: проблемы и пути решения. // Муниципальные предприятия в системе муниципальной собственности. Сборник материалов / под ред. Э. Маркварта. - С.-Петербург: Знание. - 2000. - 1,6 п.л.
С. Юркова, Э. Маркварт. Демократизация органов местного самоуправления. // Демократизация муниципальной власти. Опыт г. Пушкина. Сборник материалов / под общей ред. Э. Маркварта. - С.-Петербург, 2000. - 0,8 п.л.
Э. Маркварт. Некоторые аспекты размещения муниципального заказа // Теория и практика муниципального заказа. Сборник статей и практических материалов / под ред. Э. Маркварта. - С.-Петербург, 2000. - 0,75 п.л.
Э. Маркварт. Некоторые аспекты размещения муниципального заказа. // Местное самоуправление: проблемы и пути их решения / под общ. ред. С.Н. Юрковой. - С.Петербург: Знание, 2000. - 0,75 п.л.
Э. Маркварт. Муниципальная собственность. Отдельные концептуальные вопросы и предложения по формированию локальной нормативной базы. // Местное самоуправление: проблемы и пути их решения / под общ. ред. С.Н. Юрковой. -С.-Петербург: Знание, 2000. - 0,7 п.л.
Э. Маркварт. Регулирование организации и деятельности муниципальных предприятий: проблемы и пути решения. // Местное самоуправление: проблемы и пути их решения / под общ. ред. С.Н. Юрковой. - С.-Петербург: Знание, 2000. -1,1 п.л.
Э. Маркварт, Управление муниципальными предприятиями. // Городское управление. 1999. - № 9. - 0,6 п.л.

100.Э. Маркварт. Положение об общинах Земли Северный Рейн - Вестфалия. Автор.

перевод // Муниципальное право. 1998. - №№ 1-4. - 2,75 п.л. 101.Э. Маркварт. Предложения по организации и ведению муниципальных

предприятий.аа //аа Созданиеаа муниципальныхаа предприятийаа иаа контрольаа з их

деятельностью. Сборник материалов и статей / под общей ред. Э. Маркварта. -

Обнинск: Институт муниципального управления, 1998. - 0,5 п.л. 102.Э. Маркварт. Публичныеаа торгиаа ваа ЕС,аа Германииаа иаа России. //аа Вопросы

муниципальной экономики - Обнинск, 1998. - 0,6 п.л. 103.Э. Маркварт, С. Исупова. Проблемы и особенности размещения заказов в России и

некоторые практические рекомендации // Вопросы муниципальной экономики. -

Обнинск, 1998.-0,5 п.л. 104. С. Исупова, Э. Маркварт. Анализ взаимоотношений между предпринимателями и

местными органами власти. //Городское управление. 1997. - № 3. - ). 75 п.л. 105.Э.а Маркварт.аа Ответственностьа заа недобросовестнуюа конкуренциюа по

законодательству России и ФРГ. //Конкурент. 1996. №№ 1,2. - 0,85 п.л. 106.Э. Маркварт. Борьба с недобросовестной конкуренцией: нравственный и правовой

аспекты. //Правила игры. 1995. - №3-4. - 0,8 п.л.

Авторефераты по всем темам

Авторефераты по экономике

Blog

Организация и управление хозяйственной деятельностью муниципальных образований (вопросы теории и практики)